燕繼榮 朱春昊

摘要：價(jià)值取向?qū)τ诠舱呔哂袥Q定性的影響，當(dāng)前“以人民為中心”取向是對(duì)黨和政府長(zhǎng)期以來(lái)所堅(jiān)持“人民性”宗旨的繼承與發(fā)展、自覺(jué)與明確，并逐漸成為中國(guó)公共政策的核心價(jià)值取向。改革開(kāi)放以來(lái)，在不斷回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和政治實(shí)踐進(jìn)程中，中國(guó)公共政策的調(diào)適先后歷經(jīng)了讓人民“富起來(lái)”的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀、“以人民為中心”的高質(zhì)量發(fā)展三個(gè)階段。人民（人民性）最終實(shí)現(xiàn)對(duì)效率公平二分、多元價(jià)值調(diào)和的超越。新時(shí)代把 “以人民為中心”作為引領(lǐng)黨和政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的重要思想與原則，既具有學(xué)理上的優(yōu)勢(shì)，又符合中國(guó)傳統(tǒng)文化和黨的人民性宗旨，還有助于解決現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)問(wèn)題。堅(jiān)持“以人民為中心”價(jià)值取向?qū)舱叩姆?wù)對(duì)象與內(nèi)容、供給方式和途徑、結(jié)果評(píng)估與追蹤、政策目標(biāo)與方向等環(huán)節(jié)都提出了相應(yīng)的實(shí)踐要求，公平優(yōu)待、需求導(dǎo)向、共治共享、人民滿意與引導(dǎo)大眾等原則應(yīng)該是此次政策調(diào)適實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與價(jià)值目標(biāo)相統(tǒng)一的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：公共政策;政策調(diào)適;價(jià)值取向;人民性;以人民為中心;政策實(shí)踐原則

中圖分類(lèi)號(hào)：D616?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1007-9092（2021）05-0029-012

一、問(wèn)題的提出

自由裁量權(quán)的廣泛存在意味著在特定情境下，政策可能會(huì)依據(jù)一定的偏好與情境特征，去影響甚至決定制度效能?！耙环矫?，制度需要人來(lái)執(zhí)行; 另一方面，制度也需要政策賦予它靈魂，賦予它運(yùn)行的方向和實(shí)質(zhì)內(nèi)容”①，因此在治國(guó)理政中要重視政策研究，尤其要關(guān)注公共政策制定的原點(diǎn)問(wèn)題。關(guān)于公共政策的原點(diǎn)，素有問(wèn)題取向和價(jià)值取向之爭(zhēng)，問(wèn)題取向強(qiáng)調(diào)政策制定的目標(biāo)就是解決現(xiàn)實(shí)公共問(wèn)題，這種工具性簡(jiǎn)化擺脫了差異化價(jià)值、體制、主體對(duì)政策制定與執(zhí)行的掣肘，能更為高效地完成發(fā)展與治理目標(biāo)，但也易導(dǎo)致過(guò)于追求結(jié)果而忽視手段的道德與正當(dāng);價(jià)值取向重視政策制定的規(guī)范內(nèi)核，包括政策主體的認(rèn)知態(tài)度、利益偏好與理想追求，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)價(jià)值也容易導(dǎo)致政策脫離實(shí)際，在現(xiàn)實(shí)中寸步難行。以公共政策主體角度分析，前者是政策主體面臨外部現(xiàn)實(shí)壓力的具體表現(xiàn)，而后者會(huì)影響政策主體對(duì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知與決斷，兩者共同構(gòu)成了公共政策制定的內(nèi)外環(huán)境?！瓣P(guān)注政策的問(wèn)題取向使我們充分解釋現(xiàn)實(shí)世界，而政策的價(jià)值取向則成為我們?nèi)绾胃纳剖澜绲膽{依”王慶華：《利益博弈時(shí)代公共政策的價(jià)值取向》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第2期。，因此，公共政策的價(jià)值取向能否回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題需要，一定意義上決定了整個(gè)政策過(guò)程的質(zhì)量與政策結(jié)果的優(yōu)劣。

在公共政策的制定過(guò)程中，政策主體必須基于對(duì)形勢(shì)的判斷和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要，在諸多政策目標(biāo)與價(jià)值取向間有所選擇和取舍，這一特點(diǎn)在政策實(shí)踐歷史中就表現(xiàn)為在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，公共政策的價(jià)值取向會(huì)順應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生一定的調(diào)適甚至轉(zhuǎn)型，進(jìn)而影響公共政策的目標(biāo)、議程、制定與執(zhí)行。改革開(kāi)放四十余年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人民生活發(fā)生了翻天覆地的變化，從整個(gè)歷程而言，這一客觀現(xiàn)實(shí)是黨和政府長(zhǎng)期以來(lái)決策的結(jié)果，但如果把這一進(jìn)程劃分為不同的階段，那么每一階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r也對(duì)公共政策提出了不同的要求與挑戰(zhàn)，相應(yīng)地，公共政策的目標(biāo)與價(jià)值取向也隨之發(fā)生調(diào)適。

