陳 瑤，應(yīng) 力

CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)的評(píng)價(jià)與中國(guó)應(yīng)對(duì)

陳 瑤，應(yīng) 力

（華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 200042）

CPTPP首次以專章規(guī)制國(guó)有企業(yè)，模板效應(yīng)已開(kāi)始顯現(xiàn)。相較于以往自由貿(mào)易協(xié)定中的國(guó)有企業(yè)規(guī)則，CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)在規(guī)制內(nèi)容上既有繼承也有突破，在規(guī)制體系上更加完善。但是在規(guī)制理論、范圍、內(nèi)容和效果方面存在一定缺陷。CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)并不反對(duì)國(guó)有企業(yè)的設(shè)立和維持，所提倡的公平競(jìng)爭(zhēng)理念也與中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革方向相一致。建議中國(guó)繼續(xù)通過(guò)國(guó)有企業(yè)分類改革和混合所有制改革減少納入?yún)f(xié)議規(guī)制范圍的國(guó)有企業(yè)，區(qū)分對(duì)待不同義務(wù)，借鑒各締約方的經(jīng)驗(yàn)，做出國(guó)別例外，防止在國(guó)有企業(yè)國(guó)際規(guī)制體系構(gòu)建中被邊緣化。

商業(yè)考慮；非歧視待遇；非商業(yè)援助；例外；國(guó)有企業(yè)改革

一、引言

近年來(lái)，伴隨著CPTPP、USMCA、CETA、EPA等貿(mào)易協(xié)定的談判，學(xué)界對(duì)國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制展開(kāi)了廣泛的研究，國(guó)有企業(yè)問(wèn)題逐漸成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究的熱點(diǎn)，國(guó)有企業(yè)通過(guò)政府補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠等政府扶持獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)更是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在這一背景下誕生的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡(jiǎn)稱CPTPP）意味著對(duì)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際規(guī)制已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)代。CPTPP作為新一代國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的代表，很有可能成為今后協(xié)定的模板，而遏制中國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展顯然是美國(guó)在CPTPP加入國(guó)有企業(yè)議題的主要目標(biāo)之一[1]。因此，如何應(yīng)對(duì)CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)是中國(guó)必須要面對(duì)的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多主張CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)所規(guī)定的紀(jì)律過(guò)于嚴(yán)格，對(duì)中國(guó)的國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際貿(mào)易和投資提出了很大挑戰(zhàn)，而國(guó)外學(xué)者則偏向于認(rèn)為盡管該章節(jié)對(duì)原來(lái)的規(guī)制體系有所突破，但是即便如此，尚不足以涵蓋那些扭曲國(guó)際貿(mào)易和投資的國(guó)有企業(yè)及其行為，而且對(duì)規(guī)則運(yùn)行的實(shí)際效果持懷疑態(tài)度。因此，需要客觀分析CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)與以往國(guó)有企業(yè)規(guī)則有何不同？其突破和超越體現(xiàn)在哪里？于中國(guó)而言，有何影響？此外，隨著CPTPP生效和面臨擴(kuò)容，為了避免在新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)中被邊緣化，2020年11月20日，習(xí)近平主席在亞太經(jīng)合組織（APEC）第二十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上發(fā)表演講，表示中方將積極考慮加入CPTPP。那么，中國(guó)在加入CPTPP的談判中，就國(guó)有企業(yè)章節(jié)①而言，應(yīng)當(dāng)考慮哪些問(wèn)題，面臨哪些挑戰(zhàn)，如何作出應(yīng)對(duì)？這些是本文將要研究的問(wèn)題。

二、CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)對(duì)以往國(guó)有企業(yè)規(guī)則的主要?jiǎng)?chuàng)新

整體上，CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)延續(xù)了傳統(tǒng)美式自由貿(mào)易協(xié)定（以下簡(jiǎn)稱美式FTAs）中對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)定，旨在重構(gòu)國(guó)有企業(yè)規(guī)制體系②。國(guó)有企業(yè)章節(jié)對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體規(guī)制國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的訴求作出了回應(yīng)，主要在國(guó)有企業(yè)定義和紀(jì)律方面進(jìn)行了創(chuàng)新。

（一）推出各方可接受的國(guó)有企業(yè)定義

盡管國(guó)際社會(huì)不斷就國(guó)有企業(yè)議題的談判作出嘗試、WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)也試圖對(duì)國(guó)有企業(yè)的法律定性進(jìn)行澄清③，但至今為止，對(duì)于國(guó)有企業(yè)的定義尚未達(dá)成共識(shí)[2]。盡管承認(rèn)國(guó)有企業(yè)的存在具有普遍性，也并不反對(duì)設(shè)立或維持國(guó)有企業(yè)，但是發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立國(guó)有企業(yè)的目的并不在與私營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)或“與民爭(zhēng)利”，而僅僅是在市場(chǎng)失靈的行業(yè)、或涉及公共利益的行業(yè)、由于其具有非盈利特征，私人主體不愿進(jìn)行投資，國(guó)家才通過(guò)設(shè)立國(guó)有企業(yè)提供公共產(chǎn)品。以美國(guó)為例，聯(lián)邦僅有20多家類似“中央國(guó)有企業(yè)”的機(jī)構(gòu)或公司，在市場(chǎng)化方式不適宜或無(wú)效的情況下組建，與私營(yíng)領(lǐng)域的公司競(jìng)爭(zhēng)很少或根本不存在競(jìng)爭(zhēng)[3]。而對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，國(guó)有企業(yè)是其執(zhí)行國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的主要工具，而且在全球價(jià)值鏈深入發(fā)展的情況下，需要依賴國(guó)有企業(yè)與跨國(guó)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行抗?fàn)?，因此偏向于主張狹義的國(guó)有企業(yè)。

