◇鄧晰隆

引言

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出要“發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局?！薄毒V要》所規(guī)劃的城市群目前已經(jīng)達(dá)到了19個(gè)。各地方政府積極申報(bào)和規(guī)劃城市群已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要形式[1]。實(shí)踐中，申報(bào)更高級(jí)別高新區(qū)、國家級(jí)新區(qū)、城市群等經(jīng)濟(jì)區(qū)成功的地方政府往往都能獲得相對(duì)于其他地區(qū)更多的經(jīng)濟(jì)政策支持，甚至還會(huì)獲得更多實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)資源，從而在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中形成更大的相對(duì)優(yōu)勢。

城市群的規(guī)劃活動(dòng)自2018年進(jìn)入高速發(fā)展期，成為當(dāng)前最為活躍的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃活動(dòng)之一。但這種現(xiàn)象是值得思考的。中國式“城市群規(guī)劃”繁榮的背后至少存在著兩點(diǎn)需要我們反復(fù)思量的地方：一是我國當(dāng)前城市群規(guī)劃活動(dòng)所引起的經(jīng)濟(jì)要素結(jié)構(gòu)重構(gòu)是出于對(duì)“資源配置效率優(yōu)化”的尊重，還是出于政治利益考量對(duì)經(jīng)濟(jì)資源所采取的行政調(diào)撥？二是城市群規(guī)劃之后所形成的顯著的經(jīng)濟(jì)增長，到底是源自于城市群區(qū)劃活動(dòng)所帶來的轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源配置效率的提升，還是源自于行政指令下其他地區(qū)分散的經(jīng)濟(jì)資源向城市群轄區(qū)集中堆砌而引致的經(jīng)濟(jì)總量增長？準(zhǔn)確回答上述問題對(duì)科學(xué)把握城市群區(qū)劃活動(dòng)至關(guān)重要，是避免以“經(jīng)濟(jì)區(qū)劃”之名行“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”之實(shí)[2]的重要前提。為此，需要探究城市群形成的本源性邏輯和城市群規(guī)劃應(yīng)該遵從的科學(xué)規(guī)律，為城市群規(guī)劃實(shí)踐工作提供科學(xué)依據(jù)，使城市群規(guī)劃的宏觀調(diào)控更具效果。

一、城市群形成的本源性邏輯梳理

（一）專業(yè)化分工奠定了人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)社會(huì)化的基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)規(guī)律是人類最早探索的最重要的自然規(guī)律之一。柏拉圖[3]對(duì)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的思考主要集中在他對(duì)分工和專業(yè)化的福利含義上面，以及他對(duì)分工、市場和貨幣之間聯(lián)系的思考。相似的，色諾芬也考察過城市和分工之間的聯(lián)系[4]；威廉·配第[5]也通過記錄專業(yè)化對(duì)成衣制造和手表制造的貢獻(xiàn)，來研究分工和專業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。隨著越來越多的學(xué)者在探索經(jīng)濟(jì)增長秘密的時(shí)候都不約而同地將目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)了分工和專業(yè)化，約瑟夫·哈里斯[6]則直接開始關(guān)注分工對(duì)于生產(chǎn)力的含義、進(jìn)一步分工的可能性，以及產(chǎn)品種類多樣化、生產(chǎn)迂回程度與更高分工水平之間的內(nèi)在聯(lián)系，只不過，他們并沒有系統(tǒng)性地完成這一工作，直到斯密[7]通過系統(tǒng)地研究專業(yè)化和分工對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長繁榮的含義，使專業(yè)化和分工成為了人們?cè)谶M(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析時(shí)的焦點(diǎn)，才奠定了專業(yè)化分工是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)社會(huì)化的基礎(chǔ)，對(duì)此，他猜想分工決定于市場的大小，而市場的大小由運(yùn)輸效率來決定。

對(duì)于專業(yè)化分工所帶來的好處，人們更為直觀的印象就是，專業(yè)化分工具有提高單個(gè)工人的技巧，減少從一種生產(chǎn)操作轉(zhuǎn)向另一種操作中花費(fèi)的時(shí)間和精力，以及有助于機(jī)器發(fā)明方面的優(yōu)勢。對(duì)于這一點(diǎn)，在斯密之前的很多文獻(xiàn)中都有所提及，這些文獻(xiàn)包括百科全書丹尼斯·迪德萊特[8]和亨利·馬克斯維爾[9]等。而斯密之后，在繼承這種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，雷[10]提出了專業(yè)化分工對(duì)于提高工具和材料利用率的作用，較之分工對(duì)時(shí)間的節(jié)約來說，是一個(gè)重要得多的優(yōu)勢；查理斯·巴比奇[11]則指出專業(yè)化分工還可以通過避免重復(fù)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練而節(jié)省固定學(xué)習(xí)成本；后來，貝克爾[12]等人繼續(xù)將“專業(yè)分工可以提高固定學(xué)習(xí)和訓(xùn)練投資的利用率”這一思想進(jìn)行了形式化；再后來，塔木拉[13]和楊小凱[14]也揭示了固定學(xué)習(xí)成本對(duì)于人們內(nèi)生專業(yè)化水平的含義。

