陳無風(fēng) 冉潔

提 要：職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公后，黨的機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)行政行為就可能面臨以下問題，是否需要遵循行政行為的程序要求，可否被提起復(fù)議、訴訟，當(dāng)黨內(nèi)規(guī)范和國家法律都可適用時(shí)，如何選擇等。黨政合設(shè)合署情形下，就對外發(fā)生法律效果的行為，前端程序控制和后端司法審查中都需要彌補(bǔ)解釋鏈條的缺失，借用法律上的推定，完成對實(shí)質(zhì)行政行為的法律控制。在黨法、國法兩套規(guī)則并行的情形下，需要嫁接機(jī)制、沖突解決機(jī)制、區(qū)別機(jī)制輔助用于規(guī)則選擇。

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告提出探索職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公，并在黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中再次提出“科學(xué)設(shè)定黨和國家機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力……黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立式合置辦公”①《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，中國政府網(wǎng)，2018 年3 月4 日。的改革路線圖。在全國范圍內(nèi)，新一輪機(jī)構(gòu)改革方案紛紛落地，比較常見的黨政機(jī)關(guān)合并或合署有：紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，黨委組織部門與公務(wù)員管理部門合并，黨委宣傳部門與新聞出版電影管理部門合并，黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門統(tǒng)一管理民族宗教工作等。合設(shè)合署、合并已在全國各級層面上實(shí)質(zhì)性推開。盡管黨組的設(shè)置和運(yùn)行有黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)范，合設(shè)合署后黨組在政治整合和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上的雙重加強(qiáng)，如何影響“黨政關(guān)系”的走向，仍然值得觀察。唯一可以明確的是，中國共產(chǎn)黨對非黨組織的政治整合將更加有力。①參見吳曉林、郭慧玲：《黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結(jié)構(gòu)》，《探索》，2016 年第3 期。學(xué)界對合設(shè)合署的關(guān)注度較高，公共行政、管理科學(xué)等維度的研究較多，更加關(guān)注合設(shè)合署或合并背后的價(jià)值取向，②秦前紅、陳家勛：《黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的若干問題研究》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018 年第4 期。研究合設(shè)合署或合并可否帶來機(jī)構(gòu)精簡和效能的提升，③參見張立哲：《推進(jìn)黨政合署機(jī)構(gòu)改革的基本遵循》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2018 年第20 期。以及其中可能蘊(yùn)含的問題，如黨政不分、以黨代政等。④梅麗紅教授認(rèn)為，將黨的紀(jì)委與政府的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)相并列，從體制上看對紀(jì)委是一種降級。（參見梅麗紅：《建國以來黨政紀(jì)檢監(jiān)察體制的變革》，《黨政論壇》，2004 年第6 期）法學(xué)學(xué)科主要從組織法角度展開研究，對合設(shè)合署在憲法上的證成、⑤翟志勇教授認(rèn)為，紀(jì)檢機(jī)關(guān)同監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，將使黨的個(gè)別部門以合署辦公的方式變相進(jìn)入到憲法正文中，成為國家機(jī)構(gòu)，進(jìn)而使黨的領(lǐng)導(dǎo)法權(quán)結(jié)構(gòu)化并與人民主權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)相銜接，這種合署體制將重塑八二憲法中的憲制結(jié)構(gòu)。（參見翟志勇：《論監(jiān)察權(quán)的憲法性質(zhì)——兼論八二憲法的分權(quán)體系》，《中國法律評論》，2018 年第1 期）合設(shè)合署或合并的界限、標(biāo)準(zhǔn)⑥參見張力：《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)：功能、問題與重構(gòu)》，《政治與法律》，2018 年第8 期。等問題開展研究。但縱觀各類研究，關(guān)于黨政合設(shè)、合署后外部法律關(guān)系研究仍較少，關(guān)于黨政合設(shè)、合署后的監(jiān)督與責(zé)任制度的研究還比較缺乏。同時(shí)，黨政合設(shè)合署后，黨委對政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式將更加緊密和直接，黨政機(jī)構(gòu)在權(quán)力授受程序、權(quán)力決策程序、權(quán)力監(jiān)督程序、權(quán)力保障程序等程序運(yùn)行方面均需要進(jìn)一步的研究和完善。