狹義的國(guó)有企業(yè)定義易于規(guī)避，比如僅以所有權(quán)是否超過(guò)50%作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，只需稍微修改企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)就可達(dá)到規(guī)避規(guī)則的目的，最終只有那些100%國(guó)有的企業(yè)才受到規(guī)制；相應(yīng)地，如果采用一個(gè)廣義的國(guó)有企業(yè)定義，國(guó)家參股的所有企業(yè)都會(huì)被納入規(guī)制范圍[4]451-452。CPTPP對(duì)國(guó)有企業(yè)的定義是一種妥協(xié)、折中的界定，旨在各締約方之間取得最大公約數(shù)的共識(shí)。CPTPP締約方均未對(duì)該定義作出保留，這表明該定義符合了大多數(shù)締約方的預(yù)期。根據(jù)第17.1條規(guī)定，納入規(guī)制的國(guó)有企業(yè)，需滿足主要從事商業(yè)活動(dòng)的要件和“所有或有效控制”的要件。從事商業(yè)活動(dòng)的要件強(qiáng)調(diào)了國(guó)有企業(yè)的商業(yè)屬性，排除了純粹行使政府職能的國(guó)有企業(yè)，其早已受到《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡(jiǎn)稱SCMA）中“公共機(jī)構(gòu)”的規(guī)制。“所有或有效控制”要件則是參照《OECD國(guó)有企業(yè)公司治理指引》的基礎(chǔ)上，在傳統(tǒng)的“因所有權(quán)而控制”和美新FTA中極端的“有效控制”之間做出的一種權(quán)衡。

相較其他自貿(mào)協(xié)定對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定，CPTPP采取“所有或有效控制”標(biāo)準(zhǔn)所涵蓋的國(guó)有企業(yè)范圍更窄[5]。美式FTAs對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定趨勢(shì)是將越來(lái)越多的國(guó)有企業(yè)納入規(guī)制，美新FTA中對(duì)新加坡國(guó)有企業(yè)的認(rèn)定被視為極端。根據(jù)美新FTA第12.8條第5項(xiàng)和第6項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)國(guó)家和國(guó)有企業(yè)單獨(dú)或共同占有國(guó)有企業(yè)超過(guò)50%表決權(quán)或者有權(quán)決定董事會(huì)人選或者決定企業(yè)戰(zhàn)略、金融或其他運(yùn)作政策或計(jì)劃時(shí)，“有效控制”就存在。且為“有效控制”設(shè)定了一個(gè)可反駁推定，即盡管國(guó)家或國(guó)有企業(yè)單獨(dú)或共同擁有一實(shí)體的表決權(quán)股少于50%，但多于20%時(shí)，并擁有該實(shí)體最大份額的表決權(quán)，則推定存在“有效控制”。USMCA更是進(jìn)一步擴(kuò)大了納入規(guī)制的國(guó)有企業(yè)范圍，將政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制由“直接”擴(kuò)大至“間接”，并增加“享有通過(guò)任何其他所有權(quán)權(quán)益（包括間接所有權(quán)或少數(shù)股權(quán)）對(duì)企業(yè)實(shí)施控制”的規(guī)定。而在CPTPP所采取的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，僅是對(duì)“因所有權(quán)而控制”界定的有限擴(kuò)張。

（二）商業(yè)考慮因素和非歧視待遇的擴(kuò)張適用

CPTPP對(duì)國(guó)有企業(yè)商業(yè)考慮因素和非歧視待遇的規(guī)定，看似與《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱GATT）第17條相類似，但本質(zhì)上并不相同。其不僅將商業(yè)考慮作為一項(xiàng)獨(dú)立義務(wù)，而且將非歧視待遇從傳統(tǒng)的最惠國(guó)待遇擴(kuò)展到了國(guó)民待遇。

1. 商業(yè)考慮與非歧視待遇的關(guān)系：從屬抑或相互獨(dú)立

一般認(rèn)為，GATT第17條第1款（a）項(xiàng)（非歧視待遇）和（b）項(xiàng)（商業(yè)考慮）之間存在一種內(nèi)在邏輯，即一旦發(fā)現(xiàn)國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)④存在（a）項(xiàng)中的歧視性行為，就需要判斷這種歧視性行為是否符合（b）項(xiàng)中的商業(yè)考慮。也即，GATT第17條對(duì)國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)所確立的義務(wù)只有非歧視，商業(yè)考慮僅澄清了其適用范圍。之所以要求國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)在商業(yè)活動(dòng)中遵循非歧視義務(wù)，是為了防止締約方通過(guò)設(shè)立國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)，規(guī)避其在WTO涵蓋協(xié)定下作出的關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾。

CPTPP將原僅適用于指定壟斷企業(yè)的商業(yè)考慮義務(wù)適用于國(guó)有企業(yè)⑤。第17.4條1（a）的規(guī)定，締約方應(yīng)確保其國(guó)有企業(yè)參與商業(yè)活動(dòng)時(shí)，根據(jù)商業(yè)考慮因素購(gòu)買或銷售貨物或服務(wù)，便明確了商業(yè)考慮義務(wù)的獨(dú)立性。實(shí)際上，這是將2002年“加拿大小麥出口和谷物進(jìn)口措施案”中未被上訴機(jī)構(gòu)采納的“將商業(yè)考慮解釋為對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)參與國(guó)際商業(yè)活動(dòng)施加類似競(jìng)爭(zhēng)法義務(wù)”的美方主張寫入?yún)f(xié)議。如此一來(lái)，國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)時(shí)，必須像私營(yíng)企業(yè)一樣，遵循相關(guān)商業(yè)或行業(yè)中正常的商業(yè)慣例。

2. 國(guó)有企業(yè)非歧視待遇的內(nèi)涵與外延

第17.4條1（b）和（c）全面擴(kuò)張了國(guó)有企業(yè)非歧視義務(wù)，擴(kuò)大了適用的交易類型和非歧視義務(wù)的范圍：不僅涉及貨物貿(mào)易，還涉及服務(wù)貿(mào)易；涵蓋了最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)僅明確承認(rèn)國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)的非歧視義務(wù)包含最惠國(guó)待遇，對(duì)其是否涵蓋國(guó)民待遇的問(wèn)題予以回避[6]。CPTPP中全面的非歧視義務(wù)延續(xù)了美式FTAs中的一貫思路，回應(yīng)了其在多邊框架下未被接受的單方訴求。