二、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)公共政策的調(diào)適

受行為主義、實(shí)證主義影響，西方學(xué)者大多采取問(wèn)題取向來(lái)研究中國(guó)公共政策，即便在制度主義范式回歸的背景下，也只是在所謂“碎片化威權(quán)主義”（Fragmented Authoritarianism）框架下研究體制、制度對(duì)公共政策過(guò)程的影響K.Lieberthal and D.M.Lampton，Bureaucracy， Politics， and Decision Making in Post-Mao China，Berkeley： University of California Press，（1992）：pp.1-32.，這些研究往往基于一定意識(shí)形態(tài)定位（如基于自由主義民主觀對(duì)中國(guó)體制的誤解、扭曲甚至抹黑）和思維預(yù)設(shè)（如“自上而下”的少數(shù)精英決策模式），不能真正反映中國(guó)公共政策決策的實(shí)際Jun Ma， Muhua Lin，“Policymaking in China： A Review of Chinese Scholarship”，The China Review，vol.12， no.1 （Spring 2012）：pp.95-122.，更無(wú)法深入探討政策背后的價(jià)值理念。二十世紀(jì)九十年代末起，國(guó)內(nèi)政策科學(xué)研究日漸發(fā)展，對(duì)于改革開(kāi)放以來(lái)的公共政策價(jià)值轉(zhuǎn)型問(wèn)題也形成了一定的研究。有學(xué)者抽象簡(jiǎn)要地將其概括為從“政治理想主義轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)功利主義”方琳：《試論現(xiàn)代公共政策的價(jià)值沖突》，《中國(guó)行政管理》，1998年第12期。，也有人使用效率和公平的二分法，認(rèn)為當(dāng)代中國(guó)公共政策的價(jià)值取向歷經(jīng)了“平等—效率—效率兼顧公平—公平正義”這一發(fā)展路徑江明生：《中國(guó)化的馬克思主義公共政策價(jià)值取向的歷史演變》，《理論探討》，2012年第1期。。有研究關(guān)注到了多元價(jià)值對(duì)公共政策制定的影響，強(qiáng)調(diào)在政策過(guò)程中要整合不同的價(jià)值取向，解決多元價(jià)值間的沖突與矛盾。趙韻玲：《公共政策過(guò)程中的價(jià)值取向研究》，《改革與戰(zhàn)略》，2016年第9期。首先，基于這一認(rèn)識(shí)，一些學(xué)者構(gòu)建了中國(guó)公共政策的多元、分層價(jià)值體系陳建華：《淺析現(xiàn)代社會(huì)公共政策價(jià)值包中的多元價(jià)值構(gòu)成》，《前沿》，2009第1期。，認(rèn)為某些層次的價(jià)值（例如發(fā)展）更具優(yōu)先性和穩(wěn)定性，某些層次的價(jià)值（例如效率、秩序）則更容易受社會(huì)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)而導(dǎo)致具體政策調(diào)整，所以中國(guó)是在不斷追求發(fā)展的基礎(chǔ)上，發(fā)生了從注重效率到注重穩(wěn)定、秩序，再到開(kāi)始強(qiáng)調(diào)公平、正義的轉(zhuǎn)變。覃全德、程竹汝：《淺析改革開(kāi)放以來(lái)公共政策的價(jià)值選擇》，《秘書(shū)》，2020年第6期。這些劃分或許在宏觀上有助于識(shí)別不同階段的政策價(jià)值取向，但由于缺乏對(duì)當(dāng)時(shí)政策環(huán)境、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和政策目標(biāo)的描述，僅僅用個(gè)別抽象概念來(lái)概括這段歷史容易導(dǎo)致片面與偏頗。其次，一些研究雖然注意到了政策價(jià)值的多元分層體系，但未能充分認(rèn)識(shí)政黨宗旨、政策價(jià)值與政策目標(biāo)間的關(guān)系與差異，未能構(gòu)建聯(lián)系政策價(jià)值和政策目標(biāo)的整體價(jià)值觀。

黨和政府長(zhǎng)期以來(lái)把“全心全意為人民服務(wù)”作為根本宗旨，“一切為了人民，一切依靠人民，從群眾中來(lái)，到群眾去”是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良作風(fēng)，是中國(guó)共產(chǎn)黨“人民性”的集中體現(xiàn)。把“人民性”落實(shí)到具體政策實(shí)踐之中，黨和政府必須結(jié)合特定的歷史背景與政策環(huán)境，基于一定的價(jià)值取向，設(shè)置具體的政策目標(biāo)，形成可行的路徑方案，從而回應(yīng)現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)問(wèn)題。因此，不同的時(shí)空特點(diǎn)造就了黨和政府在貫徹“人民性”歷程中所形成的具體政策價(jià)值和政策目標(biāo)，這些價(jià)值與目標(biāo)的調(diào)適需要過(guò)程，學(xué)界對(duì)其整體認(rèn)識(shí)的形成也需要過(guò)程，這個(gè)過(guò)程集中體現(xiàn)為政策調(diào)適的不同階段，主要包括：第一階段，上世紀(jì)80年代初提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民從“站起來(lái)”走向“富起來(lái)”;第二階段，本世紀(jì)初把“以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要理念;第三階段，黨的十八大以來(lái)在高質(zhì)量發(fā)展的要求下，“以人民為中心”發(fā)展思想對(duì)黨“人民性”的進(jìn)一步自覺(jué)與明確。

（一）第一階段：“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，讓人民“富起來(lái)”

1949年中華人民共和國(guó)的成立宣告中華民族“站起來(lái)”了，但自從1957年提出“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”起，黨和政府的政策綱領(lǐng)逐漸與“階級(jí)斗爭(zhēng)”目標(biāo)相重合，這種對(duì)社會(huì)身份的絕對(duì)平等追求在“文革”期間走向了極致，直到1976年，長(zhǎng)達(dá)十年的“文革”終于以“四人幫”的倒臺(tái)而畫(huà)上了句號(hào)，然而其對(duì)民主法治的破壞，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展造成了長(zhǎng)期的負(fù)面影響，也使中國(guó)錯(cuò)失了經(jīng)濟(jì)起飛的大好時(shí)機(jī)。這十年里，人民生活水平得不到應(yīng)有的提高，有研究指出1976年每個(gè)農(nóng)民年平均純收入為113元，僅比1965年增加6元，全國(guó)仍然有約2.5億人尚未解決溫飽問(wèn)題。羅平漢、盧毅、趙鵬：《中共黨史重大爭(zhēng)議問(wèn)題研究》，人民出版社2013年版，第357-398頁(yè)。此時(shí)繼續(xù)“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”偏離了人民福祉，成為了阻礙中國(guó)下一步政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的桎梏，整個(gè)社會(huì)的觀念、制度亟待革新。

在這一現(xiàn)實(shí)背景下，黨中央通過(guò)一系列的講話、文章乃至全國(guó)范圍的大討論，終于在思想和觀念上取得重要突破，并在1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的決議中正式提出時(shí)下社會(huì)主要矛盾已從“階級(jí)斗爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，《人民日?qǐng)?bào)》，1981年10月7日第4版。，把工作重心和出發(fā)點(diǎn)從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”上來(lái)。由此，原本由政府主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)才開(kāi)始逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，公共政策的主要目標(biāo)和價(jià)值取向也從階級(jí)斗爭(zhēng)、平均主義走向改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在這些前提下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制才得以在全國(guó)推廣，非公有制經(jīng)濟(jì)方能彰顯活力，公共政策方能進(jìn)一步提倡先“做大蛋糕”，“允許一部分人和地區(qū)先富起來(lái)，先富帶動(dòng)后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富?！薄＿@些政策所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益直觀顯著，根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以下世界銀行數(shù)據(jù)都來(lái)自http：//data.worldbank.org。，1978年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為1495.41億美元，人均GDP只有156美元，僅排世界第134位，而到了2002年GDP已增長(zhǎng)至1.47萬(wàn)億美元，排名從第11位升至第6位，人均GDP也達(dá)到1148美元;人民收入和生活水平較改革開(kāi)放初期都有了明顯提高，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從1978年的343元增至2002年的7703元，農(nóng)村居民收入也從134元增至2476元。

