姚 榮

（華東師范大學(xué)高等教育研究所，上海 200062）

一、從自治走向合規(guī)：美國聯(lián)邦高等教育規(guī)制的興起與擴(kuò)張

從1636 年哈佛學(xué)院成立到20 世紀(jì)40 年代末，美國學(xué)院和大學(xué)在很大程度上獨立于聯(lián)邦政府的監(jiān)管和控制而蓬勃發(fā)展。然而，從1945 年至今，這一切都改變了。在聯(lián)邦高等教育規(guī)制興起和不斷擴(kuò)張的背景下，美國高等教育機構(gòu)的自治開始受到一系列錯綜復(fù)雜的合規(guī)要求的限制。當(dāng)前，美國高等教育已經(jīng)發(fā)展成為一個受規(guī)制的行業(yè)，學(xué)院和大學(xué)則成為受規(guī)制的實體（Dunham，2010）。作為美國受監(jiān)管最為廣泛和嚴(yán)格的機構(gòu)類型之一，高等教育機構(gòu)所受規(guī)制的復(fù)雜性、范圍及強度僅次于公用事業(yè)公司。合規(guī)時代的來臨，使得美國高等教育機構(gòu)行政管理的幾乎每一個方面，都受到聯(lián)邦行政法規(guī)或以制定規(guī)則的形式實施的行政解釋的規(guī)制。

值得關(guān)注的是，喬治梅森大學(xué)梅卡圖斯中心（Mercatus Center at George Mason University）發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1997—2012 年，聯(lián)邦政府對高校的要求增加了56%。與此相應(yīng)，大多數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，聯(lián)邦政府頒布的法規(guī)在過去幾年里的增長率顯著提高。在2013 年和2014 年，也就是梅卡圖斯中心開展相關(guān)研究以來的兩年時間里，美國聯(lián)邦教育部發(fā)布了針對10 組新問題的新規(guī)則或指令。類似地，美國學(xué)院與大學(xué)律師協(xié)會（the National Association of College and University Attorneys，NACUA）于2013 年開展的一項調(diào)查顯示，公立和私立高等教育機構(gòu)對其面臨的合規(guī)風(fēng)險存在顯著共識，這些合規(guī)風(fēng)險涉及人力資源（HR）、信息安全、《教育法修正案》第九條（Title IX）、體育、公共安全（即克萊莉法案）、財政援助、研究、美國殘疾人法案（Americans with Disabilities Act，ADA）、贈款管理以及環(huán)境健康與安全（Adams，2015）。對于聯(lián)邦規(guī)制持續(xù)擴(kuò)張的最新動向，密歇根大學(xué)前任校長杜德思達(dá)評論道：“聯(lián)邦法規(guī)已深入大學(xué)的各個角落，從職業(yè)安全到有害物的控制、衛(wèi)生保健條款、賬目要求和校園犯罪報告等。而且，華盛頓政策的不可預(yù)見的變化常常殃及大學(xué)。這些變化如條文、稅收、資助等，它們在選舉周期中依政治風(fēng)向而搖擺?！保ǘ诺滤惯_(dá)等，2008）

當(dāng)前，越來越多的人認(rèn)識到，對于聯(lián)邦政府在高等教育上投入的資金，應(yīng)賦予其以明確的責(zé)任，確保高等教育財政撥款得到良好的利用。與此同時，高校有明確的義務(wù)按規(guī)定使用這些資金。在正確的監(jiān)管方式下，政府監(jiān)管為學(xué)生和納稅人提供了必要的保護(hù)。但是，不必要和過于復(fù)雜的規(guī)章制度沒有任何好處，反而帶來了昂貴和不受歡迎的負(fù)擔(dān)。在此背景下，聯(lián)邦政府對高等教育的規(guī)制遭到了美國學(xué)界和實務(wù)界（尤其是高等教育機構(gòu)）的強烈抵制和質(zhì)疑。然而，這些抵制和質(zhì)疑未能阻止聯(lián)邦高等教育規(guī)制的擴(kuò)張和蔓延趨勢。

誠如美國高等教育法律權(quán)威學(xué)者卡普林（Kaplin，W. A）與李（Lee，B. A.）所言，盡管大學(xué)及全國性的大學(xué)協(xié)會試圖限制聯(lián)邦法規(guī)和聯(lián)邦資助條件對高等教育的影響，但聯(lián)邦政府在校園中的影響仍在持續(xù)擴(kuò)大。盡管高等教育在堅持自主性方面取得了一些成功，特別是在“誰可以教，教什么，該如何教，以及誰可以入學(xué)”方面，但聯(lián)邦法規(guī)仍然影響著大學(xué)和學(xué)院的學(xué)術(shù)核心事務(wù)。盡管在聯(lián)邦法規(guī)的某些領(lǐng)域中仍然可以使用強制性的自我規(guī)制手段，如限制對人類被試者的使用或?qū)游锏难芯?，但機構(gòu)的自我規(guī)制行為被批評為功能不足或自我服務(wù)。盡管聯(lián)邦政府依靠私人認(rèn)證機構(gòu)幫助確保某些聯(lián)邦資助計劃的完整性，但聯(lián)邦機構(gòu)會定期評判這些機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和做法，并且隨著時間的推移，聯(lián)邦對認(rèn)證程序的規(guī)制也有所增加（Kaplin & Lee，2013，pp. 1552-1553）。

在合規(guī)時代，美國高等教育的大部分領(lǐng)域都受到監(jiān)管，15 個內(nèi)閣機構(gòu)（Cabinet agencies）都對大學(xué)的運作進(jìn)行規(guī)制。在接受聯(lián)邦資助（例如學(xué)生貸款資助或研究資助）后，大學(xué)通常需要遵循相關(guān)的法律。當(dāng)然，特定的法律適用于特定的大學(xué)，因大學(xué)的使命、規(guī)模和研究議程不同而有所差異。所有接受聯(lián)邦資助的大學(xué)都需要遵守聯(lián)邦《高等教育法》（Higher Education Act，HEA）第四章的規(guī)定及其附帶的“一般規(guī)定”和其他章節(jié)，這也是許多合規(guī)性要求的依據(jù)。違規(guī)處罰可能會很嚴(yán)厲，有些違規(guī)行為會被處以固定數(shù)額的罰金或喪失接受資助的資格?？偠灾?，聯(lián)邦政府對高等教育的規(guī)制深入大學(xué)的運作，以至于許多學(xué)術(shù)界以外的人對這些受規(guī)制的領(lǐng)域不甚了解（Koebel，2019）。

為了更好地厘清聯(lián)邦高等教育規(guī)制的范圍及其類型（Kaplin & Lee，2013，pp. 1535-1546），可以根據(jù)聯(lián)邦憲法有關(guān)教育的權(quán)力形態(tài)（包括開支權(quán)、貿(mào)易權(quán)、稅收權(quán)以及公民權(quán)利執(zhí)行權(quán)等）以及高等教育機構(gòu)法律地位（包括公立、私立營利性與非營利性機構(gòu)）的差異，將聯(lián)邦高等教育規(guī)制分為以下四類（Dunham，2010）。

首先，是與政府在資助活動中的利益有關(guān)的法律，通常在機構(gòu)接受資助時生效。此類法律涉及財政資助項目的參與以及與研究活動相關(guān)的許多問題，包括學(xué)術(shù)不端、利益沖突、人類與動物實驗、出口控制與結(jié)果報道。自20 世紀(jì)40 年代以來，聯(lián)邦政府對大學(xué)研究的資助增加了260 億美元。為了保護(hù)這些資金，政府發(fā)布了大量的規(guī)章制度，以確?！把芯康玫搅己煤驼\實的開展”（Lee，2010）。目前，資助學(xué)術(shù)研究的聯(lián)邦機構(gòu)已經(jīng)建立了一個復(fù)雜的合規(guī)系統(tǒng)，以監(jiān)督校園內(nèi)的研究活動，確保對研究經(jīng)費和合同支出進(jìn)行適當(dāng)財務(wù)控制，并審查研究建議以確保研究對象的安全，無論研究對象是人還是動物。聯(lián)邦法律還規(guī)定了調(diào)查研究不端行為的方式，以及調(diào)查委員會向資助機構(gòu)提交報告的時間和內(nèi)容，其他法規(guī)規(guī)定了利益沖突等問題。具體而言，一些資助研究的聯(lián)邦機構(gòu)的法規(guī)要求每個接受聯(lián)邦研究經(jīng)費資助的機構(gòu)都要建立一個機構(gòu)審查委員會（IRB），以批準(zhǔn)研究對象涉及人類的研究；同時，機構(gòu)還需建立研究對象涉及動物的類似委員會，即動物護(hù)理和使用委員會（IACUC）。盡管并非所有學(xué)術(shù)研究都由聯(lián)邦政府資助，但是大多數(shù)學(xué)院和大學(xué)都使用聯(lián)邦授權(quán)的系統(tǒng)來審查研究建議并調(diào)查由教職工或?qū)W生進(jìn)行的所有被試為人類和動物的研究不當(dāng)行為；而且，無論資金來源如何，都適用一些聯(lián)邦規(guī)制計劃，如食品和藥物管理局的“臨床調(diào)查”規(guī)定以及美國農(nóng)業(yè)部的動物福利法規(guī)定。此外，法規(guī)還涵蓋了可能對國家安全產(chǎn)生影響的科學(xué)研究的各個方面。例如，美國愛國者法案（P. L. 107-56，115 Stat.272）限制了研究成果的共享，以及在某些情況下誰可以參與研究項目，還規(guī)定了大學(xué)圖書館的記錄保存政策、對具有移民身份的國際學(xué)生的監(jiān)視、學(xué)生信息的發(fā)布和校園計算機系統(tǒng)的運行等要求（Kaplin & Lee，2013，pp. 1535-1546）。

