宋尚聰

（華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海200042）

一、問題的提出

引渡是指一國將處在該國境內(nèi)而被他國追捕、通緝或判刑的人，根據(jù)他國的請(qǐng)求移交給請(qǐng)求國審判或處罰的行為。［1］121危害國際民用航空安全（以下簡稱“國際民航安全”）的犯罪行為通常涉及多個(gè)國家，犯罪行為計(jì)劃地、實(shí)施地和行為人最終被羈押地往往各不相同，對(duì)此類犯罪的懲治離不開包括引渡在內(nèi)的國家間司法協(xié)助。

“國際航空安保公約”包括1963年《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》（以下簡稱《東京公約》）、1970年《制止非法劫持航空器的公約》（以下簡稱《海牙公約》）、1971年《制止危害民用航空安全的非法行為公約》（以下簡稱《蒙特利爾公約》）、1988年《制止在用于國際民用航空的機(jī)場(chǎng)發(fā)生非暴力行為以補(bǔ)充一九七一年九月二十三日訂于蒙特利爾的〈制止危害民用航空安全的非法行為的公約〉的議定書》（以下簡稱《蒙特利爾補(bǔ)充議定書》）、1991年《關(guān)于注標(biāo)塑性炸藥以便探測(cè)的公約》（以下簡稱《標(biāo)注公約》）、2010年《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》（以下簡稱《北京公約》）和2010年《制止非法劫持航空器公約的補(bǔ)充議定書》（以下簡稱《北京議定書》）等公約和議定書責(zé)成締約各國將劫持、破壞和其他非法干擾航空的具體行為列為罪行，確立對(duì)罪行的管轄權(quán)，處理引渡和起訴問題。這些法律文書是《芝加哥公約》附件十七《安?！Ｗo(hù)國際民用航空免遭非法干擾行為》（以下簡稱《附件十七》）及其修正案的法律基礎(chǔ)，［2］與《附件十七》一起，構(gòu)成了航空安保法律框架。

為了加大對(duì)危害國際民航安全犯罪的打擊力度，對(duì)國際航空安保公約中的引渡規(guī)則不斷完善發(fā)展。但引渡并非強(qiáng)制性義務(wù)。法國資產(chǎn)階級(jí)革命后形成的“政治犯不引渡”規(guī)則被多國憲法①例如墨西哥憲法第15條、西班牙憲法第13條第3款、意大利憲法第10條等規(guī)定。以及雙邊條約、多邊條約所接納，加之國際法層面如《世界人權(quán)宣言》第14條的確認(rèn)，目前已被國際社會(huì)普遍接受。在國際航空法領(lǐng)域，該規(guī)則易被用作拒絕引渡的借口，例如在20世紀(jì)60年代初頻繁發(fā)生于美國與古巴之間的劫持航空器事件中，引渡請(qǐng)求大都被拒絕，劫持者受到被請(qǐng)求國的庇護(hù)。1960年至1973年上半年間，70%的航空器劫持者受到庇護(hù)。［3］

遺憾的是，《海牙公約》和《蒙特利爾公約》中的引渡規(guī)則未有效排除“政治犯不引渡”的適用。直至《北京公約》和《北京議定書》的訂立，國際航空安保公約才首次將公約規(guī)制的罪行（以下簡稱“公約罪行”）排除出政治犯罪范疇，以避免“政治犯不引渡”規(guī)則的濫用并作出規(guī)定，順應(yīng)了國際法懲治恐怖主義犯罪的發(fā)展趨勢(shì)。此外還新增了被請(qǐng)求國有實(shí)質(zhì)理由（substantial grounds）認(rèn)為引渡請(qǐng)求的提出是為了基于種族、宗教、國籍、族裔、政見或性別而對(duì)所涉人員進(jìn)行起訴或懲罰時(shí)，被請(qǐng)求國可以拒絕引渡（以下簡稱“政治迫害條款”）的規(guī)定。國際航空安保公約中引渡規(guī)則的新發(fā)展對(duì)打擊危害國際民航安全的犯罪和保護(hù)被請(qǐng)求引渡者的人權(quán)具有重要意義。