（三）非商業(yè)援助對(duì)補(bǔ)貼規(guī)則的重塑

CPTPP非商業(yè)援助通過(guò)對(duì)SCMA相關(guān)條款的選擇性借鑒，構(gòu)建了專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)則，主要表現(xiàn)為：

第一，禁止國(guó)有企業(yè)作為補(bǔ)貼的提供者。將補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)議題進(jìn)行綁定是CPTPP非商業(yè)援助的首創(chuàng)，是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)規(guī)則做出的重大改變[7]。SCMA并不直接規(guī)制國(guó)有企業(yè)，而是通過(guò)判斷國(guó)有企業(yè)是否屬于“公共機(jī)構(gòu)”進(jìn)行間接規(guī)制。實(shí)踐中，發(fā)達(dá)成員主張擴(kuò)張“公共機(jī)構(gòu)”的概念使其能夠涵蓋更多主體，尤其是國(guó)有企業(yè)，而發(fā)展中成員對(duì)此則不以為然。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制在具體案件中的態(tài)度搖擺不定，至今未予明確，而是要結(jié)合具體情況個(gè)案判定。由此看來(lái)，非商業(yè)援助直接禁止國(guó)有企業(yè)作為補(bǔ)貼提供者，一勞永逸地解決了這一爭(zhēng)議。對(duì)于某一國(guó)有企業(yè)而言，要么被認(rèn)定為“行使政府權(quán)力”的“公共機(jī)構(gòu)”受到SCMA的規(guī)制，要么被認(rèn)定為主要從事商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)而受到CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)的規(guī)制。

第二，禁止國(guó)有企業(yè)作為不當(dāng)補(bǔ)貼的接受者。CPTPP非商業(yè)援助要求締約方不得或者通過(guò)其政府企業(yè)或國(guó)有企業(yè)向國(guó)有企業(yè)提供補(bǔ)貼，旨在利用“競(jìng)爭(zhēng)中立”理論[8]，從根源上消除國(guó)有企業(yè)天然享有的因公優(yōu)勢(shì)，是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行商業(yè)化塑造的重要體現(xiàn)[9]。盡管國(guó)有企業(yè)在國(guó)際貿(mào)易中扮演著兩種角色，政府和“生產(chǎn)商”的集合[10]，但總的來(lái)說(shuō)，WTO法律體系采取的是所有制中性的立場(chǎng)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制十分有限[11]。對(duì)于企業(yè)的規(guī)制，例如要求其不得傾銷，并不對(duì)企業(yè)是否是政府投資以及投資份額等進(jìn)行區(qū)分。有鑒于此，就有觀點(diǎn)指出，WTO現(xiàn)行規(guī)則不能有效解決國(guó)有企業(yè)給WTO帶來(lái)的挑戰(zhàn)[12]，甚至將這一問(wèn)題的根源歸咎于所謂的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”[13]。非商業(yè)援助通過(guò)禁止國(guó)有企業(yè)作為不當(dāng)補(bǔ)貼的接受者，從一定程度上切斷了政府給予國(guó)有企業(yè)不正當(dāng)優(yōu)勢(shì)，從而強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

第三，擴(kuò)張SCMA補(bǔ)貼規(guī)則的適用范圍。非商業(yè)援助將傳統(tǒng)貨物貿(mào)易的補(bǔ)貼規(guī)則擴(kuò)張到服務(wù)貿(mào)易和投資。以服務(wù)貿(mào)易為例，WTO成員方對(duì)于服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的補(bǔ)貼并未達(dá)成相關(guān)規(guī)則。根據(jù)GATS第15條規(guī)定，成員方承認(rèn)在某些情況下，補(bǔ)貼可對(duì)服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生扭曲效果。為了避免這種貿(mào)易扭曲效果，成員方應(yīng)就制定必要的多邊紀(jì)律進(jìn)行協(xié)商。而此類談判需要認(rèn)識(shí)到補(bǔ)貼在發(fā)展中成員方的發(fā)展規(guī)劃中所扮演的角色，并且考慮到發(fā)展中成員方對(duì)于此種補(bǔ)貼的彈性需求。非商業(yè)援助首創(chuàng)服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼規(guī)則，將SCMA中對(duì)貨物貿(mào)易的一套規(guī)則直接搬到了“跨境提供”和“商業(yè)存在”方式進(jìn)行的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。

此外，盡管非商業(yè)援助對(duì)國(guó)有企業(yè)與補(bǔ)貼的規(guī)制體系基本上仿照了SCMA的第1條、第5條和第15條，但是其繞過(guò)對(duì)補(bǔ)貼的認(rèn)定，寬泛界定“不利影響、產(chǎn)業(yè)損害”，簡(jiǎn)化了補(bǔ)貼的認(rèn)定程序，將締約方自身的經(jīng)濟(jì)不景氣，貨物和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力下降均歸咎于接受非商業(yè)援助的國(guó)有企業(yè)。這一規(guī)定成為了在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中為抵制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而可隨意使用的貿(mào)易保護(hù)工具，實(shí)際上是人為設(shè)計(jì)的貿(mào)易壁壘，旨在遏制國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。

