任啟明

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

在2019年11月世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》中，我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境排名繼2018年大幅提升32名后，再度躍升15位，位居全球第31位，連續(xù)兩年被評(píng)為全球營(yíng)商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。這標(biāo)志著我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的舉措取得了重大的成績(jī)，獲得舉世公認(rèn)。在這一背景下，總結(jié)黨的十八大以來(lái)商事制度改革的經(jīng)驗(yàn)與做法，對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要“營(yíng)造穩(wěn)定公平透明的營(yíng)商環(huán)境”。營(yíng)商環(huán)境的改善，核心就是要正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)作用，同時(shí)也要發(fā)揮好政府的作用。商事制度改革自2013年開展以來(lái)，不斷探索如何優(yōu)化市場(chǎng)作用與政府作用的結(jié)合，以進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。這一進(jìn)程，就是“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革進(jìn)程，為我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。

一、“放”：降低企業(yè)開辦成本，簡(jiǎn)化企業(yè)設(shè)立流程

營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，首先在于放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓更多的市場(chǎng)資源進(jìn)入市場(chǎng)當(dāng)中。只有如此，才能更好地發(fā)揮市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)作用。從市場(chǎng)資源進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程來(lái)看，主要包括了兩種準(zhǔn)入的規(guī)制：第一種是主體準(zhǔn)入的規(guī)制，即能否更為便利地設(shè)立包括公司在內(nèi)的一系列市場(chǎng)主體，進(jìn)而從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；第二種是行為準(zhǔn)入的規(guī)制，即市場(chǎng)主體設(shè)立后能否更加自由地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。商事制度改革首先從準(zhǔn)入規(guī)制入手，做到政府放權(quán)、市場(chǎng)自主，既降低了企業(yè)開辦成本，又簡(jiǎn)化了企業(yè)設(shè)立流程。

(一)降低企業(yè)開辦成本，放寬企業(yè)主體準(zhǔn)入規(guī)制

企業(yè)開辦成本，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的第一步，也是世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的重要指標(biāo)。降低企業(yè)開辦成本，放寬市場(chǎng)主體準(zhǔn)入，不僅包括優(yōu)化企業(yè)設(shè)立條件，還包括企業(yè)設(shè)立流程的簡(jiǎn)化。

1.注冊(cè)制改革放寬企業(yè)設(shè)立條件

在黨中央和國(guó)務(wù)院的部署下，2013年6月，原國(guó)家工商總局通過(guò)了《關(guān)于改革注冊(cè)資本登記制度實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”的方案》，將注冊(cè)資本實(shí)際繳納登記制改為認(rèn)繳登記制，并報(bào)國(guó)務(wù)院審批(1)參見國(guó)家工商行政管理總局編著：《商事制度改革大事記(2013-2017年)》，北京：中國(guó)工商出版社，2018年版，第7-8頁(yè)。；2013年10月，原國(guó)家工商總局向國(guó)務(wù)院匯報(bào)了《注冊(cè)資本登記制度改革方案》并獲得原則同意，明確實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制，放寬注冊(cè)資本登記條件，公司實(shí)收資本不再作為工商登記事項(xiàng)(2)參見國(guó)家工商行政管理總局編著：《商事制度改革大事記(2013-2017年)》，北京：中國(guó)工商出版社，2018年版，，第11-12頁(yè)。；2013年12月，全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議做出了修改《公司法》的決定(3)參見國(guó)家工商行政管理總局編著：《商事制度改革大事記(2013-2017年)》，北京：中國(guó)工商出版社，2018年版，，第16頁(yè)。。注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制取代了實(shí)際繳納登記制，降低了公司設(shè)立的資金成本，放寬了企業(yè)設(shè)立準(zhǔn)入的門檻。

