摘要： 法治評估發(fā)展至今，早已展現(xiàn)出多元實踐形態(tài)，為其類型化研究提供了實證空間。且法治評估的類型研究有助于明晰法治第三方評估的準確定位，解除各類評估間形成合力的障礙，并避免資源的重復投放與浪費。運用文本分析方法梳理我國地方法治評估的典型案例發(fā)現(xiàn)，以評估執(zhí)行者與評價者為變項，法治評估可典型劃分為內(nèi)部評估與外部評估，各自特性鮮明，但也存在不足。通過兩者的結(jié)合以揚長避短是為良策，但需尋找內(nèi)部評估與外部評估結(jié)合的基礎(chǔ)，并在實踐中在搭建溝通平臺、開放空間、強化評估過程的相互配合、促使評估結(jié)果的即時循證與循環(huán)應用等方面實現(xiàn)實質(zhì)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部評估;外部評估;有機融合

中圖分類號：D927 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1008-4657（2021）04-0037-09

一、問題的提出

十多年來，學者們一直致力于探究并凝練法治評估諸現(xiàn)象及規(guī)律，以實現(xiàn)理實一體，用知識資本助推法治建設的理想。除卻實踐之功，法治評估研究還具備參與構(gòu)建中國特色法治話語的理論功效。然而，無論是法治深化的實踐之需，還是中國話語的理論之需，都需要“法治評估”進入實務場域，經(jīng)過實踐檢驗而成為代表共相的共名。具體來說，就是讓法治評估得以成為一項能夠統(tǒng)攝地方各類法治評估實踐基本特征的高容納度概念，這需要對法治評估文本資料進行全面梳理和精細診斷。

綜覽法治評估在中國的實踐，評估主導者多方，評估面相多樣，評估形式各異，評估區(qū)域亦有大有小，足見多元化特性已成大勢，包括法治評估的發(fā)生區(qū)域、評估內(nèi)容的范圍、評估方法的形式等多元化。具體來說，按照區(qū)域劃分，其可以劃分為全國性法治評估和地方性法治評估，前者涵蓋全國各地，其評估結(jié)果用以推論全國法治的基本情況，尤以中國社會科學院法治政府建設年度報告第三方評估報告為代表;后者著眼于某市、某區(qū)，關(guān)注地方性的法治建設效果，尤以余杭法治指數(shù)、上海市閔行區(qū)依法治區(qū)評估為代表。按照評估范圍劃分，可以劃分為大法治評估和次法治評估，前者涵蓋法治建設立法、司法、執(zhí)法、社會的各個領(lǐng)域，是全局性的評估;后者聚焦法治其中的各一個環(huán)節(jié)，如立法評估、司法評估、依法行政評估等。此外，依據(jù)法治評估執(zhí)行者所遵循的法哲學流派及評估理論，可分為實證主義理論學派的法治評估、自然法學派的法治評估和法律社會學理論視角的法治評估等。

針對以上法治評估現(xiàn)象，學者們大多關(guān)注法治評估是否具備獨立性[ 1 ]、量化評估如何操作[ 2 ]、法治評估存在何種功能差異[ 3 ]等議題的探討，以反映不同視角下法治評估的特性。然而，還有一項評估類型的劃分值得重視，即發(fā)生在市區(qū)級地方場域中的內(nèi)部評估與外部評估，該分類以評估執(zhí)行者與評價者為變項。在地方實踐中，法治內(nèi)部評估是政府體制績效考核內(nèi)部評價的有機組成部分，以政府各部門法治建設狀況為考核內(nèi)容。其執(zhí)行者是上級指導部門，或者專司法治建設監(jiān)管之責的組織部門。其評價者往往是上級領(lǐng)導、部門工作人員，其評價方式主要是自評、互評等傳統(tǒng)內(nèi)部考核方式。其結(jié)果將以一定權(quán)重納入年終績效考核體系之中。法治外部評估則是由外部主體掌握評估主導權(quán)和評價權(quán)利的綜合法治評估或?qū)ｍ椃ㄖ卧u估，又可稱為“法治第三方評估”。具體來說，外部評估的執(zhí)行者為第三方評估機構(gòu)，多為高校法學專家或?qū)I(yè)法治類研究所所組建的評估團隊。評價者除專家外，政協(xié)委員、人大代表、律師、普通民眾等社會主體更是核心。而后者作為社會力量的系列代表，是法治外部評估的絕對主力，也是區(qū)別于法治內(nèi)部評估的根本所在。對于這一點，無論是學術(shù)界還是實務界，都沒有絕對的認知，對于社會主體的評價僅當作一種次要的輔助，并未絕對尊重，這不符合以人民為中心的理念，亦不符合法治所內(nèi)含的民主要義。該問題亟待理論剖析，受主題限制暫不作論述，此處所要關(guān)注的實踐困惑是法治內(nèi)部評估與外部評估的有效銜接問題。