其次，是在機構(gòu)接受資金之后實施的法律，它進(jìn)一步促進(jìn)了一些政府政策目標(biāo)的實現(xiàn)，例如教育和就業(yè)中的反歧視措施。隨著各類民權(quán)和反歧視法（civil rights and non-discrimination legislation）適用于學(xué)院和大學(xué)，聯(lián)邦政府的監(jiān)管力度有所增強（Bernstein，2019）。根據(jù)聯(lián)邦資助計劃接受資助的高等教育機構(gòu)不僅有義務(wù)遵守接受資助的每個計劃的技術(shù)要求，而且必須遵守適用于聯(lián)邦資助計劃的各種民權(quán)要求。這些要求是聯(lián)邦支出政策的重點，將實質(zhì)性的社會目標(biāo)納入教育政策，并使平等的受教育機會成為明確的國家優(yōu)先事項。作為資助的條件，民權(quán)要求代表了國會的支出能力，是通過將權(quán)力下放給管理聯(lián)邦資助計劃的各個聯(lián)邦部門和機構(gòu)來實現(xiàn)的。對此，四個不同的聯(lián)邦法規(guī)禁止在接受聯(lián)邦財政資助的教育計劃中存在歧視，包括：1964 年《民權(quán)法案》（Civil Rights Act of 1964）第六章禁止基于種族、膚色或國籍的歧視；1972 年《教育法修正案》第九條（Title IX）禁止基于性別的歧視；1974 年修訂的1973 年《康復(fù)法案》（Rehabilitation Act of 1973）第504 條禁止歧視殘疾人；1975 年《雇傭年齡歧視法案》（The Age Discrimination in Employment Act，ADEA）禁止基于年齡的歧視。

再次，是適用于各個實體的一般法律，但對不同的組織實體影響不同。作為“商業(yè)”場所的學(xué)院和大學(xué)也要遵守規(guī)范商業(yè)的聯(lián)邦法律，例如各種環(huán)境保護(hù)法和《職業(yè)安全與健康法》（Occupational Safety and Health Act，OSHA）。特別是對于這些機構(gòu)與科學(xué)實驗室或研究項目涉及受聯(lián)邦政府監(jiān)管的物質(zhì)（包括危險化學(xué)品、核材料、可能有毒物質(zhì)），聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)密切關(guān)注著校園中物質(zhì)的使用、存儲和處理。其中，環(huán)境法，尤其是1976 年的《資源保護(hù)和恢復(fù)法》（RCRA，42 USC§6901 等）和1980 年的《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CERCLA，也稱為《超級基金法》，42 USC§9601 等），對科學(xué)實驗室、暖氣設(shè)備和許多其他的機構(gòu)運行活動提出了要求（Kaplin & Lee，2013，pp. 1535-1546）。

最后，是專門管理非營利機構(gòu)的法律，其中包括絕大多數(shù)大學(xué)。值得注意的是，即使一所私立大學(xué)不接受聯(lián)邦政府的資助，它仍然不能擺脫聯(lián)邦政府的監(jiān)管。這是因為私立大學(xué)通常是非營利性組織，因此受美國國稅局（IRS）的監(jiān)管，并受《國內(nèi)稅收法典》（Internal Revenue Code，IRC）的約束。隨著2008 年990 表格的最新變化，美國國稅局針對一系列新的、范圍廣泛的問題建立了一種合規(guī)監(jiān)督機制，其中許多問題與治理有關(guān)。目前，990 表格中的“法規(guī)”主要是信息性的，即私人非營利組織必須向聯(lián)邦政府提供一長串政策和做法的信息。但這一方向是明確的，根據(jù)收到的信息，聯(lián)邦政府可能會爭辯說，一個機構(gòu)的治理政策與501（c）（3）不一致。①或者，根據(jù)收到的信息，國稅局可以選擇發(fā)布法規(guī)或建議立法，涵蓋其認(rèn)為有問題的新領(lǐng)域或進(jìn)一步制定具體政策。學(xué)院和大學(xué)現(xiàn)在必須根據(jù)990 表格的主題（并非全部是新的）進(jìn)行報告，包括利益沖突、海外活動、禮物、不歧視、合資企業(yè)、中間制裁、受托人和官員之間的關(guān)系、捐贈、文件保留、告密者政策、政治捐款、游說和其他。

當(dāng)然，特定大學(xué)的具體法律適用取決于其使命、規(guī)模和研究議程。大學(xué)可以選擇遵守許多聯(lián)邦法規(guī)，例如選擇運營學(xué)術(shù)醫(yī)療中心并參與預(yù)算程序，以使其符合《健康保險攜帶與責(zé)任法案》（Health Insurance Portability and Accountability Act，HIPAA）和《醫(yī)療信息經(jīng)濟(jì)和臨床健康法案》（Health Information Technology for Economic and Clinical Health Act，HITECH Act）的規(guī)定。但實際上，幾乎所有的高等教育機構(gòu)都受《高等教育法》及其實施條例的約束，因為它們接受了該法第四章授權(quán)的學(xué)生資助，這是高等教育法規(guī)和合規(guī)性要求的共同點。HEA 授權(quán)數(shù)十億美元的學(xué)生和機構(gòu)援助計劃，因此，該法的主要規(guī)定通過教育部和其他聯(lián)邦機構(gòu)實施。但是，作為獲得聯(lián)邦資助的條件，HEA 直接在校園層次規(guī)范了高等教育的其他領(lǐng)域，包括公共安全和學(xué)生紀(jì)律處分程序。HEA 還通過處理點對點文件共享（peer-topeer file sharing）和其他看似無關(guān)的大學(xué)運營問題，使法律進(jìn)一步深入校園（Castagnera，2010，pp. 225-227）。以2008 年頒布的《高等教育機會法》（Higher Education Opportunity Act，HEOA）為例，它特別要求“各學(xué)院和大學(xué)披露或以其他方式對一系列領(lǐng)域采取行動，包括校園犯罪報告、學(xué)院費用、畢業(yè)數(shù)據(jù)、點對點文件共享、教師準(zhǔn)備、教科書、退伍軍人、緊急程序、失蹤學(xué)生、紀(jì)律程序和許多其他事項”（Stearns，2017）。

關(guān)于HEA 法規(guī)和部門規(guī)章（department regulations）強制機構(gòu)合規(guī)的方式，美國北卡羅來納大學(xué)的法律顧問科貝爾將它們分為五大類：（1）肯定性義務(wù)（要求大學(xué)執(zhí)行某些任務(wù)）；（2）禁止（禁止大學(xué)從事某些活動）；（3）允許（允許大學(xué)從事符合某些標(biāo)準(zhǔn)的某些活動）；（4）基準(zhǔn)（達(dá)到某些標(biāo)準(zhǔn)的條件程序資格）；（5）安全港（safe harbors）。其中，安全港條款規(guī)定，“只要符合設(shè)定的條件，就免于承擔(dān)責(zé)任或懲罰”。從制度的角度來看，安全港提供了一種特定的合規(guī)機制，以滿足可能含糊其詞或以其他方式提出的要求。然而，許多細(xì)微之處使得高等教育機構(gòu)難以確定其是否達(dá)到了合規(guī)性的要求（Koebel，2019）。

值得注意的是，除了HEA 等聯(lián)邦法律的法定要求以外，高等教育機構(gòu)仍受到聯(lián)邦行政機構(gòu)發(fā)布的非立法性規(guī)則的拘束和影響（高秦偉，2011）。適用《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA）的聯(lián)邦政府，特別是行政機構(gòu)②，在執(zhí)行涉及高等教育機構(gòu)的聯(lián)邦立法如《高等教育機會法》時，可以廣泛使用自由裁量權(quán)。APA 允許行政機構(gòu)通過制定規(guī)則來實施立法。APA 特別允許行政機構(gòu)在試圖實現(xiàn)政策目標(biāo)時創(chuàng)建三類規(guī)則，這些規(guī)則賦予行政機構(gòu)在頒布立法時不同程度的自由裁量權(quán)?；谶@種自由裁量權(quán)，行政機構(gòu)可以作為“準(zhǔn)立法機構(gòu)”不恰當(dāng)?shù)貫榱⒎尤胱约旱囊庠福⊿tearns，2017）。具體而言，在次級規(guī)制層次（sub-regulatory level），教育部還有其他方法來澄清和創(chuàng)建合規(guī)性任務(wù)。與其他內(nèi)閣機構(gòu)一樣，教育部可以發(fā)布、修改和廢除解釋規(guī)則，而無需利用APA 所規(guī)定的正式規(guī)則所要求的通知和評論程序（notice-and-comment requirements）。盡管解釋性規(guī)則（interpretive rules）不具有法律效力（Langhauser，2002），但教育部執(zhí)行部門發(fā)布的指南通常是特定的大學(xué)合規(guī)義務(wù)的來源，并且占有很大的比重（Koebel，2019）。更關(guān)鍵的問題在于，“法院往往混淆了立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則，并賦予幾乎所有機構(gòu)規(guī)則法律效力。這就產(chǎn)生了一系列關(guān)于機構(gòu)規(guī)則制定的混亂和不一致的決定。最終，大多數(shù)代理規(guī)則，包括非正式規(guī)則，都被賦予了強大的法律約束力”（Stearns，2017）。

