吳金群 巢飛

摘要：作為行政體制的空間投影，行政區(qū)劃及其不斷調(diào)整是重塑空間治理格局的重要基礎(chǔ)。所謂行政區(qū)劃治理，就是指多元行動主體通過參與、協(xié)商、信任、合作的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)化、民主化和法治化，從而助推國家和區(qū)域的善治。行政區(qū)劃調(diào)整轉(zhuǎn)向治理-服務(wù)邏輯、社會組織蓬勃發(fā)展、公眾參與能力提升、行政區(qū)劃法律法規(guī)不斷健全等為治理嵌入行政區(qū)劃調(diào)整提供了良好的條件。但行政區(qū)劃政治色彩鮮明、利益關(guān)系錯綜復(fù)雜、多元主體結(jié)構(gòu)失衡、改革績效懸浮等特點(diǎn)導(dǎo)致治理的嵌入仍存在一定限度。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃;治理;嵌入

中圖分類號：D035.5?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號：1007-9092（2021）05-0041-010

行政區(qū)劃既是國家管理領(lǐng)土的產(chǎn)物，也是有效治理空間的手段。國家治理的轉(zhuǎn)型蘊(yùn)含著新的空間配置形式，空間尺度的新生又催化了國家治理體系的重構(gòu)①。黨的十八屆三中全會以來，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的征程不斷奔涌往前。然而奇怪的是，有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整的工作，卻一直保持了某種意義上的神秘，幾乎未受“治理”理念和實(shí)踐的浸潤。本文基于治理、元治理、非對稱性網(wǎng)絡(luò)治理等理論，結(jié)合我國行政區(qū)劃調(diào)整的實(shí)踐，創(chuàng)造性地提出了“行政區(qū)劃治理”的概念，并在深入剖析其新時代意涵以及治理嵌入行政區(qū)劃調(diào)整的條件和限度后，對治理嵌入的具體策略做了探索。

一、何謂行政區(qū)劃治理

行政區(qū)劃是國家對所統(tǒng)治的區(qū)域的劃分，指國家根據(jù)統(tǒng)治和管理的需要，遵循法律規(guī)定，充分考慮地理條件、民族分布、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地區(qū)差異、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和人口密度等客觀因素，將國家的領(lǐng)土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域系統(tǒng)，并在各個區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，建立政府管理網(wǎng)絡(luò)，為社會生活和社會交往明確空間定位侯景新、浦善新、肖金成：《行政區(qū)劃與區(qū)域管理》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第13頁。。行政區(qū)劃調(diào)整，又稱行政區(qū)劃改革，主要包括政府層級調(diào)整、管轄范圍變動、地域邊界重劃、行政建制變更、政區(qū)名稱改變、政府駐地變化等多個方面。行政區(qū)劃調(diào)整作為一種資源配置的行政手段，涉及空間的重新生產(chǎn)和權(quán)、責(zé)、利的重新劃分，無論是對國家或地方發(fā)展，抑或是人們的日常生活都影響深遠(yuǎn)。

在過去的30多年里，“治理”已然廣泛應(yīng)用于實(shí)踐，但在基本概念和理論取向上一直沒有統(tǒng)一的定義，甚至被質(zhì)疑只是一個“空洞的符號”Claus Offe， Governance： an “empty signifier”，Constellations， vol.16，no.4（November 2009），pp.550-563.?！爸卫怼钡牟煌拍畹拇嬖诓⒕淮罅渴褂?，本身并不是問題H.K. 科爾巴齊：《治理的意義》，王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實(shí)踐：經(jīng)典議題研究新解》，中央編譯出版社2017年版，第6頁。，重點(diǎn)是實(shí)踐中各個治理主體間的結(jié)構(gòu)和關(guān)系問題，這一點(diǎn)不約而同地在社會治理典型案例的研究中被關(guān)注到王詩宗、吳妍：《城鎮(zhèn)化背景下的基層社會治理創(chuàng)新——杭州市余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會議制度分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2017年第4期;秦曉蕾、李延偉：《治理效能提升視閾下公民參與治理創(chuàng)新的制度化之路——基于南京市機(jī)關(guān)作風(fēng)群眾評議18年演變歷程的分析》，《治理研究》，2020年第4期。。雖然治理概念大量存在，但其基本主張是類似的，有學(xué)者將其概括為：①去中心化;②多中心;③反對過分崇信純粹市場的作用;④存在多種層次的治理王詩宗：《治理理論及其中國適用性》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第41頁。。根據(jù)行政區(qū)劃的基本概念和治理理論的基本主張，行政區(qū)劃治理可被定義為：在行政區(qū)劃調(diào)整過程中，政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多元行動主體，通過參與、協(xié)商、信任、合作的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)劃改革的科學(xué)化、民主化和法治化，從而助推國家和區(qū)域的善治。