2.“三證合一”簡(jiǎn)化企業(yè)設(shè)立流程

與此同時(shí)展開的是企業(yè)設(shè)立流程的簡(jiǎn)化。傳統(tǒng)上，我國(guó)設(shè)立企業(yè)至少要進(jìn)行工商登記、稅務(wù)登記以及組織機(jī)構(gòu)代碼登記。在具體流程中，企業(yè)的設(shè)立者需要在獲得經(jīng)營(yíng)許可后，在企業(yè)登記機(jī)關(guān)、稅務(wù)登記機(jī)關(guān)以及組織代碼登記機(jī)關(guān)進(jìn)行多次往返。這造成了企業(yè)設(shè)立的流程較長(zhǎng)、材料繁瑣、成本較高等問(wèn)題(4)參見國(guó)家工商行政管理總局編：《商事制度改革重要文件選編(2013-2017年)》，北京：中國(guó)工商出版社，2018年版，第85頁(yè)。。在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于2014年6月下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》，鼓勵(lì)探索實(shí)行工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織代碼證和稅務(wù)登記“三證合一”的制度。原國(guó)家工商總局牽頭，會(huì)同國(guó)家稅務(wù)總局、中央編辦、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家質(zhì)檢總局與原國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)通知，要求加快推進(jìn)“三證合一”制度改革。2015年10月1日起，“三證合一、一照一碼”制度正式確立。通過(guò)“三證合一”的制度改革，將傳統(tǒng)的企業(yè)設(shè)立程流程中的三套材料、三種登記予以合并，通過(guò)數(shù)據(jù)信息在政府之間的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)設(shè)立流程的便利化，進(jìn)一步放寬了企業(yè)設(shè)立的主體準(zhǔn)入規(guī)制(5)參見國(guó)家工商行政管理總局編著：《商事制度改革大事記(2013-2017年)》，北京：中國(guó)工商出版社，2018年版，，第89-91頁(yè)。。

(二)“證照分離”，放寬企業(yè)行為準(zhǔn)入規(guī)制

降低企業(yè)開辦成本，不僅是將企業(yè)主體設(shè)立起來(lái)的問(wèn)題，更重要的是需要關(guān)注企業(yè)如何具體展開營(yíng)業(yè)活動(dòng)。我國(guó)傳統(tǒng)的企業(yè)準(zhǔn)入管制采用的是“白名單”的模式，即首先存在著“壞人假定”，只有獲得了行政審批之后，才能開辦企業(yè)；同時(shí)，行政審批多，實(shí)質(zhì)性限制多，導(dǎo)致企業(yè)的設(shè)立困難重重。在商事制度改革中，原國(guó)家工商總局2013年開始在國(guó)務(wù)院的部署下探索“證照分離”的改革，即將企業(yè)設(shè)立的行政許可與企業(yè)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照分開。除特殊行業(yè)需要前置性審批之外，其他行政審批均放在企業(yè)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后(6)參見國(guó)家工商行政管理總局編著：《商事制度改革大事記(2013-2017年)》，北京：中國(guó)工商出版社，2018年版，，第92-93頁(yè)。。通過(guò)“證照分離”“先照后證”等改革，縮短了企業(yè)設(shè)立的時(shí)限，方便了企業(yè)的設(shè)立。在這一前提之下，進(jìn)一步推行“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”制度，針對(duì)企業(yè)設(shè)立后的行政審批手續(xù)進(jìn)行進(jìn)一步限制，將審批清單予以縮減(7)參見王洪松，任啟明：《全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的法治價(jià)值》，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/tzgg/sczrfmqd/zcjd/201901/t20190107_1022315_ext.html.最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。?！白C照分離、先證后照”制度，一方面在理論上既合理化了商事登記的定位，又精準(zhǔn)化了主體準(zhǔn)入與行為準(zhǔn)入的區(qū)分；另一方面在實(shí)踐上縮短了企業(yè)設(shè)立的時(shí)限，最終放寬了企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。

(三)以“放”入手的商事制度改革經(jīng)驗(yàn)

商事制度改革，從時(shí)間上看是從“放”開始入手的。主要體現(xiàn)在自2012年以來(lái)，商事制度改革的措施最初主要集中在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、降低企業(yè)設(shè)立成本、簡(jiǎn)化企業(yè)設(shè)立流程的改革上。

從邏輯上看，商事制度改革也應(yīng)當(dāng)從“放”入手。我國(guó)改革開放以來(lái)，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式已經(jīng)得到了制度化的變革，但是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維依然未能完全擺脫。體現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中，依然存在著企業(yè)設(shè)立難、登記難的問(wèn)題。這些問(wèn)題從理論上看，正是因?yàn)楸O(jiān)管部門更希望一個(gè)“有計(jì)劃”“安全可控”的市場(chǎng)環(huán)境。雖然從立足點(diǎn)而言，這種傳統(tǒng)的觀念無(wú)可厚非，但是其邏輯上最大的問(wèn)題在于忽略了市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)作用，而過(guò)度擴(kuò)大了政府作用。商事制度改革的目的，正是優(yōu)化市場(chǎng)作用和政府作用。而“放”正是將傳統(tǒng)規(guī)制放開，讓市場(chǎng)更為充分地發(fā)揮作用。