通常而言，解釋性規(guī)則可能以“問答”（Questions & Answers）、“親愛的同事來信”（Dear Colleague Letter）、“手冊”或其他文本形式出現(xiàn)，為機構(gòu)實施和遵守正式法規(guī)提供指導(dǎo)（Ben Zur，2019）。例如，民權(quán)辦公室（Office for Civil Rights，OCR）實施了幾項在接受聯(lián)邦財政資助的大學(xué)中禁止歧視的民權(quán)法，并解釋其發(fā)布指導(dǎo)文件是為了機構(gòu)的利益。OCR 的解釋是，“這些文件旨在幫助學(xué)校了解哪些政策和實踐將導(dǎo)致OCR 根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)啟動終止聯(lián)邦財政資助的程序”。此外，中學(xué)后教育辦公室（Office of Postsecondary Education，OPE）發(fā)布了供OPE 職員使用的解釋指南，這些職員是“負(fù)責(zé)評估機構(gòu)合規(guī)性要求的人員”。

21 世紀(jì)以來，聯(lián)邦政府有關(guān)高等教育領(lǐng)域的規(guī)制進(jìn)一步增多。隨著OCR 于2011 年4 月發(fā)布關(guān)于《教育法修正案》第九條的“親愛的同事來信”，美國聯(lián)邦教育部（U.S. Department of Education）進(jìn)行了進(jìn)一步的監(jiān)管活動，針對“學(xué)院成本和負(fù)擔(dān)能力、認(rèn)證、貸款、殘障人士住宿、大學(xué)安全、酒精和毒品預(yù)防以及學(xué)術(shù)記錄管理”等事項設(shè)置了更為明確的規(guī)定和要求。實際上，僅2012 年，聯(lián)邦教育部就發(fā)布了約270 封“親愛的同事來信”和其他電子公告，這意味著該部門在每個工作日都會發(fā)布一份以上的新指令。當(dāng)前，聯(lián)邦教育部制定規(guī)則和開展解釋性活動的步伐和頻率已引起高等教育界的極大關(guān)注，高等教育法律學(xué)者彼得·萊克（Peter Lake）教授將其描述為“監(jiān)管恐慌”（regulatory panic）（Koebel, 2019）。鑒于大學(xué)合規(guī)責(zé)任以及相應(yīng)違規(guī)風(fēng)險的增加，這種反應(yīng)是可以理解的。

盡管缺乏有效的立法來制定此類規(guī)則，但規(guī)制活動仍在增加。聯(lián)邦規(guī)制及其解釋性規(guī)定（interpretive rules）構(gòu)成了高等教育法律的淵源。即便OCR 于2011 年發(fā)布的“親愛的同事來信”屬于次級監(jiān)管機構(gòu)（sub-regulatory agency）的指導(dǎo)，但它仍然施加了新的第九條合規(guī)性要求（the new Title IX compliance requirements），如機構(gòu)政策規(guī)定和懲戒不當(dāng)行為的聽證程序（劉春玲，2018）。實際上，那封信是一系列機構(gòu)指導(dǎo)性文件發(fā)布的開端，它擴(kuò)大了OCR 對《教育法修正案》第九條的解釋并實施了法規(guī)。值得注意的是，聯(lián)邦部門依賴“親愛的同事來信”和其他次級法規(guī)指南闡明的正式法規(guī)并不僅限于《教育法修正案》第九條（Jim Newberry，2018）。在過去的十年中，已有數(shù)百份有關(guān)各類主題的指導(dǎo)文件相繼發(fā)布（Koebel，2019）。

二、合規(guī)的代價：美國聯(lián)邦高等教育規(guī)制擴(kuò)張的負(fù)面效應(yīng)

伴隨著合規(guī)性要求的持續(xù)增多，高等教育中聯(lián)邦規(guī)制擴(kuò)張的成本收益問題引發(fā)了社會各界尤其是學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和討論。值得關(guān)注的是，每年2 月于美國佛羅里達(dá)州舉辦的全國高等教育法律與政策會議（National Conference on Higher Education Law and Policy)，已經(jīng)多次將高等教育機構(gòu)的合規(guī)問題作為會議的主題。具體而言，2016 年第37 屆會議聚焦合規(guī)授權(quán)帶來的憲法挑戰(zhàn)；2017 年第38 屆會議以法律、社會與政治劇變時期高等教育機構(gòu)的問責(zé)與規(guī)制（Accountability and Regulation of American Colleges and Universities in Times of Legal，Social and Political Upheaval）作為主題，聚焦新行政與《高等教育法》（The New Administration and the Higher Education Act）的變化；2019 年的會議關(guān)注《高等教育法》的重新授權(quán)及其立法更新（Higher Education Reauthorization Act and Legislative Updates）問題，并對特朗普時期美國高等教育規(guī)制與政策的最新發(fā)展，尤其是多次協(xié)商制定規(guī)則（multiple negotiated rule makings）和調(diào)整次級監(jiān)管指導(dǎo)（shifts in sub-regulatory guidance）等舉措，進(jìn)行了深入研討；2020 年第41 屆會議以“螺旋式的合規(guī)文化”（Spiraling Compliance Culture）作為主題，對高等教育機構(gòu)合規(guī)壓力的來源進(jìn)行了分析。誠如會議主辦方在其宣傳手冊中所提出的那樣，“當(dāng)前，對公平、透明、社會公正和自由表達(dá)的要求，充斥在美國高等教育機構(gòu)的校園之中。高等教育機構(gòu)經(jīng)常被拉入不同的、有時相互沖突的、有時不可調(diào)和的方向之中”。

毋庸置疑，合規(guī)對美國大學(xué)治理產(chǎn)生的影響及其應(yīng)對策略，已成為美國高等教育法律與政策學(xué)界和實務(wù)界關(guān)注的重大議題。值得注意的是，美國高等教育法律與政策學(xué)界和實務(wù)界對聯(lián)邦合規(guī)與大學(xué)治理關(guān)系的研究，既涉及聯(lián)邦政府與大學(xué)之間外部關(guān)系的演變，也關(guān)注聯(lián)邦合規(guī)對大學(xué)內(nèi)部治理的深刻影響，尤其是合規(guī)要求的增加所引發(fā)的大學(xué)管理的官僚化、科層化與教師權(quán)利保障之間的緊張關(guān)系。概言之，合規(guī)時代對美國大學(xué)治理所產(chǎn)生的影響是全方位與多層次的。當(dāng)前，無論是大學(xué)與政府之間的外部關(guān)系，還是大學(xué)內(nèi)部的運營管理，都受到聯(lián)邦規(guī)制持續(xù)擴(kuò)張的作用與影響。

不可否認(rèn)，聯(lián)邦規(guī)制從產(chǎn)生之初就根植于特定的公共目的，也具有較強的正當(dāng)性。實際上，所謂的開支權(quán)、稅收權(quán)、貿(mào)易權(quán)以及公民權(quán)利執(zhí)行權(quán)等明示或默示的聯(lián)邦憲法權(quán)力形態(tài)，均與教師和學(xué)生的權(quán)利保障抑或公共利益的增進(jìn)密切相關(guān)。具體而言，聯(lián)邦高等教育規(guī)制的收益或積極效應(yīng)包括：（1）確?！凹{稅人”的錢被充分使用，而不是由于欺詐或管理不善而浪費；（2）確保為許多不同的聯(lián)邦項目提供資金的具體公共目標(biāo)，包括良好的科學(xué)研究得到貫徹、學(xué)生得到幫助、健康得到促進(jìn)、國家安全得到保障等；（3）確保其他更普遍的公共政策目標(biāo)得到服務(wù)和推廣，如反歧視、環(huán)境保護(hù)、安全和隱私等。

在很長一段歷史時期內(nèi)，聯(lián)邦政府盡量保持克制，以實現(xiàn)合規(guī)與自治之間的平衡。然而，這種平衡自20 世紀(jì)90 年代末，尤其是21 世紀(jì)以來，逐漸被打破。在公共責(zé)任、政府利益以及師生權(quán)利保障等正當(dāng)訴求被不斷實現(xiàn)的過程中，“合規(guī)恐慌”與教師權(quán)利危機等現(xiàn)實問題應(yīng)運而生，高等教育機構(gòu)甚至成為僅次于公用事業(yè)公司的受規(guī)制最為嚴(yán)苛、最為廣泛的機構(gòu)類型之一。以禁止雇傭歧視為例，當(dāng)歧視存在時，允許糾正的法律帶來的好處超過了“辯護(hù)”的成本。關(guān)于就業(yè)糾紛的法律訴訟實際上是對學(xué)術(shù)判斷的“二次猜測”，它不可避免地削弱了大學(xué)的自主權(quán)，在一定程度上限制了學(xué)術(shù)自由。如果某種行為在適當(dāng)?shù)姆蓸?biāo)準(zhǔn)下是歧視性的，則允許通過訴訟或其他方式對其進(jìn)行補救是值得的。但是，如果所爭論的行為是適當(dāng)?shù)?，或者法律的界線是模糊的，以至于事后幾乎不可能解決，那么，從真正意義上說，學(xué)院和大學(xué)所承擔(dān)的巨大成本是浪費的。本可以更好地為該機構(gòu)的使命（包括促進(jìn)非歧視和多樣性）服務(wù)的資金被用于建立記錄或為索賠辯護(hù)缺乏價值（Dunham，2010）。又如，“版權(quán)法和專利法給高等教育機構(gòu)尤其是其教職工帶來了許多挑戰(zhàn)，因為它們雖然為某些情況下的教師工作提供了保護(hù)，但會限制教師和學(xué)生以其他方式使用信息的能力”（Kaplin & Lee，2013，pp. 1535-1546）。毋庸置疑的是，合規(guī)的代價是如此巨大，以至于它已然成為美國大學(xué)治理不可回避的難題之一。