黨政合設(shè)合署或合并不是全新的現(xiàn)象，鑒于監(jiān)督對象的高度重合，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，已有長期經(jīng)驗(yàn)，廣東省順德市的大部制改革也被很多學(xué)者作為典型的黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革加以分析，黨政合設(shè)合署或合并有其內(nèi)在的邏輯。一方面，中國共產(chǎn)黨在我國的領(lǐng)導(dǎo)地位要求將黨的意志通過政治、組織、思想等方式貫穿始終，從而必然要介入國家治理的重大決策，為國家建設(shè)提供總的指導(dǎo)方針，指明發(fā)展方向。對于重要方面的國家治理，黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策執(zhí)行無法全面切割分離，只有在程序鏈條上與執(zhí)行有緊密連接，才能體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)。因此，黨組織和政府在多個(gè)領(lǐng)域會(huì)設(shè)置職能相似的部門，如組織和人事部門，宣傳和文化管理部門等。另一方面，從權(quán)力運(yùn)行邏輯來看，多個(gè)主體行使內(nèi)容接近的權(quán)力，容易導(dǎo)致碎片化，使內(nèi)部運(yùn)行和溝通成本增加，甚至陷入推諉和扯皮。因此黨政機(jī)關(guān)職能相近部門的合設(shè)合署或合并在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升效能，減少機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本方面有其自洽的內(nèi)在邏輯。然而將合設(shè)合署放入行政法視野，就產(chǎn)生了內(nèi)部程序可能無法銜接、外部關(guān)系難以理順等憂慮。上述矛盾的本質(zhì)在于行政法學(xué)所關(guān)注的核心在效能之外還有合法性和權(quán)利救濟(jì)。通過規(guī)則依從來達(dá)到依法治理是社會(huì)主義法治的核心要義。合設(shè)合署之后，由于原有規(guī)則規(guī)范的主體、行為性質(zhì)、法律效果、責(zé)任承擔(dān)方式都可能發(fā)生異動(dòng)，緊張關(guān)系無法消弭，進(jìn)而產(chǎn)生疑慮。

目前在內(nèi)部法律關(guān)系中，面臨一些難題，如：黨組工作遵循集體決策程序，行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，決策程序如何協(xié)調(diào)，不甚明確。更進(jìn)一步觀察，合設(shè)合署情形下，內(nèi)部工作程序上也會(huì)面臨非常現(xiàn)實(shí)的難題。比如：統(tǒng)戰(zhàn)部門統(tǒng)一管理民族宗教事務(wù)后，對外作出行政行為的內(nèi)部流程中需要有行政首長的批準(zhǔn)，但很多地方合并后，保留了民族宗教事務(wù)管理局的牌子，但并未保留宗教事務(wù)管理局局長的崗位，機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)仍是統(tǒng)戰(zhàn)部門的領(lǐng)導(dǎo)，民族宗教外部行為需要行政首長審批時(shí)，就遇到了麻煩。在外部行政法律關(guān)系中，若固守傳統(tǒng)行政法理論，黨的機(jī)關(guān)既不可以成為復(fù)議被申請人和訴訟的被告，也不能成為復(fù)議主體、賠償主體，如此將導(dǎo)致大量公權(quán)行為涉及公民權(quán)益而無法獲得救濟(jì)。①參見姬亞平：《機(jī)構(gòu)改革對行政復(fù)議與訴訟的新要求》，《人民法治》，2018 年第Z1 期。此外，黨內(nèi)規(guī)范和國家法律并存，如何選擇適用規(guī)則也是需要明晰的問題。按照現(xiàn)代行政法基本理論，行政權(quán)力運(yùn)行前端需要因應(yīng)行政程序合法、正當(dāng)?shù)囊?，后端需要面臨司法審查的監(jiān)督。黨的機(jī)構(gòu)以自己名義作出實(shí)質(zhì)行政行為而不受行政程序的約束，不受外部的監(jiān)督和制約，始終是不可想象的，不僅違反社會(huì)主義法治的核心價(jià)值觀，也與現(xiàn)代國家治理的基本要求不相協(xié)調(diào)。因此，筆者主要從行政法視角對黨政合設(shè)合署或合并可能面臨的上述新情況、新問題進(jìn)行研究，尤其對黨組織實(shí)質(zhì)行政行為的程序規(guī)制、司法或準(zhǔn)司法審查的可能、規(guī)則選擇使用的機(jī)制等展開論述。

