張偉進

摘 要：現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建是保持良好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效手段，是實現(xiàn)美麗中國目標的重要保障?，F(xiàn)代化污染防治體系建設(shè)應(yīng)充分運用大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾共同參與的污染防治體系，暢通多元主體協(xié)商、對話和互動的渠道，凝聚全民致力于生態(tài)環(huán)境保護的共識，形成全民共同參與生態(tài)環(huán)境防治的合力。要盡快建立并完善現(xiàn)代化污染防治體系責任考核機制、全域環(huán)境質(zhì)量智慧預(yù)警體系、環(huán)境污染問題協(xié)同治理機制、現(xiàn)代化的公眾參與監(jiān)督通道、跨區(qū)域環(huán)境大數(shù)據(jù)共享開放機制，有效解決現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建存在的主要障礙。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代化污染防治體系;大數(shù)據(jù);協(xié)同治理

基金項目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目重點項目“重慶踐行習近平生態(tài)文明思想研究”（2020ZDZT15）;重慶市重大決策咨詢研究課題重點項目“推動落實《重慶市河長制條例》的重點措施研究”（2021ZJ06）。

[中圖分類號] F205 [文章編號] 1673-0186（2021）011-0119-010

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.011.010

一、引言

中國經(jīng)過40多年改革開放，經(jīng)濟社會發(fā)展成績輝煌，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要日益增長。黨的十八大以來，我國開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，加快推進生態(tài)文明頂層設(shè)計和制度體系建設(shè)，實施污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。隨著污染防治攻堅戰(zhàn)推進的不斷深入，從“十三五”要求的“堅決打好”到“十四五”要求的“深入打好”，污染防治工作亟須解決的問題更加突出和尖銳，加快推進現(xiàn)代化污染防治體系的構(gòu)建更加緊迫。大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的迅猛發(fā)展，使得傳統(tǒng)信息傳遞和處理的方式產(chǎn)生了重大變革，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)面臨前所未有的機遇。特別是2020年3月以來，中央加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速推進，為現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建提供了基本條件，為推進生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)奠定了實踐基礎(chǔ)。

二、文獻綜述

現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建要厘清治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵，其是以協(xié)同治理理論為理論基礎(chǔ)，以大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)為重要手段，進而重構(gòu)政府、市場和社會公眾等多元主體協(xié)商、對話和互動機制，達成管理日常事務(wù)、調(diào)控資源、履行權(quán)利的行動共識，以緩解沖突或整合利益、實現(xiàn)公共目標、滿足人民生活需要的結(jié)構(gòu)、過程、關(guān)系、程序和規(guī)則的體系性活動[1]。

（一）協(xié)同治理理論研究

協(xié)同治理理論是自然科學(xué)中的協(xié)同理論與社會科學(xué)中的治理理論交叉的理論，是在協(xié)同理論和治理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對于社會系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展有著較強的解釋力[2]。20世紀90年代“協(xié)同治理”概念提出后，學(xué)者們圍繞協(xié)同治理的責任主體、治理方式、治理效能、治理機制等開展了大量研究。在責任主體上，協(xié)同治理理論指出在公共活動中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人實現(xiàn)主體協(xié)同[3]。在治理方式上，協(xié)同治理理論要求打破傳統(tǒng)的以行政管理為主的治理方式，充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各級政府、各類企業(yè)和社會公眾等行為主體的積極性，建立多元化主體參與、協(xié)同治理的新機制，實現(xiàn)“整體大于部分之和”的功效，促進區(qū)域經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展[4]。在治理效能上，協(xié)同治理理論的直接目的是提高社會公共事務(wù)的治理效能，最終目的是最大限度地維護和增進公共利益[5]。