（一）“合規(guī)恐慌”與高等教育機構(gòu)的規(guī)制性負(fù)擔(dān)

大量的調(diào)查項目表明，聯(lián)邦規(guī)制給大學(xué)帶來了沉重的財務(wù)和管理負(fù)擔(dān)。鑒于聯(lián)邦規(guī)制的持續(xù)增加，各種專業(yè)協(xié)會、機構(gòu)和大學(xué)已經(jīng)匯編了有關(guān)這些法規(guī)的成本及其影響的詳細(xì)數(shù)據(jù)。2015 年，范德比爾特大學(xué)（Vanderbilt University）對高等教育機構(gòu)的合規(guī)成本進(jìn)行了最全面的研究，通過對全國13 所大學(xué)進(jìn)行調(diào)查，報告了三類法規(guī)的合規(guī)成本估算：（1）專門針對研究的規(guī)制；（2）高等教育領(lǐng)域特定的規(guī)制；（3）適用于大學(xué)和學(xué)院的“全領(lǐng)域”規(guī)制（“all-sector” regulations）。研究發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦合規(guī)的真實成本占高等教育機構(gòu)運營支出的3%至11%，具體取決于大學(xué)的研究活動和支出規(guī)模。在整個財政年度，聯(lián)邦合規(guī)的估計成本為270 億美元。2013 年，美國學(xué)院與大學(xué)律師協(xié)會（NACUA）的調(diào)查顯示，“超過98%的首席法律官將合規(guī)性視為其辦公室面臨的‘最具挑戰(zhàn)性的問題’‘三大最具挑戰(zhàn)性的問題之一’或‘與任何其他法律問題一樣具有挑戰(zhàn)性’。財務(wù)辦公室人員也表達(dá)了類似的觀點，認(rèn)為合規(guī)工作量是導(dǎo)致其單位當(dāng)前資源短缺的‘主要原因’”。在對高等教育規(guī)制的法定強制性審查（statutorily mandated review）中，學(xué)生財政資助咨詢委員會（the Advisory Committee on Student Financial Assistance）對大學(xué)進(jìn)行了調(diào)查，以確定大學(xué)認(rèn)為最難以履行的規(guī)制。調(diào)查結(jié)果表明，受訪者對高等教育領(lǐng)域規(guī)制的必要性表示充分理解，但對于所采用的規(guī)制方式感到懊惱；絕大多數(shù)受訪者認(rèn)為，整體而言，HEA 法規(guī)是繁重的或過分繁重的；受訪者還認(rèn)為，這套體制效率低下且冗長，聯(lián)邦規(guī)制與州的規(guī)制之間存在大量重疊。調(diào)查結(jié)果還顯示，許多受訪者認(rèn)為聯(lián)邦教育部的規(guī)制負(fù)擔(dān)計算無法準(zhǔn)確測算機構(gòu)合規(guī)所需的實際資源（Koebel，2019）。

值得注意的是，表面上看來僅是為了闡明大學(xué)合規(guī)義務(wù)的解釋性規(guī)則，也是造成大學(xué)合規(guī)困境的重要根源。OCR 在發(fā)布“親愛的同事來信”和類似的指導(dǎo)性文件（可能超出其監(jiān)管權(quán)限）方面受到了嚴(yán)格審查。一方面，大學(xué)面臨著無視OCR 指導(dǎo)的風(fēng)險；另一方面，大學(xué)可能會低估其法律和合規(guī)義務(wù)的廣度和范圍。大學(xué)有這樣一種“錯覺”，即它們不屬于“被密切監(jiān)管的領(lǐng)域”（heavily regulated industry），其法律義務(wù)不夠詳盡，所產(chǎn)生的信息需求較小。因此，大學(xué)通常缺乏和企業(yè)一樣的資源和法律人員。然而，如今大學(xué)處于“低需求環(huán)境”之外，并且要承擔(dān)一系列法律義務(wù)，這些法律義務(wù)與其運作一樣多樣化且相互聯(lián)系（Koebel，2019）。

誠如前文所言，法院對包括解釋性規(guī)則在內(nèi)的非立法性規(guī)制缺乏必要和明確的司法控制（胡敏潔，2013）。更為棘手的是，“雖然在立法性規(guī)則和非立法性規(guī)則之間有一個明確的概念性區(qū)分，但確定某一政策聲明是不是立法性規(guī)則并非總是十分容易的”（西內(nèi)登等，2013，第357 頁）。實際上，司法對行政機構(gòu)規(guī)則的廣泛尊重創(chuàng)造了一個廣泛且呈指數(shù)增長的行政合規(guī)規(guī)則體系（administrative compliance rules），大學(xué)和學(xué)院因遵守這些規(guī)則而花費了大量的資源、時間和金錢。例如，HEOA 需要大學(xué)和學(xué)院的廣泛遵守，這就給緊張的大學(xué)預(yù)算帶來了巨大的行政成本。2015 年，一所大學(xué)估計其聯(lián)邦合規(guī)和認(rèn)證總成本超過6000 萬美元。這些成本與報告、數(shù)據(jù)收集、解釋規(guī)章制度的時間以及準(zhǔn)備和實施業(yè)務(wù)有關(guān)。

誠如斯坦斯所言，“聯(lián)邦機構(gòu)規(guī)則的制定不僅對授權(quán)原則提出了質(zhì)疑，而且被證明是繁瑣和昂貴的”（Stearns，2017）。與既有的研究從大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由反對和責(zé)難聯(lián)邦規(guī)制不同，他從聯(lián)邦主義、分權(quán)與授權(quán)原則（Delegation Doctrine and Separation of Powers）的角度出發(fā)，抨擊聯(lián)邦規(guī)制過度擴(kuò)張的負(fù)面影響以及州政府規(guī)制的合憲性與有效性。他指出，“賦予聯(lián)邦官員的廣泛權(quán)力以及聯(lián)邦對高等教育的監(jiān)管力度不斷加大，侵犯了各州的監(jiān)管權(quán)。各州不僅有權(quán)根據(jù)第十一修正案進(jìn)行自我管理，而且它們也更適合于此。這是因為它們更加了解公立學(xué)校面臨的挑戰(zhàn)，并且通常與行政管理者有更密切的關(guān)系。相反，統(tǒng)一的聯(lián)邦法規(guī)削弱了整個高等教育機構(gòu)的獨立性和多樣性，而且對教育過程中多樣性和獨特性的關(guān)鍵價值觀構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。這正是一些州立機構(gòu)開始采取更強硬立場反對聯(lián)邦機構(gòu)制定規(guī)則的原因。……事實證明，增加聯(lián)邦法規(guī)不僅是實現(xiàn)國會目標(biāo)的一種代價高昂且效率低下的手段，而且也嚴(yán)重背離了憲法原則，如三權(quán)分立、授權(quán)原則和聯(lián)邦制，為高等教育制定和執(zhí)行政策目標(biāo)的聯(lián)邦制度創(chuàng)造了一個學(xué)院和大學(xué)必須在其中運作的僵硬和不靈活的框架。因此，遵守這些聯(lián)邦法規(guī)既費錢又無效”（Stearns，2017）。

（二）合規(guī)責(zé)任與教師的權(quán)利危機

近幾十年來，伴隨著高校合規(guī)義務(wù)的大幅增加，高校內(nèi)部的治理沖突和糾紛也開始涌現(xiàn)。例如，當(dāng)高校管理者作為聯(lián)邦合規(guī)要求的執(zhí)行者要求教師履行相關(guān)合規(guī)責(zé)任時，相關(guān)的糾紛就產(chǎn)生了。據(jù)此，有學(xué)者甚至將合規(guī)視為導(dǎo)致高等教育機構(gòu)與教師之間關(guān)系變化尤其是共同治理傳統(tǒng)式微的“壓力源”之一（Babbitt & Franke & Lee，2015）。一項有關(guān)高等教育合規(guī)聯(lián)盟數(shù)據(jù)庫（the Higher Education Compliance Alliance database）③的研究表明，聯(lián)邦規(guī)制主要集中于出口控制、政治運動和校園安全等領(lǐng)域。一些合規(guī)義務(wù)對教師的日常工作尤其是教學(xué)科研活動產(chǎn)生了深刻的影響。例如，強制培訓(xùn)義務(wù)減少了教師履行核心職責(zé)的可用時間；補助金管理要求、學(xué)生殘疾安置或職業(yè)安全要求等，可能直接影響教師履行其職責(zé)的方式。