從實(shí)踐上看，商事制度改革的“放”也的確促進(jìn)了我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。企業(yè)設(shè)立的時(shí)限從過(guò)去的十幾天壓縮到兩天甚至更短。有“商”才有“營(yíng)商環(huán)境”。降低企業(yè)設(shè)立成本，優(yōu)化企業(yè)設(shè)立流程，既推動(dòng)了更多市場(chǎng)主體參與到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)之中，同時(shí)也可以為市場(chǎng)主體減負(fù)。

因此，從這個(gè)角度來(lái)看，商事制度改革給我們提供的第一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，是“市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)生與形成放給市場(chǎng)解決”。

二、“管”：加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提升市場(chǎng)治理能力

放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓市場(chǎng)起到基礎(chǔ)配置作用，并不意味著完全取消政府的監(jiān)管作用。習(xí)近平總書記一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“看不見的手”與“看得見的手”是一組辯證關(guān)系，正是在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的“放”意味著轉(zhuǎn)變政府“管”的方式，提升政府“管”的能力。實(shí)際上，從商事制度改革的整體安排來(lái)看，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入與提升市場(chǎng)治理能力，轉(zhuǎn)變市場(chǎng)治理方式，是同時(shí)發(fā)生、同時(shí)推進(jìn)的重要改革措施。

(一)強(qiáng)化信息公示，提升市場(chǎng)信用水平

在放權(quán)改革的同時(shí)，優(yōu)化市場(chǎng)監(jiān)管能力、提升市場(chǎng)治理水平的改革也在同時(shí)展開。其中首先進(jìn)行的是以信息化為基礎(chǔ)的信用信息公示。

1.企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建立與完善

在2013年原國(guó)家工商總局向國(guó)務(wù)院匯報(bào)并獲原則同意的《注冊(cè)資本登記制度改革方案》中，就提出要大力推進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信制度建設(shè)，運(yùn)用信息公示和共享等手段，將企業(yè)登記備案、年度報(bào)告、資質(zhì)資格等通過(guò)市場(chǎng)主體信用信息系統(tǒng)予以公示(8)參見國(guó)家工商行政管理總局編著：《商事制度改革大事記(2013-2017年)》，北京：中國(guó)工商出版社，2018年版，第52-62頁(yè)。。信息手段的規(guī)制是現(xiàn)代規(guī)制中的重要手段，信用工具在現(xiàn)代市場(chǎng)治理中具有重要的意義和價(jià)值。就市場(chǎng)主體登記與市場(chǎng)治理而言，信息手段與信用工具的運(yùn)用，是現(xiàn)代化治理的基礎(chǔ)與重要組成部分。

企業(yè)信息可以分為主體信息與行為信息。其中企業(yè)的主體信息主要是企業(yè)的出資金額、出資人、經(jīng)營(yíng)范圍等，這些是商事登記重要的內(nèi)容；而企業(yè)的行為信息包括企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況等，這些過(guò)去是企業(yè)年檢等環(huán)節(jié)主要涉及的信息。通過(guò)對(duì)這些信息的匯總，既有助于監(jiān)管者了解市場(chǎng)宏觀情況與微觀行為，也有助于市場(chǎng)主體了解交易對(duì)手或合作方的經(jīng)營(yíng)狀況，具有彰顯企業(yè)信用、夯實(shí)市場(chǎng)治理的作用。

在企業(yè)信用信息系統(tǒng)的建設(shè)中，原國(guó)家工商總局以電子化、共享化的方式，建立了一套匯總所有企業(yè)且可一網(wǎng)通查的信息庫(kù)，既為市場(chǎng)信用的形成提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，也為寬進(jìn)嚴(yán)管的市場(chǎng)治理構(gòu)建了基礎(chǔ)。在這一基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成了包括年報(bào)公示、經(jīng)營(yíng)異常名錄及市場(chǎng)主體公示信息抽查等制度機(jī)制。圍繞著“放”的前提，做好了“管”的準(zhǔn)備。