改革開(kāi)放政策，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的提出實(shí)質(zhì)上是把政治從無(wú)休止的意識(shí)形態(tài)、社會(huì)身份之爭(zhēng)中解脫出來(lái)，它解決了中國(guó)在歷史與命運(yùn)的“十字路口”要“發(fā)展什么”的問(wèn)題——經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國(guó)家的首要政策目標(biāo)?！柏毟F不是社會(huì)主義”，當(dāng)時(shí)中國(guó)人均國(guó)民生產(chǎn)和收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)際平均水平，只有通過(guò)優(yōu)化資源要素配置，不斷擴(kuò)大社會(huì)財(cái)富，讓人民“富起來(lái)”才有物質(zhì)保障，人民的生活水平才能有所提高。但在具體政策實(shí)踐過(guò)程中，由于法律規(guī)范、政府監(jiān)管存在不足，部分地區(qū)過(guò)于追求總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模與指數(shù)的增長(zhǎng)，讓市場(chǎng)力量“野蠻生長(zhǎng)”，無(wú)形中拉大了貧富差距，加劇了社會(huì)不公。因此這一階段的政策意在解決人民“溫飽”問(wèn)題的同時(shí)，也表現(xiàn)出了對(duì)效率的狂熱取向，忽視了公平價(jià)值的重要性。

（二）第二階段：堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了數(shù)十年的高速增長(zhǎng)，一定程度上可以說(shuō)是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”政策目標(biāo)的直接結(jié)果，中央和地方政府通過(guò)政策支持、特區(qū)試點(diǎn)、開(kāi)放經(jīng)營(yíng)、招商引資等一系列手段方式，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為當(dāng)?shù)毓ぷ鞯闹匦?，這在創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)“奇跡”同時(shí)，也埋下了一些潛在的隱患：犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)指數(shù)增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、官員腐敗現(xiàn)象增加、就業(yè)社保醫(yī)療教育等領(lǐng)域的民生問(wèn)題凸顯。首先，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中過(guò)度強(qiáng)調(diào)某些經(jīng)濟(jì)指數(shù)增長(zhǎng)是造成這些問(wèn)題的主要原因之一，由于地方政府盲目把GDP的增長(zhǎng)作為政策制定的主要目標(biāo)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)增長(zhǎng)效用有限的領(lǐng)域（如生態(tài)環(huán)境、民生服務(wù)等）的發(fā)展與治理缺乏關(guān)注，出現(xiàn)為了拉動(dòng)GDP不惜污染生態(tài)環(huán)境，或是過(guò)度投資又導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、政府債臺(tái)高筑等現(xiàn)象。其次，有限的分配與再分配政策導(dǎo)致了不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)、區(qū)域收入差距。自1990年至2002年，城鄉(xiāng)居民收入比逐年增加，城鎮(zhèn)居民人均收入從是農(nóng)村的1.76倍提高到2.37倍，2006年達(dá)到了改革開(kāi)放以來(lái)的最大值2.5倍;區(qū)域收入差異也在不斷拉大，1978年至2003年的25年間，東、中、西部城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的比值由1978年的115∶100∶097變?yōu)?003年的128∶100∶091，農(nóng)村居民人均純收入的比值從1978年的118∶100∶097變?yōu)?003年的1.59∶1.00∶0.82。中國(guó)人民銀行西安分行金融研究處課題組：《1978年以來(lái)西部地區(qū)與東部、中部地區(qū)居民收入和消費(fèi)水平變化的一個(gè)比較分析》，《西安金融》，2005年第4期。收入差距、社會(huì)不公的擴(kuò)大化，會(huì)激發(fā)與加劇社會(huì)矛盾與沖突，給公共秩序穩(wěn)定和人民安居樂(lè)業(yè)帶來(lái)不利影響。

為回應(yīng)這些現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，自黨的十六大起黨和政府逐步形成了“科學(xué)發(fā)展觀”戰(zhàn)略思想，提出要“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放”的要求推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的改革和發(fā)展?！吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定（全文）》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2003年10月14日，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65411/4429165.html。科學(xué)發(fā)展觀的第一要?jiǎng)?wù)依然是“發(fā)展”，但它在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了：第一，要“發(fā)展怎樣的經(jīng)濟(jì)”——以人為本，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀;第二，要“如何發(fā)展”——全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等各領(lǐng)域的全面建設(shè)。與社會(huì)身份和利益結(jié)構(gòu)的多元化相一致，雖然這一階段公共政策的基本目標(biāo)還是發(fā)展，但背后的政策價(jià)值已然更為復(fù)雜、多元，效率、秩序、人本、公平、正義等諸多價(jià)值開(kāi)始在政策過(guò)程中發(fā)揮影響，過(guò)去一味追求GDP增長(zhǎng)已被判斷為是不科學(xué)、不合理的發(fā)展目標(biāo)，相對(duì)的，以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展開(kāi)始提上日程，有學(xué)者認(rèn)為這標(biāo)志著中國(guó)公共政策格局的根本性轉(zhuǎn)變，開(kāi)始“從經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向社會(huì)政策”王紹光：《從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策：中國(guó)公共政策格局的歷史性轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)公共政策評(píng)論》，上海人民出版社2007年版，第1卷00期。，社會(huì)公平成為了實(shí)現(xiàn)人民利益的重要前提。

以分配和再分配政策為例，2006年10月十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出要“堅(jiān)持按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，加大收入分配宏觀調(diào)節(jié)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)公平”。黨的十七大進(jìn)一步提出“初次分配和再分配都要處理好公平與效率的關(guān)系，再分配更加注重公平”。這一政策價(jià)值的調(diào)適正當(dāng)其時(shí)，起到了一定的預(yù)期效果。城鄉(xiāng)收入差距自2007年攀升至極大值之后稍有好轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的平均居民收入比從2.49倍回落至2011年的2.37倍。基尼系數(shù)（Gini Coefficient）一定程度上能反映一個(gè)國(guó)家的居民收入差距，世界銀行數(shù)據(jù)表明，1990年中國(guó)的基尼系數(shù)為32.2（%），2002年直接超過(guò)了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)警戒線（基尼系數(shù)大于40）達(dá)到了42，而2005年重新回落至40.9;但這一趨勢(shì)并不穩(wěn)固，在2008年全球金融危機(jī)期間基尼系數(shù)一度沖高至43.7，直到2013年后方重回40以下，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般都維持在25到35左右，由此看來(lái)中國(guó)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)依然任重道遠(yuǎn)。

（三）第三階段：“以人民為中心”，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

2001年加入WTO以來(lái)，對(duì)外貿(mào)易的突飛猛進(jìn)給中國(guó)帶來(lái)了GDP年均增長(zhǎng)超過(guò)10%的“黃金十年”，但隨著人均國(guó)民生產(chǎn)總收入（人均GNI）超過(guò)4000美元進(jìn)入中高等收入國(guó)家行列2012年中國(guó)人均GNI為5930美元，2019年已增長(zhǎng)至10390美元，排世界第71位，距離高收入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（2021）12353元一步之遙。，引發(fā)關(guān)于中國(guó)是否能跨越“中等收入陷阱”的討論熱潮。“中等收入陷阱”有許多標(biāo)志性要素，但核心的要素是收入分配不公，貧富差距擴(kuò)大燕繼榮：《反貧困與國(guó)家治理——中國(guó)“脫貧攻堅(jiān)”的創(chuàng)新意義》，《管理世界》，2020年第4期。，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果并沒(méi)能充分轉(zhuǎn)化為廣大人民生活水平的提高、需求的擴(kuò)大升級(jí)，反而加劇了社會(huì)割裂，甚至導(dǎo)致秩序的混亂與不穩(wěn)定，最終使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)停滯與倒退?？梢哉f(shuō)，“中等收入陷阱”的本質(zhì)其實(shí)是國(guó)家治理體系與治理能力無(wú)法應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不可持續(xù)問(wèn)題時(shí)所引發(fā)的負(fù)面現(xiàn)象，因此在尋求技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，黨和政府能否繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)展人民性，克服政府俘獲、官僚主義、分配不公、環(huán)境敗壞等問(wèn)題成為了能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