一些聯(lián)邦民權(quán)法律（federal civil rights laws）對教師自治產(chǎn)生了直接的影響，尤其是在課堂上。例如，殘疾學(xué)生受到《美國殘疾人法案》（American Disabilities Act，ADA）和《康復(fù)法案》第504 條的保護(hù)，他們有權(quán)得到合理的照顧，使他們能夠從教育經(jīng)驗中受益。在許多機構(gòu)，一個通常與“學(xué)術(shù)核心”無關(guān)的中央辦公室負(fù)責(zé)審查學(xué)生的殘疾文件，并就教室所需的設(shè)施類型和調(diào)整作出決定，這些調(diào)整可能包括替代的考試形式或額外的考試時間、技術(shù)的使用（如記錄教授的講課內(nèi)容或要求教授戴上麥克風(fēng)）或為有學(xué)習(xí)障礙的學(xué)生提供教授的筆記副本。

盡管并沒有發(fā)現(xiàn)關(guān)于教師以學(xué)術(shù)自由為由對學(xué)生（或殘疾服務(wù)辦公室）的調(diào)節(jié)要求不予滿足的訴訟，但教師在課堂上的主導(dǎo)地位與學(xué)校要求之間的潛在沖突并沒有被忽視。教師可能會提出知識產(chǎn)權(quán)問題，并拒絕錄制他們的講課內(nèi)容，或者他們可能會拒絕提供課堂講稿，或者拒絕為那些在聽力上難以接收信息的學(xué)生在白板或黑板上寫下重要的概念。由于《美國殘疾人法案》（ADA）與《康復(fù)法案》第504 條都不認(rèn)為從根本上改變一門課程的學(xué)術(shù)要求是合理的，學(xué)生仍然必須能夠滿足該課程或項目的學(xué)術(shù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及滿足學(xué)術(shù)項目的基本資格要求。因此，教職員仍可考慮所要求作出的調(diào)整是否會影響他們的教學(xué)目標(biāo)或課程內(nèi)容。聯(lián)邦法院和美國教育部下屬的民權(quán)辦公室（OCR）就大學(xué)是否有權(quán)拒絕與課程要求或?qū)W習(xí)目標(biāo)相沖突的提議作出了權(quán)衡。但OCR 發(fā)現(xiàn)，在某些情況下，如果教員未能履行之前達(dá)成的調(diào)整協(xié)議，或者學(xué)院缺乏申訴程序來處理教員拒絕學(xué)生提出的調(diào)整要求，那么就存在違法行為。

最近，在視力受損學(xué)生訪問課程網(wǎng)站或電子閱讀器方面，出現(xiàn)了一個教師的教學(xué)選擇與殘疾學(xué)生的需求相沖突的訴訟領(lǐng)域。在標(biāo)準(zhǔn)課程和在線學(xué)習(xí)中，將技術(shù)用于課堂的教師發(fā)現(xiàn)，有視力障礙的學(xué)生無法接觸到其中的一些技術(shù)。2011 年，全國盲人聯(lián)合會（National Federation of the Blind，NFB）向美國司法部提起訴訟，稱西北大學(xué)和紐約大學(xué)使用谷歌應(yīng)用程序使視力受損的學(xué)生處于不利地位，因為學(xué)生用來將書面文字轉(zhuǎn)化為口頭文字的軟件與谷歌軟件不兼容。另外兩個維護(hù)視力障礙者權(quán)益的組織起訴亞利桑那州立大學(xué)，指控該校在亞馬遜kindle 上分發(fā)的電子教科書不能被視障學(xué)生使用。最終，訴訟達(dá)成和解，大學(xué)同意“努力使用盲人可以使用的設(shè)備”。“司法部對其他涉及電子閱讀器的機構(gòu)（如里德學(xué)院、佩斯大學(xué)和凱斯西大學(xué)）的類似投訴進(jìn)行了處理，這些機構(gòu)現(xiàn)在只購買那些視障學(xué)生可以使用的電子閱讀器。除此之外，司法部和教育部在2010 年6 月29 日聯(lián)合發(fā)布了一封“親愛的同事來信”，信中特別提到了Kindle DX 模式的局限性，并明確指出，如果不是所有學(xué)生都能接觸到這種技術(shù)，那么使用這種技術(shù)是“不可接受的”。

與此同時，1972 年頒布的《教育法修正案》第九條，對可能影響教師治理問題的機構(gòu)施加了義務(wù)。例如，民權(quán)辦公室在2011 年4 月發(fā)布的“親愛的同事來信”中建議，對性侵犯指控的調(diào)查應(yīng)在60 天內(nèi)完成。如果一個機構(gòu)組建一個由教師構(gòu)成的委員會來確定涉嫌攻擊或騷擾的事件是否違反了該機構(gòu)的歧視政策，則該委員會的工作可能無法在規(guī)定的60 天內(nèi)完成，特別是當(dāng)調(diào)查發(fā)生在夏天或?qū)W期休假過程中。如果教師手冊、集體談判協(xié)議或其他機構(gòu)政策讓教師承擔(dān)開展事實調(diào)查或提出制裁建議的責(zé)任，則這種情況可能會帶來問題，特別是在被告是教師的情況下（Babbitt & Franke & Lee，2015）。

除此之外，值得關(guān)注的是，聯(lián)邦政府的合規(guī)要求可能將責(zé)任從機構(gòu)轉(zhuǎn)移到管理人員，以提出有關(guān)為殘障學(xué)生提供住宿的建議或決定，或有關(guān)教職工投訴事實的調(diào)查。在為殘疾學(xué)生提供住宿方面，已經(jīng)發(fā)生了這種情況，因為許多機構(gòu)已經(jīng)決定，先對管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，讓他們在初步確定哪些住宿是必要的（合理的）之前，首先了解學(xué)生與住宿相關(guān)的醫(yī)療和心理需求。在這方面缺乏專業(yè)知識的高等教育機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，自己可能需要承擔(dān)違反《美國殘疾人法案》（ADA）或《康復(fù)法案》第504 條的合規(guī)責(zé)任。類似地，法院裁定，在解決學(xué)生針對教師的性騷擾投訴方面，長時間的拖延可能證明機構(gòu)存在“故意漠視”（deliberate indifference），這會使該機構(gòu)承擔(dān)違反《教育法修正案》第九條（Title IX）的合規(guī)責(zé)任。

對此，有評論家指出，“鑒于大學(xué)和學(xué)院中全職教師比例降低以及機構(gòu)合規(guī)責(zé)任增加而導(dǎo)致的管理人員的增加，教師在大學(xué)治理中的作用持續(xù)下降。它將繼續(xù)加劇教師與機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者之間的緊張關(guān)系”（Babbitt & Franke & Lee，2015）。類似地，2016 年6 月，美國大學(xué)教授協(xié)會（AAUP）發(fā)表了一篇題為《第九條的歷史、使用與濫用》（The History，Uses，and Abuses of Title IX）的長達(dá)31 頁的評論，批評奧巴馬政府對《教育法修正案》第九條的解釋，使得言論自由變得冷淡，削弱了教師的管理，踐踏了美國大學(xué)校園的正當(dāng)程序權(quán)利。AAUP 講述了第九條如何從為大學(xué)校園里的女性創(chuàng)造平等機會出發(fā)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹厮芨叩冉逃母叨纫庾R形態(tài)化的工具。評論指出，聯(lián)邦教育部的強制性合規(guī)要求已經(jīng)擴(kuò)展到校園生活的各個方面，這使得學(xué)院和大學(xué)變成了由校園行政人員管理的機構(gòu)，他們采取防御措施以避免訴訟和聯(lián)邦調(diào)查。AAUP 著重強調(diào)了一些典型案例（Carle，2016），在這些案例中，規(guī)避風(fēng)險、服從要求、對教師權(quán)利漠不關(guān)心的管理者在聯(lián)邦官僚的壓力逼迫下，因輕率的違規(guī)行為而開除學(xué)生，并對教授作出解雇、威脅和審查決定。AAUP 的報告呼吁結(jié)束聯(lián)邦教育部對第九條的擴(kuò)張和不透明的解釋（expansive and opaque interpretations）。

三、挑戰(zhàn)與回應(yīng)：合規(guī)時代美國大學(xué)治理變革的“反向趨勢”

合規(guī)時代的來臨改變了美國大學(xué)治理的傳統(tǒng)格局，聯(lián)邦政府介入傳統(tǒng)大學(xué)自治領(lǐng)域的范圍不斷擴(kuò)大。為此，大學(xué)承受著巨大的規(guī)制性負(fù)擔(dān)與壓力，大學(xué)與教師、學(xué)生之間的法律關(guān)系也正在發(fā)生革命性的轉(zhuǎn)變。與學(xué)術(shù)界訴訟案件的“爆炸性增長”相比，聯(lián)邦高等教育規(guī)制的擴(kuò)張所產(chǎn)生的影響可能更加具有“顛覆性”。原因在于，聯(lián)邦規(guī)制的影響更加具有系統(tǒng)性、廣泛性和持續(xù)性，法院往往會基于聯(lián)邦的各類民權(quán)法律裁判高等教育機構(gòu)的人事與招生錄取糾紛，而高校則會制定各自的合規(guī)計劃以響應(yīng)包括聯(lián)邦教育部在內(nèi)的聯(lián)邦行政機構(gòu)的合規(guī)要求。隨著高等教育規(guī)制的范圍和復(fù)雜性不斷擴(kuò)大，大學(xué)在管理合規(guī)性方面作出了巨大的努力，旨在跟蹤、管理和以其他方式使大學(xué)承擔(dān)廣泛合規(guī)義務(wù)的正式項目越來越多。從某種意義上而言，在高等教育機構(gòu)管理的幾乎每一個議題上，都能夠看到聯(lián)邦政府的“身影”。