我國在1985年頒布的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》側(cè)重于區(qū)劃調(diào)整的權(quán)限設(shè)定與管理，沒有提及社會參與相關(guān)條款參見1985年版《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》。。受當(dāng)時社會管理理念的限制，決策的社會參與程度相對較低，公眾的參與意識也沒有完全形成，學(xué)界對政府與多元主體互動的關(guān)注也相對較少。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，公眾對行政區(qū)劃調(diào)整的關(guān)注度與日俱增，社會組織和企業(yè)也發(fā)揮著愈加重要的作用，我國行政區(qū)劃調(diào)整逐漸呈現(xiàn)出多元主體共同參與的局面。2019年開始實(shí)施的《行政區(qū)劃管理條例》在對原有內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化的基礎(chǔ)上，增加了社會參與的條款參見2019年版國務(wù)院《行政區(qū)劃管理條例》第四條。。雖然法律法規(guī)已經(jīng)為行政區(qū)劃調(diào)整過程引入治理做了鋪墊，但如果對照行政區(qū)劃治理的要求，仍需要開展更多的工作。行政區(qū)劃調(diào)整的過程主要包括醞釀、出臺、執(zhí)行與反饋四個階段，可以細(xì)分為事項醞釀和確立、信息獲取與研判、專家調(diào)研與咨詢、方案設(shè)計與研討、民意征求與認(rèn)同、確立方案與報批、方案執(zhí)行與落實(shí)、績效評估與反饋8個基本環(huán)節(jié)。行政區(qū)劃治理的主體包括政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多種類型，政府是行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)者，其他多元主體則以平等（雖不一定對等）的地位參與到區(qū)劃調(diào)整中。一方面，企業(yè)、社會組織、公眾等參與行政區(qū)劃調(diào)整有賴于政府的資源供給;另一方面，其他主體參與到區(qū)劃治理中來有助于更好地實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃改革的科學(xué)化、民主化和法治化。各主體及發(fā)揮作用的方式如下圖1所示：

1.政府。元治理理論主張通過協(xié)調(diào)科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理三種治理模式的完美組合，以期實(shí)現(xiàn)最佳的治理結(jié)果Louis Meuleman，Public Management and the Metagovernance of Hierarchies， Networks and Markets： The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations，Physica-Verlag Heidelberg， 2008，p.64.。杰索普特別強(qiáng)調(diào)政府在元治理中的作用郁建興：《杰索普國家理論述評》，《求是學(xué)刊》，2007年第4期。：政府必須平衡全球、地區(qū)、國家、地方等各層次的治理，并相應(yīng)地協(xié)調(diào)各個主體的行動。但與傳統(tǒng)管理者角色不同，政府只是“同行者之中的長者”，是區(qū)劃治理體系的“元治理者”，但不是唯一主體Louis Meuleman，Public Management and the Metagovernance of Hierarchies， Networks and Markets： The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations，Physica-Verlag Heidelberg， 2008，P.64; Bob Jessop，Capitalism and Its Future： Remarks on Regulation， Government and Governance. Review of International Political Economy，vol.4，no.3（May 1997），pp.561-581.。在行政區(qū)劃治理中，政府是最重要的主體，幾乎參與行政區(qū)劃調(diào)整的全過程。政府需要在保障政策意圖達(dá)成的同時，平衡好多元主體參與的公共性。它的一項重要職責(zé)就是促進(jìn)企業(yè)、社會組織和公眾的廣泛參與。換言之，在行政區(qū)劃治理中，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮助長和賦能作用，積極促進(jìn)社會各方參與治理過程，提供制度化的參與途徑，有意識地培育和提高多元主體的參與能力，引導(dǎo)多元主體依法有序地參與到行政區(qū)劃治理當(dāng)中，不斷探索新的治理途徑和治理機(jī)制。促進(jìn)而非限制，這是新時代行政區(qū)劃治理的重要選擇。

2.企業(yè)。行政區(qū)劃調(diào)整涉及公共政策或稀缺資源的重新調(diào)配，作為市場主體的企業(yè)，在區(qū)劃治理中有很強(qiáng)的參與意愿。企業(yè)在行政區(qū)劃治理中有著獨(dú)特的作用，可以有效發(fā)揮市場資源配置的專業(yè)優(yōu)勢，提供來自市場的意見，協(xié)助政府做好區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)論證和風(fēng)險評估等工作。例如：早期的一些工業(yè)城市如大慶、大同、徐州等是以油田、煤炭、重工業(yè)基地為基礎(chǔ)設(shè)立的，相關(guān)企業(yè)在當(dāng)時的行政區(qū)劃改革中便發(fā)揮了不可替代的作用。另外，在某些特定情境下，政府不能直接參與利益的博弈，難以面對不同主體進(jìn)行討價還價。此時，成立或委托企業(yè)也是合適的選擇。

3.社會組織。在行政區(qū)劃治理中，相較于個體化、原子化的社會公眾，社會組織形式靈活、資源整合能力強(qiáng)、合作優(yōu)勢突出，可以成為溝通政府、企業(yè)、公眾等不同主體的橋梁，幫助宣傳國家行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展的方針政策，研究區(qū)劃理論與發(fā)展戰(zhàn)略，承擔(dān)有關(guān)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)論證，開展行政區(qū)劃調(diào)整風(fēng)險評估，組織行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展的信息和成果交流。比如地方區(qū)劃地名協(xié)會，通常由民政系統(tǒng)從事區(qū)劃工作的退休老同志和關(guān)心區(qū)劃事業(yè)的公眾構(gòu)成，不僅可以幫助承擔(dān)地名普查、界樁聯(lián)檢等常規(guī)的事務(wù)性工作，還可以吸納對行政區(qū)劃感興趣的公眾，充當(dāng)政府與公眾交流溝通的中間平臺，積極參與，主動作為。

4.公眾。行政區(qū)劃的公共性要求把實(shí)現(xiàn)公共利益作為相關(guān)決策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，盡可能擴(kuò)大公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過多種途徑吸收更多的人民群眾參與到行政區(qū)劃改革中來。社會公眾通過多種途徑和方式參與行政區(qū)劃治理，有利于把人民當(dāng)家作主的原則真正落到實(shí)處，有利于中國特色社會主義民主政治的不斷完善。在實(shí)踐中，公眾可通過參加行政區(qū)劃調(diào)整相關(guān)的聽證會、座談會、論證會等直接參與方式，也可以通過人大代表、政協(xié)委員表達(dá)意見建議等間接參與方式，充分利用自身具有地方性知識的優(yōu)勢，協(xié)助做好區(qū)劃調(diào)整。