（二）協(xié)同治理理論在污染防治中的應(yīng)用研究

基于協(xié)同治理理論的綜合優(yōu)勢，學(xué)者們將協(xié)同治理理論廣泛應(yīng)用在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域。周向軍等學(xué)者認為協(xié)同治理關(guān)鍵要抓好主體協(xié)同，要運用多元主體共同參與公共事務(wù)的協(xié)同治理模式，通過推進行政改革、構(gòu)建公眾參與機制以及完善法律制度等手段，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和公眾的主體作用，提升并保障協(xié)同治理的實效與健康運行[6]。王俊敏等學(xué)者認為協(xié)同治理要重點關(guān)注區(qū)域污染防治的協(xié)同，水環(huán)境協(xié)同治理系統(tǒng)是跨域政府間的有效協(xié)同系統(tǒng)的重要組成部分，流域跨界污染協(xié)同治理的政策取向中，要從目標協(xié)同、全生命周期協(xié)同以及利益協(xié)同等方面，來提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同度[7]。京津冀霧霾治理是我國大氣污染治理的重大工程，孟慶瑜、莊貴陽等學(xué)者通過研究京津冀大氣污染系統(tǒng)協(xié)同治理的協(xié)同保護立法、府際間政策協(xié)同及法治協(xié)同、大氣污染協(xié)同治理、環(huán)境監(jiān)測協(xié)同、水污染防治協(xié)同、霧霾治理協(xié)同、地下水協(xié)同等，為治理京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境提供了重要的理論支撐[8-9]。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是生態(tài)環(huán)境保護的重要工具，趙旭光、洪亞雄從法治視角探究了協(xié)同理論對生態(tài)監(jiān)管的作用，提出生態(tài)環(huán)境監(jiān)管應(yīng)從政府監(jiān)管到多元監(jiān)管，實現(xiàn)全民共治、共享[10-11]。

（三）新興技術(shù)在污染防治中的應(yīng)用研究

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景下，環(huán)境大數(shù)據(jù)不再是狹義的環(huán)境相關(guān)“數(shù)據(jù)集”的概念，而是“面向環(huán)境保護與管理決策的應(yīng)用服務(wù)需要，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為驅(qū)動的‘互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境保護”技術(shù)體系與產(chǎn)業(yè)生態(tài)，是一種涉及多元化采集、主題化匯聚和知識化應(yīng)用的大數(shù)據(jù)治理體系。2012年以來，英國、美國等發(fā)達國家相繼發(fā)布大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境大數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用也進入快車道[12]。2016年，我國發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》[13]，積極開展生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用工作，國內(nèi)企業(yè)和科研單位不斷加大環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)和技術(shù)應(yīng)用。例如，環(huán)保部評估中心的環(huán)評管理平臺、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院研發(fā)的空氣質(zhì)量預(yù)測和預(yù)報系統(tǒng)，都已經(jīng)具備環(huán)境大數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用的雛形。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、智能化等新興技術(shù)已經(jīng)成為推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。一方面，大數(shù)據(jù)、智能化對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管有重要的支撐作用，構(gòu)建跨部門互聯(lián)互通監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、推動數(shù)據(jù)的交換和共享等信息化手段，提升環(huán)境治理體系精細化水平，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)環(huán)境管理到精準環(huán)境監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。另一方面，大數(shù)據(jù)、智能化有效提升生態(tài)環(huán)境治理效能，政府完善大數(shù)據(jù)治理平臺、技術(shù)和體系，構(gòu)建立體化環(huán)境治理模式，充分利用大數(shù)據(jù)現(xiàn)有的資源數(shù)據(jù)進行深度挖掘，有效治理城市污染、空氣污染、畜禽養(yǎng)殖污染等。另外，大數(shù)據(jù)、智能化有利于提升政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的公信力。政府充分利用信息技術(shù)建立污染源大數(shù)據(jù)庫，可以提高環(huán)境監(jiān)管效能，創(chuàng)新監(jiān)管模式，提升環(huán)境治理能力。同時，利用大數(shù)據(jù)還能夠增進公眾環(huán)境意識，推動實現(xiàn)“智慧監(jiān)管”，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管長效機制。