經(jīng)文獻梳理發(fā)現(xiàn)，法學界關(guān)于法治評估的學術(shù)研究聚焦于外部評估，而將內(nèi)部評估視為內(nèi)部自律的績效評估，研究所涉不多。但實際正如尹奎杰所研究的，內(nèi)部評估與外部評估往往結(jié)合在一起，整合性地遵循績效主義邏輯，雖然存在一定優(yōu)勢，但問題更為嚴峻[ 4 ]。從應然角度來說，內(nèi)部評估遵循典型的績效主義邏輯，外部評估即為法治第三方評估，其典型邏輯是秉持民主與科學精神的專業(yè)邏輯。如何在嚴格遵循兩類邏輯獨立性的基礎(chǔ)上，又能夠?qū)崿F(xiàn)融合效能最大化，需要對兩者有機結(jié)合的必要性、理論基礎(chǔ)、操作路徑進行充分論證。具體來說是聚焦地方法治評估的多樣實踐形態(tài)，以評估執(zhí)行者與評價者為分類向度，從政策依據(jù)和實踐方式兩個角度辨析法治內(nèi)部評估與外部評估各自的特性，以期全面認知法治評估內(nèi)外部評估間的邏輯關(guān)系，探尋兩者有機融合的路徑，并完善法治評估的類型學研究。

二、法治內(nèi)部評估的地方實踐及共性特征

（一）政策依據(jù)與實踐方式

選取四川省、浙江省、江蘇省、深圳市、上海市等地（以下簡稱“三省兩地”）作為地方法治評估實踐的代表進行梳理可知，法治內(nèi)部評估的地方實踐早于2007年左右即開始，而在全國各地普遍推行則始于2015年左右，受《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》（以下簡稱《實施綱要》）發(fā)布的直接影響。即為實現(xiàn)2020年基本建成法治政府的目標，我國各級政府在《實施綱要》的統(tǒng)一部署下開啟了全面深化法治政府建設的工作，同期法治政府建設內(nèi)部評價也逐步得以落實，所依據(jù)的重點評估政策和評價方式詳見表1。表1所梳理的政策依據(jù)其具體內(nèi)容此處不予贅述，但可探明兩點：（1）法治內(nèi)部評估的執(zhí)行立足于合法性，地方政策的出臺緊跟《實施綱要》的要求而設置;（2）法治內(nèi)部評估逐漸從粗到細，表現(xiàn)為地方性評價規(guī)范的標準化和指數(shù)化。而表1所梳理的評價方式在各省市政策文件中的表達方式略有不同，但實質(zhì)一致，即被評價單位自身的總結(jié)回顧并報送相關(guān)材料、地方法治建設領(lǐng)導小組統(tǒng)籌開展自上而下的監(jiān)督審查，以及綜合常態(tài)化工作素材核定并出具結(jié)果，力求多角度驗證確保評價的公正與全面。

除明確評估的執(zhí)行單位、責任單位，以及評估的具體方式之外，地方法治內(nèi)部評估的評估指標不斷完善。以浙江省為例，由2014年“制度質(zhì)量、行政行為規(guī)范、執(zhí)行力、透明度、公眾參與、矛盾糾紛化解、公務員法律意識和素養(yǎng)、廉潔從政”修訂為“依法履行政府職能、完善依法行政制度、推進行政決策科學化民主化法治化、堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、依法有效化解社會矛盾糾紛、強化組織保障和法治能力建設”。評估結(jié)果的應用同頻強化，以四川省為例，從“評估結(jié)果將由上一級人民政府予以通報，并由評估機構(gòu)在相關(guān)政府門戶網(wǎng)站和新聞媒體上公布”（ 2 ）提升為“評估結(jié)果責任落實到部門負責人，并將運用于干部選任、績效考核、約談整改等方面”（ 3 ）。

（二）共性特征

通過以上資料的整理可發(fā)現(xiàn)，雖然各地法治內(nèi)部評估的啟動時間有差異，具體實踐方式也略有區(qū)別，但仍然存在一些共性特征。

第一，法治評估主導方在政府體制架構(gòu)中的位置序列相似。各省市負責法治評估執(zhí)行事宜的組織機構(gòu)，雖然名號略有差異，如四川省人民政府依法行政工作領(lǐng)導小組辦公室、浙江省建設法治政府（依法行政）工作領(lǐng)導小組辦公室、江蘇省全面推進依法行政工作領(lǐng)導小組辦公室、深圳市法治政府建設領(lǐng)導小組辦公室、上海市依法治市領(lǐng)導小組辦公室，但領(lǐng)導小組的構(gòu)成方式基本是一致的，由省/市長等一把手擔任組長，副省/市長擔任副組長，其他小組成員均由各部門領(lǐng)導擔任。而日常工作的執(zhí)行，各省市基本由法制辦負責。因此，法治內(nèi)部評估主導機構(gòu)乃各地法治領(lǐng)導小組辦公室，實際組織執(zhí)行機構(gòu)為法制辦，其他各被評估單位因其領(lǐng)導人加入法治建設領(lǐng)導小組則增添了一份配合評估落實的保障。但是，同時從政府體制的內(nèi)部架構(gòu)來看，法治評估的日常執(zhí)行部門與被評估單位屬于同級關(guān)系，不具備上下級的權(quán)威性，評估工作的順利執(zhí)行更有賴于溝通的有效進行，以及被評估單位的意志自覺。