二、傳統(tǒng)國際航空安保公約中的引渡規(guī)則存在局限

1.傳統(tǒng)國際航空安保公約的構(gòu)成

自20世紀(jì)60年代以來，危害國際民航安全的行為受到廣泛關(guān)注。1969年，第24屆聯(lián)合國大會(huì)通過的第2551號(hào)決議《民用飛機(jī)在航行中被迫改道》表達(dá)了對(duì)非法干擾國際民用航空行為的關(guān)注，促請(qǐng)各國批準(zhǔn)或加入《東京公約》，并呼吁迅速擬定并實(shí)施一項(xiàng)公約將“非法奪取民用飛機(jī)之行為定為應(yīng)予懲處之罪行并將犯此罪之人依法追訴”［4］。隨后國際社會(huì)在國際民用航空組織（ICAO，以下簡稱“國際民航組織”）的主持協(xié)調(diào)下，相繼簽訂了《海牙公約》《蒙特利爾公約》《蒙特利爾補(bǔ)充議定書》和《標(biāo)注公約》等國際公約和議定書，對(duì)危害國際民航安全的恐怖主義犯罪加以規(guī)制。

因《東京公約》《海牙公約》《蒙特利爾公約》訂立于20世紀(jì)，“9·11”事件之后訂立的打擊新型危害國際民航安全犯罪的《北京公約》和《北京議定書》對(duì)引渡規(guī)則進(jìn)行了補(bǔ)充完善，為方便區(qū)分，將《東京公約》《海牙公約》《蒙特利爾公約》統(tǒng)稱為“傳統(tǒng)國際航空安保公約”。

2.《東京公約》中的引渡規(guī)則較為薄弱

1969年12月4日生效的《東京公約》現(xiàn)已得到包括我國在內(nèi)的186個(gè)國家批準(zhǔn)和加入，①參見Current lists of parties to m ultilateral air law treaties-Tokyo Convention(1963)，https://www.icao.int/secretariat/legal/lists/current%20lists%20of%20parties/allitem s.aspx.是國際航空安保法律體系的重要組成部分?！稏|京公約》對(duì)引渡的規(guī)定體現(xiàn)在第16條中，但較為薄弱。該條規(guī)定，在引渡問題上航空器內(nèi)的犯罪應(yīng)被認(rèn)為不僅發(fā)生在發(fā)生地點(diǎn)，而且也發(fā)生在航空器登記國領(lǐng)土上。此規(guī)定似乎并不意在解決引渡問題，只是起到了強(qiáng)化登記國管轄權(quán)的作用。且該條第2款還規(guī)定，“在不影響前款規(guī)定的情況下，本公約中的任何規(guī)定不應(yīng)當(dāng)被解釋為規(guī)定引渡的義務(wù)”。

據(jù)此，《東京公約》的當(dāng)事國并不存在公約項(xiàng)下的引渡義務(wù)，只有在當(dāng)事國之間存在其他有關(guān)引渡的條約時(shí)才有義務(wù)引渡罪犯。但《東京公約》在就打擊劫機(jī)犯罪的國際合作機(jī)制方面留下了空白，如何懲罰危害國際民航安全的犯罪取決于一國的國內(nèi)法，公約中所謂的引渡條款得以適用的可能性很小。

3.《海牙公約》和《蒙特利爾公約》未有效排除“政治犯不引渡”規(guī)則

20世紀(jì)60年代初，劫機(jī)事件在中美洲加勒比地區(qū)頻發(fā)，60年代末蔓延至全世界范圍?！稏|京公約》對(duì)劫持航空器犯罪懲治規(guī)定的不足促使國際社會(huì)呼吁制定新的國際法規(guī)則，《海牙公約》應(yīng)運(yùn)而生。［5］《海牙公約》在第7條和第8條中對(duì)航空器劫持者的引渡作出規(guī)定，增強(qiáng)了引渡條款的效力。

《海牙公約》第7條引入了“或引渡或起訴義務(wù)”（autdedereautjudicare）。該義務(wù)由雨果·格勞秀斯于1625年在其著作《戰(zhàn)爭與和平法》（DeJureBelli acPacis）中提出的“或引渡或處罰”（autdedereaut punire）發(fā)展而來，在同有罪不罰現(xiàn)象做斗爭的國際合作方面發(fā)揮著重要作用?！逗Ｑ拦s》第7條又被稱為“海牙慣式”（Hague Form ula），其通過引入“或引渡或起訴義務(wù)”加強(qiáng)國際合作以防止犯罪分子逍遙法外，成為當(dāng)代大多數(shù)打擊特定罪行公約的范本。［6］34