（四）生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的研究

生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化涵蓋治理理念、治理內(nèi)涵、治理目標、治理路徑等。治理理念是通過提高科技創(chuàng)新能力和加大綠色技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的力度，能夠?qū)⒔?jīng)濟發(fā)展限定在自然生態(tài)可以承受的范圍之內(nèi)，并提高人類保護、恢復(fù)和完善生態(tài)環(huán)境的能力，從而在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級的同時，在最大程度上實現(xiàn)人與自然的再平衡[14]。治理內(nèi)涵是“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，其具體特征是生態(tài)環(huán)境治理體系的制度化、科學(xué)化、程序化、規(guī)范化、觀念化[15]。治理目標是維護和提升環(huán)境質(zhì)量[16]。治理路徑是以體制機制為頂層設(shè)計，對法律制度進行整體性重構(gòu)，將現(xiàn)代環(huán)境治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為切實的環(huán)境治理效能[16];厘清和實施“三線一單”制度，提升國土空間規(guī)劃、區(qū)域國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和地方立法等領(lǐng)域的綠色化發(fā)展[17];堅持綠色低碳循環(huán)發(fā)展，推動生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級、清潔能源體系、綠色消費模式[18]。

三、現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建的重要性

加大優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的供給，要高度重視生態(tài)環(huán)境的污染防治工作，注重現(xiàn)代化污染防治體系的構(gòu)建。現(xiàn)代化污染防治體系是深入踐行習近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)，是國家治理能力和治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，對深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，具有積極的正向推動作用。

（一）構(gòu)建現(xiàn)代化污染防治體系是踐行習近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)

過去幾十年，我國迅猛推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，創(chuàng)造了巨大經(jīng)濟成就，也忽略了對生態(tài)環(huán)境的保護，自然生態(tài)系統(tǒng)受到了嚴重的破壞，以至嚴重威脅到了人類的生存。習近平總書記站在新的歷史方位，提出了富有前瞻性和創(chuàng)造性的論述，形成了習近平生態(tài)文明思想，為我國生態(tài)環(huán)境保護工作提供了基本遵循和實踐指南?，F(xiàn)代化污染防治體系要求必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程防治，是“山水林田湖草是生命共同體”的系統(tǒng)思想的具體體現(xiàn)。另外，習近平生態(tài)文明思想要把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺的行動?，F(xiàn)代化污染防治體系的目的就是構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共同參與的立體化環(huán)境治理模式，讓每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設(shè)者、受益者。

（二）現(xiàn)代化污染防治體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

黨的十九屆四中全會強調(diào)指出，要運用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平。現(xiàn)代化污染防治體系與生態(tài)文明體系建設(shè)的目標高度吻合，是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)的重要組成。現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建，就是要正確對待人與自然之間的關(guān)系，彰顯生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性，通過運用互聯(lián)網(wǎng)、智能化等新興技術(shù)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾共同參與的污染防治體系，暢通多元主體協(xié)商、對話和互動的渠道，形成全民致力于生態(tài)環(huán)境保護的共識，凝聚全民共同參與生態(tài)環(huán)境防治的合力，有效控制環(huán)境污染現(xiàn)象的產(chǎn)生，構(gòu)建不斷優(yōu)化升級的動態(tài)管理過程。

（三）現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的現(xiàn)實需要

《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》指出，要鞏固污染防治攻堅成果，堅持精準治污、科學(xué)治污、依法治污，以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，以高水平保護推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，努力建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國。隨著污染防治攻堅戰(zhàn)工作的不斷推進，生態(tài)環(huán)境保護的認識更加深入人心，對美好生態(tài)環(huán)境的需求更加迫切，然而，面臨的問題更多是深層次的矛盾，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求和難度也更高。這就要求必須建立現(xiàn)代化污染防治體系，適應(yīng)新的污染防治形勢，以更高的效率和更科學(xué)的手段應(yīng)對污染防治的重點領(lǐng)域、重點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理。