第二，時間序列相近，外動力來源一致?？v觀中國地方性法治評估的發(fā)生，均與2020年建成法治政府的目標緊密關(guān)聯(lián)，集中爆發(fā)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月）、《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（2015年12月）等發(fā)布的時期。因此，地方法治內(nèi)部評估的發(fā)生動力主要來自于自上而下的對于法治建設的要求和規(guī)劃，是符合政府考核邏輯的產(chǎn)物。同時一些先發(fā)地區(qū)的實踐經(jīng)驗逐漸產(chǎn)生蝴蝶效應，在模仿學習機制的作用下，帶動了后發(fā)地區(qū)的內(nèi)部評估實踐。因此，行動邏輯基本一致，即由統(tǒng)一的政策規(guī)范引導，以省市為單位部署統(tǒng)一行動，逐層下移至設區(qū)市乃至縣。當然，從具體操作來講，下一級政府握有自主權(quán)，因此具體指標的設定和評估操作方式各地亦略有差異。

第三，采取區(qū)域競爭的方式誘發(fā)內(nèi)動力。法治建設任務與目標的達成路徑，與經(jīng)濟建設等一樣，通過上級政府將任務和指標數(shù)量化落實到下級政府，并規(guī)定完成時間，最后根據(jù)完成情況進行榮譽和物質(zhì)的獎懲，其運行機制為典型的壓力型體制，其于法治建設目標的實現(xiàn)效果顯著。而法治評估與其評估對象一樣遵循壓力型體制邏輯。從評估結(jié)果的呈現(xiàn)形式來看，法治內(nèi)部評估的重要結(jié)果之一為排名，即根據(jù)評估得分對被評估單位進行排名并公布。這一兼榮譽獎勵與物質(zhì)獎勵于一體的措施，逐漸形成區(qū)域爭取法治建設成效的競爭態(tài)勢。由此，內(nèi)生出了開展法治內(nèi)部評估以倒逼法治建設的動力機制。

第四，評估結(jié)果與政府官員績效考核掛鉤。盡管法治評估常被詬病為形式主義，但是從政府文件規(guī)定來看，法治內(nèi)部評估逐漸走向?qū)嵸|(zhì)，除了指標體系中增加公眾滿意度、實質(zhì)法治要素以外，最核心的體現(xiàn)便是對評估結(jié)果的運用。在政府機制運行邏輯中，最重要的一點便是將法治評估結(jié)果作為政府效能考核的組成部分，成為影響官員升遷、部門獎懲的因素。同時，法治評估結(jié)果納入政府考核體系是一個漸進的過程，從無到有，再到成為衡量政府績效的重量級因素還有待下定決心潛心探索。

第五，評估深度有賴于法治政府建設的信息公開。法治內(nèi)部評估過程中評估執(zhí)行部門搜集資料需要政府各部門的信息共享，部分民意測驗需要以民眾掌握信息為基礎(chǔ)，終端是評估執(zhí)行部門向社會公開評估結(jié)果及其運用的信息。因此，之于法治內(nèi)部評估而言，法治政府建設信息公開的重要性貫穿評估始終。由此，反觀各地法治內(nèi)部評估，資料搜集過程中的信息公開工作正有條不紊地進行著，但總體來說主動權(quán)仍掌握在各被評估單位。評估結(jié)果的信息公開大都通過新聞媒體、政府官網(wǎng)等方式進行，但是各地差異較大，以上所舉各地評估實踐，評估結(jié)果信息公開最佳的是深圳市。但對于評估結(jié)果運用的信息公開各地存有一個共性，便是停留在紙面。

三、法治外部評估的地方實踐及共性特征

（一）實踐方式

選取四川省、浙江省、江蘇省、深圳市、上海市等地（以下簡稱“三省兩地”）作為地方法治評估實踐的代表進行梳理可知，法治外部評估的地方實踐早于2005左右即開始。通過表2中地方典型性外部評估實例的梳理可發(fā)現(xiàn)，在十幾年的發(fā)展過程中，評估機構(gòu)的變動較大，地方政府在尋求更權(quán)威、更具話語權(quán)的評估機構(gòu)。同時評估機構(gòu)得以入場參與的評估域逐漸拓寬，從行政到司法，從試點到全省市鋪開。而評估方法基本為量化評估與定性評估相結(jié)合，資料來源渠道也是內(nèi)外結(jié)合，利用網(wǎng)絡媒體以實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集更是地方外部評估的創(chuàng)新。當然各地各部門均有其特色操作方法，此處不予細論。