受時(shí)局所囿，《海牙公約》第7條具有局限性。表面上看，“無例外”“以對(duì)待任何嚴(yán)重性質(zhì)的普通罪行案件的同樣方式”的措辭避免了以“政治犯不引渡”規(guī)則為借口拒絕引渡請(qǐng)求的做法。但根據(jù)該條第二句，當(dāng)事國對(duì)于劫持航空器犯罪的定性是根據(jù)“本國法律”進(jìn)行的。因“政治犯罪”概念的非統(tǒng)一性導(dǎo)致各國沒有相同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，故當(dāng)事國如何履行此條規(guī)定的義務(wù)是其主權(quán)范圍內(nèi)之事，其完全有可能按照“本國法律”將之認(rèn)定為“政治犯罪”，從而庇護(hù)劫持者，導(dǎo)致公約目的落空。

《海牙公約》第8條第1款規(guī)定劫持航空器的罪行是“一種可引渡的罪行”，該規(guī)定看似排除了“政治犯不引渡”規(guī)則的適用，但是必須強(qiáng)調(diào)這種義務(wù)僅存在于締約國之間有引渡條約的情況下；而第2款“可以自行決定”、第3款“在遵照被要求國法律規(guī)定的條件下”都是含有任意性的規(guī)定，均沒有排除被請(qǐng)求國適用“政治犯不引渡”規(guī)則。據(jù)此，《海牙公約》第8條總體上并沒有完全排除“政治犯不引渡”規(guī)則。該條規(guī)定締約國有義務(wù)將該罪行作為可引渡的罪行列入引渡條約，但并沒有使引渡本身成為強(qiáng)制或自動(dòng)的，［7］也沒有明確公約所列罪行是否屬于“政治犯罪”的范疇?！睹商乩麪柟s》沿用了這一規(guī)定，其也沒有明文規(guī)定公約罪行是否可以按“政治犯罪”論處。

三、《北京公約》和《北京議定書》引入反恐公約中的引渡規(guī)則

1.“9·11”事件后危害國際民航安全犯罪與恐怖主義犯罪呈現(xiàn)融合趨勢(shì)

在“9·11”恐怖襲擊事件中，飛機(jī)在歷史上第一次被用作大規(guī)模毀滅性武器，對(duì)民航安全造成極大的新威脅。［8］“9·11”之后的十年間，液體、氣溶膠、凝膠炸藥以及皮鞋炸彈等新型爆炸物相繼出現(xiàn)，［9］危害國際民航安全犯罪與恐怖主義犯罪融合的趨勢(shì)一定程度上暴露出當(dāng)時(shí)的國際航空安保公約體系已無法有效打擊威脅民航安全的新型犯罪。國際民航組織第33屆大會(huì)一致通過A 33-1號(hào)決議《濫用民用航空器作為殺傷性武器和涉及民用航空的其它恐怖主義行為》，指示理事會(huì)和秘書長緊急行動(dòng)，以處理新的和正在出現(xiàn)的對(duì)民用航空的威脅，特別是審查現(xiàn)有航空安保公約是否充分。［10］

2010年，國際民航組織在北京舉行的航空安保外交大會(huì)上通過了《北京公約》和《北京議定書》，前者是對(duì)《蒙特利爾公約》和《蒙特利爾議定書》的優(yōu)化，后者是對(duì)《海牙公約》的補(bǔ)充。［11］二者分別于2018年7月1日和2018年1月1日生效。為了加強(qiáng)打擊危害國際民航安全犯罪的國際合作，《北京公約》和《北京議定書》在吸收《海牙公約》和《蒙特利爾公約》原有引渡規(guī)則的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行完善，成為國際反恐公約中的重要組成部分。

2.《北京公約》和《北京議定書》明確將“公約罪行”排除出政治犯罪范疇

“政治犯罪”缺少一個(gè)能被各國接受的統(tǒng)一概念。在無法從正面對(duì)其下定義的情況下，從反面以排除法的方式縮小政治犯罪的范圍，有助于防止“政治犯不引渡”規(guī)則的濫用。國際社會(huì)很早就有將恐怖主義犯罪排除出政治犯罪范疇以防止對(duì)恐怖分子予以庇護(hù)的實(shí)踐，例如1977年《歐洲制止恐怖主義公約》第1條規(guī)定各締約國在進(jìn)行引渡時(shí)，不得將《海牙公約》和《蒙特利爾公約》中的犯罪視為政治犯罪或與政治犯罪有關(guān)的犯罪或出于政治動(dòng)機(jī)的犯罪。