2.電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照的啟用與完善

在信息化治理的改革中，電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照的啟用為企業(yè)的信息公示與市場(chǎng)管理與服務(wù)提供了數(shù)字化的憑證。營(yíng)業(yè)執(zhí)照是我國(guó)商事登記與管理制度中長(zhǎng)期存在并使用的有效工具。在法律上，營(yíng)業(yè)執(zhí)照的領(lǐng)取標(biāo)志著企業(yè)法人主體資格的獲得以及商事能力的獲得；在市場(chǎng)實(shí)踐中，營(yíng)業(yè)執(zhí)照也是市場(chǎng)主體身份的標(biāo)志，“營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本+法定代表人簽字+公司簽章”幾乎成為我國(guó)市場(chǎng)主體證明自己身份并進(jìn)行締約的基礎(chǔ)材料；而在獲得政府服務(wù)、接受市場(chǎng)監(jiān)管中，營(yíng)業(yè)執(zhí)照是市場(chǎng)監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。但是，傳統(tǒng)紙質(zhì)版的營(yíng)業(yè)執(zhí)照已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的市場(chǎng)實(shí)踐與監(jiān)管需求；傳統(tǒng)紙質(zhì)版本的營(yíng)業(yè)執(zhí)照對(duì)于企業(yè)而言，存在著保管和攜帶的成本問(wèn)題。

2018年，市場(chǎng)監(jiān)督總局印發(fā)了《電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照管理辦法(試行)》，推進(jìn)電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照跨行業(yè)、區(qū)域、層級(jí)的應(yīng)用。電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照的啟用讓市場(chǎng)主體可以在交易中通過(guò)更為數(shù)字化、便攜化的方式證明或核驗(yàn)身份；在辦理政府管理的相關(guān)業(yè)務(wù)中，市場(chǎng)主體也可以憑借電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照申請(qǐng)政府服務(wù)，接受市場(chǎng)監(jiān)管(9)參見《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)〈電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照管理辦法(試行)〉的通知》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/20/content_5350480.htm.最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。。

(二)事中事后監(jiān)管的綜合性提升

在信用信息公示的基礎(chǔ)上，落實(shí)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的市場(chǎng)監(jiān)管理念的另一項(xiàng)重要措施是事中事后監(jiān)管的綜合性提升。2019年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中和事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，提出要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來(lái)(10)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-09/12/content_5429462.htm ，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。。

在具體的監(jiān)管方式中，《指導(dǎo)意見》指出，要“深入推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，以國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等重要監(jiān)管平臺(tái)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)監(jiān)管信息歸集共享，并充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤預(yù)警(11)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-09/12/content_5429462.htm ，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。。在這一背景下，市場(chǎng)監(jiān)督總局在國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家法人信息庫(kù)的建設(shè)，對(duì)涉及企業(yè)法人的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集匯總，為國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)打好基礎(chǔ)。《指導(dǎo)意見》還要求“提升信用監(jiān)管效能”，要求在信用信息公示的基礎(chǔ)上，大力推行信用承諾制度，推進(jìn)信用分級(jí)分類監(jiān)管機(jī)制。在這一背景下，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局持續(xù)指導(dǎo)各地工商行政管理機(jī)關(guān)開展“守合同重信用”企業(yè)公示活動(dòng)，形成了關(guān)于“守合同重信用”企業(yè)合同信用記錄的六大類合同信用信息體系，并對(duì)公示平臺(tái)進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)既有數(shù)據(jù)窗口與互動(dòng)窗口的結(jié)合。通過(guò)企業(yè)合同信用信息，推動(dòng)企業(yè)行為數(shù)據(jù)的融合，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)信用監(jiān)管的效能。此外，《指導(dǎo)意見》要求全面實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，在市場(chǎng)領(lǐng)域全面實(shí)行隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員并且將抽查結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開；對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)監(jiān)管；進(jìn)一步落實(shí)和完善包容審查監(jiān)管，依法開展案件查辦(12)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-09/12/content_5429462.htm ，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。。圍繞這些要求的執(zhí)行與創(chuàng)新，管理部門采取了多項(xiàng)措施，如在工商抽檢對(duì)“雙隨機(jī)，一公開”的全面落實(shí)中，針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)問(wèn)題如產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題、傳銷組織等問(wèn)題實(shí)施重點(diǎn)打擊，同時(shí)對(duì)懲罰性賠償?shù)刃碌谋O(jiān)管機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步探索。