事實(shí)上，專業(yè)化分工對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性也是具有明顯的現(xiàn)實(shí)性標(biāo)志的。當(dāng)晚清改革家康有為在19世紀(jì)末訪問歐洲時(shí)，他感受到工業(yè)化歐洲與欠發(fā)達(dá)中國之間區(qū)別的第一個(gè)印象就是，每個(gè)歐洲人都遠(yuǎn)比中國人買的多、賣的多；或者說，他印象至深的是歐洲國家的商業(yè)化程度遠(yuǎn)高于中國。這一點(diǎn)，在中國的改革開放中也得到了體現(xiàn)，通過改革開放，中國釋放了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)的深度分工，資源配置效率大大提升，不僅城市的商業(yè)化程度快速提升，農(nóng)村的商業(yè)化程度也得到了較大幅度的提升。

（二）經(jīng)濟(jì)分工網(wǎng)絡(luò)促使經(jīng)濟(jì)要素的有序流動(dòng)

雖然200年前的學(xué)者并沒有將“專業(yè)化分工”具體分為“專業(yè)化”和“分工”兩個(gè)維度去考量，但是，只要出現(xiàn)勞動(dòng)分工，“分工”和“專業(yè)化”自然會(huì)像孿生兄弟一樣同時(shí)發(fā)揮著他們各自不同的作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長形成貢獻(xiàn)。如果從“分工”和“專業(yè)化”兩個(gè)不同維度去考量的話，勞動(dòng)分工對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)主要在于：第一，勞動(dòng)者對(duì)工作內(nèi)容的分工可以通過“相對(duì)比較優(yōu)勢”來實(shí)現(xiàn)更高的分工經(jīng)濟(jì)效用，即勞動(dòng)者在既不使用更先進(jìn)的工具，也不提升自身生產(chǎn)效率的情況下，僅僅通過改變各自的工作內(nèi)容而實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)量的提高；第二，分工會(huì)使勞動(dòng)者更加專注于某項(xiàng)工作內(nèi)容（即專業(yè)化生產(chǎn)）的投入，從而使他們?cè)谒鶎Ｗ⒌墓ぷ鲀?nèi)容上實(shí)現(xiàn)“熟能生巧”的個(gè)人生產(chǎn)效率的提升，以達(dá)到提升分工經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)總產(chǎn)能的目的。經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，勞動(dòng)力要素只是生產(chǎn)要素中的一種，最終有效的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出則一定是勞動(dòng)力要素和其它經(jīng)濟(jì)要素組合的結(jié)果。既然勞動(dòng)分工能夠通過“相對(duì)比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長”來提升經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自身的產(chǎn)出能力，那么，其它經(jīng)濟(jì)要素自然也會(huì)通過“自利決策機(jī)制”選擇與產(chǎn)出能力更強(qiáng)的勞動(dòng)力要素進(jìn)行組合，由此，勞動(dòng)分工也就具有了帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)要素有序流動(dòng)的基本功能，并以此實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源的效率配置。

實(shí)踐中，勞動(dòng)分工對(duì)產(chǎn)出能力的提升也并非是沒有約束的，不同的經(jīng)濟(jì)體為了實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)增長而相互分工合作，從而形成了各種類型的分工網(wǎng)絡(luò)，這些分工網(wǎng)絡(luò)的專業(yè)化水平自然就決定了社會(huì)的分工水平，也就形成了經(jīng)濟(jì)分工網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模邊界。形成經(jīng)濟(jì)分工網(wǎng)絡(luò)規(guī)模邊界的原因就在于分工和專業(yè)化不僅僅會(huì)帶來相應(yīng)的分工經(jīng)濟(jì)效用（即分工所形成的正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)），同時(shí)，更高的分工水平也會(huì)帶來更高的交易成本。分工的正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和交易成本之間存在著兩難沖突。在信息充分或完全的條件下，只要當(dāng)分工引起的正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)大于分工引起的交易成本，人們就會(huì)選擇合作分工直到正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等于交易成本為止。由此可見，社會(huì)中每一個(gè)不同規(guī)模的經(jīng)濟(jì)分工網(wǎng)絡(luò)就擁有著不同大小的凈正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。這個(gè)凈正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)越大，說明該分工網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模有待提升的空間越大，經(jīng)濟(jì)資源填充到該經(jīng)濟(jì)分工網(wǎng)絡(luò)中所能夠引起的產(chǎn)出效應(yīng)就越大，那么，經(jīng)濟(jì)資源就會(huì)優(yōu)先流向凈正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)越大的分工網(wǎng)絡(luò)中。由此，經(jīng)濟(jì)資源便在分工經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的凈正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)牽引下實(shí)現(xiàn)了有序流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源的配置效率。