（四）現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建是減污降碳協(xié)同增效的重要保障

近年來地球環(huán)境面臨氣候變化威脅，我國于2020年做出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的承諾，同時，以實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為契機，推動產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸?shù)确矫娴慕Y(jié)構(gòu)調(diào)整，全面推進經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。減污降碳的重點在于突出源頭控制、系統(tǒng)控制，限制高耗能高碳的產(chǎn)業(yè)，改變傳統(tǒng)環(huán)境治理末端治理的思路，實現(xiàn)污染防治從源頭預(yù)防、從源頭治理?，F(xiàn)代化污染防治體系將圍繞環(huán)境質(zhì)量管理對信息資源的共享需求，對接國家部委戰(zhàn)略部署規(guī)劃，繪制區(qū)域環(huán)境質(zhì)量動態(tài)分布圖，拓展吸納人口變化、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、水文水質(zhì)、污染源分布、污染物排放等數(shù)據(jù)，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量變化的時空分析和智能化表征，嚴格管控高耗能高碳企業(yè)，倒逼和推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型。

四、現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建障礙及原因分析

目前，由于體制機制不健全、法律法規(guī)不完善、新興技術(shù)應(yīng)用不充分等原因，現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建，主要存在五個方面的障礙。

（一）政府責任考核體系不健全，難以實現(xiàn)全政府污染防治協(xié)同治理

環(huán)保工作的塊狀分割而非條線管理特性，決定其以行政區(qū)劃為界進行管理。生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控必須在行政區(qū)域之間進行協(xié)調(diào)，但涉及各方利益必然遇到諸多困難和阻力。不同行政區(qū)域利益取向不同，必然影響生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控的實效。隨著工業(yè)化、城市化進程推進，地區(qū)間聯(lián)動和相互影響更加頻繁和深刻，區(qū)域一體化發(fā)展趨勢更加明顯。受地方本位主義影響，地區(qū)間惡性競爭，導(dǎo)致資源過度開發(fā)、環(huán)境污染、生態(tài)惡化問題呈由點及面擴散蔓延趨勢，形成跨流域、跨行政區(qū)劃的區(qū)域性問題，政府行政區(qū)劃各自為政的傳統(tǒng)管理模式嚴重影響污染防治協(xié)同治理機制的整體建設(shè)。當前，中央以堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)為抓手，2020年出臺《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核措施》，實現(xiàn)了中央對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之間的責任考核，但是與現(xiàn)代化的污染體系構(gòu)建要求相比較，要實現(xiàn)全政府污染防治協(xié)同，不僅需明確中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（市、區(qū)）之間權(quán)責體系，還要明晰政府各部門間的職責體系，堅持多位一體，形成全政府污染防治協(xié)同治理合力。

（二）污染源監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)測體系不完善，環(huán)境質(zhì)量預(yù)警作用甚微

良好的環(huán)境質(zhì)量是最普惠的民生。環(huán)境質(zhì)量預(yù)警是現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，是防范污染事故風險的重要手段，主要包括污染源管控和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測。環(huán)境質(zhì)量預(yù)警的重點是對區(qū)域內(nèi)全部污染源進行管控，對區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量定期監(jiān)測和不定期檢測，一旦某一區(qū)域發(fā)生較大的監(jiān)測數(shù)據(jù)波動，對可能的污染事故進行報警，預(yù)警系統(tǒng)將通過大數(shù)據(jù)對區(qū)域范圍內(nèi)的污染源種類、可能排放的污染物進行分析篩選，并派出無人機對事故點進行偵察，將事故情況按照事故點所在區(qū)域、影響區(qū)域進行評估，形成較為科學(xué)的應(yīng)急方案，對事故進行科學(xué)高效救援，大大降低二次污染事故的發(fā)生。當前，受技術(shù)、資金、人力、管理機制等條件的限制，污染源的管控未能實現(xiàn)全覆蓋，以重點工業(yè)污染源為主，小散型工業(yè)源監(jiān)控疲軟，農(nóng)村面源、城市居民生產(chǎn)生活散排污染源等存在盲區(qū)和短板，諸如垃圾傾倒、生活污水亂排、危險廢物丟棄等更多依靠政策宣傳和道德約束。國家依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)進步，不斷推進陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。但是，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控，除了全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源監(jiān)測和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測外，還有很大一部分是政府主管的監(jiān)測部門、企業(yè)自檢部門、第三方檢測單位等，其由于缺乏環(huán)境監(jiān)測標準化建設(shè)管理制度，部門間一直未能形成信任機制，導(dǎo)致大量的數(shù)據(jù)難以收集和整合，數(shù)據(jù)價值挖掘嚴重不夠，不能客觀準確反映環(huán)境質(zhì)量。