地方法治外部評估除擔負為政府系統(tǒng)搜集外部評價之職能外，更被賦予智庫之責，即出具建設性的建議是委托機構(gòu)對評估機構(gòu)必不可少的期待，第三方評估報告亦均以建議部分為收尾?！端拇ㄊ∫婪ㄖ问〉谌皆u估報告（2016）》提出了“制定高質(zhì)量的學法計劃，在一定范圍內(nèi)公開學法檔案和學法考勤;在司法建設方面，站在普通公眾甚至案件當事人角度考慮提升司法公開意識，加強公開平臺建設”等建議（ 6 ）。報告形成之后，評估結(jié)果的反饋也是常規(guī)工作，即就評估結(jié)果與被評估對象進行交流。如此操作一是讓政府各部門了解評估結(jié)果，二是有助于檢驗評估結(jié)果的真實性和全面性。

（二）地方法治外部評估的基本特性

通過以上資料的整理可發(fā)現(xiàn)，地方法治外部評估基本是經(jīng)由政府機構(gòu)委托，專業(yè)第三方評估機構(gòu)受托而啟動。各地開啟時間有差異，執(zhí)行法治評估的第三方評估機構(gòu)各不相同，但仍然存在以下五個方面的共性特征。

第一，委托評估的主導權(quán)在政府。既然是委托型法治外部評估，那么評估工作的啟動源自政府機構(gòu)的委托，因此，委托型法治外部評估的主導權(quán)在于政府。而政府的委托給專業(yè)第三方評估機構(gòu)的入場打開了空間，提供了機會。當然，各委托部門的委托動機是復雜的，比如借助學術(shù)增強權(quán)威性、為考核責任部門分散部分工作壓力（尤其是借助第三方機構(gòu)進行公眾滿意度調(diào)查）、彰顯司法行政業(yè)績（以司法公信力評估為例）、發(fā)現(xiàn)問題突破瓶頸、因見效而模仿其他地方實踐等，但總體來說，都是從內(nèi)部自利的出發(fā)點進行。至于最終能否令社會整體獲益，則取決于評估的深度、效度及評估結(jié)果效力的實質(zhì)發(fā)揮。

第二，評估執(zhí)行的主動權(quán)在第三方評估機構(gòu)。雖然第三方評估機構(gòu)基于委托方的委托才能獲得入場資格，在一定程度上具有被動性。但是一旦獲得此資格，評估執(zhí)行的主動權(quán)則在于第三方評估機構(gòu)，包括構(gòu)建指標體系、設計評估方法和具體評估工具、選擇評價主體進行資料收集、整理資料并撰寫評估報告等。這些具體行為彰顯了專業(yè)第三方評估區(qū)別于上級考核和部門自評的中立性，呈現(xiàn)了評估報告區(qū)別于政治性的官方話語體系的學術(shù)話語體系的專業(yè)性。而主動權(quán)的執(zhí)行狀況、第三方評估機構(gòu)的抗干擾能力決定了中立性、專業(yè)性的事實程度。

第三，評估過程的有序進行依賴知識資本運作與主體間良性溝通的相互配合。盡管評估執(zhí)行的主動權(quán)在于第三方評估機構(gòu)，但評估的實施是多元主體間基于知識資本的互動。專業(yè)第三方評估機構(gòu)對熟練運用知識資本并將其進行個性化設計有主導權(quán)，但無論是指標體系還是調(diào)查問卷，若無相對應的被評估對象與社會評價主體的配合，資料收集落空，那么知識資本便不能產(chǎn)生出應有的生產(chǎn)力。因此，溝通之于評估的有序開展至關(guān)重要，而成功溝通需要溝通各方在統(tǒng)一的評估話語體系中真誠地各抒己見。如果溝通有障礙、主體間無法配合，那么評估實施便是困難重重，只能在有限的范圍內(nèi)掌握有限的評估信息。

第四，委托型法治外部評估的實質(zhì)是公眾參與與專業(yè)操作的融合。委托型法治外部評估不是被委托機構(gòu)閉門造車，是借專業(yè)第三方評估機構(gòu)之手去全面評價、整合信息。而基本上所有的委托型法治外部評估均是通過社會主體的評價來獲得第一手資料的。社會主體身份各異，專家學者、法律專業(yè)人士、人大代表、政協(xié)委員、普通社會公眾等，但其本質(zhì)身份為區(qū)別于政府系統(tǒng)的公眾。實踐同時顯示，第三方評估機構(gòu)的專業(yè)操作與公眾的民主參與是相互交融的，先是由第三方評估機構(gòu)憑借專業(yè)知識進行指標體系的構(gòu)建和資料收集工具的設計，進而是公眾遵循評估路徑參與評價、發(fā)表意見，再是第三方評估機構(gòu)針對公眾反饋予以專業(yè)解讀。