二、行政區(qū)劃治理的創(chuàng)新意涵

行政區(qū)劃治理的基本架構(gòu)是一種“非對稱性網(wǎng)絡(luò)治理”結(jié)構(gòu)Jonathan Grix and Lesley Phillpots，Revisiting the “Governance Narrative”， “Asymmetrical Network Governance” and the Deviant Case of the Sports Policy Sector，Public Policy and Administration，vol.27，no.1（January，2010），pp.3-19.。在這個結(jié)構(gòu)中，政府和其他主體間的非對稱權(quán)力關(guān)系是行政區(qū)劃治理結(jié)構(gòu)的基本特征，各主體相互依賴的運(yùn)作模式是行政區(qū)劃治理的基礎(chǔ)形式。按照行政區(qū)劃治理的基本要求，所有與區(qū)劃調(diào)整利益相關(guān)的主體，都應(yīng)平等地參與到行政區(qū)劃治理中來。但在行政區(qū)劃治理中，各主體間權(quán)力、資源的非對稱性是客觀存在的，政府擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力和資源調(diào)動能力、社會組織和企業(yè)具有相對穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)，公眾則處于原子化的分散狀態(tài)，其權(quán)力、資源、能力等方面遠(yuǎn)不如其他三個主體。但同時，滿足公眾的公共需求又是行政區(qū)劃調(diào)整的根本出發(fā)點(diǎn)。

因此，在行政區(qū)劃治理中需要明確以下幾點(diǎn)：一是平等但不強(qiáng)求對等。利益相關(guān)方之間的權(quán)力不平衡是治理中的常見問題簡·庫伊曼、斯維恩·詹托夫特：《元治理：價值觀、規(guī)范、原則及治理選擇》，王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實(shí)踐：經(jīng)典議題研究新解》，中央編譯出版社2017年版，第195-216頁。。行政區(qū)劃治理強(qiáng)調(diào)的是各主體平等參與并發(fā)揮作用的地位，但基于各個主體天然存在的差異，并不能強(qiáng)求每個主體都以同樣的力量發(fā)揮同等的作用，而是主張發(fā)揮各個主體優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，共同促進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整走向善治。二是促進(jìn)但避免操控。如果某些利益相關(guān)方?jīng)]有能力、組織或地位來參與，或無法與其他利益相關(guān)方以同等的資格參與，那么治理過程就會容易受到強(qiáng)行為體的操縱克里斯·安塞爾、艾莉森·加什：《協(xié)同治理：理論與實(shí)踐》，王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實(shí)踐：經(jīng)典議題研究新解》，中央編譯出版社2017年版，第339頁。。一般情況下，大部分公眾沒有足夠的技能和專業(yè)知識參與討論行政區(qū)劃調(diào)整中技術(shù)性很強(qiáng)的問題。在這種情況下，如何促使各個利益主體在行政區(qū)劃調(diào)整中構(gòu)成真正的對話，而非基于政府本身的意圖操控整個治理過程就顯得尤為重要。

總的來說，“行政區(qū)劃治理”是在“行政區(qū)劃管理”的基礎(chǔ)上，合理吸收借鑒治理理論內(nèi)核，結(jié)合新時代我國行政區(qū)劃改革的新要求、新特點(diǎn)、新變化提出的新概念。這一概念著重強(qiáng)調(diào)的是，在行政區(qū)劃調(diào)整中，政府要以更加開放包容的姿態(tài)去接納多元主體的伙伴合作關(guān)系，通過構(gòu)建參與、協(xié)商、信任、合作的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制，在區(qū)劃調(diào)整中充分發(fā)揮政府、市場、社會組織、公眾等多元主體的作用。將治理嵌入行政區(qū)劃調(diào)整充分體現(xiàn)了新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。行政區(qū)劃治理與行政區(qū)劃管理在價值理念、參與主體、治理結(jié)構(gòu)、操作方式、運(yùn)行機(jī)制、資源依賴等方面都存在許多不同，詳見下表1。

行政區(qū)劃改革既要維護(hù)國家治理秩序，也要尊重社會與市場，共同增進(jìn)公共利益。從“管理”到“治理”的一字之差，凸顯了新時代行政區(qū)劃調(diào)整更加注重服務(wù)于社會發(fā)展、服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的特點(diǎn)和功能。行政區(qū)劃治理改變了傳統(tǒng)管理模式中過于偏重政府作用的傾向，引入多中心、網(wǎng)絡(luò)化、平等協(xié)商等治理理論的核心主張，主張向企業(yè)、社會組織、公眾等主體盡可能地開放政策過程，通過協(xié)同共治更好地增進(jìn)公共利益。這些新的元素，是傳統(tǒng)行政區(qū)劃管理的概念未包含的。當(dāng)然，行政區(qū)劃治理的提出，并非完全否定傳統(tǒng)的行政區(qū)劃管理，兩者并非“有你無我”的完全替代關(guān)系。行政區(qū)劃治理是在管理的基礎(chǔ)上，增加了新的治理元素。無論是傳統(tǒng)行政區(qū)劃管理還是現(xiàn)代行政區(qū)劃治理，政府都必須以人民為中心，在行政區(qū)劃調(diào)整及日常管理中體現(xiàn)公共利益的訴求。