實際上，行政管理人員、法律顧問、公共政策制定者和學(xué)者已經(jīng)開始越來越多地反思法律在大學(xué)校園中的角色。他們認(rèn)為法律的觸角伸得太遠(yuǎn)，話語權(quán)過大，尤其是由于法院和聯(lián)邦政府的介入，符合法律程序和法律要求的代價過于昂貴，不只是在金錢方面，還體現(xiàn)在人力和精力消耗方面。它使高等教育偏離了其開展教學(xué)和學(xué)術(shù)研究的主要使命，它通過并不總是符合學(xué)術(shù)共同體利益的那些真實的或潛在的法律技術(shù)約束甚至侵蝕了大學(xué)決策的完整性（Kaplin & Lee，2013，pp. 3-31）。為了矯治聯(lián)邦政府過度介入的弊病，政府機構(gòu)發(fā)展了規(guī)則執(zhí)行前的“通告”和“評論”程序，如協(xié)商性規(guī)則制定和糾紛調(diào)解機制等，與此相關(guān)的法律包括《規(guī)制彈性法》（Regulation Flexibility Act）、《協(xié)商制定規(guī)則法》（Negotiated Rulemaking Act 1990）、《行政糾紛解決法》（Administrative Dispute Resolution Act 1996）、《規(guī)制責(zé)任法》（Regulatory Accountability Act，RAA）（Levin，2019）等。諸如此類的反思和變革舉措，被卡普林與李形象地稱為高等教育法治的“反向趨勢”（counter-trends）（Kaplin & Lee，2013，pp. 3-31）。當(dāng)前，通過聯(lián)邦高等教育規(guī)制的革新、大學(xué)合規(guī)職能的拓展以及大學(xué)法律顧問角色的重新定義等舉措重塑聯(lián)邦政府與大學(xué)之間的關(guān)系，構(gòu)成了合規(guī)時代美國大學(xué)治理變革的最新動向。

（一）聯(lián)邦高等教育規(guī)制的革新

雖然大學(xué)在回應(yīng)聯(lián)邦政府提出的各種合規(guī)要求方面作出了巨大的努力，并且在很大程度上取得了成功，但許多人還是主張對聯(lián)邦規(guī)制進(jìn)行改革。這些呼吁改革的共同點是，他們希望建立一個負(fù)擔(dān)較小且具有更大靈活性或機構(gòu)自主權(quán)的制度。首先是《行政程序法》，該法確保公眾參與規(guī)則制定過程。其次，克林頓和奧巴馬政府發(fā)布的行政命令指示各機構(gòu)審查任何可用的監(jiān)管替代方案的成本和收益，并且，如果認(rèn)為有必要進(jìn)行監(jiān)管，則應(yīng)選擇一種利用“負(fù)擔(dān)最小的工具”的方法，從而在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生可觀的收益和其他福利。這些行政命令還指示各機構(gòu)對現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行追溯分析，以進(jìn)行可能的修改或廢止（西內(nèi)登等，2013，第359 頁）。最后，《國會審查法》（CRA）允許國會進(jìn)行審查，并通過聯(lián)合決議廢除新頒布的機構(gòu)規(guī)則。實際上，在很長一段時期內(nèi)，CRA 基本上處于休眠狀態(tài)，直到2017 年總問責(zé)辦公室發(fā)布了一封信，認(rèn)為該機構(gòu)的指導(dǎo)方針可作為該法令的“規(guī)則”。這樣一來，國會檢查和其他影響機構(gòu)發(fā)布指導(dǎo)的潛力就大大增加了（Glicksman，2019）。

盡管對行政管理機構(gòu)進(jìn)行了這些審查，但一些高等教育規(guī)制改革的支持者聲稱，教育部的部分做法已經(jīng)超出其權(quán)限范圍，其法規(guī)也變得過于具有規(guī)范性，他們認(rèn)為，應(yīng)該大范圍廢除或削減法規(guī)。具體來說，有人提議限制聯(lián)邦政府在財政資助和貸款中的作用，這將使聯(lián)邦對高等教育進(jìn)行監(jiān)管的許多理由失去合法性基礎(chǔ)。一些人還聲稱，聯(lián)邦政府通過在有爭議的社會問題上站隊，并利用其監(jiān)管權(quán)來“發(fā)動文化戰(zhàn)爭”（wage culture wars）。他們認(rèn)為，最終這種過度監(jiān)管是有巨大代價的，導(dǎo)致大學(xué)增加了行政人員，并投入了更多的資源來遵守法規(guī)。其他改革支持者，如聯(lián)邦高等教育監(jiān)管工作小組（Task Force on Federal regulation of Higher education），則確定了監(jiān)管偏離其最初目標(biāo)的特定主題領(lǐng)域，并主張恢復(fù)或創(chuàng)建監(jiān)管設(shè)計原則和針對性的改革（Koebel，2019）。

第一，第13771 號行政命令的發(fā)布。

值得注意的是，特朗普政府發(fā)布了一項行政命令，旨在加強現(xiàn)有的檢查并減少現(xiàn)有法規(guī)的數(shù)量和負(fù)擔(dān)。第13771 號行政命令指示各機構(gòu)與任何新的法規(guī)制定活動一起確定廢除法規(guī)，它要求各機構(gòu)指定一個官員和工作組來監(jiān)督監(jiān)管改革計劃（Shapiro，2019）。美國教育部在2017 年5 月關(guān)于執(zhí)行第13777 號行政命令的進(jìn)度報告中提供了其所管理的所有法規(guī)和指導(dǎo)文件的“初步說明”，并確定了兩項“需要廢除、替換或修改的繁瑣、重要而復(fù)雜的法規(guī)”。在2017 年10 月的一份報告中，教育部詳細(xì)介紹了其與高等教育協(xié)會就監(jiān)管改革的意見互動。教育部為執(zhí)行此項行政命令而采取的其他措施包括：發(fā)布公告，征求公眾對適用于可能廢除或改革的法規(guī)的意見；宣布打算就其進(jìn)度報告中確定的兩項“繁瑣的”法規(guī)開始談判并制定規(guī)則；宣布撤銷“近600 份過時的次級監(jiān)管指南”；并提議撤銷有酬就業(yè)的法規(guī)。

第二，聯(lián)邦高等教育監(jiān)管工作小組的改革建議。

除了特朗普政府的改革舉措以外，由兩黨組成的美國參議員組織發(fā)起了可能是近期規(guī)模最大的一次改革工作。他們與來自整個高等教育領(lǐng)域的任命成員一道成立了聯(lián)邦高等教育監(jiān)管工作小組，研究高等教育監(jiān)管并提出減少其數(shù)量、降低其復(fù)雜性和負(fù)擔(dān)的方法。該工作小組將即將批準(zhǔn)的《高等教育法》作為監(jiān)管改革的機會，并確定其目標(biāo)為“建立能達(dá)到聯(lián)邦目標(biāo)的更有效的規(guī)則”。工作小組通過一系列“指導(dǎo)原則”來開展工作，并敦促教育部采用該指導(dǎo)原則，包括明確規(guī)定、符合立法意圖并始終可追溯至高等教育政策目標(biāo)。該工作組發(fā)表了一份工作報告，指出了高等教育總體的監(jiān)管挑戰(zhàn)，突出了有問題的法規(guī)，并為解決方案和改進(jìn)教育部制定規(guī)則的過程提供了建議。它建議教育部通過總體目標(biāo)監(jiān)管大學(xué)，并創(chuàng)建一個監(jiān)管框架和特定任務(wù)，以確保全面的機構(gòu)問責(zé)，并促進(jìn)校園合規(guī)。工作組的主要關(guān)切是，“不必要的、龐大的、復(fù)雜的”法規(guī)帶來了難以預(yù)測的成本。

最終，工作小組發(fā)布了一些建議，以改善美國教育部的法規(guī)和“促進(jìn)機構(gòu)遵守法規(guī)”的努力。建議指出，為了改進(jìn)聯(lián)邦規(guī)制的制定，工作小組鼓勵納入安全港條款。工作小組進(jìn)一步鼓勵教育部在其法定權(quán)力范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，理由是證據(jù)表明，超出其權(quán)力范圍的越來越多的次級法規(guī)指南往往會對機構(gòu)施加法規(guī)中沒有的合規(guī)義務(wù)。為了改善部門法規(guī)的實施，工作小組建議國會強制執(zhí)行HEA 任務(wù)，以發(fā)布年度合規(guī)日歷（annual compliance calendar）。它認(rèn)為，已發(fā)布的日歷可以提高機構(gòu)的合規(guī)性，從而減少審計和由此產(chǎn)生的罰款。工作小組聲稱，資源較少、規(guī)模較小的大學(xué)將從合規(guī)日歷中獲取最大利益。最后，為改善部門規(guī)章的執(zhí)行力度，工作小組建議其在開展或?qū)徲嫊r承認(rèn)大學(xué)在這方面所作的努力，并在考慮采取執(zhí)法措施時將輕度或技術(shù)性違規(guī)與疏忽或蓄意的行為引起的違規(guī)區(qū)別開來。注意到一些執(zhí)法活動需要數(shù)年才能解決，它還建議部門加快步伐。