《北京公約》第10條沿用了“海牙慣式”，對(duì)“或引渡或起訴義務(wù)”作了規(guī)定。此外，《北京公約》和《北京議定書》采納了《歐洲制止恐怖主義公約》的立法模式，分別在第13條和第12條中明確將公約和議定書罪行排除出政治犯罪，當(dāng)事國不得再以政治犯罪為借口庇護(hù)危害國際民航安全的罪犯，避免了“政治犯不引渡”規(guī)則的適用，強(qiáng)化了公約的國際合作機(jī)制。這一規(guī)定解決了《海牙公約》和《蒙特利爾公約》未明確“公約罪行”不屬于政治犯罪的遺留問題，強(qiáng)化了全球反恐怖主義條約體系。

3.《北京公約》和《北京議定書》新增“政治迫害條款”

恐怖主義犯罪應(yīng)該受到嚴(yán)厲的譴責(zé)和懲罰，但必須在合法限度內(nèi)進(jìn)行。在引渡時(shí)被請(qǐng)求引渡者的人權(quán)理應(yīng)受到引渡程序和救濟(jì)機(jī)制的保護(hù)，即使行徑惡劣，他們也有權(quán)受到公正審判。被請(qǐng)求國應(yīng)考察所涉人員被引渡到請(qǐng)求國后是否會(huì)受到侵犯人權(quán)的不公正對(duì)待。

早在1957年訂立的《歐洲引渡公約》就對(duì)引渡和人權(quán)保護(hù)做出了規(guī)定，包括對(duì)如果被請(qǐng)求國有實(shí)質(zhì)理由認(rèn)為引渡請(qǐng)求的提出是為了基于政見而對(duì)所涉人員進(jìn)行起訴或懲罰時(shí)，被請(qǐng)求國可以拒絕引渡的規(guī)定。該公約第3條第1款規(guī)定了“政治犯不引渡”規(guī)則，第2款則緊接著用了“相同的規(guī)則應(yīng)該適用”的表述，可見，第2款是對(duì)第1款的解釋說明和補(bǔ)充適用。該補(bǔ)充條款關(guān)注的重點(diǎn)從所涉犯罪的政治性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?qǐng)求國引渡目的的政治性質(zhì)，使被請(qǐng)求引渡者免遭請(qǐng)求國的迫害，因此也被稱為“政治迫害條款”。

《北京公約》第14條和《北京議定書》第13條引入了類似的“政治迫害條款”，進(jìn)一步對(duì)“例外的例外”進(jìn)行規(guī)制，即如果被請(qǐng)求國有實(shí)質(zhì)理由認(rèn)為請(qǐng)求為第一條所列的罪行進(jìn)行引渡或請(qǐng)求為此種罪行進(jìn)行司法互助的目的，是請(qǐng)求國企圖因某人的種族、宗教、國籍、族裔、政見或性別而對(duì)該人進(jìn)行起訴或懲罰，或認(rèn)為接受這一請(qǐng)求將使該人因任何上述原因受到損害，被請(qǐng)求國可以不予引渡或提供司法協(xié)助。

四、《北京公約》和《北京議定書》中引渡規(guī)則存在的缺憾

1.公約項(xiàng)下的新規(guī)則引發(fā)打擊犯罪與保護(hù)人權(quán)的平衡問題

《北京公約》和《北京議定書》中的“政治迫害條款”承擔(dān)了“政治犯不引渡”規(guī)則中的人權(quán)保護(hù)職能。危害國際民航安全跨國犯罪的猖獗促使國際社會(huì)不斷加強(qiáng)包括引渡在內(nèi)的國際合作，將人權(quán)保護(hù)納入引渡程序和有效制止犯罪的國際合作性之間不可避免地存在著張力。［12］

根據(jù)“政治迫害條款”，在同時(shí)符合被請(qǐng)求國基于其單方的判斷有實(shí)質(zhì)理由、且該實(shí)質(zhì)理由認(rèn)為所涉人員會(huì)因種族等遭受懲罰或迫害兩個(gè)要件時(shí)，被請(qǐng)求國有權(quán)拒絕引渡請(qǐng)求。此實(shí)為“政治犯不引渡”規(guī)則允許適用的條件——被請(qǐng)求國有實(shí)質(zhì)理由認(rèn)為所涉人員會(huì)因?yàn)榉N族等遭受懲罰或迫害，此時(shí)公約的“任何規(guī)定均不應(yīng)當(dāng)被解釋為規(guī)定該國有引渡或提供司法互助的義務(wù)”，該“任何規(guī)定”當(dāng)然包括《北京公約》第13條和《北京議定書》第12條規(guī)定的一般情況下公約項(xiàng)下罪行“不應(yīng)當(dāng)被視為政治罪或與政治罪有關(guān)的罪行或政治動(dòng)機(jī)引起的罪行”的義務(wù)，即此時(shí)“政治迫害條款”優(yōu)先適用，被請(qǐng)求國有權(quán)單方面拒絕引渡請(qǐng)求。