黨的十八大以來(lái)，黨和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律性認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，明確提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)“已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重要論斷。從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展面臨的問(wèn)題已從“有沒(méi)有”和“有多少”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂貌缓谩焙汀皟?yōu)不優(yōu)”，除了經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和增長(zhǎng)率的提高，還要將發(fā)展質(zhì)量和效益納入核心目標(biāo)，而能否滿足人民美好生活的需要，正是衡量發(fā)展質(zhì)量與效益的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國(guó)在高速發(fā)展的同時(shí)也面臨著日益復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要給政府下一階段的規(guī)劃與工作帶來(lái)了更多的要求與挑戰(zhàn)。在這一時(shí)代背景下，“以人民為中心”發(fā)展思想應(yīng)運(yùn)而生。自2015年黨的十八屆五中全會(huì)正式提出“以人民為中心”的發(fā)展思想以來(lái)，“以人民為中心”從一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀逐漸深化為黨和政府引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的重要思想與基本方略。2020年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議報(bào)告》，報(bào)告提出了“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則，指出在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的進(jìn)程中，要“堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持深化改革開(kāi)放，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，人民出版社2020年版，第10-11頁(yè)。如果說(shuō)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展必須遵循的原則，那么在社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理領(lǐng)域，“以人民為中心”政策取向?qū)⑹窍乱浑A段公共政策供給和相關(guān)制度建設(shè)的重要指引。

“以人民為中心”的發(fā)展思想是黨和政府長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)政理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)共同作用所形成的重要成果，是黨對(duì)“人民性”的進(jìn)一步繼承與發(fā)展、自覺(jué)與明確，它從理論上宣告了人民的主體地位——“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”，政策制定與執(zhí)行的最終目的是“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”，換言之，“人民”（或“人民性”）本身一定意義上也凸顯、升華為了一種至高無(wú)上、無(wú)可替代的核心價(jià)值?！耙匀嗣駷橹行摹辈粌H是對(duì)傳統(tǒng)民本觀在認(rèn)知和實(shí)踐層面上的一次重大飛躍，更是創(chuàng)造性地對(duì)黨的“人民性”宗旨予以繼承、豐富和發(fā)展，它進(jìn)一步回答了“發(fā)展是為了什么”的問(wèn)題——大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、追求GDP增長(zhǎng)、推進(jìn)分配公平、維護(hù)社會(huì)秩序最終是為了滿足人民的美好生活需要，為了人民共享發(fā)展成果，為了實(shí)現(xiàn)人民幸福和民族復(fù)興。在現(xiàn)代化與全球化的時(shí)代浪潮之中，廣大人民群眾對(duì)安居樂(lè)業(yè)、美好生活的追求只依靠自身的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還需要來(lái)自公共權(quán)威的保障以彌補(bǔ)不平衡不充分發(fā)展導(dǎo)致的缺口。為此，黨和政府作為公共資源的支配者與公共權(quán)威的主導(dǎo)者，需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要適度調(diào)適公共政策的價(jià)值取向，合理決策、制定規(guī)則，肩負(fù)起公共供給與分配的職責(zé)，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)人的真正自由和全面發(fā)展。

三、“以人民為中心”的中國(guó)公共政策價(jià)值取向

“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)”習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年5月10日第2版。 ，黨和政府不僅需要在頂層設(shè)計(jì)、體制改革、制度建設(shè)等方面始終堅(jiān)持“以人民為中心”，在具體政策制定中更需要牢記“人民至上”立場(chǎng)，把政策落實(shí)到人民，做到執(zhí)政為民、造福于民胡鞍鋼、杭承政：《論建立“以人民為中心”的治理模式——基于行為科學(xué)的視角》，《中國(guó)行政管理》，2018年第1期。。那么就政策價(jià)值取向而言，到底什么是“以人民為中心”？這種政策的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)與指向是什么？為什么人民（人民性）能成為一種價(jià)值并從諸多價(jià)值取向中凸顯出來(lái)？

政策科學(xué)的奠基者拉斯韋爾看到了政策的價(jià)值取向問(wèn)題，他認(rèn)為公共政策是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”林水波、張世賢：《公共政策》，五南圖書(shū)出版公司1982年版，第8頁(yè)。，但公共政策的價(jià)值偏好并非應(yīng)然地指向公共利益和人民至上。因此，堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”的政策價(jià)值取向有著重要的理論意義。為了更好地認(rèn)識(shí)與理解“以人民為中心”的內(nèi)涵與意義，本文將把它與其他充滿爭(zhēng)議的政策價(jià)值取向進(jìn)行比較與分析?？v觀西方政策價(jià)值研究的歷史，至少存在以下三種與“以人民為中心”相對(duì)的價(jià)值取向：一是以精英為中心;二是以效用為中心;三是以個(gè)人為中心。

第一種政策價(jià)值取向完全是精英主義的，它強(qiáng)調(diào)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域占有支配權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的精英們（例如政治家、技術(shù)官僚、壟斷資本家）在公共政策制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，其政策目的主要是為了維護(hù)精英的統(tǒng)治和精英的利益，即便偶爾出臺(tái)一些惠民利民的民生政策也只是出于鞏固統(tǒng)治、維護(hù)秩序的需要。與之相反，“以人民為中心”強(qiáng)調(diào)根本利益為人民所謀，習(xí)近平在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒(méi)有任何自己特殊的利益，從來(lái)不代表任何利益集團(tuán)、任何權(quán)勢(shì)團(tuán)體、任何特權(quán)階層的利益?！绷?xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月2日第2版。

與“精英”相對(duì)的群體是“平民”或者“草根”，因而“以人民為中心”必須關(guān)切的恰恰是“人民”中的“民”，這要求政策制定的核心對(duì)象是普羅大眾，尤其是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位上不占優(yōu)的絕大多數(shù)平民百姓。2020年李克強(qiáng)總理曾指出“中國(guó)是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，我們?nèi)司晔杖胧?萬(wàn)元人民幣，但是有6億人每個(gè)月的收入也就1000元”，將近一半的人口收入水平遠(yuǎn)低于人均收入，這一事實(shí)表明當(dāng)前“以人民為中心”的“人民”正是處于平均水平以下的廣泛“相對(duì)貧困”群眾。