二、合設(shè)合署機(jī)關(guān)作出實(shí)質(zhì)行政行為的可能場景及程序要求

行政程序大體上可劃分為行政立法或規(guī)范性文件制定程序、行政決策程序、行政執(zhí)法程序、其他行政程序。就行政立法或規(guī)范性文件制定程序而言，目前實(shí)踐中，以黨的名義作出的立法或制定的規(guī)范性文件需要遵循的程序與行政立法或規(guī)范性文件的制定程序不盡一致。行政規(guī)范性文件審查的依據(jù)是所有的國家上位法，并不涉及黨法，黨的規(guī)范性文件理論上應(yīng)以黨內(nèi)立法為審查依據(jù)，由于二者在規(guī)范對象和內(nèi)容上差距較大，實(shí)質(zhì)上的行政規(guī)范性文件以黨內(nèi)規(guī)范性文件形式發(fā)布的，如何審查，是否同時(shí)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家上位法進(jìn)行合法性審查，目前并無明確的制度。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)備案審查存在只有主動(dòng)審查、沒有被動(dòng)審查，審查機(jī)構(gòu)單一，審查程序有待完善等問題。②參見蒯正明：《將黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治化國家建設(shè)中的若干思考》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2017 年第4 期。盡管近年來，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度不斷完善，黨加快完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，基本上形成了配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。③張文顯：《習(xí)近平法治思想研究（中）——習(xí)近平法治思想的一般理論》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2016 年第3 期。不過由于缺乏相應(yīng)的規(guī)則治理，黨內(nèi)規(guī)范性文件在公開、公眾參與等方面缺乏較統(tǒng)一的規(guī)范依據(jù)，在公開程度、合法性審查標(biāo)準(zhǔn)等方面仍與行政規(guī)范性文件有一定差距，因此如何防止合設(shè)合署情形下，用黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式規(guī)避行政規(guī)范性文件制定程序中更嚴(yán)格的公開和審查要求，仍是有待考量的問題，也是有待制度化的部分。

從目前黨政合設(shè)合署實(shí)踐看，納入合設(shè)合署范圍的政府職能中，偏重前端管理的多，偏重后端執(zhí)法的少，比如：民族宗教工作，傳統(tǒng)上執(zhí)法隊(duì)伍本來就不大，大規(guī)模開展執(zhí)法的情形不多，往往以前端管理工作為核心。合設(shè)合署后，黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)，但并不著眼于由黨的機(jī)構(gòu)介入后端執(zhí)法工作，增進(jìn)執(zhí)法力量，更多仍體現(xiàn)為前端決策層面的領(lǐng)導(dǎo)。2019 年9 月1 日生效的《重大行政決策程序暫行條例》第四條規(guī)定，重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程。該《條例》第三十一條規(guī)定，重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級黨委請示報(bào)告。因此，行政決策程序會(huì)成為黨政合設(shè)合署中程序規(guī)制的關(guān)鍵點(diǎn)。從行政行為理論看，行政決策的相關(guān)程序規(guī)制，主要在于如何通過公眾參與、論證評估、專家參與、集體決策等程序機(jī)制加強(qiáng)決策的科學(xué)性、民主性和合法性。合設(shè)合署不僅與行政決策中貫徹黨的路線方針政策和決策部署是相一致的，而且更能體現(xiàn)行政決策程序中向黨委請示報(bào)告制度的要求，因此不存在行政程序虛置的問題。但另一方面，以黨的名義作出的決策行為，也應(yīng)吸收行政決策程序中公眾參與、論證評估、專家參與、集體決策等制度裝置，從源頭上加強(qiáng)決策行為的科學(xué)化、民主化和合法化。