“政治迫害條款”體現(xiàn)了國際民航組織在打擊危害國際民航安全犯罪時(shí)對(duì)被請(qǐng)求引渡者人權(quán)的保護(hù)，因此也被稱為“人權(quán)條款”。將“公約罪行”排除出政治犯罪的規(guī)定使原本依據(jù)“政治犯不引渡”規(guī)則有機(jī)會(huì)受到被請(qǐng)求國保護(hù)的人可能被引渡到請(qǐng)求國，這增加了所涉人員在請(qǐng)求國因種族等受到懲罰或迫害的可能性，對(duì)其人權(quán)的保護(hù)因此被弱化?！侗本┕s》第13條和《北京議定書》第12條的規(guī)定體現(xiàn)出人權(quán)保護(hù)機(jī)制為加大對(duì)危害國際民航安全犯罪的打擊力度之讓步，而“政治迫害條款”的引入使這一被弱化的人權(quán)保護(hù)機(jī)制重新得到加強(qiáng)。

對(duì)被請(qǐng)求國來說，“政治迫害條款”既是一項(xiàng)可以拒絕引渡的權(quán)利，也是其應(yīng)承擔(dān)的人權(quán)保護(hù)義務(wù)的體現(xiàn)。聯(lián)合國安理會(huì)2003年在第1456號(hào)關(guān)于打擊恐怖主義的決議中指出：各國必須確保為打擊恐怖主義而采取的任何措施符合國際法規(guī)定的全部義務(wù)，并應(yīng)按照國際法，尤其是國際人權(quán)、難民和人道主義法采取這種措施。［13］被請(qǐng)求國有義務(wù)考察所涉人員被引渡到請(qǐng)求國后是否會(huì)受到侵犯人權(quán)的不公正對(duì)待。歐洲人權(quán)法院（European Court of H um an Rights，ECHR）在審理“索爾林案”（Soeringv.theUnitedKingdom）時(shí)認(rèn)為，侵犯被請(qǐng)求引渡者人權(quán)的行為發(fā)生在請(qǐng)求國并不能免除被請(qǐng)求國的預(yù)見義務(wù)，當(dāng)被請(qǐng)求國有合理理由預(yù)見引渡會(huì)使所涉人員在請(qǐng)求國受到迫害時(shí)，仍將其引渡會(huì)使被請(qǐng)求國承擔(dān)責(zé)任。①參見Soering v.the United Kingdom,A pplication no.14038/88，https://www.uio.no/studier/em ner/jus/jus/JUR5710/h10/undervisningsmateriale/5nov_Soering-v-UK.pdf.被請(qǐng)求國此時(shí)可能面臨兩種義務(wù)：根據(jù)引渡條約引渡所涉人員的義務(wù)，以及根據(jù)人權(quán)公約拒絕引渡請(qǐng)求、保護(hù)人權(quán)的義務(wù)。［14］當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，何者處于優(yōu)先地位，如何在打擊危害國際民航安全犯罪與保護(hù)所涉人員免遭政治迫害之間找到平衡，成為《北京公約》和《北京議定書》的當(dāng)事國需要考慮的問題。

2.公約項(xiàng)下的新規(guī)則引發(fā)打擊犯罪與國家主權(quán)的平衡問題

國家主權(quán)是指國家獨(dú)立自主地處理其一切內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力，具體表現(xiàn)為國家的對(duì)內(nèi)最高權(quán)和對(duì)外獨(dú)立權(quán)。［1］52“政治犯不引渡”規(guī)則允許被請(qǐng)求國根據(jù)本國的社會(huì)制度、外交政策、主流價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)、對(duì)引渡請(qǐng)求的可接受性等，對(duì)引渡請(qǐng)求進(jìn)行獨(dú)立地權(quán)衡和評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了對(duì)被請(qǐng)求國主權(quán)的尊重，［15］主要是對(duì)被請(qǐng)求國對(duì)外獨(dú)立權(quán)的尊重。但《北京公約》第13條和《北京議定書》第12條明確將公約和議定書罪行排除出政治犯罪，被請(qǐng)求國在收到引渡請(qǐng)求后判斷所涉罪行是否屬于政治犯罪時(shí)的裁量權(quán)受到了限制，即為了維護(hù)國際社會(huì)的正常秩序、打擊侵害人類共同利益之犯罪，被請(qǐng)求國的國家主權(quán)受到了一定的制約。