與此同時，另一項重要的改革建議是利用風(fēng)險告知策略（risk-informed strategy）。該策略得到了工作小組的默許，并得到了其他高等教育研究和政策組織的推廣。風(fēng)險告知的規(guī)制是法規(guī)設(shè)計的慣例，它要求所有大學(xué)都遵守教育部制定的“基準(zhǔn)規(guī)則”（baseline rules）。只有當(dāng)初步評估表明財務(wù)穩(wěn)定性或大學(xué)學(xué)術(shù)質(zhì)量等存在風(fēng)險時，才適用其他法規(guī)。總體而言，這種改革策略將減輕表現(xiàn)良好且財務(wù)穩(wěn)定的大學(xué)的合規(guī)負(fù)擔(dān)。支持這種方法的人聲稱，當(dāng)前的監(jiān)管制度是無效的，并且誘發(fā)了一種“最低限度遵守法規(guī)的心態(tài)”，而不是激勵改進(jìn)和創(chuàng)新。他們指出了教育部當(dāng)前以同樣的方式規(guī)制不同類型大學(xué)的方法（盡管方法具有一定差異）。擁護(hù)者聲稱，采用風(fēng)險知情的方法，可使政府部門根據(jù)這些差異制定和應(yīng)用個性化的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行工具。他們列舉了通過減少規(guī)定性基準(zhǔn)規(guī)則并采用更有針對性的執(zhí)法方法可以實現(xiàn)的潛在效率。與其他改革方法的支持者相似，風(fēng)險告知策略的支持者指出了將大學(xué)資源從獲得合規(guī)性重新配置到提高學(xué)術(shù)課程和服務(wù)質(zhì)量的活動中的潛力（Koebel，2019）。

值得注意的是，聯(lián)邦高等教育監(jiān)管工作小組的一系列改革建議以及各方呼吁的規(guī)制方案，將通過《高等教育法》的重新授權(quán)而獲得付諸實施的機會。目前，美國國會即將對《高等教育法》進(jìn)行重新授權(quán)，這為立法機構(gòu)提供了一個絕佳的機會，使他們可以考慮和實施所有擬議的改革措施中的最佳方案。對此，有學(xué)者指出，“國會和教育部應(yīng)注意關(guān)于法規(guī)改革方面的呼吁，以減少規(guī)制和次級規(guī)制性指導(dǎo)（sub-regulatory guidance）的數(shù)量和層次，并消除對合規(guī)性的猜測。國會和教育部應(yīng)該從戰(zhàn)略上激勵或要求大學(xué)維持針對受規(guī)制領(lǐng)域的政策，而不是僅發(fā)布肯定或禁止的合規(guī)義務(wù)，因為有效的大學(xué)政策更有可能提升合規(guī)性及機構(gòu)自主權(quán)，并在高等教育領(lǐng)域塑造規(guī)范”（Koebel，2019）。

（二）大學(xué)合規(guī)職能的拓展與法律顧問角色的演變

對于高校而言，遵守不斷增長的聯(lián)邦合規(guī)要求力并不是一個新領(lǐng)域。然而，由于各種原因，高校正式合規(guī)計劃的增長是一個相對較新的現(xiàn)象。許多大學(xué)通過引入內(nèi)部合規(guī)計劃來應(yīng)對聯(lián)邦規(guī)制的最近擴(kuò)展，大學(xué)越來越多地利用正式的合規(guī)職能來管理其義務(wù)以及隨之而來的風(fēng)險?？曝悹柕难芯勘砻?，高等教育領(lǐng)域合規(guī)計劃的激增，與過去30 年來公司合規(guī)計劃的迅速擴(kuò)張相吻合。這種合規(guī)性舉措的浪潮可以追溯到1991 年對美國量刑委員會《組織量刑指南》（Sentencing Guidelines for Organizations）的修訂，該指南的最新版本來自2002 年的《薩班斯-奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act），該法案本身是對21 世紀(jì)初期公司丑聞的回應(yīng)?！端_班斯-奧克斯利法案》指示量刑委員會修改其向組織發(fā)布刑事判決的標(biāo)準(zhǔn)，以起到“威懾和懲罰組織犯罪行為的作用”。因此，《組織量刑指南》現(xiàn)在規(guī)定，實施和維持有效的合規(guī)計劃是法院在對組織（包括非營利組織、政府和政治分支機構(gòu)）減少定罪并減輕形式處罰時所考慮的緩解因素。此外，該準(zhǔn)則將定期的風(fēng)險評估（并根據(jù)評估結(jié)果采取適當(dāng)行動來修改合規(guī)計劃）作為有效合規(guī)計劃的組成部分，并以此威懾犯罪行為。盡管該準(zhǔn)則不要求組織必須實施合規(guī)計劃，但減少刑罰的潛在誘惑和行業(yè)對該合規(guī)計劃的廣泛采用為大學(xué)遵循該準(zhǔn)則提供了強有力的模仿動力。《組織量刑指南》將“合規(guī)與道德計劃”定義為“旨在防止和偵查犯罪行為的計劃”。

與大學(xué)相比，上市公司面臨的刑事責(zé)任風(fēng)險更大，而大學(xué)主要受規(guī)定行政、民事救濟(jì)和處罰的法律管轄?？梢钥隙ǖ氖?，大學(xué)要受到幾項刑事法律的處罰，因此使用類似的合規(guī)計劃是適當(dāng)?shù)?，法院日益削弱了大學(xué)與其他商業(yè)實體之間的區(qū)別。與上市公司不同的是，上市公司必須遵守聯(lián)邦法律和行業(yè)對采納和披露道德守則、行為守則以及隨附的合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)的要求，而大學(xué)在聯(lián)邦或行業(yè)層面沒有此類義務(wù)。而且，大學(xué)普遍不存在刑事責(zé)任，這極大地限制了《組織量刑指南》被法院直接應(yīng)用于大學(xué)。盡管如此，《組織量刑指南》仍然可以作為最佳實踐來防止可能導(dǎo)致行政處罰和其他非刑事后果的行為。值得注意的是，判例法（case law）的發(fā)展進(jìn)一步強化了大學(xué)實施合規(guī)計劃的動機。第八巡回法院特別考慮了和責(zé)任相關(guān)的大學(xué)合規(guī)計劃，在Grandson 訴明尼蘇達(dá)大學(xué)一案中，法院裁定，“遵守程序有助于排除對第九條下的大學(xué)法律責(zé)任的故意冷漠的認(rèn)定，從而禁止向原告賠償金錢損失”（Koebel，2019）。

毋庸置疑，除了滿足特定的法律要求以外，有效的合規(guī)計劃還具有一些附帶的好處。這樣的好處之一就是提高對失職、不當(dāng)行為甚至緊急情況報告的反應(yīng)速度和質(zhì)量，保證自我監(jiān)管工作可以幫助高校的行政管理部門降低訴訟、罰款和機構(gòu)調(diào)查的風(fēng)險，這些風(fēng)險對機構(gòu)的財務(wù)和聲譽都有一定影響。這種保證強化了高等教育機構(gòu)的風(fēng)險管理功能，并促使其更好地實施戰(zhàn)略規(guī)劃。另一個好處是，它可以在大學(xué)發(fā)揮杠桿作用，以根據(jù)供應(yīng)商（vendors）采用與大學(xué)一致的政策或?qū)嵺`來調(diào)節(jié)潛在的業(yè)務(wù)關(guān)系；或者，大學(xué)可以通過參考自己的書面政策和做法來擴(kuò)展其合規(guī)計劃。在任何情況下，都需要將法律法規(guī)擴(kuò)展到供應(yīng)商，而書面政策將有助于供應(yīng)商遵守這些規(guī)定。最后，由清晰明了的政策和流程組成的合規(guī)計劃可以協(xié)助新員工入職和培訓(xùn)。（Adams，2015）

應(yīng)該認(rèn)識到，美國高等教育機構(gòu)因違反或被指控違反聯(lián)邦法律和要求而面臨的風(fēng)險是巨大的，不僅包括辯護(hù)費用、可能的罰款和處罰、要求的退款和損害賠償金的支付風(fēng)險，還包括潛在的巨大甚至更具破壞性的聲譽損害和對未來資金的威脅。實際上，高等教育機構(gòu)的管理人員早就意識到了這些風(fēng)險，而機構(gòu)的律師們也早就擔(dān)負(fù)起預(yù)防性律師（preventive lawyering）的職能（Dunham，2010）。當(dāng)合規(guī)項目作為一種新的制度設(shè)置在美國高校持續(xù)擴(kuò)散，高校法律顧問的角色也發(fā)生了深刻的改變，合規(guī)項目迫使高校法律顧問考慮其作為規(guī)制者（regulator）的角色。在學(xué)院或大學(xué)從事合規(guī)工作的法律顧問可能經(jīng)常需要扮演既不是咨詢也不是辯護(hù)的角色，而是承擔(dān)規(guī)制或執(zhí)行職能。隨著聯(lián)邦法規(guī)的數(shù)量不斷增加、范圍不斷擴(kuò)大，這些多重而不一致的職業(yè)角色無疑也使大學(xué)和大學(xué)律師的關(guān)系變得更加緊張。因此，聯(lián)邦規(guī)制不僅改變和制約了高校的歷史角色和使命，而且改變了高校法律顧問的基本角色（Dunham，2010）。