（三）經(jīng)濟(jì)分工網(wǎng)絡(luò)在空間上的有機(jī)組合催生城市的形成

實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)交往的復(fù)雜程度是隨著經(jīng)濟(jì)累積增長而加深的。單個(gè)的“分工-生產(chǎn)系統(tǒng)”是不能孤立存在的，由少數(shù)個(gè)體勞動(dòng)者所構(gòu)成的“分工-生產(chǎn)系統(tǒng)”會(huì)進(jìn)一步在“相對(duì)比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長”的驅(qū)動(dòng)下，與其它個(gè)體勞動(dòng)者所構(gòu)成的“分工-生產(chǎn)系統(tǒng)”在更大的空間內(nèi)形成“平臺(tái)”或者“模塊”分工，當(dāng)眾多的這種“個(gè)體勞動(dòng)者分工網(wǎng)絡(luò)”“平臺(tái)分工網(wǎng)絡(luò)”“模塊化分工網(wǎng)絡(luò)”等在自然或人為規(guī)劃所確立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行有機(jī)組合后，就構(gòu)成了復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。然而，經(jīng)濟(jì)分工網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張性是其天然的自然規(guī)律，無論是“個(gè)體勞動(dòng)者分工網(wǎng)絡(luò)”，還是“平臺(tái)分工網(wǎng)絡(luò)”和“模塊化分工網(wǎng)絡(luò)”，它們都會(huì)自發(fā)地依據(jù)“相對(duì)比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長原理”來不斷地提升分工水平和專業(yè)化程度，以增加經(jīng)濟(jì)分工所帶來的好處，并以此為激勵(lì)，來吸引和競爭占有更多的經(jīng)濟(jì)資源。但是，正如前文所闡述的那樣，隨著分工水平的不斷提升，經(jīng)濟(jì)要素之間相互配合和協(xié)作的交易成本也會(huì)快速上升來吞噬分工所帶來的好處，最終，經(jīng)濟(jì)分工系統(tǒng)的規(guī)模就會(huì)被鎖定在分工凈正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)為零的位置上。然而，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中，人始終是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中唯一的主動(dòng)性因素，人們通過充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性來實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展的目標(biāo)。于是，人們通過經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的方式開始人為地安排各種經(jīng)濟(jì)分工系統(tǒng)的空間位置，一方面極大地提升分工所引起的分工經(jīng)濟(jì)效用，另一方面又極大地去降低經(jīng)濟(jì)要素組合過程中的交易成本，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分工系統(tǒng)規(guī)模的最大化。

提升分工經(jīng)濟(jì)效用，主要取決于兩個(gè)方面：一是以“相對(duì)比較優(yōu)勢”所引發(fā)的外生經(jīng)濟(jì)增長方面：它的邏輯是通過資源調(diào)配將互補(bǔ)程度最高的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行相互結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)更大的“相對(duì)比較優(yōu)勢差”來提升分工所帶來的好處；二是以“專業(yè)化生產(chǎn)”所引發(fā)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長方面，它的邏輯是通過勞動(dòng)者工作內(nèi)容的細(xì)分來提升其專業(yè)化的程度，勞動(dòng)者的專業(yè)化程度越高，他們對(duì)自己工作內(nèi)容的專注程度也就越高，其“熟能生巧”所提升專項(xiàng)工作生產(chǎn)效率的程度也就越高，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長?，F(xiàn)實(shí)中，分工經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)無論是通過上述的“內(nèi)生”還是“外生”方式來提升分工所產(chǎn)生的好處，其經(jīng)濟(jì)資源的空間距離勢必不能相距太遠(yuǎn)。如果經(jīng)濟(jì)資源的空間距離相距較遠(yuǎn)，一方面不利于“互補(bǔ)程度最高的資源”快速地相互結(jié)合，另一方面也不利于專業(yè)化生產(chǎn)過程中經(jīng)濟(jì)資源快速補(bǔ)充因?qū)I(yè)化產(chǎn)能提升而引起的資源缺口。所以，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分工系統(tǒng)規(guī)模最大化的過程中，各種經(jīng)濟(jì)要素都會(huì)自發(fā)地在空間上形成集聚，而這個(gè)聚集的空間載體就是城市雛形。

（四）交易成本的凹函數(shù)增長造成了單個(gè)城市規(guī)模發(fā)展的瓶頸

在前文對(duì)經(jīng)濟(jì)分工網(wǎng)絡(luò)促使經(jīng)濟(jì)要素有序流動(dòng)的闡述中，我們明確了勞動(dòng)分工可以提升分工經(jīng)濟(jì)效用，所以，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)天然地趨向于精細(xì)化分工協(xié)作和專業(yè)化生產(chǎn)，而非趨向于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。然而，另一方面，隨著分工規(guī)模的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)資源被組合過程中的交易成本卻又在不斷吞噬勞動(dòng)分工所帶來的好處。鄧晰隆[15]通過數(shù)理模型和以上海浦東新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行的實(shí)證研究表明：一方面，分工規(guī)模的不斷擴(kuò)大會(huì)使得分工經(jīng)濟(jì)效用累積增加，但其增加的速度卻逐漸減弱；另一方面，分工所引起的交易成本也會(huì)隨著分工規(guī)模的擴(kuò)大而增加，且其增長速度隨分工規(guī)模的擴(kuò)大而加強(qiáng)，那么，這就意味著分工所帶來的好處會(huì)被交易成本快速追趕著吞噬，最終會(huì)形成一個(gè)分工經(jīng)濟(jì)效用恰好等于交易成本的最優(yōu)分工規(guī)模。