（四）透明度義務(wù)的提升

國(guó)有企業(yè)章節(jié)的透明度義務(wù)體現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)高、效力強(qiáng)的趨勢(shì)。SCMA第25條規(guī)定成員方需要向WTO作出通報(bào)，但是這一規(guī)定并未得到很好地履行。2018年11月美日歐等聯(lián)合提交的《增強(qiáng)WTO協(xié)定下透明度和通報(bào)要求的程序》，重申相關(guān)協(xié)定的既有通報(bào)義務(wù)，授權(quán)WTO懲罰不遵守通報(bào)義務(wù)且無(wú)意改過(guò)的成員方，甚至還提議了反通報(bào)的做法[14]。歐盟WTO改革方案更是直截了當(dāng)?shù)刂赋觯瑢?duì)成員方提供的補(bǔ)貼缺乏全面信息是當(dāng)前體制運(yùn)行中的最大短板之一。這大大削弱了實(shí)體紀(jì)律的價(jià)值[15]。相較之下，CPTPP要求在協(xié)定生效后6個(gè)月內(nèi)主動(dòng)公開(kāi)所有國(guó)有企業(yè)名單，且每年更新名單外，還規(guī)定了締約方依請(qǐng)求提供非商業(yè)援助信息的要求，而不再僅是單邊通報(bào)。國(guó)有企業(yè)章節(jié)透明度規(guī)則為判斷締約方是否違反非商業(yè)援助、商業(yè)考慮和非歧視等義務(wù)提供了強(qiáng)有力的支持。

三、對(duì)CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)的評(píng)價(jià)與思考

盡管在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體，甚至發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間仍然對(duì)如何規(guī)制國(guó)有企業(yè)存在一些分歧，但對(duì)規(guī)制國(guó)有企業(yè)的必要性已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。為了“破題”，CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)便是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)全面規(guī)制的一種嘗試。然，目前看來(lái)，國(guó)有企業(yè)章節(jié)并非盡善盡美，主要存在以下問(wèn)題：

（一）規(guī)制理論難以自圓其說(shuō)

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之所以推動(dòng)國(guó)有企業(yè)國(guó)際規(guī)則新發(fā)展，核心動(dòng)因在于規(guī)制其扭曲國(guó)際貿(mào)易和投資正常秩序的反競(jìng)爭(zhēng)行為[16]。為了在全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則轉(zhuǎn)型中穩(wěn)固其主導(dǎo)地位，必須要對(duì)所謂的“國(guó)家資本主義”加以遏制，而競(jìng)爭(zhēng)中立便是最佳的切入點(diǎn)[17]。競(jìng)爭(zhēng)中立要求政府在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題上對(duì)不同所有制企業(yè)一視同仁。受益于各種政府支持的國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，很有可能對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成扭曲作用，違反競(jìng)爭(zhēng)中立。

且不論上述推定是否基于合理、正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)原理，以競(jìng)爭(zhēng)中立為基礎(chǔ)構(gòu)建的國(guó)有企業(yè)章節(jié)，看似以正義、公平為旗幟，賦予了規(guī)則以正當(dāng)性，實(shí)則存在理論悖論。第一，國(guó)有企業(yè)與大型私營(yíng)跨國(guó)企業(yè)對(duì)于國(guó)際貿(mào)易均有產(chǎn)生扭曲作用的可能性，那么為何規(guī)則不是一視同仁地適用于所有企業(yè)，不論國(guó)有或私有？國(guó)有企業(yè)章節(jié)僅僅描述了其旨在規(guī)制的一種現(xiàn)象，并將這種現(xiàn)象歸為應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制的范疇，但并沒(méi)有指出問(wèn)題的根本[5]。因?yàn)槠髽I(yè)是政府投資的，就認(rèn)為企業(yè)會(huì)受到政府優(yōu)待或者影響，進(jìn)而將這種優(yōu)待或者影響傳導(dǎo)到商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)當(dāng)中，導(dǎo)致貿(mào)易扭曲，是一種猜想或推測(cè)，并無(wú)實(shí)質(zhì)證據(jù)。第二，規(guī)避了歸因難題，既不將其作為國(guó)家予以規(guī)制，也不將其作為企業(yè)予以規(guī)制，而是將其作為國(guó)有企業(yè)予以規(guī)制。國(guó)際法對(duì)于國(guó)有企業(yè)的規(guī)范主要有兩種方式：其一將國(guó)有企業(yè)歸為政府的一部分加以規(guī)制。為了防止國(guó)有企業(yè)披著企業(yè)的外衣，行使政府的職能，GATT第17條要求國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)遵守非歧視待遇；《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》將披著公司面紗的國(guó)家行為納入到引發(fā)國(guó)家責(zé)任的行為范疇。其二通過(guò)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)范間接規(guī)制。也即國(guó)家給予國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的待遇是否一致。無(wú)論如何國(guó)際法適用的對(duì)象都是國(guó)家，區(qū)別在于國(guó)家在哪些方面、以何種方式履行國(guó)際義務(wù)[18]。不論國(guó)有企業(yè)是否行使政府職能，對(duì)其課以義務(wù)，不符合主體和行為相統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則。因此，CPTPP就規(guī)制國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的行為設(shè)置專門規(guī)則并不符合“競(jìng)爭(zhēng)中立”所標(biāo)榜的公平，違反所有制中立的題中之義，且突破國(guó)際法對(duì)國(guó)家的規(guī)制模式。

（二）納入規(guī)制的國(guó)有企業(yè)范圍有限

國(guó)有企業(yè)的定義決定了國(guó)有企業(yè)章節(jié)適用的范圍。CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)在WTO相關(guān)協(xié)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了納入規(guī)制的國(guó)有企業(yè)范圍。不被SCMA“公共機(jī)構(gòu)”所涵蓋的國(guó)有企業(yè)可能符合CPTPP國(guó)有企業(yè)的定義而受到協(xié)定規(guī)制。目前締約方均未對(duì)此定義作保留，且基于控制的判斷標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)法上已經(jīng)得到一定的接受[19]。然而，由于CPTPP對(duì)國(guó)有企業(yè)的剛性定義，缺乏靈活性，導(dǎo)致其所能涵蓋的國(guó)有企業(yè)有限。例如，50%的股權(quán)或投票權(quán)要求，一旦符合就納入規(guī)制，反之則不納入規(guī)制。如此規(guī)定就使得規(guī)則存在很大漏洞[20]。此外，還存在一種情況：在一企業(yè)中政府并不享有50%以上的表決權(quán)，但仍享有最多表決權(quán)。這種企業(yè)并不構(gòu)成CPTPP下的國(guó)有企業(yè)。

