馮玉婷

（浙江工商大學 浙江杭州 310016）

一、突發(fā)公共事件中的未成年人監(jiān)護困境和權利減損

突發(fā)公共事件，是突發(fā)公共安全事件的簡稱，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。突發(fā)公共事件中未成年人難免面臨脫離監(jiān)護的危險。而在監(jiān)護缺失的困境下，未成年人因缺乏成熟的應變能力和自我保護能力更容易面臨權利減損的危機。

（一）突發(fā)公共事件中未成年人監(jiān)護困境之形成

突發(fā)事件中未的成年人缺失監(jiān)護有兩種狀態(tài)，即既存型監(jiān)護缺失和次生型監(jiān)護缺失。既存型監(jiān)護缺失是指在未發(fā)生突發(fā)事件時就已經存在的缺失監(jiān)護之情形；次生型監(jiān)護缺失則是指由于突發(fā)事件造成的缺失監(jiān)護之情形。既存型監(jiān)護缺失的緣由與突發(fā)事件無關，如留守兒童、散居孤兒和其他事實上無人撫養(yǎng)的兒童。反之，次生型監(jiān)護缺失的形成與突發(fā)事件緊密相關。

（二）未成年人監(jiān)護缺失之權利減損

首先是生命與健康權利危機，未成年人在面臨突發(fā)事件時生命健康有可能直接受到威脅。在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，未成年人是多種傳染性疾病的易感人群，也是國家公共衛(wèi)生疾病防疫部門重點關注的保護對象；在面臨自然災害、事故災難、社會安全事件等突發(fā)事件時，未成年人由于逃生經驗匱乏或自救能力不足等原因而更容易遭受損害。而在監(jiān)護缺失的情況下，未成年人面臨突發(fā)事件時的窘境便被再次放大。

第二是心理健康危機。部分未成年人被迫接受慣常生活環(huán)境的突變而對尚未成熟的心智造成沖擊。長時間被迫和父母分離，幼兒容易出現分離焦慮和行為的改變。有些兒童青少年不善于傾訴，往往出現憂郁、沉默寡言的狀況。[1]至于留守兒童、散居孤兒以及其他長期缺乏監(jiān)護的未成年人，會因察覺到自身陷入危險境況而安全感極度匱乏。汶川大地震后，四川省綿陽市中心醫(yī)院對院內100名兒童進行了震后心理行為活動調查。調查結果顯示：緊張恐懼的有100例，注意力不集中的有88例，整夜不眠13例，拒談13例，說夢話11例，悶悶不樂5例。[2]

第三是學習和受教育權利危機。來自教育部的數據顯示，兒童青少年因突發(fā)事件而被迫居家，無法前往學校接受教育。在缺乏監(jiān)護人指導的境況下，居家的未成年人很難正確利用電子設備，存在沉迷網絡的可能性。這樣的事件警示我們在特殊時期更要關注未成年人的受教育權利。

二、突發(fā)公共事件中未成年人臨時監(jiān)護的理論導向

未成年人自身所具有的脆弱性和依賴性，導致監(jiān)護缺失的未成年人在突發(fā)事件中面臨前文所述的眾多權益減損。除此之外，本文將結合最有利于未成年人原則以及突發(fā)公共事件時期的臨時監(jiān)護制度理論，來分析突發(fā)公共事件時期對未成年人臨時監(jiān)護與救助制度建立之必要性與正當性。

（一）最有利于未成年人原則

未成年人是國家和社會的未來，但未成年人存在自我保護意識和自我保護能力欠缺的問題，外界干預以夯實其權益保護實為不可或缺之選擇。一個國家對未成年人權益保護的水平一定程度上也體現了該國社會發(fā)展水平，包括社會保護和國家保護。面臨突發(fā)事件時，因家庭保護力量的不足，國家和社會更應關注未成年人的權益危機。

《兒童權利公約》第三條第一款規(guī)定：“關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執(zhí)行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮”，首次在世界范圍內真正意義上明確了“兒童最大利益原則”。我國于1990年簽署《兒童權利公約》，并于1992年對我國正式生效，表明我國接受“兒童最大利益原則”，并在日后的未成年人保護相關立法方面堅定這一立場。2020年通過的《未成年人保護法》第四條亦規(guī)定：保護未成年人，應當堅持最有利于未成年人的原則。

在面臨突發(fā)事件時，監(jiān)護缺失的未成年人最基本的權利往往會陷入危機，特別是生命與健康權利危機、精神健康危機、受教育危機以及其他權利危機。對此，在突發(fā)公共安全事件時期，國家與社會更應介入未成年人權益保護，撐起未成年人臨時監(jiān)護的保護傘。

（二）突發(fā)公共事件時期的國家臨時監(jiān)護制度

國家監(jiān)護制度是指當未成年人因各種原因導致家庭監(jiān)護不足時，國家行使監(jiān)護權的制度。而突發(fā)公共事件時期的國家臨時監(jiān)護，就是指在發(fā)生突發(fā)公共事件時，國家對暫時無法找到監(jiān)護人或監(jiān)護機構的未成年人進行臨時監(jiān)護?！秶H兒童權利公約》規(guī)定：暫時或永久脫離家庭環(huán)境的未成年人，應有權得到國家的特別協助和保護。這一規(guī)定提供了當未成年人監(jiān)護缺失時，國家監(jiān)護補位的法律基礎。