就行政執(zhí)法部分，合設(shè)合署中，原行政職能劃歸黨的機(jī)構(gòu)后，相應(yīng)行政執(zhí)法職能也隨之劃轉(zhuǎn)，如：將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部后，原新聞出版領(lǐng)域的執(zhí)法職能也相應(yīng)劃入。由于保留兩塊牌子，此時(shí)的行政行為應(yīng)以國家新聞出版署的名義作出，遵循原有的執(zhí)法程序規(guī)范。理想狀態(tài)是，即使以宣傳部名義作出的實(shí)質(zhì)行政執(zhí)法行為，也應(yīng)遵循行政程序規(guī)范。但在缺乏行政機(jī)關(guān)具名的情形下，使黨組織遵循行政程序存在解釋鏈條的缺失。除非有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章作為授權(quán)依據(jù)，否則難以將黨組織的實(shí)質(zhì)行政行為納入行政程序的規(guī)制范圍。若另辟蹊徑，對于合設(shè)合署，保留兩塊牌子的情況下，形式上一個(gè)行為以哪個(gè)機(jī)構(gòu)的名義作出，即視為哪個(gè)機(jī)構(gòu)的行為，而當(dāng)黨的機(jī)構(gòu)以自己名義作出實(shí)質(zhì)行政行為時(shí)，將其視同在合設(shè)合署的行政機(jī)關(guān)名義下有相同的行為，從而防止對程序規(guī)范的規(guī)避，似乎是一個(gè)合適的選項(xiàng)。但這需要一個(gè)中立的機(jī)關(guān)執(zhí)行識(shí)別功能，即以兩套體系仍互相分隔為形式要求，當(dāng)行為主體的具名出現(xiàn)偏差時(shí)，由一個(gè)裁判機(jī)關(guān)揭開面紗，啟動(dòng)主體身份轉(zhuǎn)換手段，將其視為合設(shè)合署行政機(jī)關(guān)的行為。當(dāng)然作為法律上的推定，理論上存在兩個(gè)問題，一是若由法院等中立機(jī)關(guān)承擔(dān)該職能，會(huì)同樣面臨對黨組織進(jìn)行裁判的困局，二是對于黨政合并設(shè)立不保留行政序列機(jī)關(guān)牌子的情形，無法適用。盡管實(shí)務(wù)層面，隨著行政綜合執(zhí)法改革的推進(jìn)，黨政合設(shè)合署、合并的機(jī)構(gòu)中，保留行政執(zhí)法權(quán)的情形已不多，但這仍是需要考慮的問題，逐步剝離執(zhí)法權(quán)，或是可行的選項(xiàng)。

三、合設(shè)合署機(jī)關(guān)行為的事后監(jiān)督

合設(shè)合署合并可以保留原來機(jī)構(gòu)的牌子，也可以不保留牌子。在不保留的情形下，黨的機(jī)關(guān)以自己的名義對外作出行政行為，是否處于規(guī)范真空的局面？可否直接準(zhǔn)用原有對行政機(jī)關(guān)的規(guī)范體系？如果無法適用，則傳統(tǒng)的行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)范將被大量虛置，黨無法作為復(fù)議被申請人，無法成為被告，無法承擔(dān)行政法律責(zé)任，而保留兩塊牌子的情形下，有選擇地規(guī)避或適用規(guī)范也是可能的隱憂。有學(xué)者認(rèn)為黨政合署下的黨的工作機(jī)關(guān)表達(dá)的意志其實(shí)就是黨領(lǐng)導(dǎo)行政下的政府意志，應(yīng)將黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)納入行政及司法審查的范圍。①參見曹舒：《黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任探析》，《理論導(dǎo)刊》，2018 年第12 期。事實(shí)上，脫逸國家法的約束范圍，從而無需承擔(dān)外部責(zé)任，對行為者而言，有更強(qiáng)的激勵(lì)，因此在有選擇空間時(shí)，以黨的部門的名義作出行為，從而無需承擔(dān)外部行政責(zé)任，是現(xiàn)實(shí)中更有可能的選擇。那么在既有的解釋路徑下，是否有可能將黨的實(shí)質(zhì)行政行為納入準(zhǔn)司法、司法的審查范圍呢？