值得一提的是，熊競、孫斌棟、何文舉等學(xué)者也曾提出過“區(qū)劃治理”熊競、羅翔、沈潔、何文舉：《從“空間治理”到“區(qū)劃治理”：理論反思和實(shí)踐路徑》，《城市發(fā)展研究》，2017年第11期?！罢^(qū)治理”熊競：《應(yīng)急管理中政區(qū)治理的關(guān)聯(lián)邏輯及其內(nèi)在困境》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020年第10期;熊競、孫斌棟：《超大城市政區(qū)治理：演進(jìn)邏輯、制度困境與優(yōu)化路徑》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2020年第9期?！爸卫韰^(qū)劃”熊競、胡德、何文舉、陳美玲：《治理區(qū)劃：我國特大城市基層政區(qū)改革新理念》，《城市發(fā)展研究》，2017年第12期。等概念，同樣也是主張在行政區(qū)劃中引入治理元素。熊競等學(xué)者提出的“區(qū)劃治理”指在政府、社會和市場共同參與下，按照特定目標(biāo)和原則對空間進(jìn)行劃分，并基于劃定空間配置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對空間的高效治理熊競、羅翔、沈潔、何文舉：《從“空間治理”到“區(qū)劃治理”：理論反思和實(shí)踐路徑》，《城市發(fā)展研究》，2017年第11期。。與本文“行政區(qū)劃治理”主要區(qū)別在于：一是概念基礎(chǔ)不同。熊競等學(xué)者所指 “區(qū)劃治理”中的“區(qū)劃”依托的是靜態(tài)意義上的“行政區(qū)劃”概念，只是將“行政區(qū)劃”當(dāng)成一種空間類型，不涉及動態(tài)意義上的行政區(qū)劃調(diào)整，事實(shí)上將區(qū)劃治理當(dāng)成了空間治理的一種類型;二是目標(biāo)指向不同。熊競等學(xué)者提出的“區(qū)劃治理”作為空間治理的一種，其落腳點(diǎn)在空間治理而非行政區(qū)劃調(diào)整本身的治理，重點(diǎn)關(guān)注如何借助“行政區(qū)劃”對空間進(jìn)行劃分，從而實(shí)現(xiàn)空間的高效治理。本文提出的“行政區(qū)劃治理”則緊扣廣義上的“行政區(qū)劃”概念，既包括動態(tài)意義的行政區(qū)劃調(diào)整，又包括靜態(tài)意義上的政區(qū)空間形態(tài)，涵蓋了從行政區(qū)劃調(diào)整到行政區(qū)劃日常事務(wù)性工作如地名更改、界樁聯(lián)檢等方方面面，關(guān)注的重心是在整個行政區(qū)劃調(diào)整動態(tài)過程引入治理理念，從而助推國家和區(qū)域的善治。由此可見，本文提出的“行政區(qū)劃治理”有著獨(dú)特的創(chuàng)新意涵。

三、治理嵌入行政區(qū)劃調(diào)整的條件

黨的十八屆三中全會以來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化成為新時代全面深化改革的總目標(biāo)。毫無疑問，行政區(qū)劃的變革也應(yīng)及時納入國家治理現(xiàn)代化的建設(shè)之中。盡管政府始終在行政區(qū)劃管理中扮演主導(dǎo)性的作用，但推動這一重大公共事項的治理變革，讓市場、社會組織和公眾也能充分發(fā)揮積極作用，對實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)化、民主化和法治化來說至關(guān)重要。近些年來，黨和政府不斷強(qiáng)調(diào)社會治理的重要性，有力地將治理的理念注入各級政府和各個階層，為治理嵌入公共事務(wù)奠定了良好的基礎(chǔ)。與此同時，行政區(qū)劃調(diào)整轉(zhuǎn)向治理—服務(wù)邏輯、社會組織蓬勃發(fā)展、社會公眾參與能力提升、行政區(qū)劃法律法規(guī)不斷健全等，都為治理嵌入行政區(qū)劃提供了一定的條件。

第一，行政區(qū)劃調(diào)整轉(zhuǎn)向治理—服務(wù)邏輯。我國的行政區(qū)劃體制與西方國家存在顯著差異。行政區(qū)劃不僅是廣袤國土的簡單劃分，更是國家治理體系的空間基礎(chǔ)，其后隱藏著穩(wěn)定的政府權(quán)力與利益劃分的制度化邏輯。在過去的40多年里，行政區(qū)劃改革為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。國家開始逐步從單一地追求經(jīng)濟(jì)高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，轉(zhuǎn)型、服務(wù)、治理等意涵開始被更多地強(qiáng)調(diào)。我國行政區(qū)劃的調(diào)整邏輯經(jīng)歷了從政治—統(tǒng)治邏輯到經(jīng)濟(jì)—發(fā)展邏輯，并正朝著治理—服務(wù)邏輯轉(zhuǎn)變的歷程葉林、楊宇澤：《中國城市行政區(qū)劃調(diào)整的三重邏輯：一個研究述評》，《公共行政評論》，2017年第4期。。近年來，國家戰(zhàn)略對空間格局的影響不斷加深，區(qū)劃調(diào)整不再是一個簡單的解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的行政工具，而是作為系統(tǒng)性工具在整體上為國家治理現(xiàn)代化奠定空間基礎(chǔ)林拓、申立：《在新格局入口處：國家戰(zhàn)略與政區(qū)改革——2014年度中國行政區(qū)劃變動的分析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2015年第4期。，提升國家重點(diǎn)區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展建設(shè)，服務(wù)于國家邊疆治理和國防安全林拓、申立：《行政區(qū)劃優(yōu)化：與國家治理同行》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2016年第4期。。伴隨著我國服務(wù)型政府與社會主義和諧社會的建設(shè)，行政區(qū)劃調(diào)整也越來越兼顧治理與服務(wù)目標(biāo)，比如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基本公共服務(wù)均等化和公共產(chǎn)品供給效率等。