勞動(dòng)分工通過“相對(duì)比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長”顯著提升了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的產(chǎn)出能力，分工所帶來的好處隨著分工規(guī)模的擴(kuò)大而增加，于是，人們更青睞于不斷擴(kuò)大分工規(guī)模和提升專業(yè)化水平。為了方便這一過程的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)資源在空間上的聚集就成為了城市形成的重要?jiǎng)恿?。然而，分工引發(fā)的交易成本在實(shí)踐中卻呈現(xiàn)出凹函數(shù)的增長方式，這將使得分工的好處被交易成本快速吞噬，從而使得分工規(guī)模被鎖定在均衡水平上，無法進(jìn)一步擴(kuò)大來形成更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，這就意味著以方便分工而形成的城市經(jīng)濟(jì)體，在發(fā)展規(guī)模上必定會(huì)面臨瓶頸而無法突破。這一論述在實(shí)踐中也經(jīng)常被驗(yàn)證，當(dāng)一個(gè)城市的規(guī)模擴(kuò)張過快，就會(huì)出現(xiàn)交通、教育、醫(yī)療以及其它公共服務(wù)等一系列的城市配套設(shè)施供給不足，從而引發(fā)了“大城市病”。政府對(duì)“大城市病”的治理手段，一般都表現(xiàn)為拓寬道路、增加基礎(chǔ)設(shè)施的供給等[16]。從這些手段可以發(fā)揮的作用來看，都無一例外地有助于人們經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中交易成本的降低，這就意味著，通過對(duì)交易成本的降低來實(shí)現(xiàn)更大的凈分工經(jīng)濟(jì)效用，為城市規(guī)模擴(kuò)張拓展出更大的空間是當(dāng)前城市治理的主導(dǎo)邏輯。但從廣義的角度來講，增加城市公共設(shè)施的投入就是維系或突破城市規(guī)模邊界的必要成本，這個(gè)成本雖然在名義上屬于政府城市治理的“行政成本”，但也應(yīng)該被納入到社會(huì)發(fā)展的交易成本之中，而且，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，城市規(guī)模擴(kuò)張的邊際成本始終都是遞增的，即超大城市的發(fā)展邏輯始終都會(huì)面臨瓶頸。

（五）城市的復(fù)制性與城市間的異化發(fā)展奠定了城市群的協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)

簡單的勞動(dòng)分工在交易成本凹函數(shù)的增長規(guī)律下使得城市規(guī)模發(fā)展面臨瓶頸，但這并不能阻止人類謀求更大規(guī)模產(chǎn)出的步伐，人們開始從空間區(qū)劃的層面來謀求區(qū)域分工以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。雖然，勞動(dòng)分工引起經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動(dòng)力同時(shí)來自于“相對(duì)比較優(yōu)勢”和“專業(yè)化內(nèi)生增長”兩個(gè)方面，但是，在城市規(guī)模出現(xiàn)瓶頸之前，經(jīng)濟(jì)主體之間的“相對(duì)比較優(yōu)勢”對(duì)他們積極參與分工快速獲得增量產(chǎn)出的吸引力往往會(huì)更大一些，因?yàn)槿藗儾恍枰獙W(xué)習(xí)、不需要運(yùn)用更先進(jìn)的勞動(dòng)工具、也不需要提升生產(chǎn)技術(shù)，只需要按照各自的“相對(duì)比較優(yōu)勢”改變工作內(nèi)容就能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的增加，當(dāng)然，這種不需要努力就能獲得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的好事，勢必也會(huì)很快面臨瓶頸。當(dāng)城市規(guī)模擴(kuò)張出現(xiàn)瓶頸之后，要想進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出規(guī)模，則只有借助于“專業(yè)化內(nèi)生增長”的驅(qū)動(dòng)，即通過技術(shù)進(jìn)步提升單位生產(chǎn)要素的產(chǎn)出能力，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生產(chǎn)技術(shù)效率提升。率先明確而又系統(tǒng)地闡述生產(chǎn)技術(shù)效率概念的學(xué)者是Farrell[17]，他認(rèn)為生產(chǎn)技術(shù)效率強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)要素在生產(chǎn)活動(dòng)中轉(zhuǎn)換成產(chǎn)品成果的轉(zhuǎn)換能力，與產(chǎn)品價(jià)格和市場供求狀況無關(guān)，是一個(gè)單純的生產(chǎn)供給層面的概念。依此定義，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的技術(shù)效率則可以通過兩種途徑得以實(shí)現(xiàn)：一是經(jīng)濟(jì)資源等待與后期更為先進(jìn)的技術(shù)和生產(chǎn)工具相結(jié)合而進(jìn)行延后利用和開發(fā)；二是通過更為精細(xì)的專業(yè)化生產(chǎn)來提升技術(shù)效率。很顯然，在城市分工規(guī)模擴(kuò)張面臨瓶頸時(shí)，通過將資源進(jìn)行延期開發(fā)來獲得未來的技術(shù)效率提升，以此在未來進(jìn)一步突破城市分工規(guī)模的預(yù)期，原本就是一個(gè)實(shí)踐悖論，所以，人們選擇進(jìn)行更為精細(xì)的專業(yè)化生產(chǎn)是實(shí)踐中更為科學(xué)和可行的策略。