（三）規(guī)制內(nèi)容偏向于外部治理，較少關(guān)注內(nèi)部治理

從現(xiàn)有的規(guī)則內(nèi)容看，CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)對(duì)國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)所設(shè)置的商業(yè)考慮與非歧視義務(wù)、非商業(yè)援助等更多關(guān)注的是企業(yè)的外部治理。例如，商業(yè)考慮義務(wù)要求國(guó)有企業(yè)在參與商業(yè)活動(dòng)中考慮商業(yè)因素進(jìn)行衡量，平等對(duì)待交易對(duì)方，關(guān)注的是企業(yè)的外部行為。

當(dāng)然，從內(nèi)部治理角度規(guī)范國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作可行性較低。經(jīng)驗(yàn)表明，成功的經(jīng)濟(jì)和公司治理體系可以建立在政府作為企業(yè)的最終控制股東的基礎(chǔ)上，對(duì)“相較國(guó)家而言，私營(yíng)企業(yè)可以將資本分配到運(yùn)用效率最高的地方”論斷提出了挑戰(zhàn)[21]⑥。至少，在某些領(lǐng)域取得公司治理的成功并非只有一條路徑。有效公司治理體系的關(guān)鍵在于找到一種適應(yīng)其管轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、體制、歷史、政治和文化環(huán)境的體系，而且這種體系會(huì)隨管轄區(qū)的不同而有所不同，甚至在同一管轄區(qū)內(nèi)隨時(shí)間的流逝而有所變化[22]。因此，公司治理的最佳實(shí)踐是一種相類似國(guó)情下的最佳實(shí)踐，對(duì)不同體制的國(guó)家并不一定行之有效。

近期OECD報(bào)告指出，為加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)中立、透明度和披露要求，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)將其參與商業(yè)活動(dòng)和履行公共服務(wù)職能時(shí)的賬戶分立，一方面確保政府提供的資金受到公眾監(jiān)督，另一方面確保其參與商業(yè)活動(dòng)時(shí)不會(huì)偏離公司治理規(guī)范[23]。這是從內(nèi)部治理的角度規(guī)范國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作。然而，其所表達(dá)更多的是一種“愿景”，為改善國(guó)有企業(yè)公司治理提供一種參考，而非國(guó)有企業(yè)公司治理的底線[24]。國(guó)有企業(yè)章節(jié)也僅僅吸收了該指引中信息披露和透明度的部分內(nèi)容。因此，國(guó)有企業(yè)章節(jié)的規(guī)制觸角尚不涉及內(nèi)部治理的領(lǐng)域。且后續(xù)談判中，也很難涉及就內(nèi)部治理的問(wèn)題達(dá)成一致。

（四）規(guī)制效果有待檢驗(yàn)

盡管在規(guī)則制定層面，CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)似乎邁出了一大步，但就規(guī)則執(zhí)行效果而言，不能過(guò)早下結(jié)論。例如，盡管國(guó)有企業(yè)透明度規(guī)則具有一定的進(jìn)步性，但是其內(nèi)容仍然存在諸多不足之處。例如，第17.10條第3項(xiàng)要求“經(jīng)一締約方書面請(qǐng)求……被請(qǐng)求締約方應(yīng)立即向其提供下述有關(guān)國(guó)有企業(yè)……的信息”，但卻并沒(méi)有對(duì)“立即”作出解釋。如此一來(lái)，這一披露機(jī)制的效果將大打折扣。又如，爭(zhēng)議解決機(jī)制尚不完善。第17.15條規(guī)定，附件17-B適用于根據(jù)第28章就締約方違反第17.4條和第17.6條的任何爭(zhēng)端解決。而CPTPP第28章的一般性爭(zhēng)端解決程序適用于與CPTPP相關(guān)所有爭(zhēng)議，并未專門排除國(guó)有企業(yè)章節(jié)。以非商業(yè)援助為例，由于第17.6條和第17.8條對(duì)非商業(yè)援助的用詞與SCMA的第6條和第15條用詞十分類似，因此CPTPP爭(zhēng)議解決很有可能將WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制作出的裁決，作為先例予以適用。然而判斷是否構(gòu)成補(bǔ)貼需要大量的證據(jù)材料，CPTPP爭(zhēng)端解決機(jī)制有限的秘書功能恐不能提供足夠支持。因此，非商業(yè)援助與SCMA相類似的條款是否能夠以及在何種程度上得以運(yùn)作，存在很大不確定性。

四、新形勢(shì)下加入CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)需要考慮的問(wèn)題和對(duì)策

當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)議題已經(jīng)成為WTO現(xiàn)代化改革、中美第二階段協(xié)議談判、中國(guó)參與雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中勢(shì)必要涉及的問(wèn)題。若國(guó)有企業(yè)國(guó)際規(guī)制規(guī)則在中國(guó)沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的場(chǎng)合落地，將使中國(guó)處于被動(dòng)接受的不利局面[25]。對(duì)此，中國(guó)不能回避，也不應(yīng)回避。事實(shí)上，美國(guó)正在通過(guò)區(qū)域和雙邊談判的方式，構(gòu)建一個(gè)“除了中國(guó)”的體系的意圖逐漸顯現(xiàn)。盡管美國(guó)退出了TPP，但是通過(guò)USMCA、美日歐三方貿(mào)易部長(zhǎng)聯(lián)合聲明、歐日EPA、歐加CETA等，意圖將中國(guó)排除在其所引領(lǐng)的新一代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則之外。多邊貿(mào)易體制下針對(duì)國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)的規(guī)定已經(jīng)逐步被邊緣化，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體試圖通過(guò)其廣泛的國(guó)際影響力和成熟的立法技術(shù)，在雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中構(gòu)建起規(guī)制國(guó)有企業(yè)行為的規(guī)則。目前看來(lái)，想要在當(dāng)前已經(jīng)構(gòu)建的國(guó)有企業(yè)規(guī)制體系之外另起爐灶，主導(dǎo)一套全新的規(guī)范體系的可能性極小。因此，國(guó)內(nèi)便出現(xiàn)了不少希望中國(guó)加入CPTPP的聲音。CPTPP極可能對(duì)全球貿(mào)易規(guī)則體系產(chǎn)生催化作用[26]，并將國(guó)有企業(yè)章節(jié)中的相關(guān)規(guī)則推向WTO。從必要性和可行性等角度提出，中國(guó)應(yīng)考慮加入CPTPP[27]。當(dāng)前，對(duì)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際規(guī)制尚未完全定型。新近區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的國(guó)有企業(yè)章節(jié)主要反映了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體規(guī)制新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)有企業(yè)的單方訴求，并未得到以國(guó)有企業(yè)為主的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的認(rèn)同。因此，中國(guó)必須積極參與談判，在國(guó)際平臺(tái)上表達(dá)自身訴求，影響規(guī)則制定的方向。