如果說(shuō)第一種政策價(jià)值取向代表了傳統(tǒng)精英政治的決策理念，那么第二種政策價(jià)值取向則完全是現(xiàn)代的，它代表了效用主義（Utilitarianism）的價(jià)值取向，故概括為“以效用（Utility）為中心”相比于“功利”一詞在漢語(yǔ)中的貶義地位，Utilitarianism更強(qiáng)調(diào)基于理性計(jì)算得失，以計(jì)算的結(jié)果來(lái)評(píng)判行為的正當(dāng)與否。采用效用和效用主義的翻譯可以避免預(yù)設(shè)其在道德上是自私、自利的。。效用主義的理論基礎(chǔ)是理性經(jīng)濟(jì)人，該理論認(rèn)為理性人一切行為的根本目的，就是追求自身效用的最大化，將其放大至社會(huì)層面即是追求整個(gè)社會(huì)的效用最大化。因此對(duì)于“以效用為中心”的政策價(jià)值取向而言，凡是能夠?qū)崿F(xiàn)“最大多數(shù)人的最大效用”的政策就是具有正當(dāng)性的政策。

效用主義強(qiáng)調(diào)效用最大化，強(qiáng)調(diào)多數(shù)利益對(duì)少數(shù)利益的優(yōu)先。雖然效用主義也關(guān)注人的快樂(lè)和幸福，但在效用加總與比較的過(guò)程中，在“效用最大化”的目標(biāo)面前，效用主義可能會(huì)為了整體效用增加支持犧牲少數(shù)人的利益。相較于“以效用為中心”，“以人民為中心”關(guān)切的不僅僅是人民整體，還要重視其中的“少數(shù)人”，尤其是“人民”中的弱勢(shì)群體，人的存在意義是其本身而不是效用最大化的工具，弱勢(shì)的“少數(shù)人”更不是效用最大化的犧牲品。相比于效率，“以人民為中心”更關(guān)注平等與公平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活水平的提升固然高度相關(guān)，但不能為了指數(shù)的增長(zhǎng)犧牲了少數(shù)人的利益與尊嚴(yán)。習(xí)近平總書(shū)記在2015年談全面建成小康社會(huì)時(shí)就指出，“我們要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，針對(duì)特定人群面臨的特定困難，想方設(shè)法幫助他們解決實(shí)際問(wèn)題?！绷?xí)近平：《在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話（節(jié)選）》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2016年1月1日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0101/c64094-28002398.html。

與第二種政策價(jià)值取向高度相關(guān)，第三種理念“以個(gè)人為中心”是西方自由主義、個(gè)人主義傳統(tǒng)下的產(chǎn)物，這一理念下的政策也涉及“人”，但這個(gè)人是個(gè)體的“人”，它關(guān)注的核心是個(gè)人的自由、權(quán)利與利益?！耙詡€(gè)人為中心”把個(gè)人的權(quán)利（自由）看作最高價(jià)值，能保護(hù)個(gè)人權(quán)利的制度與政策就具有了正當(dāng)性，西方社會(huì)雖然也談利益群體、利益組織，但本質(zhì)上它們也只是放大的個(gè)人，放大的少數(shù)，其核心特征還是維護(hù)少數(shù)私利。這種基于個(gè)人利益的政策取向容易偏袒政治“議價(jià)”能力強(qiáng)的少數(shù)精英群體，容易激化群體間的矛盾甚至導(dǎo)致社會(huì)撕裂。

而“以人民為中心”重視的是“人民”這個(gè)集體概念，其關(guān)切的不只是個(gè)人的利益，也不只是少數(shù)的利益，而是人民整體的利益，基于這種理念的政策安排將從人民福祉出發(fā)，覆蓋最為廣泛的人民群眾，考慮的是最大多數(shù)人民的整體幸福?！耙匀嗣駷橹行摹钡墓舱呖梢詮母_(kāi)闊的視野、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，這可以幫助克服效用主義和個(gè)人主義價(jià)值取向所面臨的難題。

綜上所述，“以人民為中心”取向?qū)嵸|(zhì)上是把“人民”視為一種超越其他價(jià)值的核心價(jià)值?！耙匀嗣駷橹行摹币_立人民的主體地位，在政策制定與執(zhí)行中都要把人民放在最高位，堅(jiān)持“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”。這在學(xué)理上是對(duì)效率公平二分、多元價(jià)值調(diào)和的一種超越，它把公共政策的政策目標(biāo)與價(jià)值目標(biāo)——“實(shí)現(xiàn)人民利益”聯(lián)系在一起，那么一項(xiàng)政策只要能增進(jìn)人民利益，它就應(yīng)當(dāng)是“善”的;相反地，如果有損于人民利益，那么無(wú)論是有利于效率的提高還是分配的均等抑或是其他價(jià)值的增益，都應(yīng)當(dāng)被棄用。

那么什么是“人民利益”？這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有固定的答案，因?yàn)槿嗣竦睦媾c訴求是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷發(fā)生變化的，甚至人民內(nèi)涵與所指對(duì)象都不是固定的，但是實(shí)現(xiàn)人民利益的終點(diǎn)是一致的，那就是讓人民滿意，即“增進(jìn)人民的幸福感、獲得感與安全感”，“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障?！绷?xí)近平：《在紀(jì)念毛澤東同志誕辰120周年座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年12月27日第2版。

更進(jìn)一步，公共政策如何才能讓人民滿意？就當(dāng)下而言，首先，政策的出發(fā)點(diǎn)是必須滿足人民的基本需求（如脫貧、就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等），不斷提升民生服務(wù)的供給質(zhì)量;其次，保障人民的公共參與權(quán)利，一方面要拓展渠道與機(jī)會(huì)，使人民能通過(guò)不同形式參與到公共政策過(guò)程之中，另一方面要保障人民監(jiān)督政策實(shí)施的權(quán)利，把人民滿意程度加入到政策結(jié)果的評(píng)估體系之中。再者，提高公共政策的精準(zhǔn)化水平，不搞浪費(fèi)而低效的“大水漫灌”，而是依托體制機(jī)制改革、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，按人民利益與訴求，針對(duì)目標(biāo)群體精準(zhǔn)供給政策與服務(wù)。

政策文化、政策環(huán)境等因素的差異會(huì)影響到現(xiàn)實(shí)中公共政策的價(jià)值取向，當(dāng)前中國(guó)正處于“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，“以人民為中心”發(fā)展思想和執(zhí)政立場(chǎng)既順應(yīng)中國(guó)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，又符合中國(guó)共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，加之有助于解決現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)問(wèn)題。種種理由都指向把“以人民為中心”、人民利益的實(shí)現(xiàn)作為中國(guó)公共政策制定的歸宿。