第二，社會組織蓬勃發(fā)展。所謂社會組織，泛指那些在社會轉(zhuǎn)型過程中由各個不同社會階層的公民自發(fā)成立的、具有一定程度的非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)黃曉春：《當(dāng)代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》，2015年第9期。。近年來，在黨和政府的鼓勵、支持和引導(dǎo)下，我國社會組織穩(wěn)步有序發(fā)展，數(shù)量迅速增多。截至2021年2月底，全國依法登記的社會組織超90萬個，其中全國性社會組織2292個參見民政部中國社會組織政務(wù)服務(wù)平臺，http：//www.chinanpo.gov.cn/，http：//www.cctv-gy.cn/show_17_16502_1.html。，初步形成了類型多樣、覆蓋廣泛、門類齊全的社會組織體系，在社會治理中發(fā)揮了不可替代的作用。例如成立于2012年的中國行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展促進(jìn)會，通過與全國范圍內(nèi)相關(guān)區(qū)域協(xié)會、專家學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)、社會公眾等開展合作，為我國的行政區(qū)劃理論與發(fā)展研究、開展行政區(qū)劃調(diào)整論證評估、制定行政區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等做了大量有效的工作。

第三，公眾參與能力不斷提升。在以往的行政區(qū)劃改革中，普通公眾通常被視為能力有限甚至是非理性的，能力水平達(dá)不到一項公共決策所需的素質(zhì)，大部分時候只能通過分散的、非正式的行為去影響地方的行政區(qū)劃改革。近年來，我國公民政治權(quán)利認(rèn)知及維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，參與意識和參與水平得到實(shí)質(zhì)的提升張海柱：《科技論爭與公眾參與：環(huán)境風(fēng)險研究中的公民身份議題》，《公共行政評論》，2017年第10期;袁博：《新生代農(nóng)民工的參與意識與權(quán)利表達(dá)》，《重慶社會科學(xué)》，2013年第4期;韓萬渠：《政民互動平臺推動公眾有效參與的運(yùn)行機(jī)制研究——基于平臺賦權(quán)和議題匹配的比較案例分析》，《探索》，2020年第2期。，對行政區(qū)劃的關(guān)注度也與日俱增。早在2004年，一份民間分50省的方案就引起廣大網(wǎng)友熱烈討論，中國《新聞周刊》有記者專門就此事采訪了民政部多位行政區(qū)劃專家及工作人員，掀起了一股“民間分省熱”孫展：《質(zhì)疑中國分省傳聞》，《新聞周刊》，2004年第16期。。相較于這種宏觀層面上的分省方案，廣大公眾對涉及自己切身利益的區(qū)劃調(diào)整關(guān)注度也非常之高。散落于日常生活中的私下議論、網(wǎng)絡(luò)回帖、非正式討論等皆蘊(yùn)含著社會公眾在行政區(qū)劃調(diào)整中參與的內(nèi)在邏輯和深層訴求。普通公眾基于長期在當(dāng)?shù)毓ぷ鳌⑸畹牡胤叫灾R逐漸被重視，皆可為行政區(qū)劃調(diào)整方案的制定提供一定參考。

第四，行政區(qū)劃法律法規(guī)和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系不斷健全。法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》，2014年第4期。。在中央始終不渝追求國家治理現(xiàn)代化的大目標(biāo)和社會主體日益增長的參與意識與能力的雙重作用下，行政區(qū)劃相關(guān)的法律法規(guī)和市、鎮(zhèn)、街道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等不斷完善。2019年中央施行了新的《行政區(qū)劃管理條例》，為行政區(qū)劃的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、管理權(quán)限、變更程序、監(jiān)督反饋等提供了法律依據(jù)。與原版《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》相比，新版《條例》第十三條特別增加了申請變更行政區(qū)劃向上級人民政府提交的材料應(yīng)當(dāng)包括“征求社會公眾等意見的情況”，同時，還明確規(guī)定申請變更行政區(qū)劃時，除區(qū)劃本身相關(guān)資料，還應(yīng)提交風(fēng)險評估報告、專家論證報告、征求社會公眾等意見的情況參見《行政區(qū)劃管理條例》第十三條。。2020年以來，雖然國家層面一直未能出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，但已有部分省、自治區(qū)和直轄市陸續(xù)推出最新設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，包括北京市、黑龍江省、浙江省、江蘇省、山東省、河南省、廣西壯族自治區(qū)、甘肅省、湖南省等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層政區(qū)的設(shè)立有了明確的地方規(guī)范詳見文中所述各個省份民政部門官網(wǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)文件。。