我國2012年《未成年人保護法》“社會保護”一章中就已經有政府承擔臨時監(jiān)護責任的規(guī)定。 2019年民政部、最高人民法院、最高人民檢察院等發(fā)布的《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》中也要求，民政部對認定過程中處境危急的兒童，應當實施臨時救助和監(jiān)護照料。2020年通過的《未成年人保護法》則新增了“政府保護”專章，其中第九十二條規(guī)定更是明確了國家在突發(fā)公共事件時期補位未成年人監(jiān)護的責任。

國家監(jiān)護制度在《民法典》中亦有所體現。除了民政部需承擔臨時監(jiān)護責任，《民法典》第三十四條還規(guī)定了基層群眾性自治組織的監(jiān)護責任：因發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，監(jiān)護人暫時無法履行監(jiān)護職責，被監(jiān)護人的生活處于無人照料狀態(tài)的，被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門應當為被監(jiān)護人安排必要的臨時生活照料措施。《未成年人保護法》第四十三條亦對基層群眾性自治組織作出了要求：居民委員會、村民委員會應當協助政府有關部門監(jiān)督未成年人委托照護情況，發(fā)現被委托人缺乏照護能力、怠于履行照護職責等情況，應當及時向政府有關部門報告，并告知未成年人的父母或者其他監(jiān)護人，幫助、督促被委托人履行照護職責。

三、突發(fā)公共事件中未成年人臨時監(jiān)護制度的發(fā)展路徑

基于突發(fā)公共安全事件中未成年人監(jiān)護缺失的危險性以及對未成年人特殊保護理論導向的分析，我們明晰了對突發(fā)事件中監(jiān)護缺失的未成年人進行臨時監(jiān)護的重要意義。我國《民法典》和《未成年人保護法》結合社會民生，確立了突發(fā)事件中民政部、基層民眾自治組織對未成年人臨時監(jiān)護責任。然而這兩部律法僅對臨時監(jiān)護作出了制度性的規(guī)定，至于如何確立監(jiān)護以及監(jiān)護的后續(xù)處理方案則需要在其他立法實踐如條例中進一步細化。

（一）建立健全困境未成年人信息檔案

《未成年人保護法》第四十三條規(guī)定：居民委員會、村民委員會應當設置專人專崗負責未成年人保護工作……指導、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護人依法履行監(jiān)護職責，建立留守未成年人、困境未成年人的信息檔案并給予關愛幫扶。建立困境未成年人信息庫并突發(fā)公共事件時期及時摸排、完善乃前瞻性行為，有利于及時救助原生型監(jiān)護缺失的未成年人，亦有益于及時排查次生型監(jiān)護缺失的未成年人，為突發(fā)公共事件中監(jiān)護缺失的未成年人得到及時救助夯實基礎。

民政部、最高人民法院、最高人民檢察院等發(fā)布的《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》中提出要求，人民法院應當對申請宣告兒童父母失蹤、死亡及撤銷父母監(jiān)護權等案件設立綠色通道，及時將法律文書抄送兒童戶籍地縣級民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），實現信息實時共享。

建立起困境兒童信息庫，提前摸清區(qū)域內困境兒童相關信息，在面臨突發(fā)公共安全事件時才能第一時間對其進行救助。同時應格外關注受突發(fā)公共安全事件影響的家庭，及時更新因突發(fā)公共安全事件導致監(jiān)護缺失的兒童信息檔案。

（二）擴大社會組織參與未成年人臨時監(jiān)護

社會組織是完善我國困境兒童監(jiān)護制度的重要力量。習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展工作部署會議上指出：“要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務?！盵3]實踐中，婦聯組織、共青團組織、困境兒童所在學校和兒童監(jiān)護人所在單位等社會組織共同參與困境兒童的保障工作，對于兒童的保護具有重要的作用與意義。對于具有專業(yè)能力的社會組織，可建設完善其硬件設施和工作機制，亦可以大力培養(yǎng)和建立一批專業(yè)化人才隊伍，以備在突發(fā)公共安全事件時期直接承擔未成年人的臨時監(jiān)護職責。[4]

除此之外，基層群眾性自治組織工作人員也要強化責任意識和擔當意識，開展有針對性的走訪探視，了解掌握本地監(jiān)護缺失兒童的健康和生活狀況，第一時間向所在社區(qū)（村）報告相關信息，切實做到底數清、情況明，想方設法幫助這些監(jiān)護缺失兒童及其家庭解決現實困難，不斷夯實監(jiān)護缺失兒童的權利保護工作基礎。[5]

四、結語

突發(fā)公共事件導致未成年人因陷入監(jiān)護缺失的局面而面臨權利減損危機，對本就缺乏監(jiān)護的困境未成年人而言更是雪上加霜。我國已經采取了如發(fā)放補助金等措施來緩解這類未成年人的生存與生活壓力。事實上，在面臨突發(fā)公共事件時，解決未成年人監(jiān)護難題更是迫在眉睫的難題。在最有利于未成年人原則的指導下，國家補位未成年人臨時監(jiān)護制度在《民法典》等法律法規(guī)中逐步明晰。然而我國目前尚欠缺完備的困境未成年人信息檔案，政府與基層民眾自治組織也尚未妥善履行突發(fā)公共事件中對未成年人的臨時監(jiān)護義務，對未成年人臨時監(jiān)護的后續(xù)方案仍需進一步考量?！段闯赡耆吮Ｗo法》將監(jiān)護缺失兒童明確納入國家監(jiān)護體系，確定由民政部門承擔臨時或者長期監(jiān)護職責，就是為此作出的努力。[6]故國家與社會要發(fā)揮各自的職能、加強聯動，才能真正為突發(fā)公共事件中的未成年人撐起一把安心傘。