（一）國(guó)有企業(yè)章節(jié)并不旨在消除國(guó)有企業(yè)或減少政府所有權(quán)

在中國(guó)，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位。國(guó)有企業(yè)章節(jié)并不反對(duì)維持和設(shè)立國(guó)有企業(yè)，也并不要求締約方政府逐步降低其在國(guó)有企業(yè)中的所有權(quán)。企業(yè)的模式屬于國(guó)內(nèi)法范疇，要求國(guó)有企業(yè)私有化有干涉他國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的嫌疑。而且實(shí)踐證明，國(guó)有企業(yè)的改革是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)性問(wèn)題，并不能依靠單一的私有化方式進(jìn)行解決。例如，20世紀(jì)80年代的蘇聯(lián)曾進(jìn)行私有化改革，最終卻出現(xiàn)了嚴(yán)重破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的寡頭壟斷和經(jīng)濟(jì)危機(jī)[28]。國(guó)有企業(yè)章節(jié)旨在消除國(guó)有企業(yè)的政府優(yōu)勢(shì)，而非消除國(guó)有企業(yè)。這與中國(guó)“堅(jiān)持以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度”和“國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用不能動(dòng)搖”的要求并不矛盾。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)理念與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革相一致

當(dāng)前歐美以“競(jìng)爭(zhēng)中性”為基礎(chǔ)所構(gòu)建的國(guó)有企業(yè)規(guī)制體系，僅因政府出資而歧視國(guó)有企業(yè)的做法，其是否符合競(jìng)爭(zhēng)中立所倡導(dǎo)的所有制中立？還是僅僅是對(duì)中國(guó)國(guó)企參與經(jīng)濟(jì)的偏見(jiàn)[29]，遏制中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的搶占？誠(chéng)然，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的條款背后蘊(yùn)含著歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體平衡中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體迅猛發(fā)展、重塑國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的動(dòng)機(jī)，但是不可否認(rèn)的是，外部壓力可能更加有利于倒逼國(guó)內(nèi)機(jī)制改革[30]，改善與國(guó)有企業(yè)相關(guān)的不規(guī)范、不透明的補(bǔ)貼問(wèn)題，營(yíng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

國(guó)有企業(yè)問(wèn)題產(chǎn)生的真正原因不在于產(chǎn)權(quán)制度，而在于缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境[31]。國(guó)有企業(yè)章節(jié)圍繞建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，設(shè)置了商業(yè)考慮和非歧視、非商業(yè)援助以及透明度義務(wù)，旨在消除國(guó)有企業(yè)的“因公優(yōu)勢(shì)”。例如，非商業(yè)援助限制或禁止締約方政府向國(guó)有企業(yè)提供補(bǔ)貼和其他不當(dāng)援助，旨在減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，在一定程度上代表了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的要求。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、把建設(shè)公平合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境作為重要目標(biāo)。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上提出“考慮以競(jìng)爭(zhēng)中性原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)”[32]，這是中國(guó)部級(jí)以上官員首次對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立”正面表態(tài)。李克強(qiáng)總理指出，營(yíng)造國(guó)企民企外企公平競(jìng)爭(zhēng)、一視同仁的營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力和社會(huì)創(chuàng)造力[33]。因此，CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)圍繞競(jìng)爭(zhēng)中立構(gòu)建的國(guó)有企業(yè)規(guī)制體系，與十九大報(bào)告“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”的目標(biāo)和“營(yíng)造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開(kāi)公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境”的要求與方向是一致的。

（三）按既定方向加大改革力度，減少納入規(guī)制國(guó)有企業(yè)的范圍

對(duì)于中國(guó)而言，加入CPTPP談判，就國(guó)有企業(yè)章節(jié)而言，首先需要考慮的是中國(guó)國(guó)有企業(yè)是否均落入該章節(jié)的規(guī)制范圍當(dāng)中。如上所述，并非所有的國(guó)有企業(yè)均屬于納入規(guī)制的范圍。應(yīng)從定義入手，處理好CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)規(guī)制的國(guó)有企業(yè)范圍與中國(guó)國(guó)有企業(yè)分類改革、混合所有制改革的關(guān)系。

第一，主要從事商業(yè)活動(dòng)要件將當(dāng)前國(guó)有企業(yè)分類改革“兩分法”下的公益類國(guó)有企業(yè)排除在規(guī)制范圍之外。2015年《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]22號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）把國(guó)有企業(yè)明確劃分為商業(yè)類和公益類，并確定了不同改革模式。據(jù)此，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)才受到規(guī)制。

第二，“股權(quán)”和“投票權(quán)”較易規(guī)避，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化；而“任命權(quán)”似乎是針對(duì)中國(guó)專門設(shè)置的要件，根據(jù)2019年12月中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》的相關(guān)規(guī)定，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)很有可能因“任命權(quán)”而被納入規(guī)制范圍。