（三）“運動式”的突出環(huán)境問題整治，難以持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

近年來，隨著中央和省市兩級生態(tài)環(huán)境保護專項督查力度不斷加大，各地深入推進生態(tài)文明建設(shè)，以堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)為抓手，全面推進生態(tài)環(huán)境突出問題整治，但對照中央要求和群眾對美好生活的向往，環(huán)境問題整改面臨深層次改革，比如水、大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善難度大，土壤、固體廢物和農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治還需進一步強化，生態(tài)保護和修復(fù)任務(wù)重，環(huán)境污染風險防范存在薄弱環(huán)節(jié)，綠色生產(chǎn)生活方式尚未完全形成等問題。究其原因，突出環(huán)境問題有的是發(fā)展過程中污染積累和生態(tài)破壞造成的歷史性問題，有的是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中新產(chǎn)生的階段性矛盾，有的是體制機制不夠完善、思想認識不夠到位所致。這些問題成因復(fù)雜，協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)繁重，歷史累積問題較多。在當前條塊管轄、職能交叉的行政管理體制下，突出生態(tài)環(huán)境問題運動式整改，更多依靠長官行政命令推動，以用時短、見效快的措施，形成暫時的整治方案，尚需建立環(huán)境問題整治的長效機制，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)美麗中國。

（四）參與渠道“中梗阻”，致使公眾參與環(huán)境治理有心無門

當前，全社會對生態(tài)環(huán)境保護的認識達到了前所未有的高度，藍天碧水青山成為老百姓朋友圈“喜聞樂見”的新鮮事，越來越多的公眾主動表達對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求。然而，我國公眾參與效能較低，參與渠道“中梗阻”現(xiàn)象突出。在法治層面上，雖然我國的《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》賦予了社會公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)利，但其對公眾參與的具體方式并未明確規(guī)定，甚至存在參與障礙，不滿足法定條件的環(huán)保社會組織和非直接影響的民眾不具備環(huán)境公益訴訟資格。在環(huán)保信息的獲取方面，很大程度上是行政部門、企業(yè)等強勢一方與散而弱的公眾一方信息不對稱?，F(xiàn)有的公眾參與更多的是為公眾知情權(quán)方面提供了信息發(fā)布的渠道，而且存在公開的信息內(nèi)容流于形式、公開的途徑單一、公開不及時等問題。在如今這個信息爆炸的時代，網(wǎng)絡(luò)信息紛繁復(fù)雜，官網(wǎng)上有關(guān)環(huán)境的信息往往又或刻意或不經(jīng)意地被擠壓在不起眼的一角，或者很快被更多更重要的信息淹沒，在這樣的信息海洋里，公眾的確在當下很難關(guān)注到被公開的信息，從而錯過參與的機會。