四、治理嵌入行政區(qū)劃調(diào)整的限度

行政區(qū)劃本是中央政府對所統(tǒng)治的區(qū)域進(jìn)行層級劃分而形成的政治空間，其終極目的是為了維護(hù)統(tǒng)治的穩(wěn)定。在理論上，中央政府是行政區(qū)劃改革方案的出臺者，地方政府只是執(zhí)行者。但事實(shí)上，任何一個政治空間都不是憑空劃定的，要受到自然區(qū)、文化區(qū)、行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)等各種因素的影響周振鶴：《中國歷史上自然區(qū)域、行政區(qū)劃與文化區(qū)域相互關(guān)系管窺》，《歷史地理》第19輯，上海人民出版社2003年版，第8頁。。行政區(qū)劃改革不但關(guān)涉宏觀層面的國家利益，更是與微觀層面的地方利益息息相關(guān)。治理嵌入行政區(qū)劃最重要也最困難的地方在于，行政區(qū)劃是一項集政治統(tǒng)治、資源配置、社會治理功能于一體的系統(tǒng)性改革，包含著中央政府與地方政府、上級政府與下級政府、政府與市場、政府與社會等各方的復(fù)雜博弈，牽一發(fā)而動全身。治理嵌入固然可以修正傳統(tǒng)管理模式下行政區(qū)劃出現(xiàn)的一些問題，但這并不意味著行政區(qū)劃改革中出現(xiàn)的所有問題都可以扔給治理去解決，治理本身也會有失敗的風(fēng)險。因此，需結(jié)合我國行政區(qū)劃的具體性質(zhì)，謹(jǐn)慎對待治理嵌入行政區(qū)劃的限度問題。

第一，政治屬性增加治理嵌入的穩(wěn)定風(fēng)險。從概念上看，行政區(qū)劃是為了實(shí)現(xiàn)國家的行政管理、治理與建設(shè)，對國家領(lǐng)土進(jìn)行合理的分級（層次）劃分而形成的區(qū)域和地方浦善新：《中國行政區(qū)劃改革研究》，商務(wù)印書館2006年版，第3頁;周振鶴：《行政區(qū)劃史研究的基本概念與學(xué)術(shù)用語芻議》，《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2001年第3期。。作為中央管理地方、中央集權(quán)與地方分權(quán)的重要手段，行政區(qū)劃從古至今都是國家政治的核心環(huán)節(jié)，本質(zhì)上永遠(yuǎn)都是政治的決策與權(quán)力的重置周振鶴：《行政區(qū)劃通史·總論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版，第6頁。。也就是說，政治屬性是行政區(qū)劃的根本屬性。尤其是高層級的政區(qū)如省、直轄市的設(shè)置或變更、邊疆民族地區(qū)的調(diào)整等，與國家統(tǒng)治或安全穩(wěn)定密切相關(guān)。這部分內(nèi)容敏感性較強(qiáng)，決策需要一定的保密性，流程具有一定的封閉性，決策過程主要依賴政府力量的推動。從這個意義上講，行政區(qū)劃改革更多應(yīng)該考慮國家統(tǒng)治和治理的需求，若過多強(qiáng)調(diào)多中心、分權(quán)化等理念，容易造成危害國家主權(quán)的政治風(fēng)險。治理只能解決部分公共利益的實(shí)現(xiàn)問題，無法解決政治結(jié)構(gòu)和政治體制的基礎(chǔ)性問題申建林、姚曉強(qiáng)：《公共治理的中國適用性及其實(shí)踐限度》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第4期。。因此，在涉及到行政區(qū)劃的政治性問題時，應(yīng)該對治理嵌入保持審慎的態(tài)度，客觀看待治理能夠發(fā)揮作用的限度。

第二，錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系增加治理失敗可能。成功的關(guān)系建設(shè)是治理得以發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在Stoker G.， Public Value Management： A New Narrative for Networked Governance？，American Review of Public Administration， vol.36，no.1（March 2006），pp.41-57.。行政區(qū)劃改革是一項基礎(chǔ)性、綜合性的改革，涉及范圍廣、時間長，區(qū)劃的變更只是一個瞬時性的動作，但卻會在相當(dāng)長的時間范圍內(nèi)引發(fā)全域范圍內(nèi)的連鎖反應(yīng)。區(qū)劃調(diào)整往往涉及多個利益主體，而每個利益主體均有其各自的訴求。這些利益主體之間彼此關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了一種動態(tài)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，即一種涉及政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多個利益主體的多組織規(guī)制動態(tài)社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。同時，行政區(qū)劃的調(diào)整會不斷重塑利益主體的關(guān)系格局。隨著行政區(qū)劃的調(diào)整，不斷變化的利益主體間復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化治理關(guān)系，不僅影響城市空間的生產(chǎn)，也會影響網(wǎng)絡(luò)中各個主體的行為。在行政區(qū)劃調(diào)整中經(jīng)常會出現(xiàn)互不兼容的多元利益訴求，且難以找到折中方案兼容各方利益。因此，如果毫無保留地全盤放開參與和討論，極有可能永遠(yuǎn)都不能討論出一個令各方都滿意的最優(yōu)方案。

第三，多元主體結(jié)構(gòu)失衡是治理嵌入的先天劣勢。如果利益相關(guān)方之間的權(quán)力與資源嚴(yán)重不平衡，使得利益相關(guān)方不能以有意義的方式進(jìn)行參與，那么有效的協(xié)同治理就需要采用一個積極的策略，以代表弱勢的利益攸關(guān)方和對其授權(quán)。在當(dāng)下的中國，幾乎只有政府有足夠的力量平衡治理中多元主體的結(jié)構(gòu)王詩宗：《地方治理在中國的適用性及其限度——以寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老政策為例》，《公共管理學(xué)報》，2007年第4期。，在行政區(qū)劃調(diào)整中也不例外。通常來說，在行政區(qū)劃改革中，中央政府掌握縣級及以上行政區(qū)劃調(diào)整的最終決定權(quán)、省級政府擁有縣級以下部分行政區(qū)劃調(diào)整審批權(quán)、上級政府較下級政府擁有更多話語權(quán)，社會組織、企業(yè)、公眾等參與主體的能力、地位均不如政府。在當(dāng)前注重GDP的大環(huán)境下，很容易出現(xiàn)因追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而偏向地方主政領(lǐng)導(dǎo)意愿或?qū)＜覍W(xué)者意見、忽視社會公眾普遍意愿的傾向，造成多元主體參與區(qū)劃治理的結(jié)構(gòu)性失衡。這種多元主體結(jié)構(gòu)的失衡，造成治理嵌入行政區(qū)劃存在先天不足。如何在區(qū)劃治理中平衡多元主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系，使治理發(fā)揮最大效用，是一個值得進(jìn)一步思考的問題。