在地方上，也有不少值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)探索。如北京市場(chǎng)監(jiān)督管理部門通過(guò)開展政企合作，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄及嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單等涉企政府?dāng)?shù)據(jù)推送給互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)(13)參見《北京市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于做好因列異滿三年列入嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單移出工作(試行)的通知》，http://scjgj.beijing.gov.cn/zwxx/zcwj/202007/t20200720_1953053.html.最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。；杭州市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依賴“紅盾云橋”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)涉企政府?dāng)?shù)據(jù)與平臺(tái)市場(chǎng)主體數(shù)據(jù)的雙向互動(dòng)，通過(guò)數(shù)據(jù)共享，有序推進(jìn)社會(huì)信息資源的開放(14)參見《網(wǎng)絡(luò)治理下的杭州實(shí)踐 杭州市市場(chǎng)監(jiān)管局搭建智慧監(jiān)管平臺(tái)》，https://zjnews.zjol.com.cn/zjnews/hznews/201712/t20171214_6043621.shtml .最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。；同時(shí)，部分地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門還采用科技手段研發(fā)“抽查寶”等方式，進(jìn)一步提高抽查檢查工作的便利化和規(guī)范化水平，提升市場(chǎng)監(jiān)管效能(15)參見《虛假年報(bào)信息從此無(wú)形遁形，“抽查寶”正式公布》，https://www.sohu.com/a/163139518_367517 .最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。。

可以說(shuō)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，是整合后的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管工作的基礎(chǔ)與重點(diǎn)；而在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的舉措中，信息化基礎(chǔ)上的信用監(jiān)管又是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重中之重。這些改革舉措，為“管”的優(yōu)化提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，做到了“市場(chǎng)基礎(chǔ)之上的有效政府服務(wù)”。

(三)優(yōu)化監(jiān)管的商事制度改革經(jīng)驗(yàn)

從理論上看，不管是事前的放寬準(zhǔn)入，還是事中事后監(jiān)管的提升，都是為了優(yōu)化市場(chǎng)治理的水平，提升市場(chǎng)治理的能力。而如何在以市場(chǎng)配置為基礎(chǔ)之上，發(fā)揮好政府服務(wù)的作用，核心就要破解“什么是監(jiān)管”及“如何監(jiān)管”這兩大命題。

從現(xiàn)代市場(chǎng)的治理角度來(lái)看，市場(chǎng)監(jiān)管就是一個(gè)對(duì)市場(chǎng)信息有所反應(yīng)的過(guò)程。所謂以市場(chǎng)的資源配置為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)監(jiān)管的信息應(yīng)當(dāng)是真實(shí)的市場(chǎng)自發(fā)形成的信息。傳統(tǒng)的側(cè)重準(zhǔn)入監(jiān)管的市場(chǎng)監(jiān)管模式，從形式上看，是嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管；而從實(shí)質(zhì)來(lái)看，就是通過(guò)高成本、多程序、嚴(yán)審批的傳統(tǒng)模式過(guò)濾出關(guān)于市場(chǎng)的有限信息，并以此有限信息進(jìn)行市場(chǎng)管理。這就造成了市場(chǎng)激勵(lì)的扭曲：一方面，嚴(yán)格準(zhǔn)入的市場(chǎng)監(jiān)管，造成大量市場(chǎng)資源的浪費(fèi)，市場(chǎng)主體進(jìn)入不足，市場(chǎng)行為開展不夠充分，市場(chǎng)供需無(wú)法完全滿足，這是市場(chǎng)信息失真的一個(gè)反映；另一方面，嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，造成了“地下市場(chǎng)”“監(jiān)管死角”的大量存在，而在此信息基礎(chǔ)上的市場(chǎng)監(jiān)管自然也無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的政府服務(wù)，這是市場(chǎng)信息失真的另一個(gè)反映。

從這一原理出發(fā)，能夠看到，寬進(jìn)嚴(yán)管的市場(chǎng)監(jiān)管模式與加強(qiáng)事中事后監(jiān)管模式的差異在于后者是建立在更為全面、更為貫通與更為有效的市場(chǎng)信息基礎(chǔ)之上的監(jiān)管。因此，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)在于信用信息的獲取、共享與公示，并通過(guò)信息的獲取，對(duì)市場(chǎng)主體形成有針對(duì)性的、有重點(diǎn)的以及有效的管理與服務(wù)。