第一，“以人民為中心”順應(yīng)了中國(guó)傳統(tǒng)的民本文化取向。雖然中國(guó)傳統(tǒng)政策文化的核心是維護(hù)君主的“家天下”、延續(xù)王朝的統(tǒng)治，君本位與官本位思想貫穿整個(gè)政治文化傳統(tǒng)，但與之相應(yīng)的，民本文化也一直作為對(duì)應(yīng)面伴隨存在?！耙悦駷楸尽笔侵袊?guó)傳統(tǒng)政治文化的重要內(nèi)容?！八^‘民本，就是把民眾作為國(guó)家的根本，它包含著‘立君為民、‘民為國(guó)本和‘政在養(yǎng)民這三層最基本的意思?！蓖醮焊＃骸墩撘匀嗣裰髁x為核心的政策文化》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2019年第2期。傳統(tǒng)政治文化也強(qiáng)調(diào)要順應(yīng)民意，“君者，舟也; 庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟” 《荀子·哀公》。。孟子把天下更替歸于民心，“桀紂之失天下也，失其民也。失其民者，失其心也”《孟子·離婁上》。。這一傳統(tǒng)民本觀正好與中國(guó)共產(chǎn)黨“江山就是人民，人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月2日第2版。的人民觀在歷史長(zhǎng)河中遙相呼應(yīng)。

第二，“以人民為中心”符合中國(guó)共產(chǎn)黨始終貫徹的“人民性”宗旨。中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初，是以馬克思主義為理論指導(dǎo)的政黨，“馬克思主義是人民的理論”習(xí)近平：《在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會(huì)上的重要講話》，新華網(wǎng)，2018年5月4日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-05/04/c_1122783997.htm。，人民是社會(huì)實(shí)踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者，是歷史發(fā)展的動(dòng)力，以人民為中心就是把握住了人類(lèi)歷史發(fā)展的規(guī)律。中國(guó)共產(chǎn)黨的革命經(jīng)歷和建國(guó)以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)賦予了馬克思主義新的生命力量，但無(wú)論是毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，人民立場(chǎng)始終是貫穿其中的根本政治立場(chǎng)?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民”習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月2日第2版。，習(xí)近平總書(shū)記指出，“為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興，是中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，是激勵(lì)一代代中國(guó)共產(chǎn)黨人前赴后繼、英勇奮斗的根本動(dòng)力?！绷?xí)近平：《在“不忘初心、牢記使命”主題教育工作會(huì)議上的講話》，《求是》，2019年第13期。

第三，“以人民為中心”是解決現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)問(wèn)題的歸宿?！皻v史的終結(jié)”——政治的歸宿是自由民主制論調(diào)已然受到了廣泛質(zhì)疑，但必須承認(rèn)的是，“民主”的觀念業(yè)已深入人心，當(dāng)今世界沒(méi)有一個(gè)國(guó)家會(huì)承認(rèn)自己的體制和制度是“不民主”的，盡管他們有著對(duì)“民主”的各自看法。這背后反映的是現(xiàn)代政治的合法性（Legitimacy）問(wèn)題，只有基于“人民主權(quán)”的國(guó)家，只有代表公共意志的公共權(quán)力，只有能保障公共利益實(shí)現(xiàn)的公共政策，才能獲得廣大人民群眾的認(rèn)可與支持，那么其統(tǒng)治才具有了合法性（即便只是經(jīng)驗(yàn)意義上的哈貝馬斯把歷史上的合法性理論分為經(jīng)驗(yàn)主義和規(guī)范主義的。簡(jiǎn)而言之，經(jīng)驗(yàn)主義認(rèn)為凡是被大眾所相信的或贊同的、能保持大眾對(duì)它的忠誠(chéng)和支持的就是合法性統(tǒng)治;規(guī)范主義認(rèn)為一種統(tǒng)治只要它是符合永恒的美德、正義的， 即使它得不到大眾的贊同和支持， 也是合法的。引自林廣華：《論政治的合法性問(wèn)題》，《探索》，2002年第3期。），而這與“以人民為中心”政策價(jià)值理念是高度吻合的。

對(duì)當(dāng)下中國(guó)而言，“以人民為中心”可以積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)問(wèn)題。改革開(kāi)放四十余年，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了中國(guó)政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的廣泛變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化形成了多元的社會(huì)群體，文化的市場(chǎng)化供給豐富了人民的精神生活，基層治理不斷創(chuàng)新使公共服務(wù)更為便捷……與此同時(shí)，收入分配與再分配的不公加劇了貧富差距的擴(kuò)大，不斷追求效率、利益的最大化容易扭曲公眾價(jià)值，一些傳統(tǒng)優(yōu)良道德逐漸消退，“政府內(nèi)形式主義、官僚主義不同程度存在，一些領(lǐng)域腐敗問(wèn)題仍有發(fā)生”《政府報(bào)告——2021年3月5日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，中國(guó)政府網(wǎng)，2021年3月12日，http：//www.gov.cn/zhuanti/2021lhzfgzbg/index.htm。 。這一背景下黨和政府如果不能制定出符合公共利益的政策措施轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀，不能有效地疏導(dǎo)公眾對(duì)公共政策的不滿情緒， 長(zhǎng)此以往只會(huì)導(dǎo)致政府公信力的缺失、公共權(quán)威的衰減。為避免這種情況的發(fā)生，黨和政府必須摒棄精英主義、效用主義和個(gè)體主義的政策價(jià)值取向，“堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主，維護(hù)社會(huì)公平正義”習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月2日第2版。。從而，縮小收入差距，凝聚社會(huì)共識(shí)，有效化解矛盾，將尊重人民主體地位與發(fā)揮人民力量有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。

四、“以人民為中心”的公共政策實(shí)踐原則

“以人民為中心”的公共政策價(jià)值取向?qū)唧w政策制定，尤其是在與人民日常生活息息相關(guān)的民生領(lǐng)域，提出了一些獨(dú)特的政策實(shí)踐原則。這些原則對(duì)公共政策的服務(wù)對(duì)象與內(nèi)容、供給方式和途徑、結(jié)果評(píng)估與追蹤、政策目標(biāo)與方向等環(huán)節(jié)一一有所規(guī)范，從而能夠更好地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)問(wèn)題。

（一）“公平優(yōu)待”

公平是公共權(quán)威樹(shù)立和人民內(nèi)部認(rèn)同的基礎(chǔ)，公共政策需要在“公平”的前提下實(shí)現(xiàn)廣泛覆蓋。在政府服務(wù)對(duì)象層面，它要求政策目標(biāo)群體是最為廣泛的絕大多數(shù)人民群眾，并且身處其中的每一個(gè)體都能平等地享有各種公共權(quán)益，但這種平等不是“平均主義”的，對(duì)于一些老、弱、病、幼等弱勢(shì)群體，政策上也需要有所傾斜，保證分配的公平與正義?！肮絻?yōu)待原則”與羅爾斯的正義原則約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第150-152頁(yè)。有相通之處，其第一原則的“平等的權(quán)益”要優(yōu)先于第二原則的“差別優(yōu)待”，必須在基本的自由與權(quán)利得到滿足的前提下，再考慮對(duì)特殊群體的優(yōu)先照顧，不同的是羅爾斯的“差別原則”依然出于“帕累托最優(yōu)”的效率考量，而“以人民為中心”的“差別優(yōu)待”是出于人民的整體性與平民性，是共識(shí)基礎(chǔ)上對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償。