在既有法律框架下，可否將規(guī)范行政主體的立法適用于黨的行為，仍不夠明確。例如：在陳某訴某省委組織部案中，原告陳某于1980 年被法院再審宣告無罪后，某省委組織部發(fā)函為其重新安置工作。陳某原所在單位根據(jù)該函意見，將陳某的戶口和糧食關(guān)系下放到陳某原先勞動(dòng)改造的某省某市。十幾年后，陳某得知省委組織部函件的全文后，起訴到法院要求撤銷。最高法院的裁定書認(rèn)為：“某省委組織部不是一級行政機(jī)關(guān)，也不是由法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職能的組織，其不具有行政訴訟的被告主體資格?！币虼?，陳某的起訴不屬于行政訴訟受案范圍。①參見何海波：《行政訴訟法》，北京：法律出版社，2016 年版，第119 頁?？梢?，實(shí)踐中很早就有過對黨組織提起訴訟的案例，但未被受理。在筆者搜索范圍內(nèi)，法院受理直接對黨的機(jī)構(gòu)所作行為進(jìn)行起訴的案件較少，更常見的被訴行為是黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合的行為或一個(gè)機(jī)構(gòu)具備雙重性質(zhì)時(shí)所作的行為，從而產(chǎn)生爭議。例如：在靳某訴某市工商行政管理局某分局責(zé)令違章經(jīng)營飲食店停業(yè)案中，某區(qū)建設(shè)安全文明小區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與當(dāng)?shù)毓ど獭h(huán)保部門共同作出停業(yè)通知被起訴，法院將該辦公室隸屬的當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安綜合治理委員會(huì)作為第三人，并對停業(yè)通知行為進(jìn)行了實(shí)體審查，在判決書中提及第三人作為黨的機(jī)構(gòu)而參與具體的行政執(zhí)法，系超越職權(quán)的行為。②參見深圳市羅湖區(qū)人民法院編：《行政審判精選案例評析》，深圳：海天出版社，2003 年版，第43 頁。又如：夏某與某省國家保密局其他行政行為上訴案中，法院就保密局是否屬于適格被告作了闡述，“省保密辦與省保密局雖系同一辦事部門，但兩者具有不同的身份，承擔(dān)不同的職能，對內(nèi)對外具有不同的意義，即俗稱的‘兩塊牌子，一套人馬’。省保密辦屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)省委保密委員會(huì)的日常工作，是黨的機(jī)構(gòu)。而省保密局的職責(zé)是依法履行全省保密行政管理職能。其職權(quán)依據(jù)是《中華人民共和國保守國家秘密法》第五條”③夏某與某省國家保密局其他行政行為上訴案，湖北省武漢市中級人民法院（2018）鄂01 行終811 號(hào)行政裁定書。。在兩塊牌子的情形下，雙重身份不影響對行政行為的司法審查，公務(wù)員錄用行為應(yīng)指向行政機(jī)關(guān)身份，不得“穿上馬甲”脫逸行政司法審查。如：在麥某與某市紀(jì)委監(jiān)察局不履行法定職責(zé)案中，原告起訴當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)察局不履行法定職責(zé)，法院則認(rèn)為市紀(jì)委監(jiān)察局屬于黨的機(jī)構(gòu)，不屬于國家行政機(jī)關(guān)，不能作為行政訴訟的被告。④麥某與某市紀(jì)委監(jiān)察局不履行法定職責(zé)案，湛江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2015）湛開法立行初字第6 號(hào)行政裁定書。實(shí)際上，此次改革以前的紀(jì)委監(jiān)察合署辦公，也屬于“一套人馬兩塊牌子”，監(jiān)察局應(yīng)屬于政府行政部門序列，但原告訴稱其不履行對街道等進(jìn)行監(jiān)管行為，究竟屬于行政不作為還是黨紀(jì)監(jiān)督不作為，較難判斷。此外，盡管有學(xué)者認(rèn)為，黨的機(jī)構(gòu)制發(fā)或牽頭制發(fā)的規(guī)范性文件中，應(yīng)允許將作為行政執(zhí)法主要依據(jù)的規(guī)范性文件有限度地納入附帶審查的范圍。⑤參見黃先雄：《黨政合設(shè)合署與行政訴訟制度的回應(yīng)》，《中外法學(xué)》，2020 年第2 期。例如：在劉某與某旗人民政府行政復(fù)議決定案中，法院認(rèn)為黨發(fā)文件，非以行政機(jī)關(guān)名義作出，不能接受司法審查，⑥劉某與某旗人民政府行政復(fù)議決定案，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級人民法院（2018）內(nèi)04 行初72 號(hào)行政判決書。即以名義為標(biāo)準(zhǔn)判斷，堅(jiān)守黨組織不接受司法審查的原則。綜上，在不同的案件中，法院以名義標(biāo)準(zhǔn)或行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對黨的行為開展直接或間接審查，顯示了以司法審查對黨機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的努力，但在不履行法定職責(zé)、未與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文、未具名的隱性行政行為等情形下，仍有諸多不確定性。