第三，連續(xù)三個(gè)會(huì)計(jì)年度的年收入均必須達(dá)到2億美元特別提款權(quán)的門檻數(shù)額，由此基本上排除了地方國(guó)有企業(yè)，而將規(guī)制對(duì)象鎖定在中國(guó)的央企。盡管認(rèn)為如此變相地為中央級(jí)別國(guó)有企業(yè)占多數(shù)的締約方設(shè)定了單方面義務(wù)的規(guī)定并不公平，但是國(guó)有企業(yè)章節(jié)附件17-C也要求締約方在協(xié)議生效的5年內(nèi)，對(duì)由次級(jí)中央政府所有或控制的國(guó)有企業(yè)適用本章義務(wù)進(jìn)行談判，并且每三年對(duì)門檻數(shù)額進(jìn)行一次調(diào)整，這意味著中國(guó)的地方國(guó)企也未必不會(huì)受到影響。

值得關(guān)注的是，沒(méi)有一個(gè)締約方對(duì)該定義作出例外。對(duì)中國(guó)而言，參與國(guó)有企業(yè)章節(jié)談判時(shí)，在難以對(duì)這一定義作出保留的前提下，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)改革力度，將可能納入?yún)f(xié)定規(guī)制的中國(guó)國(guó)有企業(yè)限制在一個(gè)相對(duì)較小的范圍內(nèi)。根據(jù)2020年5月中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，對(duì)充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企，強(qiáng)化國(guó)有資本收益功能，通過(guò)資本化、證券化、優(yōu)先股、骨干員工持股等方式，使國(guó)有股東不再持有多數(shù)股權(quán)、控制性投票權(quán)，也不再任命董事會(huì)或其他管理機(jī)構(gòu)的多數(shù)席位。這一改革方向使企業(yè)更加商業(yè)化，從而不再符合國(guó)有企業(yè)章節(jié)所規(guī)定的政府所有或控制的要件。

（四）區(qū)分義務(wù)，采取不同的應(yīng)對(duì)策略

參照中國(guó)在WTO作出的承諾以及是否與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展相一致作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)為國(guó)有企業(yè)設(shè)置的義務(wù)進(jìn)行分類。對(duì)于難以接受的義務(wù)，以廣泛的例外加以排除。

CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)所設(shè)置的具體紀(jì)律，有些與中國(guó)的改革發(fā)展的方向是相容的。例如，《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度的意見(jiàn)》建立國(guó)有資產(chǎn)管理的報(bào)告制度與CPTPP所要求提升國(guó)有企業(yè)的透明度，打破國(guó)有企業(yè)享有的不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在本質(zhì)上并無(wú)差異。這種改革不僅有利于保障國(guó)有企業(yè)在對(duì)外經(jīng)貿(mào)往來(lái)中與其他主體之間地位的平等，也能夠?yàn)閲?guó)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。有些是中國(guó)在WTO已作出的承諾，如商業(yè)考慮和非歧視義務(wù)⑦，也是可接受的。盡管這種超WTO承諾的正當(dāng)性備受質(zhì)疑，但是其在本質(zhì)上有利于強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。而有些則是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制所不相容的，甚至違反國(guó)際法一般原則。尤其是非商業(yè)援助將國(guó)有企業(yè)直接作為補(bǔ)貼的提供者加以規(guī)制，難以獲得共識(shí)，而事實(shí)上也并沒(méi)有在締約方之間達(dá)成一致。通過(guò)對(duì)比締約方國(guó)別例外清單發(fā)現(xiàn)，文萊、加拿大、馬來(lái)西亞、墨西哥、新西蘭、越南均對(duì)“國(guó)有企業(yè)直接作為補(bǔ)貼提供者的規(guī)定”提出了保留。

另外，在具體談判路徑上，鑒于當(dāng)前對(duì)國(guó)有企業(yè)國(guó)際規(guī)制正處于考驗(yàn)期，背后是規(guī)則話語(yǔ)權(quán)較量和利益交換[18]，因此中國(guó)不妨采取議題捆綁的方式，與接受難度較小的議題一并談判，例如海關(guān)管理和貿(mào)易便利化。

對(duì)國(guó)有企業(yè)具體紀(jì)律談判時(shí)，應(yīng)借鑒其他締約方的做法，善用例外，緩沖嚴(yán)苛紀(jì)律帶來(lái)的不利影響。除了法定排除和一般例外之外，國(guó)有企業(yè)章節(jié)第17.9條還允許締約方對(duì)第17.4條和第17.6條作出國(guó)別例外清單。除了日本和新加坡之外的其他9個(gè)締約方均在附件IV中或多或少列出了不符措施，以保護(hù)境內(nèi)特定產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、市場(chǎng)主體和人群。越南作為公有制經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位的轉(zhuǎn)型國(guó)家，其國(guó)有企業(yè)國(guó)別例外清單值得中國(guó)關(guān)注。在清單中，既有針對(duì)所有國(guó)有企業(yè)的例外，也有針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)的例外；既有將商業(yè)考慮因素和非歧視待遇與非商業(yè)援助合并列出的，即要求國(guó)有企業(yè)考慮非商業(yè)因素或給予優(yōu)惠待遇，同時(shí)通過(guò)非商業(yè)援助給予補(bǔ)償，也有單獨(dú)將其中之一作為例外列出的⑧。因此，中國(guó)可參照越南，以14項(xiàng)例外為底線，提出國(guó)別例外清單。盡管有人戲稱越南在國(guó)有企業(yè)的管理上幾乎不承擔(dān)任何義務(wù)，但是，不可否認(rèn)的是，越南所提出的如此廣泛的產(chǎn)業(yè)例外⑨都能被CPTPP的其他締約方所接受。這說(shuō)明締約方對(duì)于國(guó)有企業(yè)章節(jié)的例外的包容度并不低。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨重構(gòu)的背景下，中國(guó)積極參與國(guó)有企業(yè)規(guī)則的制定，既是體現(xiàn)一個(gè)大國(guó)的擔(dān)當(dāng)，也是為中國(guó)國(guó)有企業(yè)的利益。然而，不可否認(rèn)的是，加入CPTPP協(xié)定的談判，尤其是對(duì)國(guó)有企業(yè)章節(jié)的談判，與政府采購(gòu)協(xié)定談判類似，具有二次入世的難度。但是，既然對(duì)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際規(guī)制已經(jīng)勢(shì)在必行，國(guó)有企業(yè)章節(jié)已經(jīng)成為未來(lái)國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中重點(diǎn)打造的規(guī)則，那么中國(guó)不妨以大國(guó)的姿態(tài)積極參與談判，為建立更加有序和公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境提出中國(guó)方案，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

