楊凌 高蕾

政府會計準(zhǔn)則制度從2019年1月1日起正式實施已經(jīng)有兩年余時間，此次改革意義重大，對高等學(xué)校財務(wù)管理工作更是影響深遠(yuǎn)，如何更好地貫徹落實政府會計準(zhǔn)則制度，借此契機(jī)推動高等教育發(fā)展是個值得思考的問題。

一、高校實施政府會計制度以來產(chǎn)生的相關(guān)問題概述

政府會計制度與原來行政事業(yè)單位各行業(yè)會計制度相比，其核算模式、方法和范圍均發(fā)生了巨大變化，會計核算處理更加復(fù)雜，執(zhí)行過程中難點問題不斷凸顯，主要反映在以下幾個方面：

1.對政府會計制度改革的重視程度不夠

（1）高校普遍對財務(wù)部門定位不高

目前絕大多數(shù)高校一般是基層的財務(wù)部門和會計人員更關(guān)注政府會計改革實施工作。單位領(lǐng)導(dǎo)大多更重視預(yù)算資金安排等其他經(jīng)濟(jì)工作，多數(shù)職能部門更是存在事不關(guān)己的思想，甚至對改革一無所知。究其原因是多數(shù)高校并未將財務(wù)部門定性為戰(zhàn)略管理部門，財務(wù)部門職能在學(xué)校受重視程度不夠，學(xué)校財務(wù)管理模式、管理理念等方面受傳統(tǒng)思維習(xí)慣影響，存在與改革需求間的嚴(yán)重矛盾，不同程度影響到改革的落實。

（2）高校財務(wù)人員缺乏扎實的學(xué)習(xí)態(tài)度

基層單位財務(wù)人員是這次政府會計改革的主力軍，在改革實施過程中投入的精力最多，遇到的困難最大，需要掌握的政策信息范圍也最廣，同時也被提出高標(biāo)準(zhǔn)的工作要求并賦予艱巨的責(zé)任使命。由于時間緊任務(wù)重，財務(wù)人員兩年來普遍體會到前所未有的工作壓力。但是政府會計改革實施以來暴露的較突出問題還是絕大多數(shù)會計人員普遍缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)政策原文、悟原理的扎實學(xué)習(xí)態(tài)度。相關(guān)培訓(xùn)沒少組織，參考資料也不缺乏，學(xué)習(xí)不求甚解，不深入研究準(zhǔn)則制度的現(xiàn)象較普遍。部分人員學(xué)習(xí)政策制度存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的實用主義問題，結(jié)果必然影響本次改革基礎(chǔ)工作質(zhì)量。

2.政府會計制度改革與相關(guān)政策缺乏協(xié)同性

政府會計制度實施以來，與改革相關(guān)的財務(wù)管理和政策協(xié)調(diào)問題暫時得不到根本解決，想從會計核算上尋找突破口實質(zhì)是本末倒置。

（1）政策層面

政府相關(guān)部門需抓緊解決政策層面產(chǎn)生的體制機(jī)制問題。目前的政府會計準(zhǔn)則體系還不夠完善，主要體現(xiàn)在與相關(guān)制度協(xié)同問題。由于政府會計制度改革提前一步實施，其他法規(guī)沒盡快跟進(jìn)改革步伐導(dǎo)致實施中遇到重重困難。