上述對黨的行為審查的案例，無一例外都試圖在黨內(nèi)機(jī)構(gòu)行為的外觀下，論證其實(shí)質(zhì)屬于行政行為，可能是以行政機(jī)關(guān)名義作出的行政行為（顯性），也可能是應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)名義作出的行政行為（隱性）。另一可能的解釋路徑是，將黨的實(shí)質(zhì)行政行為視為被授權(quán)組織的行為。行政訴訟法2014年修改后，對行政行為的界定中，包括了法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。從實(shí)質(zhì)角度而言，行政訴訟的被告一直都不只限于行政機(jī)關(guān)，各種實(shí)質(zhì)上行使行政權(quán)力的組織，如被授權(quán)的事業(yè)單位、企業(yè)都以行政主體的名義成為被告。黨作為社會(huì)組織，在有法律授權(quán)的情況下，以自己名義作出的實(shí)質(zhì)行政行為，納入訴訟渠道，通過一定的法律解釋，似有可能。但在合設(shè)合署情形下，多數(shù)機(jī)構(gòu)的職能依據(jù)都只有類似機(jī)構(gòu)改革方案等文件，在組織法較不發(fā)達(dá)的情況下，較難直接找到法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，存在解釋鏈條上的缺失。進(jìn)一步看，解釋上的圓融仍無法保證實(shí)踐中的可行性。就我國目前的體制而言，將黨組織送上被告席仍是不切實(shí)際的，這與我國黨領(lǐng)導(dǎo)一切的制度體制相悖離。

進(jìn)一步考慮，可否將黨的部門作為被法律授權(quán)組織，與其他社會(huì)組織居于同等地位，由法律授予一定行政權(quán)力，并對外承擔(dān)行政責(zé)任，不無疑問。黨是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，立法活動(dòng)、規(guī)則制定活動(dòng)都受其領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)立法部門對自身授權(quán)，邏輯上難以自圓其說，授權(quán)機(jī)關(guān)要監(jiān)督被授權(quán)組織按照授權(quán)目的和范圍行使行政權(quán)力，而黨組織既是監(jiān)督者的領(lǐng)導(dǎo)者，又是被監(jiān)督者，難以成立。因此在現(xiàn)行法框架下，以被授權(quán)組織解釋合設(shè)合署機(jī)構(gòu)，并導(dǎo)出實(shí)施行政行為應(yīng)遵循的程序，較難成功。