將“公約罪行”排除出政治犯罪范疇的規(guī)定使得那些罪行性質(zhì)為政治罪或與政治罪有關(guān)或由政治動(dòng)機(jī)引起的所涉人員不能受到被請(qǐng)求國“政治犯不引渡”規(guī)則的保護(hù)，此時(shí)《北京公約》第14條和《北京議定書》第13條的“政治迫害條款”成為補(bǔ)救條款，以防止其在請(qǐng)求國遭到迫害?！罢纹群l款”重新賦予被請(qǐng)求國裁量權(quán)，在其有實(shí)質(zhì)理由認(rèn)為所涉人員會(huì)因?yàn)榉N族等遭受懲罰或迫害時(shí)，可以拒絕引渡。

與“政治犯不引渡”規(guī)則相比，“政治迫害條款”的靈活性更強(qiáng)。因?yàn)椤罢畏覆灰伞币?guī)則是對(duì)一個(gè)已經(jīng)完成的客觀犯罪定性，這種定性可以根據(jù)犯罪構(gòu)成要件來判斷。但“政治迫害條款”是要對(duì)請(qǐng)求國尚未進(jìn)行的刑事追究程序加以判斷，判斷該程序是否會(huì)給所涉人員造成不合理的懲罰或迫害，被請(qǐng)求國的“實(shí)質(zhì)理由”基于其自身單方面的主觀推測(cè)。［16］“政治迫害條款”賦予被請(qǐng)求國的裁量空間更大，“實(shí)質(zhì)理由”雖然在一定程度上尊重了被請(qǐng)求國的主權(quán)，但同時(shí)也加大了有罪不罰的可能性。對(duì)實(shí)際存在的客觀行為進(jìn)行判斷的“政治犯不引渡”規(guī)則尚有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，更加靈活、主觀性更強(qiáng)的“政治迫害條款”似乎也存在被濫用、淪為國家間政治斗爭工具的可能。如何在打擊危害國際民航安全的國際犯罪與尊重國家的主權(quán)之間尋求平衡，使國際航空安保公約中的引渡規(guī)則更好地服務(wù)于國際合作，成為《北京公約》和《北京議定書》生效后亟需解決的問題。

3.公約項(xiàng)下的新規(guī)則沒有明確規(guī)定強(qiáng)制起訴的義務(wù)

《北京公約》和《北京議定書》沿用了“海牙慣式”關(guān)于“或引渡或起訴義務(wù)”的規(guī)定。但是“海牙慣式”并沒有明確解決起訴義務(wù)是依照事實(shí)產(chǎn)生，還是僅在請(qǐng)求國提出引渡請(qǐng)求但遭被請(qǐng)求國拒絕時(shí)產(chǎn)生的問題，［17］《北京公約》和《北京議定書》也沒有就此問題進(jìn)行規(guī)定。而且根據(jù)“將此案件提交其主管當(dāng)局以便起訴”“該當(dāng)局應(yīng)按照本國法律以對(duì)待任何嚴(yán)重性質(zhì)的普通罪行案件的同樣方式作出決定”的表述，所謂的“起訴”義務(wù)實(shí)際上僅是將案件提交主管當(dāng)局的義務(wù)，不涉及強(qiáng)制提起訴訟的義務(wù)。根據(jù)案件證據(jù)的情況和被請(qǐng)求國主管當(dāng)局對(duì)案件的審查情況，履行提交義務(wù)是否可能會(huì)導(dǎo)致最終提起訴訟，這取決于被請(qǐng)求國主管當(dāng)局的自由裁量。