更為精細(xì)的專業(yè)化生產(chǎn)使得生產(chǎn)的“熟能生巧”程度更高，單個(gè)專業(yè)化勞動(dòng)單元所能夠處理的生產(chǎn)要素總量會(huì)得到大幅提升，而且更為精細(xì)的專業(yè)化生產(chǎn)使得勞動(dòng)者的勞動(dòng)內(nèi)容更為單一，在不同工作內(nèi)容之間切換的頻率會(huì)更低，更加有利于生產(chǎn)技術(shù)效率的提升，也更加有利于生產(chǎn)要素同質(zhì)化的聚集。但是，這又會(huì)引發(fā)另一個(gè)限制分工規(guī)模擴(kuò)大的問題，即更多同質(zhì)化的生產(chǎn)要素聚集在一起，勢必會(huì)占用更大的空間，這就會(huì)導(dǎo)致異質(zhì)化的生產(chǎn)要素在空間上的距離不得不被拉大，而最終的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是需要異質(zhì)化的生產(chǎn)要素相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)，所以，異質(zhì)化生產(chǎn)要素空間距離的擴(kuò)大，就意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本會(huì)快速增加，從而限制了分工規(guī)模的擴(kuò)大。這一經(jīng)濟(jì)規(guī)律表明：生產(chǎn)要素（或原材料）層面的分工和專業(yè)化實(shí)際上是無助于城市經(jīng)濟(jì)中分工單元規(guī)模瓶頸突破的，因?yàn)閷I(yè)化程度越高，引發(fā)的交易成本也就越高，那么，想要通過分工和專業(yè)化來突破城市規(guī)模發(fā)展瓶頸，無疑是將城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展推到“內(nèi)卷化”的陷阱之中。但是，如果將經(jīng)濟(jì)分工從生產(chǎn)要素（或原材料）的層面推升到半成品甚至是成品的層面，情況將會(huì)得到大幅改善，即分工和專業(yè)化的發(fā)展趨勢是按照生產(chǎn)要素集成化程度由低到高的方向進(jìn)行的。

在實(shí)踐中，生產(chǎn)要素集成化程度由低到高的分工形態(tài)轉(zhuǎn)變，具體地表現(xiàn)為從單個(gè)城市中勞動(dòng)分工不斷拓展分工規(guī)模直到城市規(guī)模擴(kuò)張面臨瓶頸的分工形態(tài)，逐步推升到多個(gè)城市異化發(fā)展實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工的協(xié)同發(fā)展形態(tài)。這種生產(chǎn)要素集成化程度由低到高的分工形態(tài)升級(jí)恰好就是城市群協(xié)同發(fā)展并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)突破性增長的理論基礎(chǔ)。當(dāng)一個(gè)城市的規(guī)模面臨瓶頸時(shí)，生產(chǎn)要素便會(huì)在自利決策機(jī)制下，自發(fā)地朝著周邊規(guī)模擴(kuò)張空間還相對(duì)較大的其它城市，尤其是小城市進(jìn)行流動(dòng)，直到這些小城市的規(guī)模發(fā)展也面臨瓶頸時(shí)，生產(chǎn)要素會(huì)再次見縫插針地朝著周邊還有規(guī)模擴(kuò)張空間的其它城市繼續(xù)流動(dòng)，這就是在既定生產(chǎn)要素集成化程度下，城市規(guī)模發(fā)展的復(fù)制性特征，即小城市不斷復(fù)制大城市由小變大的歷程。根據(jù)上述的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)模瓶頸的大小實(shí)際是由參與經(jīng)濟(jì)分工的生產(chǎn)要素集成化程度所決定的，因?yàn)閰⑴c經(jīng)濟(jì)分工的生產(chǎn)要素集成化程度決定了經(jīng)濟(jì)要素組合的交易成本水平，而交易成本的大小又決定了它能夠吞噬勞動(dòng)分工所帶來好處的程度。因此，在城市的復(fù)制性發(fā)展過程中，如果它們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容在同城市中具有較高的同質(zhì)化水平，即同質(zhì)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的專業(yè)化程度較高，而城市之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容又具有較為明顯的異質(zhì)性，則就說明這些城市之間形成了生產(chǎn)要素集成化程度更高的分工條件，即城市群的協(xié)同發(fā)展條件就基本形成了，那么，城市群的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃活動(dòng)就會(huì)展現(xiàn)出新的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。