高校執(zhí)行的行政事業(yè)單位的財務(wù)規(guī)則與會計準(zhǔn)則制度不相匹配是個不容忽視的問題。會計制度解決的是具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)核算和記錄問題，相關(guān)財務(wù)規(guī)則是來解決管理中能不能做、怎么做的問題。比如政府會計制度增加了“研發(fā)支出”會計科目，對研發(fā)支出科目的確認(rèn)、計量、記錄和報告做了明確規(guī)定，使無形資產(chǎn)的核算更加全面，也順應(yīng)了高等學(xué)校及科研事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但是現(xiàn)階段高校科技成果轉(zhuǎn)化資本化過程中研究支出和開發(fā)支出的界定、確認(rèn)、計量，科技成果資本化的臨界點確定標(biāo)準(zhǔn)、時點等問題未加明確，導(dǎo)致各高校在執(zhí)行中存在嚴(yán)重實際操作障礙，結(jié)果是按要求落實的高校寥寥無幾。另外會計制度要求應(yīng)收賬款提取壞賬準(zhǔn)備，但需要核銷時尚無法律依據(jù)可遵循，相關(guān)規(guī)定暫時跟進(jìn)不上，勢必造成制度執(zhí)行打折扣。諸如此類不能徹底貫徹落實制度要求的業(yè)務(wù)還有很多。政府會計改革的目標(biāo)是規(guī)范政府會計核算，保證政府會計信息質(zhì)量，財務(wù)會計實現(xiàn)完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制，實施兩年來部分規(guī)定可能暫時做不到全面落實，有些也只能是權(quán)宜之計，因此，政府會計改革的落實和事業(yè)單位財務(wù)管理工作目標(biāo)迫切要求抓緊推進(jìn)完善配套政策制度工作。

（2）實施層面

此次政府會計制度改革不是單純會計核算方法的變化，在政府會計準(zhǔn)則制度貫徹落實過程中，單位財務(wù)管理基礎(chǔ)和執(zhí)行人員業(yè)務(wù)水平，都將嚴(yán)重影響會計信息輸出質(zhì)量。例如最典型的是單位之間轉(zhuǎn)撥經(jīng)費問題，一方按收入確認(rèn)做業(yè)務(wù)處理，另一方按預(yù)收賬款入賬，未進(jìn)費用科目，主管部門需要雙方抵銷，由于各單位制度落實程度不同抵銷不掉，最終在政府綜合財務(wù)報告環(huán)節(jié)集中暴露出來，影響報告質(zhì)量，給二級單位和主管部門增加大量單位間協(xié)調(diào)、確認(rèn)的工作成本。因此，個體認(rèn)知的差異會嚴(yán)重影響制度落實。

3.財務(wù)信息系統(tǒng)碎片化、孤島化

隨著高等教育改革不斷深入推進(jìn)，高校財務(wù)工作的重心已經(jīng)逐步向管理型轉(zhuǎn)變。政府會計改革按基本準(zhǔn)則設(shè)計的兩套體系，要求財務(wù)會計、預(yù)算會計兩條腿走路，財務(wù)軟件與業(yè)務(wù)軟件不互補(bǔ)相生的現(xiàn)狀下會計人員工作量和工作難度相比改革前成倍增加，嚴(yán)重制約改革實施進(jìn)度和效果。因此，依托強(qiáng)大的財務(wù)信息化系統(tǒng)成了改革實施的必要條件，同時通過財務(wù)信息化推動學(xué)校整體信息化建設(shè)水平提升。

政府會計制度的實施落實，從層級范圍來說，范圍越大，層級越多，運用制度生成的會計信息數(shù)據(jù)越有效。但以高校為例的基層單位業(yè)財融合程度普遍不高，信息化建設(shè)突出問題就是單位信息系統(tǒng)“碎片化”“孤島化”問題。信息系統(tǒng)的不完善說明學(xué)?？茖W(xué)管理能力不足，信息化建設(shè)任務(wù)多屬于被動應(yīng)對，在資產(chǎn)管理、合同管理、業(yè)財融合方面尚有很大提升空間。