（五）政府信息共享不暢通，源頭防治污染的綠色生產(chǎn)服務(wù)體系建設(shè)難

區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展對區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量造成了嚴重影響。隨著城市化和產(chǎn)業(yè)集聚進程的加快，城市與鄉(xiāng)村二元結(jié)構(gòu)污染物的轉(zhuǎn)移和特征污染物過度集中，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的控制難度日趨增加，特別是城市群增長極的發(fā)展，必將對整個區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境容量的控制帶來較大的壓力，甚至超出區(qū)域環(huán)境容量邊界。從源頭防治污染是污染防治最有效的路徑。構(gòu)建源頭防治污染的綠色生產(chǎn)服務(wù)體系是現(xiàn)代化區(qū)域污染防治體系的重大工程，然而，該體系涉及國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工商管理、生態(tài)環(huán)境、水利等政府職能部門和地方政府等部門。如此多的職能部門對某個項目綜合評價，形成預(yù)測性的污染分析報告，是一項復(fù)雜繁瑣的系統(tǒng)工程。當前，最為關(guān)鍵的是各部門間缺少信息共享機制，由于人為的干預(yù)和行政的壁壘，項目決策分析摻雜過多的主觀性，難以形成高效、科學(xué)的決策報告，不能及時、準確地評估項目污染情況，不能提出科學(xué)、高效的防治方案，從而實現(xiàn)源頭防治污染。

五、現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建的應(yīng)對策略

現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，以強化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以科技創(chuàng)新為內(nèi)生源動力，完善現(xiàn)代化污染防治體系責任考核機制，建立全域環(huán)境質(zhì)量智慧預(yù)警體系，建立環(huán)境污染問題協(xié)同治理機制，建立現(xiàn)代化的公眾參與監(jiān)督通道，建立跨區(qū)域環(huán)境大數(shù)據(jù)共享開放機制。

（一）完善現(xiàn)代化污染防治體系責任考核機制

現(xiàn)代化污染防治體系責任考核機制要能適應(yīng)新形勢新要求，有效利用新興技術(shù)完善和解決在污染防治協(xié)同治理中存在的信息共享、主動防治、協(xié)同責任劃分等新問題的責任考核機制。首先，要進一步完善明晰中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（市、區(qū)）三級政府之間和政府各部門之間的權(quán)責體系。中央加強統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)作用，著眼環(huán)境質(zhì)量改善，合理設(shè)定約束性和預(yù)期性目標，地方政府負責本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量責任，細化部門污染防治責任清單，明確部門的權(quán)力和責任，按照責權(quán)一致原則，明確各個主體單位在環(huán)境協(xié)同治理中的工作職責和責任邊界。其次，要完善績效評價與激勵機制，提高區(qū)域內(nèi)各個主體履行協(xié)同責任的主動性。最后，推動建設(shè)區(qū)域污染防治協(xié)同治理，要設(shè)立管理部門，具體由地方黨委（政府）領(lǐng)導(dǎo)雙負責，主要成員包括各區(qū)域內(nèi)行政長官和經(jīng)濟發(fā)展、國土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保等部門領(lǐng)導(dǎo)。值得注意的是，要賦予管理部門對區(qū)域內(nèi)政府間利益爭端的裁判權(quán)，能夠?qū)^(qū)域內(nèi)各個主體進行監(jiān)督和懲治。

（二）建立全域環(huán)境質(zhì)量智慧預(yù)警體系

環(huán)境質(zhì)量預(yù)警是系統(tǒng)工程，要加快建設(shè)全域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)格，依托現(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展跨界聯(lián)合監(jiān)測與數(shù)據(jù)共享，在全域范圍內(nèi)優(yōu)化布局河流水質(zhì)、大氣質(zhì)量監(jiān)測關(guān)鍵點位，配置標準化的自動采樣分析設(shè)施設(shè)備，建立區(qū)域環(huán)境超標預(yù)警、響應(yīng)機制。推動工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、排污口和環(huán)境質(zhì)量的協(xié)同治理，實現(xiàn)環(huán)境預(yù)警全覆蓋、全環(huán)節(jié)。要充分利用大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，實現(xiàn)智慧預(yù)警。整合環(huán)保、交通、國土資源、氣象等部門及社會組織各類環(huán)境數(shù)據(jù)，整合危險廢物、環(huán)境風險源等風險源監(jiān)測數(shù)據(jù)，充分利用環(huán)境違法舉報、互聯(lián)網(wǎng)采集等環(huán)境信息采集渠道，結(jié)合企業(yè)的工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、工信、認證等信息，開展大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，建立大數(shù)據(jù)分析模型，預(yù)警企業(yè)違法風險，系統(tǒng)高效分析區(qū)域內(nèi)污染源特征，智能抽檢非正常排放的污染物，有效降低區(qū)域內(nèi)非正常排污造成的環(huán)境影響。