二、我國城市群區(qū)劃與發(fā)展中存在的問題

（一）以量取勝的經(jīng)濟(jì)要素獲取競爭是政府經(jīng)濟(jì)區(qū)劃難以克制的誘惑

中國的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃實(shí)踐，無論是城市群的區(qū)劃行為，還是例如高新區(qū)、國家級(jí)新區(qū)等其它類型的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃行為，基本上都是標(biāo)準(zhǔn)的由政府所主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)行為，既然是政府主導(dǎo)的行為，那么，它就必定會(huì)承載著政府特定的行政目標(biāo)[18]。實(shí)踐中，政府的目標(biāo)是具有復(fù)雜性和綜合性的，可以按照政府職能的維度進(jìn)行分類，也可以按照時(shí)間的維度進(jìn)行分類，還可以按照政府所關(guān)注的其它維度進(jìn)行分類。但是，無論是從人們對(duì)政府行為的感性認(rèn)知，還是從政府指標(biāo)化的考核體系，或者從政府官員的職位周期來看，短期的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)始終都是政府高度關(guān)注的行政目標(biāo)，這就與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃活動(dòng)的理論要求形成了背離[19]。政府短期的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主要是指在一個(gè)相對(duì)較短的時(shí)間周期內(nèi)，尤其是在某屆官員的任期內(nèi)，行政轄區(qū)內(nèi)所需要達(dá)成的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，以及由經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)所分解出來的例如財(cái)政、稅收、就業(yè)等一系列的經(jīng)濟(jì)發(fā)展子目標(biāo)，總之，這些目標(biāo)的達(dá)成都是需要以GDP為基礎(chǔ)的指標(biāo)體系來進(jìn)行評(píng)價(jià)的。要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)行政轄區(qū)更高的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，以量取勝的經(jīng)濟(jì)要素獲取競爭方式是政府官員最有效甚至是唯一的策略。再根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治生態(tài)的實(shí)際情況來看，地方政府要獲取更多經(jīng)濟(jì)資源的手段無非是“市場”和“行政”兩種手段，而市場手段在實(shí)踐中則主要表現(xiàn)為政府所主導(dǎo)的招商引資行為，行政手段則主要通過經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和一些項(xiàng)目的專項(xiàng)申報(bào)來獲取國家最優(yōu)惠的政策支持和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)調(diào)撥。從政府官員對(duì)上述兩種手段的把控程度以及所付出的行政成本來看，行政手段是一個(gè)明顯占優(yōu)的決策，這也就不難解釋，自2014年以后，無論是國家級(jí)新區(qū)、城市群，還是國家級(jí)高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等的批復(fù)速度都呈現(xiàn)出爆發(fā)式的提速，這是因?yàn)閾碛懈呒?jí)別、更大分工規(guī)模經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府都能獲得相對(duì)于其它地區(qū)更多的經(jīng)濟(jì)資源和政策支持，以奠定其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭中的先天優(yōu)勢[20]。再加上，政府經(jīng)濟(jì)職能的量化考核體系往往會(huì)將經(jīng)濟(jì)區(qū)劃所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長成績?cè)诒姸嘈姓煽冎泄铝⒌胤糯?，最終成為政府職能評(píng)價(jià)的政績。而經(jīng)濟(jì)區(qū)劃過程中所產(chǎn)生的“區(qū)劃成本”要么避而不談，要么就被籠統(tǒng)地歸入到了政府的行政成本之中。鑒于實(shí)踐中的這種現(xiàn)象，我們就不難理解城市政府盡管參與了城市群的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，但是，它們的首要任務(wù)仍然是以獲取更多的經(jīng)濟(jì)資源，而非是在整個(gè)城市群規(guī)劃的框架下有選擇性地發(fā)展功能定位所需要的產(chǎn)業(yè)，來為單個(gè)城市參與整個(gè)城市群生產(chǎn)要素集成化程度更高的分工模式打下基礎(chǔ)。這也就是為什么當(dāng)前很多城市群規(guī)劃之后，整個(gè)城市群的經(jīng)濟(jì)增長有明顯提升，但無論是主城市還是衛(wèi)星城市的“大城市病”卻不但沒有得到緩解，反而更加嚴(yán)重了的主要原因。以單個(gè)城市爭奪經(jīng)濟(jì)資源為核心的城市群規(guī)劃，永遠(yuǎn)都無法形成城市間產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，經(jīng)濟(jì)分工仍然停留在生產(chǎn)要素集成化程度較低的單個(gè)城市層面，而非上升到生產(chǎn)要素集成化程度更高的城市之間的分工。