① 本文僅限于對(duì)國(guó)有企業(yè)的研究，不涉及對(duì)指定壟斷企業(yè)的研究。國(guó)有企業(yè)章節(jié)，如未指明，均指CPTPP國(guó)有企業(yè)章節(jié)。

② WTO中對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)制主要有：在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，GATT第17條（國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)）要求“國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)在涉及進(jìn)出口的貿(mào)易中遵守非歧視待遇，僅基于商業(yè)考慮進(jìn)行交易”；SCMA則是通過(guò)判斷國(guó)有企業(yè)是否屬于第1條（補(bǔ)貼的定義）中的“公共機(jī)構(gòu)”加以規(guī)制；在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，GATS第8條（壟斷和專有服務(wù)提供者）要求“壟斷和專有服務(wù)提供者在相關(guān)市場(chǎng)提供服務(wù)時(shí)不得違反本協(xié)議第2條的最惠國(guó)待遇和特定承諾”；在政府采購(gòu)中，諸邊協(xié)定GPA第4條（總體原則）中締約方（包括其采購(gòu)實(shí)體）在采購(gòu)活動(dòng)中給予另一締約方的貨物及貨物提供者、服務(wù)及服務(wù)提供者非歧視待遇，并且在“其他實(shí)體”中以締約方的出價(jià)清單為限，將部分國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)納入公共采購(gòu)范圍。

③ 例如，美國(guó)對(duì)若干中國(guó)產(chǎn)品雙反措施案（United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China，DS379）、美國(guó)對(duì)印度熱軋鋼板產(chǎn)品反補(bǔ)貼措施案（United States-Countervailing Measures on Certain Hot-Rolled Carbon Steel Flat Products from India，DS436）、美國(guó)對(duì)中國(guó)若干產(chǎn)品反補(bǔ)貼稅措施案（United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China，DS437）。

④應(yīng)當(dāng)指出的是，GATT第17條中的國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)與當(dāng)前貿(mào)易協(xié)定中所規(guī)制的國(guó)有企業(yè)并非完全一致。根據(jù)《關(guān)于解釋GATT1994第17條的諒解》，對(duì)國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)的定義不關(guān)注企業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，而是關(guān)注其是否享有專有權(quán)或特權(quán)。因此，國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)，除了包含部分上述國(guó)有企業(yè)之外，還包括被授予專有權(quán)或特權(quán)的私營(yíng)企業(yè)。

⑤ NAFTA及之后美國(guó)簽訂的FTA中，大多對(duì)指定壟斷企業(yè)施加商業(yè)考慮的義務(wù)，而且商業(yè)考慮的定義也規(guī)定在指定壟斷企業(yè)條款中。USA–Singapore FTA, Article 12.8(8), USA–Chile FTA, Article 16.9, USA–Australia FTA, Article 14.12(5), USA–Peru FTA, Article 13.11, USA–Colombia FTA, Article 13.11, USA–South Korea FTA, Article 16.9。

⑥ 例如，新加坡的國(guó)有企業(yè)（政聯(lián)企業(yè)，GLCs）模式，新加坡公司治理體系的這一特征，即政府作為企業(yè)的最終控制股東，使新加坡從一個(gè)發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)達(dá)國(guó)家，人均GDP超過(guò)所有的G7經(jīng)濟(jì)體。

⑦《中國(guó)加入WTO工作組報(bào)告書》第44段至第46段。

⑧ 在其國(guó)別例外清單中，共列出了14項(xiàng)例外，其中4項(xiàng)（涉及重組融資、提供公共物品、特定地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及中小企業(yè)）針對(duì)所有國(guó)有企業(yè)，而另外10項(xiàng)則是針對(duì)特定的國(guó)有企業(yè)的特定活動(dòng)。且有10項(xiàng)將商業(yè)考慮因素和非歧視義務(wù)與非商業(yè)援助聯(lián)系起來(lái)。

⑨ 電力、煤炭、國(guó)家投資、金融機(jī)構(gòu)、機(jī)場(chǎng)和航空服務(wù)、船舶、咖啡、電信、印刷出版視聽(tīng)服務(wù)，大眾傳播等傳媒行業(yè)。

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An Assessment of the Disciplines on State-owned Enterprises Under CPTPP and China’s Countermeasures

CHEN Yao, YING Li

（School of International Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China）

CPTPP Chapter 17 is the first international agreement which provides for and elaborates on comprehensive and detailed rules on SOEs. Despite its defects and shortcomings in legal theory, scope, content as well as effects, it will remain a benchmark for years to come in many other FTA negotiations. There is no denying that CPTPP Chapter 17 does not run contrary to the establishment and maintenance of SOEs and the idea of fair competition advocated is consistent with the reform of SOEs in China. Thus, it is recommended that China should reduce the scope of SOEs included in the agreement through the classification reform and mixed ownership reform of SOEs, treat obligations differently and make country-specific exceptions so as not to be marginalized in the construction of international regulation systems of SOEs.

commercial considerations, non-discriminatory treatment, non-commercial assistance, exceptions, reform of state-owned enterprises

D99

A

1001 - 5124（2021）02 - 0123 - 10

2020-11-10

國(guó)家哲社基金規(guī)劃項(xiàng)目“TPP對(duì)服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的重構(gòu)與中國(guó)對(duì)策研究”（16BFX198）

陳瑤（1992-），女，浙江寧波人，博士研究生，主要研究方向：國(guó)際貿(mào)易法。E-mail: 1073897634@qq.com

（責(zé)任編輯 周 芬）