因此，從這一角度來(lái)看，商事制度改革給我們提供的第二個(gè)經(jīng)驗(yàn)，是“信息為基礎(chǔ)的有效市場(chǎng)治理”。

三、“服”：精準(zhǔn)關(guān)注市場(chǎng)主體，差異化治理措施

“發(fā)揮好政府作用”不僅要求政府部門做好市場(chǎng)的基礎(chǔ)服務(wù)——市場(chǎng)管理，也意味著政府部門要做好對(duì)市場(chǎng)主體的支持與服務(wù)工作：規(guī)制管理與激勵(lì)促進(jìn)是現(xiàn)代市場(chǎng)治理的兩大抓手，不可偏廢。因此，在“放管服”改革中“服”是最后一環(huán)，也是改革的落腳所在。政府服務(wù)的提升包括兩個(gè)層次。第一層次，是以服務(wù)型理念進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制。不僅要有效的“嚴(yán)管”也需要在“服務(wù)市場(chǎng)主體”的理念下，精準(zhǔn)化治理方式，針對(duì)職業(yè)索賠治理與免罰清單的地方探索，正是體現(xiàn)這種“服務(wù)理念”的市場(chǎng)治理機(jī)制。第二層次，是針對(duì)不同市場(chǎng)主體的有針對(duì)性的支持性服務(wù)。在這一層次中，針對(duì)小微企業(yè)的扶持，更集中地體現(xiàn)了有區(qū)分、有作為的“放水養(yǎng)魚”的服務(wù)型政府理念。

(一)服務(wù)理念下的市場(chǎng)治理方式探索

黨的十九屆四中全會(huì)提出，“必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”?？梢姡胺?wù)型政府”的創(chuàng)建涉及到政府行政多個(gè)方面。在“放管服”改革中的“放”自然是服務(wù)型政府的體現(xiàn)。在市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，也應(yīng)以“服務(wù)型政府”為理念。這就意味著對(duì)市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管的過(guò)程中，不僅需要加強(qiáng)監(jiān)管，也需要在“服務(wù)型政府”的理念下，更為精準(zhǔn)地施政，尊重與保護(hù)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新精神，優(yōu)化和提升治理方式。針對(duì)職業(yè)索賠治理與免罰清單的地方探索，正是在服務(wù)理念下的市場(chǎng)治理方式的探索。

1.職業(yè)索賠治理

職業(yè)索賠的治理，是在職業(yè)索賠人大量出現(xiàn)的背景之下，針對(duì)這一實(shí)踐中的突出問(wèn)題優(yōu)化市場(chǎng)執(zhí)法模式的體現(xiàn)。在加強(qiáng)事中事后市場(chǎng)監(jiān)管的過(guò)程中，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)消費(fèi)者和市場(chǎng)主體對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行中存在的商品質(zhì)量、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題中的違法行為進(jìn)行的嚴(yán)格查處。但是在這一過(guò)程中，也存在著惡意利用法律、法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)市場(chǎng)主體通過(guò)實(shí)施涉嫌敲詐勒索、詐騙、濫用投訴舉報(bào)權(quán)等違法犯罪行為以及權(quán)利濫用行為，即職業(yè)索賠、職業(yè)舉報(bào)問(wèn)題(16)參見《職業(yè)索賠何以人人喊打》，http://legal.people.com.cn/n1/2019/0905/c42510-31337821.html .最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。。

職業(yè)索賠與職業(yè)舉報(bào)行為，一方面占用了大量執(zhí)法資源，不利于讓行政資源圍繞“讓人民滿意的服務(wù)型政府”工作展開；另一方面，使市場(chǎng)主體面臨著動(dòng)輒得咎的困境。因此，妥善處理嚴(yán)格執(zhí)法與職業(yè)索賠、職業(yè)舉報(bào)問(wèn)題，就是“服務(wù)型政府”的題中之義。圍繞這一問(wèn)題，一些地方試點(diǎn)建立投訴舉報(bào)異常名錄，通過(guò)明確甄別標(biāo)準(zhǔn)，將確認(rèn)為職業(yè)索賠、職業(yè)舉報(bào)的行為納入異常名錄，并依據(jù)異常名錄進(jìn)行分類管理。2019年，市場(chǎng)監(jiān)督總局通過(guò)《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》，確認(rèn)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)不受理不是為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)的投訴，對(duì)職業(yè)索賠、職業(yè)舉報(bào)問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步的分類管理。

2.免罰清單的地方探索

如果說(shuō)針對(duì)職業(yè)索賠、職業(yè)舉報(bào)問(wèn)題，是從市場(chǎng)監(jiān)管的信息源頭進(jìn)行分類型精準(zhǔn)管理的話，那么免罰清單的地方探索則是以從市場(chǎng)監(jiān)管中執(zhí)法端所進(jìn)行的精準(zhǔn)管理為目標(biāo)的改革舉措。市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則既是市場(chǎng)主體需要遵守的法律法規(guī)，也是市場(chǎng)主體在市場(chǎng)中活動(dòng)的行為規(guī)則(17)參見《免罰清單，執(zhí)法新舉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年6月18日，第19版。。從行為規(guī)則的角度來(lái)看，市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)部分較為細(xì)節(jié)的規(guī)定有利于對(duì)市場(chǎng)主體的正向引導(dǎo)；但是從執(zhí)法依據(jù)的角度來(lái)看，則需要考慮市場(chǎng)違法行為本身的社會(huì)違法性，并對(duì)此進(jìn)行甄別?！胺?wù)型政府”的理念，不僅是要構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)關(guān)，更是要構(gòu)建一個(gè)治理有效的整合治理體系。