第五，附屬于法治績效評估，服務于法治建設。從政策規(guī)定及評估結(jié)果實際運用來看，地方上的委托型法治外部評估雖具有第三方獨立實施的民主外表，但其實質(zhì)為績效評估，即是以改革目標為標尺的衡量。其胎生于法治政府考評體系或司法改革的政策規(guī)定，最終生成的評估結(jié)果亦被統(tǒng)一納入整體政府績效評價體系，從而服務于構(gòu)建法治秩序改革之目的。因此，委托型法治外部評估與法治內(nèi)部評估是同一個有機體的組成部分。同時，從評估結(jié)果所在比重來看，委托型法治外部評估只是占附屬地位，其對法治秩序的貢獻仍有待加強。

四、地方法治內(nèi)外評估的缺陷解析

基于前文對地方法治內(nèi)外評估所做的基本了解，地方法治評估并不單一化，但兩者之間的有機融合尚需探索。而之所以需要強調(diào)兩者的融合，在于各自單兵作戰(zhàn)存在諸多問題。

（一）地方法治內(nèi)部評估的問題

第一，封閉性問題。法治內(nèi)部評估封閉在政府運行機制內(nèi)，是本部門的自我評價，是體制內(nèi)的上級考評下級。體制內(nèi)操作盡管具有效率高的優(yōu)勢，但內(nèi)部封閉同樣可能產(chǎn)生評估異化，即評估過程以領(lǐng)導的好惡為基本尺度、評估資料的完整性受限于被評估單位配合與否、重視與否。被考評部門的自我評價需要遵循部門領(lǐng)導的意見來呈現(xiàn)，而部門領(lǐng)導的意見又將依據(jù)上級領(lǐng)導的關(guān)注和重點抓的事項及項目來形成。相反，對社會系統(tǒng)在法治建設方面的反應，部分地方/部門表現(xiàn)為反饋遲緩、甚至麻木，部分地方/部門表現(xiàn)為心有余而力不足。在如此相對封閉的環(huán)境中，對問題的反思往往是隔靴搔癢，地方法治建設的進步程度并不能寄希望于機制，而在于關(guān)鍵的法治精英人物，導致地方法治差異性明顯。

第二，民主性問題。憲法基本精神要求人民至上、以人民為中心，但在部分地方的法治內(nèi)部評估中，作為服務對象的民眾并未參與對法治政府建設的即時考評，部分被評估單位體系內(nèi)工作人員在評估體系中占據(jù)著話語霸權(quán)。內(nèi)部評估自有其運行邏輯及存在的價值，其結(jié)果也會對法治建設工作起到一定的促進作用，但由于缺乏民眾參與致使其始終面臨著公信力不足的先天缺陷。若不給予民眾表達意見進行評判的空間，便不符合我國憲法所要求的接受人民監(jiān)督的人民至上基本精神，是民主匱乏的表現(xiàn)。部分地方雖然也納入了群眾滿意度評價機制及其結(jié)果，但將公眾意見簡單化約為統(tǒng)計局的電話訪問和數(shù)據(jù)統(tǒng)計，最終的數(shù)值其反饋含金量是不足的，對于推進法治，尤其是基層法治所產(chǎn)生的作用甚微。

第三，人治化風險。由于封閉和缺乏民主，部分地方法治內(nèi)部評估所謂的考核體系、考核方法、考核結(jié)果其實是披著法治程序的外衣，而行人治邏輯之實。而法治和人治是兩種相反的基本治理方式，法治的治理方式，從根本上來說就是要體現(xiàn)民主性，但是由于內(nèi)部評估的評估尺度和展開方式以領(lǐng)導者的好惡為依據(jù)，這樣本來的所謂法治評估其實走向了民主政治的反面，變成了人治化的法治評估，評估著人治化的法治建設實踐，無法發(fā)現(xiàn)深層次問題及其緣由所在，更無法跳脫傳統(tǒng)慣習的桎梏以探尋出創(chuàng)新性法治路徑。這亦是部分地方法治建設進入瓶頸期，無法在當前基礎(chǔ)上再次予以突破的原因之一。

（二）地方法治外部評估的缺陷

地方法治外部評估的缺陷在委托型法治外部評估上表現(xiàn)得尤為突出。此類評估盡管沖破了法治內(nèi)部評估的封閉大門，但是局限性同樣顯而易見，比如理想指標的廢棄、法治信息的匱乏等[ 5 ]。這些局限性是從法治外部評估自身運作來說，而若以法治內(nèi)部評估為參照，對其的局限性認知將更為全面，主要有四點。