目前，由高校法律顧問參與開發(fā)的正式合規(guī)計劃為高等教育機構(gòu)的管理運營提供了一個積極的系統(tǒng)，以強化機構(gòu)價值并提高對合規(guī)義務(wù)的認(rèn)識，分配責(zé)任并確保問責(zé)。合規(guī)計劃經(jīng)常利用內(nèi)部策略和流程來使組織決策和行為與外部法規(guī)要求和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)保持一致。盡管各大學(xué)之間存在結(jié)構(gòu)差異，但不同合規(guī)模型中使用的工具通常是相同的。常見的合規(guī)工具包括負(fù)責(zé)部門義務(wù)、截止日期或?qū)W科領(lǐng)域的合規(guī)日歷，指導(dǎo)合規(guī)行為以響應(yīng)各類法律的政策目錄，以及涉嫌違反法律或道德標(biāo)準(zhǔn)的舉報熱線。這些工具都有助于持續(xù)不斷地履行合規(guī)義務(wù)，并且其中一些工具（例如政策）與《組織量刑指南》定義的有效合規(guī)計劃屬性相匹配。

需要指出的是，盡管大學(xué)合規(guī)計劃具有相似的目的，并且經(jīng)常相互模仿，但這些計劃并非千篇一律?？傮w而言，它包括基于規(guī)則的合規(guī)計劃（rule-based programs）與基于價值的合規(guī)計劃（values-based programs）兩類?；谝?guī)則的合規(guī)計劃主要依靠“規(guī)則、懲罰、培訓(xùn)和報告”來實現(xiàn)期望的結(jié)果。與此不同，基于價值的合規(guī)計劃要求員工參與并采用組織的價值觀作為他們的價值觀，員工假設(shè)內(nèi)部價值觀具有扎實的道德，即使在沒有監(jiān)督或規(guī)定性規(guī)則的情況下，員工也將機構(gòu)價值觀內(nèi)化，因此更傾向于進(jìn)行符合道德的合規(guī)行為。實際上，許多大學(xué)根本沒有正式的合規(guī)職能。在2013 年學(xué)院與大學(xué)律師協(xié)會（NACUA）的調(diào)查中，將近三分之一的回應(yīng)大學(xué)表示，它們沒有，也沒有計劃實施這項職能。應(yīng)該認(rèn)識到，大學(xué)資源、規(guī)模和治理文化的差異，都可能對其采用合規(guī)計劃的模式及其是否采用合規(guī)計劃產(chǎn)生影響（Koebel，2019）。

對于高校法律顧問而言，在促進(jìn)大學(xué)合規(guī)職能強化的同時，也要采取積極主動的策略參與到美國聯(lián)邦政府制定與執(zhí)行規(guī)則的過程之中。這些策略包括：（1）任命專人負(fù)責(zé)關(guān)注聯(lián)邦機構(gòu)的網(wǎng)站、《聯(lián)邦公報》和其他出版物，以及時獲取會對高等教育產(chǎn)生影響的法規(guī)提案、法規(guī)公告等信息；（2）當(dāng)規(guī)則可能會對機構(gòu)運營產(chǎn)生影響時，針對聯(lián)邦政府?dāng)M議的新規(guī)則發(fā)表評論和意見；（3）使聯(lián)邦機構(gòu)了解學(xué)校對特定聯(lián)邦法規(guī)的看法和經(jīng)驗，匯編有關(guān)法規(guī)對機構(gòu)產(chǎn)生影響的數(shù)據(jù)，并將這些數(shù)據(jù)提供給負(fù)責(zé)機構(gòu)；（4）向聯(lián)邦機構(gòu)提出申請，要求其就特定法規(guī)中的歧義或空白提供指導(dǎo)；（5）既關(guān)注法規(guī)的實質(zhì)內(nèi)容，也關(guān)注規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行程序的充分性，并在特定情境下向法院提出對聯(lián)邦法規(guī)的合法性進(jìn)行審查的訴訟請求，尤其是當(dāng)聯(lián)邦機構(gòu)出臺的規(guī)定被認(rèn)為對高等教育機構(gòu)的利益構(gòu)成不良影響且涉嫌越權(quán)（ultra vires）時；（6）參考自我監(jiān)管的成功案例，制定有效的自我監(jiān)管程序（Kaplin & Lee，2019，pp.1939-1945）。通過積極主動策略的創(chuàng)建，美國高校正在逐漸轉(zhuǎn)變消極應(yīng)付聯(lián)邦合規(guī)要求的態(tài)度?？梢灶A(yù)見的是，“高校管理者對影響深遠(yuǎn)且具有侵入性的聯(lián)邦規(guī)制的挑戰(zhàn)，將迫使聯(lián)邦政府尋找其他更有效、更恰當(dāng)?shù)姆绞絹硪?guī)范高等教育，并將降低高校的合規(guī)成本”（Stearns，2017）。

四、結(jié)論與啟示

與國內(nèi)學(xué)界長期以來對美國高等教育治理尤其是聯(lián)邦政府的角色認(rèn)知（別敦榮，2019）不同的是，20 世紀(jì)下半葉以來，美國聯(lián)邦政府在大學(xué)治理中扮演著愈發(fā)重要的角色（Toma，2011，pp. 167-187）。透過聯(lián)邦憲法條款預(yù)留的“權(quán)力縫隙”（張東海，2010，第26 頁），聯(lián)邦政府借由開支權(quán)、貿(mào)易權(quán)、稅收權(quán)以及公民權(quán)利執(zhí)行權(quán)四種明示或默示的憲法權(quán)力形態(tài)介入高等教育領(lǐng)域，進(jìn)而開啟了美國大學(xué)治理的合規(guī)時代。與自治時代不同的是，合規(guī)時代的美國大學(xué)治理面臨著更為深刻的觀念、利益與價值沖突和張力關(guān)系，充斥著復(fù)雜性、不確定性和沖突性。如何在反歧視、隱私權(quán)、校園安全、透明度、學(xué)術(shù)自由以及大學(xué)自治等幾乎不可調(diào)和的價值選項之間作出富有平衡性和洞察力的抉擇，是美國大學(xué)治理需要正面應(yīng)對的難題。近年來，在美國社會各界尤其是學(xué)術(shù)界的呼吁和影響下，聯(lián)邦政府作出了較大幅度的改革，旨在改變聯(lián)邦高等教育規(guī)制的方式與權(quán)限范圍，以減輕高等教育機構(gòu)的合規(guī)負(fù)擔(dān)和壓力。與此同時，為規(guī)避合規(guī)風(fēng)險、優(yōu)化內(nèi)部治理體系，美國高等教育機構(gòu)開始引入合規(guī)計劃，強化自我監(jiān)管。通過聯(lián)邦規(guī)制革新與大學(xué)合規(guī)職能拓展重塑聯(lián)邦政府與高等教育機構(gòu)之間的關(guān)系，已經(jīng)成為合規(guī)時代美國大學(xué)治理變革的最新動向。

當(dāng)前，在高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，我國高等學(xué)校與政府關(guān)系的變革也面臨著相似的矛盾和處境（秦惠民，2017）。對此，2019 年全國人大常委會關(guān)于《高等教育法》首次執(zhí)法檢查的報告指出，高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革尚未完全落地。“檢查發(fā)現(xiàn)，既有地方政府‘放不下’，也有高?！硬蛔　默F(xiàn)象。有些地方政府服務(wù)意識不強，推進(jìn)改革僅停留在出臺文件的層面上，沒有解決實質(zhì)性問題的真招實招。政府相關(guān)部門事中事后監(jiān)管機制有待加強，對高校的檢查評估多、規(guī)范引導(dǎo)少、服務(wù)保障不足。地方高校反映，有的政府部門在崗位編制、進(jìn)人用人、職稱評審等方面管得過多過細(xì)，學(xué)校缺少自主權(quán)?！憋@然，政府放權(quán)不足與依法監(jiān)管不力以及高校依法自主辦學(xué)能力低下（龔怡祖，2009），已經(jīng)成為我國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革推進(jìn)的瓶頸問題。

應(yīng)借鑒合規(guī)時代美國大學(xué)治理的變革經(jīng)驗和教訓(xùn)，將高等教育監(jiān)管改革納入法治軌道，增進(jìn)高等教育監(jiān)管的合法性與有效性。一方面，通過《高等教育法》的修訂與實施，進(jìn)一步規(guī)范與約束政府公權(quán)力的邊界，增強教育行政監(jiān)督的合法性審查，探索實施高校依法自主辦學(xué)的“負(fù)面清單管理”模式。另一方面，引入“精明”監(jiān)管理念，優(yōu)化高校辦學(xué)自主權(quán)的監(jiān)管體系。全面取消教育行政審批事項，增強信用風(fēng)險分類監(jiān)管、雙隨機抽查、巡視、第三方評估、行政執(zhí)法等事中事后監(jiān)管機制建設(shè)，將高等教育監(jiān)管的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。最后，通過行政指導(dǎo)與服務(wù)保障，激發(fā)或“倒逼”高校提升依法治理能力與風(fēng)險規(guī)制能力（于安，2018）。美國高校應(yīng)對聯(lián)邦合規(guī)風(fēng)險的舉措表明，健全高校自我監(jiān)管體系有利于降低高校的辦學(xué)風(fēng)險，弱化政府的監(jiān)管強度。因此，應(yīng)加強高校辦學(xué)自主權(quán)行使的自我監(jiān)督與自我約束機制建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮高校法律顧問在高校風(fēng)險預(yù)防與管理以及糾紛解決中的功能，以確保高校能夠有效承接并用好政府“下放”的辦學(xué)自主權(quán)。