（三）建立環(huán)境污染問題協(xié)同治理機制

污染防治是一項常抓不懈的龐大工程，工作涉及領(lǐng)域廣、涵蓋部門多，在沒有系統(tǒng)清晰的長效機制的情況下，往往是“九龍治水”，反而致使一些輕微污染逐漸惡化，逐步形成突出生態(tài)環(huán)境問題。因此，環(huán)境污染問題要做到防微杜漸，既要注重區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染的防治，更要注重跨區(qū)域環(huán)境風險隱患的協(xié)同防治。要完善跨區(qū)域污染治理協(xié)商機制，開展跨區(qū)域合作，建立毗鄰地區(qū)環(huán)境質(zhì)量超標預(yù)警、響應(yīng)機制，實施區(qū)域污染綜合整治，開展跨界污染聯(lián)防聯(lián)控、污染聯(lián)合溯源，聯(lián)合開展環(huán)境監(jiān)測和違法排污聯(lián)合執(zhí)法。開展流域污染聯(lián)合巡查，防控水環(huán)境污染問題;開展跨區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量聯(lián)合預(yù)報預(yù)警，探索建立大氣污染常態(tài)聯(lián)防應(yīng)急聯(lián)控機制，促進區(qū)域空氣質(zhì)量改善。要建立重大項目跨區(qū)域環(huán)評會商機制，對火電、水泥、化工、石化、造紙、鋼鐵、有色金屬冶煉、水電開發(fā)等重大項目以及工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、流域規(guī)劃，可能涉及跨區(qū)域、跨流域污染或生態(tài)影響的，環(huán)境影響報告書應(yīng)征求被影響方意見，對不能達成一致意見的，通過會商提出解決方案。要建立區(qū)域環(huán)境風險防控協(xié)商機制，健全突發(fā)環(huán)境事件協(xié)作處置機制，突出應(yīng)急處置機制協(xié)商、會商、互助和配合，協(xié)同處置跨區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件。開展跨界聯(lián)合執(zhí)法，查處跨區(qū)域環(huán)境違法行為，建立和完善跨區(qū)域“環(huán)境—司法”聯(lián)動和司法移交機制。

（四）建立現(xiàn)代化的公眾參與監(jiān)督通道

要適當逐步擴展公眾參與環(huán)境管理的范圍和邊界，創(chuàng)新公眾參與監(jiān)督方式，增強政府公信力和執(zhí)行力。要基于區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、法律法規(guī)、敏感區(qū)分布、污染源信息等大數(shù)據(jù)，運用互聯(lián)網(wǎng)、智能化等技術(shù)，構(gòu)建公眾參與一體化平臺，實現(xiàn)環(huán)境信息及時公布，精準鎖定直接影響群體告知信息，自動在多種網(wǎng)絡(luò)平臺推送優(yōu)選信息，智能篩選整理公眾反饋意見，實現(xiàn)公眾參與智能化。要推動公眾參與環(huán)境治理的全過程，不僅要嚴格落實區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的公共參與環(huán)節(jié)，而且應(yīng)拓展到對相關(guān)生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)制訂的全程參與。要發(fā)揮環(huán)保社會組織參與環(huán)境管理的有效作用，通過政府購買服務(wù)、委托或社會資源支持等方式，加快建立環(huán)保社會組織信息平臺與信息服務(wù)系統(tǒng);鼓勵政府企事業(yè)單位支持和引導(dǎo)組建環(huán)保社會組織;重點促進聯(lián)合型與網(wǎng)絡(luò)型環(huán)保公益行業(yè)組織的發(fā)展;大力推動環(huán)保社會組織與高校、研究單位等智庫機構(gòu)的合作，建立有效銜接機制與長期合作關(guān)系;探索設(shè)立環(huán)保社會組織培育基金，引導(dǎo)基金會、企業(yè)等支持環(huán)保社會組織培育工作。