在這一背景下，一些地方針對(duì)輕微違法行為免予處罰清單的探索則體現(xiàn)了“服務(wù)型政府”的理念。從市場(chǎng)主體的角度來(lái)看，針對(duì)市場(chǎng)主體不存在社會(huì)危害性的或已經(jīng)矯正的輕微違法行為，通過(guò)免予處罰的方式，能夠給市場(chǎng)主體一次“更新”的機(jī)會(huì)，有利于為市場(chǎng)主體提供一個(gè)更為包容的營(yíng)商環(huán)境。而從執(zhí)法的角度來(lái)看，通過(guò)清單的方式，將輕微違法行為及其免予處罰的考量因素明確下來(lái)，一方面明確并限制了執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，有利于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；另一方面通過(guò)提前的公示，便于市場(chǎng)主體了解行為邊界，有利于其主動(dòng)調(diào)整自身行為。

(二)關(guān)注小微企業(yè)多措并舉的措施

對(duì)市場(chǎng)主體的服務(wù)，不僅在于營(yíng)造更為開放平等準(zhǔn)入、嚴(yán)格理性執(zhí)法、包容審慎監(jiān)管的市場(chǎng)環(huán)境，更在于有針對(duì)性地對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類支持，“放水養(yǎng)魚”。不同的企業(yè)需要不同的政策支持，小型企業(yè)、微型企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱“小微企業(yè)”)是企業(yè)類型中更需要特別扶持的企業(yè)主體。第一，小微企業(yè)是“量大的企業(yè)”。雖然小微企業(yè)規(guī)模不大，但是數(shù)量眾多，是我國(guó)市場(chǎng)主體的主要成分。第二，小微企業(yè)是“就業(yè)的企業(yè)”。小微企業(yè)往往對(duì)解決創(chuàng)業(yè)、吸納就業(yè)具有重要功能。第三，小微企業(yè)是“明天”的企業(yè)。小微企業(yè)是大型企業(yè)、巨型企業(yè)得以形成的來(lái)源，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生長(zhǎng)點(diǎn)。促進(jìn)小微企業(yè)的發(fā)展，就是在培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)的明天。因此，服務(wù)型政府不僅應(yīng)當(dāng)就市場(chǎng)現(xiàn)時(shí)的治理負(fù)責(zé)與服務(wù)，更需要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活的發(fā)展服務(wù)。

監(jiān)管部門在針對(duì)小微企業(yè)的支持中，推動(dòng)實(shí)施了一系列的舉措，包括：推動(dòng)實(shí)施創(chuàng)辦小企業(yè)計(jì)劃，支持創(chuàng)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，為小微企業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)；開展競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法工作，為小微企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；促進(jìn)東中西部地區(qū)小微企業(yè)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等(18)參見《工商總局辦公廳關(guān)于提供支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展部門重點(diǎn)工作落實(shí)情況的函》，辦函字〔2013〕400號(hào)。。

在地方探索中，也有不少地方聯(lián)合其他部門，在更多的方面探索對(duì)小微企業(yè)的支持服務(wù)工作。如，浙江省采取的加快小微企業(yè)產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，推動(dòng)小微企業(yè)的孵化并聯(lián)合其他部門圍繞小微企業(yè)要素資源配套、政府服務(wù)、人才保障、創(chuàng)業(yè)培育等及時(shí)落地配套政策，形成政策矩陣等(19)參見《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)小微企業(yè)園區(qū)建設(shè)管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》，http://www.xinhuanet.com/local/2017-04/14/c_129533783.htm .最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。。

(三)精準(zhǔn)化服務(wù)的商事制度改革的經(jīng)驗(yàn)