第一，被動性。盡管在實踐中，專家學者通過自身的學術(shù)影響力能夠?qū)ξ行头ㄖ卧u估的啟動起到一定的作用，但第三方評估機構(gòu)能夠入場終究是需要政府法制部門的委托，因而委托型法治外部評估的啟動具有明顯的被動性。同時，因委托方的要求，評估需要被評估對象和評價主體配合，因此這種被動性同樣發(fā)生在評估過程中，尤其是資料搜集過程中。

第二，區(qū)域割裂。由于地方委托的法治外部評估著眼于實地背景，基于本地實際情況，從指標設置到評估結(jié)果在區(qū)域間的可移植性并不明顯，盡管有諸多地方法治主管部門相互間的交流，但并沒有產(chǎn)生實際的直接影響，地方法治外部評估同樣是自行其是。同時因評判標準不一，即使同有評估結(jié)果產(chǎn)生，也鮮有相互對比的基礎(chǔ)和意義。因此，交流成為一種形式，產(chǎn)生融合的對話和共識并不易。

第三，結(jié)果說服力被折扣。法治外部評估縱然在專業(yè)性、公開性、民主性等方面相較于內(nèi)部評估具有優(yōu)勢，但源自學術(shù)系統(tǒng)的第三方評估專家代表們能否在實踐中充分把握公眾意見、充分尊重公眾意見仍有待觀察。諸如評估指標體系的構(gòu)建僅以法規(guī)政策為依據(jù)，極易脫離民眾的生活世界，由此衍生的評估工具（包括問卷或訪談提綱）亦充斥著官方話語或?qū)W術(shù)話語，無法為適應日常話語的民眾所熟悉和理解，影響評估資料的效度。同時，第三方評估機構(gòu)對評估資料的總結(jié)與解析也可能因其對地方法治環(huán)境的模糊認知而受限。

第四，公開程度有限。盡管委托型法治外部評估向公眾開放了評論的空間，但評估結(jié)果是否公開，如何公開，以及公開的程度取決于政府法制辦等管理部門，但從各地法制辦官網(wǎng)的信息公開板塊查詢，或其他搜索引擎查詢來看，委托型法治外部評估結(jié)果鮮有完整獨立的顯現(xiàn)。

五、地方法治內(nèi)外評估有機結(jié)合的基礎(chǔ)與操作路徑

由上可見，雖然法治評估在實踐中呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢，具有百家爭鳴的可喜性，同時其各自難以克服的問題亦說明不應當彼此割裂，而應當充分加強對話和交流，因此地方法治內(nèi)外評估的有機結(jié)合應當值得思考。而通過探明兩者有機結(jié)合的基礎(chǔ)與路徑可論證出有機結(jié)合不僅必要而且可能。

（一）地方法治內(nèi)外評估的結(jié)合基礎(chǔ)

地方法治內(nèi)外部評估所存在的三種一致性為兩者的有機結(jié)合奠定了基礎(chǔ)。

第一，政策合法性來源一致。即法治內(nèi)部評估和外部評估有著同一的政策合法性來源?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2015—2020）》第43款強調(diào)“強化考核評價和督促檢查”，同時該綱要肯定了考核評價對推動法治政府建設的重要性和必要性，并確定了考核的責任部門，即黨委。該綱要亦規(guī)定了考核的兩大內(nèi)容，包括法治政府建設的進展情況和重點工作，規(guī)定了考核的基本方式為定期檢查和專項督查?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025）》第12款規(guī)定：“依法推進決策后評估工作，將決策后評估結(jié)果作為調(diào)整重大行政決策的重要依據(jù)?！钡?5款規(guī)定：“鼓勵、推動高等法學院校成立法治政府建設高端智庫和研究教育基地。建立法治政府建設評估專家?guī)欤嵘u估專業(yè)化水平。”可見，綱要為法治評估的開展奠定了實踐和深化的基礎(chǔ)。同時綱要以及其所衍生法規(guī)政策，如法治政府考核標準、考核指標體系等為法治外部評估的發(fā)生提供了政策依據(jù)和實踐空間，同是法治內(nèi)部評估與外部評估指標體系的直接來源。因而，面對著同一的政策合法性來源和指標體系構(gòu)建來源，法治內(nèi)部評估與法治外部評估即存在著對話與合作的政策依據(jù)基礎(chǔ)。