當(dāng)然，上述憂慮可能略有夸大。合設(shè)合署或合并目前仍然只是初步嘗試，只涉及機(jī)構(gòu)改革中的較小范圍，而非普遍現(xiàn)象。另一方面，合設(shè)合署或合并后，基本還是保留了兩塊牌子，因此當(dāng)機(jī)構(gòu)要作出實(shí)質(zhì)行政行為時(shí)，完全可以以行政機(jī)關(guān)的名義作出，并不妨礙原有法律規(guī)范的適用和運(yùn)作。應(yīng)當(dāng)確立的基本共識(shí)是，不管是發(fā)布規(guī)范性文件，還是行政執(zhí)法工作，從權(quán)力行使內(nèi)容上看，具有外部效力的，能對相對人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響的，都應(yīng)納入實(shí)質(zhì)行政行為范疇，以行政機(jī)關(guān)名義作出。

四、合設(shè)合署機(jī)關(guān)行為適用規(guī)則的選擇

當(dāng)前，我國關(guān)于黨和政府機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)范是彼此獨(dú)立，雙軌并行的。黨組織需要在憲法和法律框架下活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，國家法律是國家機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的規(guī)范準(zhǔn)則，目前相關(guān)研究也是分別針對兩類主體各自展開的。二者形成機(jī)理和作用方式上不同，本來相對分隔，互不干擾。當(dāng)二者在調(diào)整對象重合，而實(shí)質(zhì)規(guī)則設(shè)定出現(xiàn)差異時(shí)，就面臨選擇問題。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不一致如何解決不可一概而論。一般認(rèn)為，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定不一致之處，原則上以國家法律為準(zhǔn)，在沒有國家法律規(guī)定的空白領(lǐng)域或者在兩者均可適用，但黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律的時(shí)候，以黨內(nèi)法規(guī)為準(zhǔn)。但有學(xué)者認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)通過對國家機(jī)關(guān)中的黨組織、黨員的行為調(diào)整，間接引導(dǎo)、規(guī)范和保障國家事務(wù)的管理，繼而成為國家機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行中一種隱形的規(guī)則體系。在黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革后，黨內(nèi)法規(guī)對國家機(jī)構(gòu)的影響將更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的主要依據(jù)”①秦前紅、陳家勛：《黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的若干問題研究》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018 年第4 期。。實(shí)踐中，基于黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，一旦面臨規(guī)則選擇情境，依照黨內(nèi)法規(guī)行為很可能是不二選擇，這自然引發(fā)了諸多擔(dān)憂。

形式上，現(xiàn)有兩套規(guī)則秩序下，黨政合設(shè)合署所面臨的規(guī)則選擇困境，需要以必要的機(jī)制鋪陳為路徑，緩解可能發(fā)生的理論和實(shí)務(wù)上的緊張關(guān)系。以下三種機(jī)制或可供考慮。

一是嫁接機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系二者互為補(bǔ)充，相輔相成，相互促進(jìn)，存在黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的實(shí)踐操作和現(xiàn)實(shí)需求。即在國家立法中納入黨組織，將其納入國家立法調(diào)整范圍，使其成為國家立法適用的對象。黨作為一種政治實(shí)體，在國法中有其既定的地位，憲法明確界定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，也明確了一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。其他法律、法規(guī)中對黨組織的行為活動(dòng)進(jìn)行規(guī)定的例子也有，比如：《公司法》第十九條規(guī)定，在公司中，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件?！吨驹阜?wù)條例》第十條規(guī)定，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件。因此，將黨組織納入立法規(guī)范的范圍不存在理論上的障礙，亦有相應(yīng)的例子?，F(xiàn)有立法規(guī)范類型多數(shù)為對黨的活動(dòng)提供保障，在黨組織以自己名義作出實(shí)質(zhì)行政行為場景下，還需要直接對黨的行為程序作出規(guī)范，如：在行政重大決策中，黨組織通過何種程序、經(jīng)由哪些步驟和環(huán)節(jié)進(jìn)行決策等。用嫁接條款，將黨組織行為納入國法，從而勾連兩個(gè)規(guī)范體系，達(dá)到統(tǒng)一。