（五）建立環(huán)境大數(shù)據(jù)共享開放機制

建設(shè)實現(xiàn)源頭防治污染的綠色生產(chǎn)服務(wù)體系，其緊要問題是推動政府部門間的信息共享。其中，信息共享僅是表征，而核心內(nèi)容是破除職能部門之間的行政壁壘。這就要求政府間要破除各自為政、緊盯自己手中公權(quán)力的思維，運用大數(shù)據(jù)的思維，充分認識大數(shù)據(jù)的“4V”優(yōu)勢，完善環(huán)境大數(shù)據(jù)體系。環(huán)境大數(shù)據(jù)是巨量生態(tài)環(huán)境資料，不是狹義的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。環(huán)境大數(shù)據(jù)不僅包括與環(huán)境質(zhì)量有直接影響的污染源數(shù)據(jù)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，還包括城市氣候、空氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境、生物環(huán)境、人口因素、基礎(chǔ)設(shè)施、資源配置、污染控制、社會保險、文化文明、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)效率、經(jīng)濟收入和可持續(xù)性等與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)、政策制度以及公眾對美好環(huán)境需求的信息等。為充分發(fā)揮環(huán)境大數(shù)據(jù)的共享開放價值，要推動建立環(huán)境大數(shù)據(jù)共享開放機制，明確環(huán)境大數(shù)據(jù)涉及主體的權(quán)責邊界，加強數(shù)據(jù)共享過程中的痕跡管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)傳播過程可見、風險可控、責任可追溯。要特別注重推動行政區(qū)域內(nèi)和行政區(qū)域外的環(huán)境大數(shù)據(jù)開放機制，筑牢全局觀和系統(tǒng)觀，避免污染遷移，導(dǎo)致河流下游行政區(qū)和周邊行政區(qū)受到污染。

五、結(jié)語

現(xiàn)代化污染防治體系構(gòu)建是深入踐行習近平生態(tài)文明思想，適應(yīng)新時代污染防治新形勢，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要保障，是大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深化應(yīng)用。推動污染防治體系的重構(gòu)和體制機制的深化改革，構(gòu)建現(xiàn)代化污染防治體系，是依據(jù)新形勢、新問題不斷優(yōu)化升級的動態(tài)管理過程，政府要在思想認識上不斷強化人與自然和諧共生的自然觀;在技術(shù)手段上加大新興技術(shù)的運用，用智能技術(shù)武裝“頭腦”，用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)拓展“視野”、延伸“手腳”;在機制保障上要加大制度創(chuàng)新力度，完善配套制度供給，強化各項制度執(zhí)行，嚴格考核問責，保證現(xiàn)代化污染防治體系的有效實施。

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The Importance， Obstacles and Countermeasures to the Construction of Modern Pollution Prevention and Control System

Zhang Weijin

（Chongqing? Academy Social Sciences， Chongqing 400020）

Abstract： The construction of modern pollution prevention and control system is an effective way to maintain beautiful ecological environment quality and an important guarantee to achieve the goal of beautiful China. Modern system of pollution prevention and control of emerging technologies， such as building should make full use of big data to build the government as the leading factor， enterprise as the main body， the public participation system of pollution control， smooth negotiation， dialogue and interaction channels， plural consensus in which all the people will work to protect the ecological environment， ecological environment of the prevention and control of the whole people to participate together. It is necessary to establish and improve as soon as possible the responsibility assessment mechanism of the pollution prevention and control system， the intelligent early-warning system for environmental quality across the region， the joint consultation mechanism for pollution prevention and control， the public participation supervision channel， and the trans-regional environmental big data opening mechanism， so as to effectively solve the obstacles to the establishment of a modern pollution prevention and control system.

Key Words： Modern pollution prevention and control system; Big data; Collaborative governance

（責任編輯：易曉艷）