黨的十九大以來(lái)，“以人民為中心”思想在公共政策，尤其在民生保障領(lǐng)域的政策制定中得到了充分體現(xiàn)，黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告提出要健全“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面的國(guó)家基本公共服務(wù)體系，要注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活”。這些要求在服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容上頗具全面性和廣泛性，為廣大人民群眾尤其是無(wú)法滿足基本民生需求的群體提供基礎(chǔ)保障和實(shí)質(zhì)公平。

中國(guó)近年來(lái)的“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”是貫徹“以人民為中心”公平優(yōu)待原則的生動(dòng)實(shí)踐案例。伴隨四十余年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，中國(guó)人均收入水平和生活水平都有了巨大的提升，但按照統(tǒng)計(jì)2014年全國(guó)仍有7000多萬(wàn)的“貧困人口”依照2012年標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)貧困人口為9899萬(wàn)人。，對(duì)此2015年中共中央通過(guò)了《打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，黨和政府秉持“決不能落下一個(gè)困難群眾”，針對(duì)不同人群采取“精準(zhǔn)扶貧”“扶貧先扶智”等策略，依托政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同發(fā)力的“益貧市場(chǎng)”機(jī)制，終于在2021年2月宣告正式取得全部勝利，完成了所有貧困縣的“摘帽”和9989萬(wàn)人的脫貧。習(xí)近平：《在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，2021年2月25日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-02/25/c_1127140240.htm?！懊撠毠?jiān)戰(zhàn)”充分表明了黨和國(guó)家一直堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值取向，“公平優(yōu)待”不只意味著在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中向廣大人民群眾提供平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，更重要的是高度重視占全國(guó)將近一半的相對(duì)貧困人群，通過(guò)針對(duì)性幫扶政策的制定與實(shí)施，保障他們更為實(shí)質(zhì)的平等與正義，歷史性地解決絕對(duì)貧困，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面小康。

（二）“需求導(dǎo)向”

效率價(jià)值也可以服務(wù)于“人民”，與市場(chǎng)機(jī)制類(lèi)似，公共政策效率的提升尤其是公共服務(wù)效率的提升需要實(shí)現(xiàn)政策供給與人民需求的匹配與平衡。公共政策的制定不應(yīng)從決策者個(gè)人的好惡出發(fā)，不能只是想當(dāng)然地認(rèn)為人民需要什么就據(jù)此決策，公共政策的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而公共利益又以廣大人民群眾的利益需求為基礎(chǔ)，因此必須從需求側(cè)出發(fā)，由人民的需求來(lái)決定公共政策供給。長(zhǎng)期以來(lái)，許多基層政府的決策過(guò)程缺乏對(duì)需求側(cè)的重視，政策制定往往前期對(duì)群眾需求調(diào)研匱乏，制定過(guò)程中又民眾參與不足，實(shí)施結(jié)果更是公眾監(jiān)督、追蹤環(huán)節(jié)闕如，這些不從人民需求出發(fā)的公共政策只會(huì)偏離公共利益，它們既浪費(fèi)了大量的資源，又不能取得人民的滿意和支持。

按人民之所需制定公共政策，關(guān)鍵難點(diǎn)在如何打通“最后一公里”。一方面，政策制定者既要有聽(tīng)取人民需求的意愿，又要有獲取、聚合民意的手段;另一方面，人民群眾也要能發(fā)現(xiàn)、認(rèn)知自己的需求，并通過(guò)適當(dāng)?shù)那篮头绞降靡员磉_(dá)。實(shí)際情況中，決策者和人民群眾之間容易出現(xiàn)聯(lián)系機(jī)制缺乏、失靈甚至扭曲等問(wèn)題，而這些問(wèn)題集中表現(xiàn)在“最后一公里”困境之中?，F(xiàn)有黨政結(jié)構(gòu)和政府層級(jí)下，中央的政策與要求可以相對(duì)順暢地推進(jìn)至基層政府乃至具體社區(qū)，基層政府在一定條件下也可以把自身的想法與困難反饋至上級(jí)政府，但是在體制系統(tǒng)之外，群眾與基層政府的表達(dá)、溝通渠道是亟待改進(jìn)和提升的，這既需要當(dāng)局的強(qiáng)烈政治意愿，也需要一些“群眾路線”機(jī)制和先進(jìn)技術(shù)手段作保障。這一問(wèn)題上浙江“最多跑一次”的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革是很好的嘗試，它力圖轉(zhuǎn)變政府中心主義決策邏輯，以市民、企業(yè)等的辦事體驗(yàn)為出發(fā)點(diǎn)倒逼政府及其部門(mén)改革，具有顯著的“需求導(dǎo)向”“問(wèn)題導(dǎo)向”“效果導(dǎo)向”等特點(diǎn)。郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2018年第4期。通過(guò)部門(mén)間協(xié)調(diào)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，再加之以電子政務(wù)、信息化技術(shù)作支撐，“最多跑一次”改革使公共服務(wù)的供給變得更為明確與便捷，這充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的政策理念。

（三）“共治共享”

共治共享原則是“一切依靠人民，一切為了人民”的生動(dòng)體現(xiàn)，是發(fā)展“以人民為中心”的全過(guò)程民主的必然要求。對(duì)于群眾基層自治事務(wù)，黨的十九大報(bào)告明確要求在共建、共治、共享的社會(huì)治理體系之下，要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛施行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見(jiàn)和建議的渠道，著力推進(jìn)基層直接民主的制度化、規(guī)范化、程序化”《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，新華網(wǎng)，2019年11月5日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。。落實(shí)到具體政策，全過(guò)程民主除了要事后強(qiáng)化對(duì)政策過(guò)程的民主監(jiān)督保障人民利益實(shí)現(xiàn)之外，更要事先在政策制定中提高人民群眾的民主參與，這要求不斷增加政策開(kāi)放度與透明度，逐步擴(kuò)大人民參與制定公共政策的機(jī)會(huì)與渠道，激發(fā)人民群眾的公共參與熱情，提高自我管理、自我服務(wù)能力。

發(fā)展成果的共享需要更多的共治，拓寬公共政策制定的公眾參與渠道是一個(gè)良好的開(kāi)端。2020年7月，北京市發(fā)布了《北京市深化政務(wù)公開(kāi)擴(kuò)大公民參與工作辦法》，提出要建立民需匯集、民計(jì)采納、民意監(jiān)督工作機(jī)制，在政策制定執(zhí)行中問(wèn)需、問(wèn)計(jì)、問(wèn)效于民，形成“公眾點(diǎn)菜、政府端菜”的互動(dòng)協(xié)同良好格局，從而有效提升政策的民需契合度。在政策制定過(guò)程中，對(duì)于規(guī)定范圍的政策措施應(yīng)視情開(kāi)展政策需求征集工作，要采取便于公眾參與的方式，充分公開(kāi)信息，暢通表達(dá)渠道，匯集公眾需求，征集意見(jiàn)建議，并將公眾需求意見(jiàn)建議有效體現(xiàn)到政策措施制定計(jì)劃之中。雖然當(dāng)前公共政策制定過(guò)程中的民眾參與仍處于起步階段，但北京市為這一政策過(guò)程專(zhuān)門(mén)確立工作辦法體現(xiàn)了“以人民為中心”的政策取向，并為發(fā)揮人民主體性，推動(dòng)人民群眾廣泛參與公共生活提供了具體機(jī)會(huì)與路徑。