4.對準(zhǔn)則制度的把握和認(rèn)知差異

政府會計核算業(yè)務(wù)雖不像企業(yè)會計涉及的經(jīng)濟(jì)活動類型復(fù)雜，但政府會計核算主體因級次較多，會導(dǎo)致會計核算主體編制的各類財務(wù)報表報告非常復(fù)雜。新準(zhǔn)則制度要求雙系統(tǒng)實行平行記賬，對高等學(xué)校這樣業(yè)務(wù)量比較大的單位無疑是巨大挑戰(zhàn)。另外，提取壞賬準(zhǔn)備、固定資產(chǎn)提折舊、無形資產(chǎn)攤銷、權(quán)益法調(diào)整等業(yè)務(wù)內(nèi)容是準(zhǔn)則制度新規(guī)定的工作要求，由于業(yè)務(wù)類型較復(fù)雜，難度相對較大，個別單位主觀可能會回避這方面業(yè)務(wù)，維持改革前業(yè)務(wù)處理方式。更有單位覺得按制度細(xì)化科目過于麻煩，甚至將“單位管理費”和“業(yè)務(wù)活動費”簡化到同一科目，同時對必要的支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類輔助賬設(shè)置也一概省略，隨意簡化合并會計科目。實施單位對政策把握認(rèn)知的差異會嚴(yán)重影響改革實施落實效果。

二、對于高校實施政府會計制度的幾點建議

1.提升高等學(xué)校自身管理能力，盡快適應(yīng)政府會計改革要求

（1）轉(zhuǎn)變觀念、適應(yīng)改革

高校會計人員是推進(jìn)高校政府會計改革的核心力量，但會計人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高。絕大多數(shù)高校會計人員主要從事的是與基礎(chǔ)核算相關(guān)的會計工作，投入在簡單、重復(fù)的報賬、算賬上精力較多，并沒有真正為學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展提供有用信息。在改革新形勢下，政府會計改革對政府會計人才素質(zhì)提出了更高要求。原有的財務(wù)管理和會計模式需要變革，必須意識到原有的知識結(jié)構(gòu)已不再與國家財政管理和學(xué)校發(fā)展要求相適應(yīng)。希望高校財務(wù)人員拋棄思維定式，盡快建立適應(yīng)未來發(fā)展和轉(zhuǎn)型的嶄新思維，提高財務(wù)工作質(zhì)量。

（2）加強(qiáng)培訓(xùn)、提升素質(zhì)

各高校要高度重視政府會計制度的實施工作，在前期基礎(chǔ)性培訓(xùn)基礎(chǔ)上持續(xù)加強(qiáng)培訓(xùn)。改革實施已經(jīng)逾兩年，下一步的培訓(xùn)重點應(yīng)更傾向從面到點的專題學(xué)習(xí)。針對高校的行業(yè)特點和工作重點問題，經(jīng)常組織開展針對性更強(qiáng)的繼續(xù)教育業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如依托權(quán)責(zé)發(fā)生制會計核算基礎(chǔ)的各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)核算方法、科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)核算問題等熱點和難點的研究。激發(fā)廣大會計人員積極主動鉆研學(xué)習(xí)新制度的熱情，增長主動學(xué)習(xí)能力，變被動為主動，全面掌握政府會計制度的各項規(guī)定和具體要求并能正確運用，提高會計人員應(yīng)用政策的能力。

2.加強(qiáng)基于內(nèi)控管理的信息化建設(shè)

高等學(xué)校財務(wù)信息化建設(shè)不是簡單財務(wù)報告的信息化，也不是單一財務(wù)核算系統(tǒng)的信息化，業(yè)財融合是實現(xiàn)高?，F(xiàn)代財務(wù)管理的必要條件，也是目前各高校信息化建設(shè)的努力方向，這是未來信息化的目標(biāo)，也是解決實施政府會計制度各種問題的關(guān)鍵。高校信息化建設(shè)是涵蓋內(nèi)部控制、預(yù)算管理的完整財務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，通過完善的頂層設(shè)計和信息化的深度實施使學(xué)校財務(wù)業(yè)務(wù)與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)互相滲透，達(dá)到各部門在完成本職工作同時促進(jìn)學(xué)校綜合管理能力全面提升。

（1）加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)