第四，“績效懸浮”增加治理嵌入的不確定風(fēng)險。與一般公共政策不同，行政區(qū)劃調(diào)整是一項“慢熱”的改革，其改革績效具有滯后性、模糊性，即行政區(qū)劃改革的績效不會隨著區(qū)劃的瞬時調(diào)整立即顯現(xiàn)，通常要經(jīng)歷一個比較長的時期，且績效評估難度大，存在普遍的“績效懸浮”吳金群、廖超超，《尺度重組與地域重構(gòu)——中國城市行政區(qū)劃調(diào)整40年》，上海交通大學(xué)出版社2018年版，第65頁?，F(xiàn)象。這也導(dǎo)致了矛盾與沖突呈現(xiàn)歷時性特點(diǎn)：有些矛盾會隨著改革績效的逐漸浮現(xiàn)而消弭，有些矛盾卻會因為改革績效的浮現(xiàn)而被進(jìn)一步感知。因此，在行政區(qū)劃調(diào)整動議和改革的初期階段，從技術(shù)層面上難以準(zhǔn)確預(yù)判具體的改革成效。在改革動議和方案出臺階段說服力不足，可能導(dǎo)致廣大人民群眾對區(qū)劃調(diào)整信心不足，給多元主體參與區(qū)劃改革過程增加極大的不確定性。

五、余論

具有一定規(guī)模的國家或地區(qū)，都需要設(shè)置行政區(qū)劃。不同國家有著不同的制度背景，其區(qū)劃設(shè)置的目的、區(qū)劃調(diào)整的方式等均有所區(qū)別。西方國家城市化發(fā)展主要依賴全球化過程中自下而上的資本驅(qū)動吳金群、廖超超：《我國城市行政區(qū)劃改革中的尺度重組與地域重構(gòu)——基于1978年以來的數(shù)據(jù)》，《江蘇社會科學(xué)》，2019年第5期。，其區(qū)劃調(diào)整也大都通過自下而上的方式實(shí)現(xiàn)。以美國為例：作為聯(lián)邦制國家，從19世紀(jì)末期開始，各州就立法要求地區(qū)合并必須通過全民公投，且滿足雙重多數(shù)的要求“雙重多數(shù)”要求指，大部分的合并提案需要住在兩個合并地區(qū)的大多數(shù)居民贊成，還需要在縣域范圍內(nèi)而在合并地區(qū)之外的大多數(shù)居民贊成。。因而，美國的區(qū)劃調(diào)整更多是在各州法律框架內(nèi)由地方自下而上推進(jìn)。我國的城市化發(fā)展主要依賴自上而下的政策或權(quán)力驅(qū)動吳金群、廖超超：《我國城市行政區(qū)劃改革中的尺度重組與地域重構(gòu)——基于1978年以來的數(shù)據(jù)》，《江蘇社會科學(xué)》，2019年第5期。。在我國，行政區(qū)劃不僅僅是簡單的地理空間分割，其上更附著著權(quán)力、土地等諸多重要資源。因此，行政區(qū)劃調(diào)整成為我國快速城市化發(fā)展中使用最為頻繁的行政工具葉林、楊宇澤：《中國城市行政區(qū)劃調(diào)整的三重邏輯：一個研究述評》，《公共行政評論》，2017年第4期。，其調(diào)整方式也基本以政府主導(dǎo)的自上而下推動為主。

作為行政體制的空間投影，行政區(qū)劃改革是重塑空間治理格局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。今天的行政區(qū)劃改革在空間關(guān)系、運(yùn)行邏輯、行政層級、職能配置等方面都開始出現(xiàn)內(nèi)卷化風(fēng)險匡貞勝、虞陽：《中國行政區(qū)劃改革的內(nèi)卷化風(fēng)險及其生成機(jī)制》，《人文地理》，2020年第2期?！，F(xiàn)行行政區(qū)劃管理體制在對抗“內(nèi)卷”中已然顯得力不從心。治理嵌入行政區(qū)劃，既拓展了治理理論應(yīng)用于中國實(shí)踐的問題域，又為新時代的行政區(qū)劃改革提供了理論支撐。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量?！绷?xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017年10月18日。將治理嵌入行政區(qū)劃這樣一件涉及廣大人民群眾切身利益的“眾人之事”，有助于凸顯社會主義人民民主的真諦，在價值層面上無疑是具有正當(dāng)性的。然而，行政區(qū)劃作為治國理政的基礎(chǔ)制度框架，與國家政權(quán)建設(shè)密切相關(guān)，是行政體制、經(jīng)濟(jì)體制等眾多改革領(lǐng)域的空間支撐。這些基礎(chǔ)屬性使得許多人對治理嵌入行政區(qū)劃缺乏信心，擔(dān)心治理嵌入會增加行政區(qū)劃改革風(fēng)險，背離治理嵌入的初衷，造成改革的停滯與失效。盡管當(dāng)前存在各種各樣的限度，導(dǎo)致治理嵌入行政區(qū)劃存在一定難度，但并非不可能。從當(dāng)前我國的行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)踐出發(fā)，可從以下三個方面進(jìn)行一定的嘗試。