第二，法治理論支撐一致。法治外部評估最初參照并模仿國際法治評估的做法，遵循“規(guī)范法治觀”的法治理論，如今走本土化轉(zhuǎn)型道路，邁向“實效法治觀”[ 6 ]，這是質(zhì)的躍升。這同時意味著對中國法治的測評與評價須基于對中國特色法治理論的建構(gòu)與解構(gòu)，而不是對西方法治理論的拿來。且無論是內(nèi)部評估還是外部評估，都以真實反映中國法治建設情況、探尋下一步發(fā)展重點為目標，不能脫離實際去空談空測。作為馬克思主義法治理論中國化的新發(fā)展新飛躍，習近平法治思想是我國全面依法治國的根本遵循和行動指南[ 7 ]，當前中國地方法治的方方面面都是中國特色社會主義法治的有機組成部分，亦以習近平法治思想為指引和發(fā)展標準，同樣也是中國法治建設狀況和法治內(nèi)外評估的共同標準來源。

第三，根本實踐目標一致。盡管法治內(nèi)外部評估的過程和目標各有差異，內(nèi)部評估在于自測，遵循績效主義的邏輯，外部評估在于社會評測，遵循民主邏輯，但都錨定共同的終極目標，即符合中國特色社會主義法治理論的內(nèi)在邏輯，遵循《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》的頂層設計，助力建設法治中國、法治政府和法治社會，實現(xiàn)依法治國的宏偉戰(zhàn)略目標。在共同目標的指引下，法治內(nèi)部評估與法治外部評估需要明確分工，各司其職，實現(xiàn)部分之和大于整體的功能。

（二）地方法治內(nèi)外評估的結(jié)合路徑

在目前的工作機制中，部分地方的法治內(nèi)部評估與法治外部評估之間已存在結(jié)合，即不同類型的評估結(jié)果被賦予一定權(quán)重并統(tǒng)合進績效考核成績之中。此屬形式合作，缺乏評估過程中主體間的觀點交流、評估信息流的相互碰撞。實質(zhì)意義的結(jié)合需謹記人民至上的憲法準則，嘗試以下四點。

第一，搭建對話平臺。作為整體法治評估的組成部分，法治內(nèi)部評估與法治外部評估的結(jié)合需要體現(xiàn)在主體間的溝通行動上，且應當早于評估工作開展之時。第三方評估機構(gòu)開展法治評估，最忌諱脫離法治的實際場景，空談理論，言之無物。盡管互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、政務信息公開為外部評估開辟了可能性，但缺乏對法治實踐的切身參與，結(jié)果歸納與解析難免出現(xiàn)浮于表面的情況，而對法治實景的了解需要政府系統(tǒng)為其打開空間。法治內(nèi)部評估的主導者是實務派的代表，雖然具備經(jīng)驗優(yōu)勢，但當經(jīng)驗積累到一定程度需要被凝練成共相，再經(jīng)由概念思考抽象成共名，在概念與概念間作關(guān)系判斷時，體制內(nèi)的工作人員常常不具備所需要的能力，需傾聽理論專家的建議。因此，兩者的交流是相互的需要，能夠產(chǎn)生理論與實踐的對話火花。對此，上海市閔行區(qū)依法治區(qū)辦與上海行政法治研究所間的密切交流值得提倡，后者可以參與前者的例行法治工作，包括普法宣傳、法治督察等，定期開辦評估交流論壇等，以強化內(nèi)部評估與外部評估的有效溝通，便于彼此相互借鑒。

第二，開放空間。若法治內(nèi)部評估與法治外部評估的評估內(nèi)容之間缺少交叉，如法治內(nèi)部評估局限于各部門年度工作總結(jié)，法治外部評估限制為公眾滿意度評價，則兩者間的交流易因缺少共同話語而存在困難，無法產(chǎn)生不同視角碰撞下的思想火花。若要使得內(nèi)部評估與外部評估的評價內(nèi)容出現(xiàn)交叉點，則需要地方政府為第三方評估機構(gòu)提供機會與支持，這挑戰(zhàn)地方政府的開放性。而一旦開放與交叉得以實現(xiàn)，兩類評估執(zhí)行主體間對話與聚焦的可能性也隨之增大。

第三，強化評估過程的相互配合。相較于外部評估，內(nèi)部評估在一手資料的豐富性、獲取資料的便捷性上占據(jù)天然優(yōu)勢。大量一手資源在作為內(nèi)部評估結(jié)果的依據(jù)之余，可以同步共享給第三方評估機構(gòu)，以供其在設計問卷時參考、核實部分定量數(shù)據(jù)、搜集并分析與被評估單位有較多接觸的群眾的意見等。同時，內(nèi)部評估的執(zhí)行者可動員乃至明令要求被評估單位積極配合第三方評估機構(gòu)的工作，以提升后者入場的速度與效果。而第三方評估機構(gòu)對內(nèi)部評估執(zhí)行者的過程配合，主要體現(xiàn)為需要時的智庫智囊支持。