二是沖突解決機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在具體問題上的規(guī)范沖突是實(shí)際存在、無法回避的，以法治思維和法治方式處理好規(guī)范沖突是實(shí)現(xiàn)依法管黨治黨和中國政黨法治必須解決的問題，倘若處理不好就可能損及法治的水平和權(quán)威。①參見秦前紅、蘇紹龍：《中國政黨法治的邏輯建構(gòu)與現(xiàn)實(shí)困境》，《人民論壇》，2015 年第20 期。因此在國法和黨規(guī)就同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)，如何選擇適用是另一個(gè)要解決的問題。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)確立國家法律優(yōu)先原則，當(dāng)出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律沖突的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律優(yōu)先原則，在處理沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用國家法律的規(guī)定，而不能適用黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。②參見支振鋒：《規(guī)范體系：法治中國的概念創(chuàng)新——“法治中國下的規(guī)范體系及結(jié)構(gòu)”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，《環(huán)球法律評論》，2016 年第1 期。從位階角度考慮，由于國法和黨法有各自的規(guī)范體系和位階格局，二者相互之間很難進(jìn)行橫向比較。有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，并不等于說黨紀(jì)黨規(guī)在位階上高于法律，更不是說黨紀(jì)黨規(guī)可以與國家法律相抵觸，黨紀(jì)黨規(guī)是在法律之內(nèi)的嚴(yán)。③參見支振鋒：《規(guī)范體系：法治中國的概念創(chuàng)新——“法治中國下的規(guī)范體系及結(jié)構(gòu)”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，《環(huán)球法律評論》，2016 年第1 期。似乎在位階上無法得出孰高孰低的結(jié)論。實(shí)際上，筆者以為優(yōu)先規(guī)則視具體事項(xiàng)而定，未必整齊劃一。如：黨法對黨員的紀(jì)律要求往往高于國法對普通公民義務(wù)的要求，在適用競合的情況下，統(tǒng)一適用國法，則黨法的要求將被完全架空。外部行為和內(nèi)部行為、抽象行為和具體行為，不同的行為類型在規(guī)范適用上可能有不同的價(jià)值考量，可以設(shè)置一個(gè)沖突裁決的規(guī)則，由一個(gè)適當(dāng)?shù)臋?quán)威主體決定應(yīng)當(dāng)適用的規(guī)則。

三是區(qū)別機(jī)制。在涉及黨組織以自己名義作出行為時(shí)，區(qū)分所行使的權(quán)力性質(zhì)和行為類型決定適用的程序規(guī)范，如：行使執(zhí)法權(quán)作出行政行為時(shí)，一律采用既有統(tǒng)一的執(zhí)法程序，在行使黨內(nèi)規(guī)范制定權(quán)時(shí)，一律適用黨內(nèi)規(guī)范制定程序。通過行為性質(zhì)的區(qū)分，構(gòu)造相應(yīng)的程序適用規(guī)范。正如上文所言，執(zhí)行區(qū)別機(jī)制和區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)需要由一個(gè)主體作為裁斷者，法院作為傳統(tǒng)意義上的糾紛終局裁斷者又較難擔(dān)此重任，黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或許更為合適。

經(jīng)由上述機(jī)制互相配合，可一定程度緩解黨政合設(shè)合署機(jī)關(guān)行為中可能面臨的規(guī)則積極沖突與消極沖突問題，以最大限度發(fā)揮黨政合設(shè)合署的制度優(yōu)勢。