一是在行政區(qū)劃調(diào)整不同階段采取不同程度的開放方式。從行政區(qū)劃調(diào)整具體過程來看，在方案醞釀階段，可以采取無結(jié)構(gòu)式意見建議征求法，只發(fā)布區(qū)劃調(diào)整的事項主題，鼓勵多元主體廣泛參與，充分發(fā)表意見建議。在方案出臺階段，可以采取半結(jié)構(gòu)式意見建議征求法，結(jié)合前期意見征集和專家論證，發(fā)布不止一份具有可行性的調(diào)整方案，在開放討論的同時又兼顧區(qū)劃調(diào)整的保密要求。進(jìn)入正式審批階段，由政府作為元治理者，按照民主集中的原則選定最優(yōu)方案，按《條例》要求走正式報批流程，并向社會公示報批進(jìn)程。到了方案執(zhí)行階段，保密要求已大大降低，可以通過廣泛宣傳、輿論監(jiān)測等技術(shù)手段，強(qiáng)化正面引導(dǎo)，及時回應(yīng)相關(guān)熱點(diǎn)問題，及時予以疏導(dǎo)解決。在方案反饋階段，采取滿意度調(diào)查、座談會等方式，及時為其他地區(qū)或本地區(qū)下一次區(qū)劃改革總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。另外，由于行政區(qū)劃的資源配置屬性，在治理過程中為防止少數(shù)群體利用區(qū)劃調(diào)整謀私利，可以選擇在必要的時候短期凍結(jié)干部調(diào)整、戶口遷移、土地拍賣等敏感事項。

二是嘗試將“逆向調(diào)整”納入行政區(qū)劃管理體制中。行政區(qū)劃改革是一項彈性空間小、可逆性較差的重大公共決策，除極個別情況外，一般不可能中途廢止或推倒重來。部分地區(qū)在撤縣（市）設(shè)區(qū)、區(qū)界重組等調(diào)整中，所涉及的雙方或多方在區(qū)劃調(diào)整正式文件發(fā)布之后，會商定一定時期的過渡期目前過渡期設(shè)置大都是3-5年。資料來源：各級政府官網(wǎng)行政區(qū)劃調(diào)整的工作通知、現(xiàn)場訪談相關(guān)工作人員口述、地方政府行政區(qū)劃調(diào)整工作的臺賬資料等。，但過渡期設(shè)置的根本目的在于減少改革阻力，并非增加行政區(qū)劃調(diào)整本身的彈性。實(shí)際中的行政區(qū)劃改革對“逆向調(diào)整”有一定需求。例如廣東順德，在2003年撤市設(shè)區(qū)成為佛山市轄區(qū)后，其治理體系和治理結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在全國“百強(qiáng)縣排行榜”位次下滑。2011年，順德以市轄區(qū)的身份進(jìn)入廣東省首個“省直管縣”試點(diǎn)名單周志坤：《廣東再力挺順德試水省直管縣》，《南方日報》，2011年2月14日第A1版。，經(jīng)濟(jì)增長得到一定程度提高葉冠杰、李立勛：《行政區(qū)劃調(diào)整與管理體制改革對經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響——以廣東省佛山市順德區(qū)為例》，《熱帶地理》，2018年第5期。。不難看出，民間多為順德改區(qū)感到遺憾，且依然對順德區(qū)逆向調(diào)回順德市有所期待許寶?。骸稙轫樀赂膮^(qū)再遺憾》，《中國縣域經(jīng)濟(jì)報》，2011年2月24日第1版。。但囿于現(xiàn)實(shí)，廣東省只得通過對順德區(qū)實(shí)行“省直管縣”，部分矯正撤市設(shè)區(qū)的不良影響。有鑒于此，可以考慮將“逆向調(diào)整”作為一種常態(tài)化的動態(tài)調(diào)整機(jī)制納入行政區(qū)劃體制，增加行政區(qū)劃改革本身的彈性，促使多元主體在行政區(qū)劃治理中發(fā)揮更大作用。

三是率先從低層級的行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行試點(diǎn)。從行政區(qū)劃本質(zhì)屬性看，行政區(qū)劃關(guān)乎國計民生、關(guān)乎全局穩(wěn)定、關(guān)乎黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，政治性是其根本屬性。越是高層級的行政區(qū)劃調(diào)整，政治色彩越濃厚，也更多需要考慮國家統(tǒng)治的需求;越是低層級的調(diào)整，則越注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的需求，政治色彩也就相對淡一些。因此，治理嵌入行政區(qū)劃可以從低層級的區(qū)劃調(diào)整開始試點(diǎn)，在試點(diǎn)中探索治理嵌入的有益經(jīng)驗，不斷加深治理嵌入行政區(qū)劃的程度。

總之，與其擔(dān)心治理嵌入行政區(qū)劃帶來的種種風(fēng)險，不如轉(zhuǎn)變觀念，積極思考設(shè)計治理嵌入的科學(xué)方式，堅持穩(wěn)中求進(jìn)、守正出新，采取漸進(jìn)方式穩(wěn)妥推進(jìn)治理嵌入，在行政區(qū)劃改革中真正回應(yīng)訴求、惠及民生，全面夯實(shí)行政區(qū)劃改革的民意基礎(chǔ)。從根本上消除產(chǎn)生風(fēng)險的社會土壤，方才是治理嵌入行政區(qū)劃的真正精神之所在。

（責(zé)任編輯：林賽燕）