各國政府通常拒絕接受“起訴”的義務(wù)，因?yàn)槠鹪V獨(dú)立是其國內(nèi)刑法程序中的一個(gè)主要原則。［18］因《海牙公約》第2條和《北京公約》第3條沒有界定各締約國承允對(duì)公約罪行給予“嚴(yán)厲懲罰”的標(biāo)準(zhǔn)為何，各國對(duì)引渡和起訴的標(biāo)準(zhǔn)不一，如果被請(qǐng)求國拒絕了引渡請(qǐng)求且最終認(rèn)為案件不應(yīng)起訴，仍有可能使危害國際民航安全的犯罪免予追訴和處罰。

五、國際航空安保公約中引渡規(guī)則的完善進(jìn)路

1.應(yīng)強(qiáng)化將“公約罪行”排除出政治犯罪范疇的公約意旨

《北京公約》第10條沿襲了《海牙公約》第7條，規(guī)定“該當(dāng)局應(yīng)按照本國法律，以對(duì)待任何嚴(yán)重性質(zhì)的普通罪行案件的同樣方式作出決定”。如上文分析，此條并不能排除“政治犯不引渡”規(guī)則的適用。

在1970年海牙國際航空法會(huì)議上，以美國為首的26國曾提出明示排除劫機(jī)犯罪的“政治動(dòng)機(jī)或目的”的修改提案，在原條文第一句話中加上“不問犯罪動(dòng)機(jī)如何”；在第二句話加上“以與本國法中其他任何嚴(yán)重性質(zhì)普通罪的同樣方式”決定起訴問題。［19］459但為了使更多國家接受《海牙公約》的規(guī)定，會(huì)議最終作出妥協(xié)，將“不問犯罪動(dòng)機(jī)如何”改為“無例外地”，將“其他任何嚴(yán)重性質(zhì)普通犯罪”的“其他”二字刪掉。這兩處改動(dòng)使條文失去了提案中“非政治罪化”的含義。改掉“不問犯罪動(dòng)機(jī)如何”回避了對(duì)“政治動(dòng)機(jī)或目的”的討論，而刪去“其他”也使原文暗示的劫持航空器犯罪也屬普通犯罪一種的邏輯命題消失了，變成了劫持航空器犯罪與普通犯罪并列相提的表述，［19］460留下了未明確將“公約罪行”排除出政治犯罪范疇的立法空白。

考慮到《北京公約》已經(jīng)在第13條中明確規(guī)定了“第一條中所列的任何罪行均不應(yīng)當(dāng)被視為政治罪或與政治罪有關(guān)的罪行或政治動(dòng)機(jī)引起的罪行”，為了保持公約上下文的一致性、強(qiáng)化明確將“公約罪行”排除出政治犯罪的立法態(tài)度，建議參考《海牙公約》第7條原提案的表述對(duì)《北京公約》第10條進(jìn)行完善，將其修改為“當(dāng)事國在其領(lǐng)土內(nèi)發(fā)現(xiàn)被指控的罪犯，如不將該人引渡，則不論罪行是否在其領(lǐng)土內(nèi)實(shí)施，不論犯罪動(dòng)機(jī)為何，應(yīng)當(dāng)無例外地將此案件提交其主管當(dāng)局以便起訴。該當(dāng)局應(yīng)當(dāng)按照本國法律，以對(duì)待其他任何嚴(yán)重性質(zhì)的普通犯罪案件的相同方式作出決定”，用以強(qiáng)調(diào)《北京公約》第1條的罪行屬于普通犯罪，與第13條將“公約罪行”排除出政治犯罪范疇的規(guī)定保持行文一致性。

2.應(yīng)對(duì)“實(shí)質(zhì)理由”進(jìn)行綜合考量

被請(qǐng)求國是否有認(rèn)定被請(qǐng)求引渡者會(huì)在請(qǐng)求國因種族等遭受迫害的“實(shí)質(zhì)理由”決定了其能否適用“政治迫害條款”拒絕引渡請(qǐng)求。這是被請(qǐng)求國對(duì)請(qǐng)求國尚未進(jìn)行的刑事追究程序的主觀判斷，如何認(rèn)定“實(shí)質(zhì)理由”顯得尤為重要。

在認(rèn)定“實(shí)質(zhì)理由”時(shí)，筆者認(rèn)為可參考?xì)W洲人權(quán)法院在審理“索爾林案”時(shí)提出的“真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)”（real risk）評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，即所涉人員在被引渡到請(qǐng)求國后面臨因種族等遭受迫害的“真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)”，①參見Soering v.the United Kingdom,A pplication no.14038/88,paras.88-89.被請(qǐng)求國對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)有可預(yù)見性且有充足的證據(jù)加以證明，比如可以通過對(duì)請(qǐng)求國以往在引渡程序中的做法、法律規(guī)定、司法制度和刑罰條件等方面的考察，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行個(gè)案評(píng)判。