第四，促使評估結(jié)果的即時循證與循環(huán)應用?；谠u估內(nèi)容的部分交叉，內(nèi)部評估與外部評估的結(jié)果具備相互檢視與再解讀的基礎(chǔ)，相互之間可產(chǎn)生結(jié)果間循證的效果，循證的結(jié)果或相互增強，或彼此糾偏，可對法治評估效度的提高作出貢獻。在評估結(jié)果應用上，傳統(tǒng)方式以浙江省為例，是將內(nèi)部考評、專業(yè)機構(gòu)評價和社會滿意度測評三項作為各部門績效考評的組成部分，并將考評結(jié)果排序向公眾公布，通過橫向競爭激勵各部門在法治方面進行競賽，提升法治GDP，但這樣的刺激不易有焦點。但若將內(nèi)外部評估有機結(jié)合放入長周期來設想，讓通過社會評價所獲得的外部評估結(jié)果不簡單決定今年的分數(shù)與排名，而是將評估所發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議作為下一期內(nèi)部評估中被評估單位自評報告的重點內(nèi)容，如此操作焦點明確，更易于縱向反映法治進步的實際情況。同時，兩者結(jié)合更需要的是兩類結(jié)果內(nèi)容的對視與解讀，以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部評估與外部評估的差距及差距根源，并作出理論思考。

當然，對法治內(nèi)外評估的有機結(jié)合亦不能盲目樂觀，要時刻保持警惕：（1）警惕評估異化，淪為賺取金錢的工具、淪為美化政績的幫手;（2）警惕自主性的喪失，尤其是第三方評估機構(gòu)獨立性的動搖和公眾自主批判的自覺意識的虛無;（3）警惕純靠數(shù)據(jù)而脫離基層最真實的生活場景。

注釋：

（1）整理自各省市政府官網(wǎng)及相關(guān)新聞報道等。四川省人民政府關(guān)于印發(fā)四川省市縣政府依法行政評估指標的通知，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10684/10693/2011/3/15/10154010.shtml;四川省市縣政府依法行政評估指標，http：//www.zg.gov.cn/web/zgszfb/wgk_glgk/-/articles/6917347.shtml;依法治省評價標準評估辦法出臺，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2015/7/22/10345273.shtml;浙江省建設法治政府（依法行政）工作領(lǐng)導小組辦公室關(guān)于開展2017年度法治政府建設（依法行政）考核評價工作的通知（浙依組辦〔2017〕4號）;《江蘇省法治政府建設考核評價辦法》《江蘇省法治政府建設指標體系》印發(fā)，http：//www.jsfzb.gov.cn/art/2016/10/12/art_57_90851.html;2017年度法治政府建設考評工作實施方案，http：//jssrmzffzb.jiangsu.gov.cn/art/2017/12/12/art_30416_6961481.html;深圳市2014年度依法行政工作總結(jié)和2015年工作設想的報告，http：//www.fzb.sz.gov.cn/ztzl/yfxz/cgxz/201505/t20150506_2869721.htm;上海市人民政府法制辦公室編《上海市依法行政狀況白皮書（2010—2014）》，上海人民出版社，2016。

（2）四川省人民政府關(guān)于印發(fā)四川省市縣政府依法行政評估指標的通知，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10684/10693/2011/3/15/10154010.shtml。

（3）依法治省評價標準評估辦法出臺，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2015/7/22/10345273.shtml。

（4）整理自各省市法治外部評估的相關(guān)報道。四川省法制辦詳解“依法行政第三方評估”，http：//www.sohu.com/a/51597298_115679;《四川省依法治省第三方評估報告（2016）》發(fā)布 呈現(xiàn)四大特點，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2017/5/17/10422936.shtml;國家法治指數(shù)中心發(fā)布四川省依法治省第三方評估報告（2017），http：//www.sohu.com/a/241025329_100135255;深圳中院發(fā)布解決“執(zhí)行難”實施標準 引入第三方評估機制，http：//legal.people.com.cn/n/2014/1224/c188502-26269144.html;首個法院執(zhí)行第三方評估報告出爐 深圳中院治愈執(zhí)行難，http：//news.cntv.cn/2016/01/07/ARTIYpX9BzSmMO9ffUjPtyPM160107.shtml;《深圳市司法體制改革第三方評估報告》為全國司法改革貢獻“深圳經(jīng)驗”，http：//app.myzaker.com/news/article.phppk=596053f31bc8e001240000da。

（5）深度訪談的對象為熟悉當?shù)厍闆r，并熱心政府依法行政的社會賢達人士，來源于當?shù)匦姓C關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)、人大政協(xié)、行業(yè)協(xié)會、工商企業(yè)等部門。

（6）《四川省依法治省第三方評估報告（2016）》發(fā)布 呈現(xiàn)四大特點，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2017/5/17/10422936.shtml。

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[責任編輯：王妍]