（四）“人民滿意”

“以人民為中心”意味著政策制定要人民至上，以人民的獲得感、幸福感、安全感為最終目標(biāo)。一個(gè)公共政策水平的高低，既取決于政策制定的內(nèi)容是否符合“以人民為中心”的出發(fā)點(diǎn)，也取決于政策制定是否充分考量了各種可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。許多情況下決策的本意與出發(fā)點(diǎn)可能是為了增進(jìn)人民的福祉，但由于考慮不周，到了執(zhí)行環(huán)節(jié)就容易碰到層層阻礙，無(wú)法推進(jìn)，使得政策的結(jié)果偏離了預(yù)期，大打折扣，甚至以失敗告終。因此依照“以人民為中心”思想，政策制定至少需加強(qiáng)三個(gè)方面的評(píng)估：第一，源頭上要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，充分考慮內(nèi)外政策環(huán)境方可作定奪;第二，實(shí)踐中要評(píng)估政策執(zhí)行方案是否符合人民利益，是否具體可操作，而不只是應(yīng)付上級(jí)任務(wù)，草草收?qǐng)?第三，政策實(shí)施的結(jié)果是否能讓人民群眾滿意，只有得到廣大人民群眾支持的政策才真正算得上一個(gè)高水平的好政策。其中“讓人民滿意”是衡量政策制定水平最基本也是最終極的標(biāo)準(zhǔn)。

這一特點(diǎn)在本次抗擊新冠疫情期間得到了充分彰顯，習(xí)近平在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上特別強(qiáng)調(diào)了“以人民為中心”的重要價(jià)值追求——人民生命至上，“在保護(hù)人民生命安全面前，我們必須不惜一切代價(jià)……我們果斷關(guān)閉離漢離鄂通道，實(shí)施史無(wú)前例的嚴(yán)格管控……為了保護(hù)人民生命安全，我們什么都可以豁得出來(lái)！”習(xí)近平：《在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上的講話》，《求是》，2020年第20期。這些決策安排可能會(huì)引發(fā)一定的秩序風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，但只要能維護(hù)人民利益，能讓人民安居樂(lè)業(yè)，能讓人民心滿意足，那它們都不是影響公共政策制定的決定性因素。

（五）“引導(dǎo)大眾”

當(dāng)“人民”成為一種價(jià)值，人民群眾自身也需要在實(shí)踐中得到升華，以人民為中心不僅要服務(wù)大眾，更要引導(dǎo)大眾?！耙磺袨榱巳嗣瘛笔侵袊?guó)共產(chǎn)黨一直以來(lái)堅(jiān)持的執(zhí)政理念，黨和政府要牢記使命、不忘初心，全心全意為人民服務(wù)。公共政策是貫徹這些理念的現(xiàn)實(shí)路徑，但公共政策的制定不能只是逐步滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)精神需求，現(xiàn)實(shí)中由于人口素質(zhì)、文化水平和精神道德境界等方面的局限性，群眾的需求并不全都是合理、健康的。因此為了增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)人的全面發(fā)展，公共政策也要在群眾精神文化生活方面發(fā)揮示范、引導(dǎo)作用。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告提出要堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)文化建設(shè)，要“加強(qiáng)愛(ài)國(guó)主義、集體主義、社會(huì)主義教育，實(shí)施公民道德建設(shè)工程，推進(jìn)新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)”《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，新華網(wǎng)，2019年11月5日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。。其中“新時(shí)代文明實(shí)踐中心”建設(shè)是一項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛開(kāi)展的有力試點(diǎn)實(shí)踐，它是在經(jīng)濟(jì)、安全與民生等一般公共物品供給的基礎(chǔ)上，提倡在文化、體育、教育領(lǐng)域提供更為全面、均等的公共文化服務(wù)和活動(dòng)，從而引導(dǎo)和促進(jìn)群眾精神文化生活的健康發(fā)展，最終提高人民群眾的文化知識(shí)水平和道德素質(zhì)修養(yǎng)。

五、結(jié)語(yǔ)

制度效能的實(shí)現(xiàn)需要合理的政策支持，而公共政策的價(jià)值取向會(huì)對(duì)政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持“全心全意為人民服務(wù)”的實(shí)踐宗旨，在貫徹這一“人民性”的過(guò)程中公共政策的目標(biāo)與價(jià)值取向至少歷經(jīng)了三個(gè)階段的調(diào)適：從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”到讓人民“富起來(lái)”的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，從過(guò)度強(qiáng)調(diào)以GDP為主要發(fā)展目標(biāo)到“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀，以及對(duì)“人民性”進(jìn)一步自覺(jué)與明確的“以人民為中心”的發(fā)展思想，每個(gè)階段都為解決當(dāng)時(shí)的發(fā)展問(wèn)題形成了相應(yīng)的指導(dǎo)思想，并把這些思想凝聚為價(jià)值用于指導(dǎo)實(shí)踐，通過(guò)公共政策的抉擇與執(zhí)行以完成歷史使命。在這個(gè)歷史實(shí)踐過(guò)程中，黨的“人民性”宗旨最終實(shí)現(xiàn)對(duì)效率公平二分、多元價(jià)值調(diào)和的超越，凸顯、升華為了一種至高無(wú)上、無(wú)可替代的核心價(jià)值。人民公共利益的實(shí)現(xiàn)是公共政策制定的歸宿，“以人民為中心”作為引領(lǐng)黨和政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的重要思想與原則，既具有學(xué)理上的優(yōu)勢(shì)，又符合中國(guó)傳統(tǒng)文化和黨的人民性宗旨，還有助于解決當(dāng)下的政治社會(huì)問(wèn)題。

在具體政策制定與執(zhí)行中，“以人民為中心”的公共政策應(yīng)當(dāng)符合公平優(yōu)待、需求導(dǎo)向、共治共享、人民滿意與引導(dǎo)大眾等要求，這些要求在既有實(shí)踐中已得到了一定的應(yīng)用，取得了廣大人民群眾的廣泛支持，但為了不斷滿足人民美好生活需要，幫助中國(guó)跨越“中等收入陷阱”走向高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，向著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)，最終完成中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，必須進(jìn)一步在政策過(guò)程中貫徹“以人民為中心”思想立場(chǎng)與價(jià)值取向，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展真正促進(jìn)人民利益的實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：徐東濤）