此外，被請(qǐng)求國還應(yīng)綜合考量可能遭受迫害的嚴(yán)重程度，懲罰須達(dá)到最低嚴(yán)重限度（a m inim um levelof severity）。該限度的評(píng)判應(yīng)結(jié)合案件的所有情況，包括對(duì)待或懲罰的性質(zhì)及實(shí)施背景、執(zhí)行的方式方法、持續(xù)時(shí)間、對(duì)身體和精神的影響，在某些情況下還應(yīng)包括被請(qǐng)求引渡者的性別、年齡和健康狀況等。②參見Soering v.the United Kingdom,A pplication no.14038/88,para.100.

通過對(duì)“實(shí)質(zhì)理由”的綜合考量和認(rèn)定，將被請(qǐng)求國的裁量空間限制在合理的范圍內(nèi)，有助于防止“政治迫害條款”的濫用，使其真正發(fā)揮保護(hù)被請(qǐng)求引渡者人權(quán)的作用。

3.應(yīng)推進(jìn)國內(nèi)法與國際航空安保公約引渡規(guī)則的銜接

采用“海牙慣式”模式的公約要求當(dāng)事國：在國內(nèi)法中規(guī)定相關(guān)罪行為刑事犯罪；當(dāng)與罪行存在著某種聯(lián)系或被指稱犯罪者在本國領(lǐng)土內(nèi)并且未被引渡時(shí)，確立對(duì)罪行的管轄權(quán)；規(guī)定采取措施羈押罪犯并對(duì)事實(shí)進(jìn)行初步調(diào)查；將罪行視為可予引渡。［6］43《北京公約》和《北京議定書》現(xiàn)均已生效，當(dāng)事國及時(shí)修訂國內(nèi)相關(guān)立法，在其國內(nèi)法和引渡條約中將“公約罪行”排除出“政治犯罪”是“海牙慣式”的要求，也是《北京公約》第13條和《北京議定書》第12條的應(yīng)有之義。只有推進(jìn)國內(nèi)立法與國際航空安保公約的銜接，才能真正落實(shí)加強(qiáng)國際合作懲治危害國際民航安全犯罪的公約立法目的。

以我國為例，《中華人民共和國引渡法》（以下簡稱《引渡法》）第8條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)拒絕引渡請(qǐng)求的八種情形，其第3款和第4款分別為“政治犯不引渡”規(guī)則和“政治迫害條款”的表述。我國于2010年9月10日簽署了《北京公約》和《北京議定書》，雖尚未批準(zhǔn)，但我國應(yīng)提前在《引渡法》中做好國內(nèi)法制度銜接，根據(jù)《北京公約》和《北京議定書》的要求，修訂原有的“政治犯不引渡”規(guī)則，將危害國際民航安全的恐怖主義犯罪排除出其適用范圍，與國際公約的要求保持一致，推進(jìn)懲治危害國際民航安全犯罪國際合作的開展。

六、結(jié)語

從《東京公約》到《北京公約》和《北京議定書》，國際航空安保公約對(duì)危害國際民航安全恐怖主義犯罪的打擊力度不斷加強(qiáng)，有關(guān)打擊犯罪國際合作的引渡規(guī)則不斷完善?！侗本┕s》和《北京議定書》首次明確規(guī)定不得將“公約罪行”視為“政治罪或與政治罪有關(guān)的罪行或政治動(dòng)機(jī)引起的罪行”，排除了“政治犯不引渡”規(guī)則的適用，當(dāng)事國不得以此為由拒絕引渡，有效打擊了危害國際民航安全的犯罪。新增的“政治迫害條款”實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)“政治犯不引渡”規(guī)則適用條件的進(jìn)一步解釋說明，保護(hù)了被請(qǐng)求引渡者的人權(quán)。未來可通過完善《北京公約》第10條的表述以強(qiáng)化將“公約罪行”排除出政治犯罪范疇的公約意旨、對(duì)“實(shí)質(zhì)理由”進(jìn)行綜合考量以防止“政治迫害條款”的濫用、推進(jìn)國內(nèi)法與國際航空安保公約引渡規(guī)則的銜接等途徑，完善國際航空安保公約中的引渡規(guī)則，使其發(fā)揮更大的作用。