（二）以增量投入為主的產(chǎn)業(yè)布局難以有效提升城市產(chǎn)業(yè)趨同發(fā)展的專業(yè)化水平

被納入到城市群規(guī)劃中的城市，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中至少會(huì)經(jīng)歷兩個(gè)階段：一是生產(chǎn)要素集成化程度較低的城市內(nèi)部分工，該階段的分工會(huì)帶來分工的好處，同時(shí)也會(huì)帶來快速增長的交易成本，使城市發(fā)展規(guī)模逐步鎖定在均衡規(guī)模的位置，使其面臨瓶頸；二是在納入到城市群規(guī)劃之后，以擁有更高的專業(yè)化水平生產(chǎn)出相對(duì)同質(zhì)化產(chǎn)品或半成品的產(chǎn)業(yè)參與到城市群的系統(tǒng)分工之中，形成生產(chǎn)要素集成化更高的模塊化分工，在提升分工水平的同時(shí)能夠較好地抑制甚至是降低分工協(xié)作過程中的交易成本，從而保留更多的分工經(jīng)濟(jì)效用不被交易成本所吞噬，釋放出經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能。城市發(fā)展在第一個(gè)階段中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)是不斷競爭獲取更多經(jīng)濟(jì)資源以最大程度地拓展分工規(guī)模，以規(guī)模取勝來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。在這個(gè)階段，城市一般不會(huì)去有意識(shí)地在產(chǎn)業(yè)布局方面進(jìn)行同質(zhì)化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即便有的城市最終在這方面有著產(chǎn)業(yè)趨同的良好基礎(chǔ)，但那屬于自然概率下的運(yùn)氣成分會(huì)更重一些。城市在發(fā)展的第二個(gè)階段，需要通過經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的方式選擇既定的城市功能定位，選擇同質(zhì)化的產(chǎn)業(yè)布局模式，以提升同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平，參與城市群系統(tǒng)框架下生產(chǎn)要素集成化程度更高的模塊化分工。這個(gè)過程的實(shí)現(xiàn)，依據(jù)當(dāng)前的城市群規(guī)劃實(shí)踐活動(dòng)來看，城市政府通常是通過經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和項(xiàng)目申報(bào)的方式，對(duì)功能定位框架下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)布局，加大對(duì)預(yù)期產(chǎn)業(yè)的支持力度，誘導(dǎo)更多資本在預(yù)期產(chǎn)業(yè)上的投入，以達(dá)到預(yù)期產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化的目的，即以刺激“增量投資”的方式來刺激預(yù)期產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此來實(shí)現(xiàn)城市群框架下的功能定位。這種方法在提升城市產(chǎn)業(yè)趨同發(fā)展的專業(yè)化水平方面，只是新增投入所規(guī)劃的預(yù)期產(chǎn)業(yè)，而不對(duì)非預(yù)期產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分流，是難以在短時(shí)間內(nèi)履行城市群框架下的城市功能定位職責(zé)的。

（三）城市群規(guī)劃奉行“拿來主義”，忽視對(duì)潛力城市培育和科技發(fā)展方向的研判

實(shí)踐中，能夠被納入到城市群規(guī)劃之中的標(biāo)的城市一般都是發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)較好的城市，必須具有較高的經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模，還必須具有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。地方政府通過整合中心城市和幾個(gè)衛(wèi)星城市的產(chǎn)業(yè)和其它的經(jīng)濟(jì)自然稟賦，向國家進(jìn)行城市群申報(bào)，而最終評(píng)審的依據(jù)，一般都會(huì)包括這些城市現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及不同城市之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性等。當(dāng)然，為了提高城市群申報(bào)成功的概率，地方政府會(huì)奉行“拿來主義”，將城市群規(guī)劃區(qū)域內(nèi)無論是規(guī)模還是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展都是最好的城市拿出來進(jìn)行“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。然而，這種“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”背后的邏輯往往與我們進(jìn)行城市群規(guī)劃的初衷相背離。城市群中單個(gè)城市的“強(qiáng)”就說明它的規(guī)模相對(duì)較大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)較好，具有自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來履行城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)基本功能，這也就意味著，這個(gè)城市的規(guī)模發(fā)展更接近于瓶頸，產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化趨向程度相對(duì)較低，它與其它“強(qiáng)”的城市之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同性自然也就相對(duì)較差，或者說是協(xié)同性提升的空間相對(duì)較小。因此，盡管這種“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的城市群規(guī)劃可能更加容易申報(bào)成功，但在申報(bào)成功之后的運(yùn)行實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動(dòng)力卻不得不延續(xù)“強(qiáng)”城市原有的發(fā)展邏輯，即通過成功申報(bào)城市群去獲得更多的政治、政策和經(jīng)濟(jì)資源，在短時(shí)間內(nèi)完成城市群系統(tǒng)之外巨量新增的經(jīng)濟(jì)資源在城市群轄區(qū)內(nèi)部空間的聚集和堆砌，從而引發(fā)短時(shí)間內(nèi)完成的經(jīng)濟(jì)總量增長。這種經(jīng)濟(jì)總量的快速增長實(shí)際上是1+1<2的資源驅(qū)動(dòng)型增長，而不是城市群中多個(gè)城市之間形成的生產(chǎn)要素集成度更高的模塊化分工所引起的1+1>2協(xié)同效應(yīng)。那么，像這樣沒有形成協(xié)同效應(yīng)的城市群規(guī)劃就不是“效率提升”型經(jīng)濟(jì)區(qū)劃活動(dòng)。