新制度實施后高校財務(wù)管理各環(huán)節(jié)發(fā)生較大變化，首先應(yīng)在重新梳理工作流程基礎(chǔ)上修訂現(xiàn)有各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)制度。目前按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，很多高校都做了單位層面和六個業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控評價。但評估評價只是一個環(huán)節(jié)，還要真正做到內(nèi)部控制建設(shè)。高等學(xué)校綜合治理體系建設(shè)，綜合管理水平的提高其實要做到非經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制建設(shè)，這樣學(xué)校的內(nèi)控機(jī)制才能健全，在良好的內(nèi)控環(huán)境下我們的政府會計制度才能順利執(zhí)行。

（2）加強(qiáng)基于內(nèi)控的信息化建設(shè)

這次改革對信息化要求非常高，雙系統(tǒng)兩套賬，手工核算不現(xiàn)實，只有通過信息化手段才能有效落實。未來我們的財務(wù)管理活動，是為單位管理能力提升提供支撐。財務(wù)管理關(guān)注的重點不僅是經(jīng)濟(jì)活動，還有會對經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生影響的非經(jīng)濟(jì)活動。同時，需要關(guān)注不同維度，如學(xué)校本部、分校、下屬單位，各級組織機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)活動全過程，比如事前預(yù)算編制、事中控制、事后評價，既有橫向比較也有縱向比較。過去重視核算，未來只有通過部門間信息交流、信息交互，才能保證政府會計制度權(quán)責(zé)發(fā)生制的落地和實施。同時，高校財務(wù)信息化工作目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)以人為本的服務(wù)理念，只有實現(xiàn)業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門數(shù)據(jù)共享，才能達(dá)到各部門工作共治、共贏的效果，學(xué)校事業(yè)健康發(fā)展，師生滿意，才能體現(xiàn)財務(wù)工作的初心。財務(wù)信息化建設(shè)是當(dāng)前高等學(xué)校管理工作的有力抓手，內(nèi)部控制、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、會計核算、績效評價等各方面都需要通過信息化來提升工作質(zhì)量。同時，財務(wù)信息化建設(shè)是一項打基礎(chǔ)，謀長遠(yuǎn)的工作，需要堅持?jǐn)?shù)年才能達(dá)到預(yù)期效果。

3.政府部門加快政策協(xié)同性步伐

對于會計準(zhǔn)則和制度相關(guān)配套制度的制定，相關(guān)部門需積極加快推進(jìn)。當(dāng)前政府會計改革對廣大財務(wù)工作者來說是全新的內(nèi)容，如果缺乏權(quán)威性的操作指南和指引，在執(zhí)行層面的理解和落實勢必會有一定困難。例如近期《事業(yè)單位成本核算基本指引》已經(jīng)頒布，明確了成本核算的基本原則和基本方式，但成本核算對象、成本歸集和分配方法尚不明確，還缺乏實際運用時更細(xì)化的操作指南，各行業(yè)行政事業(yè)單位成本核算具體指引也有待出臺。

政府會計的改革是一個持續(xù)性的過程，政府會計準(zhǔn)則制度2019年1月1日正式實施，這只是改革起點不是終點。政府會計改革是一項龐大的系統(tǒng)工程，還需要堅定信心，繼續(xù)推進(jìn)和深化。隨著政府會計基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則、政府會計制度以及解釋文件等的出臺，我國已經(jīng)初步建立了政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系。但兩年來準(zhǔn)則制度的實施落實中暴露的問題必須引起各方面足夠重視。財政改革推進(jìn)的程度，依賴制度基礎(chǔ)的完善程度，在制度基礎(chǔ)不完善的條件下，快速推進(jìn)制度改革存在較大風(fēng)險，會導(dǎo)致好制度難以實施或變形走樣。我們知道改革的過程從來不是一帆風(fēng)順，實現(xiàn)建立健全政府會計體系和政府綜合財務(wù)報告制度的改革總體目標(biāo)，更有效地為國家管理和決策服務(wù)仍有很長的路要走，有許多任務(wù)要完成?！?/p>