“放管服”改革的落腳點(diǎn)在于“服”：“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入”的改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，讓市場(chǎng)主體能夠進(jìn)入市場(chǎng)，形成充分而真實(shí)的市場(chǎng)主體信息和行為信息；“加強(qiáng)事中事后管理”的改革，是在充分而真實(shí)的市場(chǎng)信息基礎(chǔ)上，通過(guò)匯集市場(chǎng)信息，利用更為先進(jìn)的治理方式，通過(guò)信息化、數(shù)據(jù)化的手段，精準(zhǔn)而有效地進(jìn)行市場(chǎng)治理。而無(wú)論是“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入”還是“加強(qiáng)事中事后管理”，其核心要義都在于提供更好的政府服務(wù)功能。這不僅包括市場(chǎng)治理的基礎(chǔ)制度與環(huán)境供給等規(guī)制規(guī)范手段，還包括針對(duì)不同市場(chǎng)主體的激勵(lì)支持手段。

通過(guò)自商事制度改革以來(lái)的“服務(wù)型政府”理念引導(dǎo)下的政府服務(wù)舉措與改革措施，可以看出改革的思路正是在于“精準(zhǔn)管理”與“分類服務(wù)”?！熬珳?zhǔn)管理”是針對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，以服務(wù)型政府理念為指引，既要保證市場(chǎng)治理的公平性，做到執(zhí)法的“全面覆蓋”；也是針對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的典型問(wèn)題，如職業(yè)索賠、輕微違法行為處罰等，以“管活”市場(chǎng)而非“管死”市場(chǎng)的理念，做到執(zhí)法的“精準(zhǔn)打擊”?！胺诸惙?wù)”則從正向激勵(lì)與支持的角度，針對(duì)不同企業(yè)采用不同的政策激勵(lì)措施，其中尤其體現(xiàn)為針對(duì)小微企業(yè)所面臨問(wèn)題的“分類服務(wù)”。

因此，從這一角度來(lái)看，商事制度改革給我們提供的第三個(gè)經(jīng)驗(yàn)是“精準(zhǔn)管理”和“分類服務(wù)”的“服務(wù)型執(zhí)法”。

四、商事制度改革的經(jīng)驗(yàn)提煉：營(yíng)商環(huán)境如何持續(xù)優(yōu)化

對(duì)黨的十八大以來(lái)商事制度改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，可以將之總結(jié)為三點(diǎn)：

第一，市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)生與形成放給市場(chǎng)解決。即放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)充分參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，并以此形成廣泛的真實(shí)的市場(chǎng)信息。

第二，以信息為基礎(chǔ)的有效市場(chǎng)治理。即在廣泛而真實(shí)的市場(chǎng)信息的基礎(chǔ)上，利用信息工具、信用手段，優(yōu)化市場(chǎng)治理的方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，不是一味單純嚴(yán)格化執(zhí)法，而是有效執(zhí)法。有效執(zhí)法就是要求在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，利用多種規(guī)制工具，更為科學(xué)、審慎與包容性地進(jìn)行市場(chǎng)治理。

第三，“精準(zhǔn)管理”和“分類服務(wù)”的“服務(wù)型執(zhí)法”。即在服務(wù)型政府理念引導(dǎo)之下，在市場(chǎng)監(jiān)管中做到精準(zhǔn)管理，“管活”市場(chǎng)而非“管死”市場(chǎng)；同時(shí)針對(duì)不同市場(chǎng)主體分類服務(wù)，針對(duì)小微企業(yè)精準(zhǔn)扶持，不僅服務(wù)當(dāng)下的市場(chǎng)主體與市場(chǎng)環(huán)境，也要側(cè)重于未來(lái)市場(chǎng)主體的培育。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用?！Φ貙⑹袌?chǎng)的作用和政府的作用結(jié)合得更好一些，這是一個(gè)止于至善的過(guò)程”(20)參見《習(xí)近平：讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，不能回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上去》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-05/23/content_5514220.htm .最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月21日。。在當(dāng)前的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)背景下以及疫情常態(tài)化的考驗(yàn)面前，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，也是一個(gè)“止于至善”的過(guò)程。可以說(shuō)黨的十八大以來(lái)的商事制度改革所積累的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)“放管服”改革以及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境夯下了扎實(shí)的基礎(chǔ)，也為營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化提供了可供指導(dǎo)與借鑒的思想資源。以“市場(chǎng)為配置資源的基礎(chǔ)”，就是要將市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)生和形成交給市場(chǎng)解決。而“優(yōu)化政府的作用”，則意味著一方面要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，尤其是以信息為基礎(chǔ)構(gòu)建有效的市場(chǎng)治理模式；同時(shí)，做到精準(zhǔn)管理、分類服務(wù)，以更好地起到政府對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)和對(duì)市場(chǎng)主體的服務(wù)功能。