在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，“邊際效用遞減”規(guī)律時(shí)刻都在發(fā)揮作用，城市群的這種靠資源堆砌驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的非效率規(guī)劃最直接的后果就是：不但不會(huì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中“質(zhì)”的飛躍，反而會(huì)引起新一輪的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，與當(dāng)前中央所倡導(dǎo)的“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”背道而馳。要想避免這種“非效率規(guī)劃”行為的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)城市群之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性是其“效率規(guī)劃”的核心內(nèi)容。大城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同性的空間相對(duì)較小，難度也很大，但是，一些中小城市可能是由于某些特殊的歷史原因，它們天然就擁有產(chǎn)業(yè)趨同性相對(duì)較高的特征。這種城市自然可以被政府進(jìn)行“拿來主義”參與城市群的申報(bào)；而大部分中小城市除了經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)鏈競爭能力也不夠，自然就會(huì)被“拿來主義”所拋棄。但是，它們僅僅是因?yàn)樽匀环A賦沒有得到充分開發(fā)，起步比較晚，其城市規(guī)模拓展的空間還很大，只是在當(dāng)下面臨著發(fā)展方向上的困惑，再加上政府經(jīng)濟(jì)職能的考評(píng)體系讓它們?cè)谧非蠼?jīng)濟(jì)總量增長的過程中更加迷茫。它們被“拿來主義”拋棄是正常的，但是這并不等于它們的發(fā)展對(duì)城市群規(guī)劃乃至其它形式的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃沒有價(jià)值。這類在規(guī)模拓展方面具有巨大潛力、但當(dāng)下發(fā)展迷茫的中小城市才是城市群規(guī)劃應(yīng)該重點(diǎn)培育的對(duì)象，因?yàn)闊o論是在城市產(chǎn)業(yè)趨同性的內(nèi)容方面、發(fā)展空間方面，還是在發(fā)展速度方面，這類規(guī)模拓展空間潛力巨大的城市都具有難以替代的優(yōu)勢?？偟恼f來，城市群規(guī)劃中出現(xiàn)上述問題的主要原因還是歸結(jié)于當(dāng)前包括城市群規(guī)劃在內(nèi)的各種各類經(jīng)濟(jì)區(qū)劃活動(dòng)的競爭過于白熱化。在激烈的競爭之下，急功近利的思想嚴(yán)重，“拿來主義”與“培育”相比，“培育”的時(shí)間周期會(huì)更長，而“培育”是否能夠成功也存在較大的不確定性，這顯然比不了“拿來主義”的立竿見影，和對(duì)過程控制的強(qiáng)操控性。

三、實(shí)現(xiàn)城市群效率規(guī)劃與協(xié)同發(fā)展的政府行為建議

（一）利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)加大對(duì)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)測的力度，為政府科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的實(shí)質(zhì)就是對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)要素結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)更高的資源配置效率來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而城市群的規(guī)劃就更為復(fù)雜，因?yàn)樗枰鉀Q的問題除了包括生產(chǎn)要素（原材料層面）的資源配置效率如何提升之外，它還要解決城市規(guī)模發(fā)展面臨瓶頸時(shí)，城市之間的產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展才能以生產(chǎn)要素集成化程度更高的形態(tài)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的“模塊化”分工，在解決城市規(guī)模擴(kuò)張過程中“大城市病”問題的同時(shí)，還能為城市經(jīng)濟(jì)帶來新的增長動(dòng)力。通過前文的分析和闡述，我們?nèi)菀装l(fā)現(xiàn)：城市群的規(guī)劃要想實(shí)現(xiàn)其理論預(yù)期，就必須要滿足兩個(gè)條件：第一，至少存在中心城市，或幾個(gè)較大城市的規(guī)模擴(kuò)張同時(shí)面臨瓶頸，各城市的“大城市病”問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)；第二，擬參與規(guī)劃進(jìn)入城市群系統(tǒng)的所有城市，需要各自發(fā)展具有不同特色的產(chǎn)業(yè)，即單個(gè)城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)需要具有一定程度的趨同性，而各城市之間的產(chǎn)業(yè)又要具有較大的異質(zhì)性，這樣才能保證各城市之間形成產(chǎn)業(yè)層面的“模塊化”分工協(xié)同。實(shí)踐中，要滿足上述兩個(gè)條件一般有兩種路徑：一是擬規(guī)劃進(jìn)入城市群系統(tǒng)的各個(gè)城市在自然發(fā)展的過程中，天然就滿足這樣的條件，盡管這種概率極小，但也不排除這種情況的發(fā)生；二是政府相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)對(duì)擬規(guī)劃城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行長期監(jiān)測，分析出各個(gè)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展自然稟賦，然后再根據(jù)未來產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)、科技等的發(fā)展趨勢，出臺(tái)相關(guān)的政策進(jìn)行引導(dǎo)，在刺激政策和抑制政策的共同作用下，干預(yù)各個(gè)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)和節(jié)奏，以提升它們的產(chǎn)業(yè)趨同程度和各城市之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性。無論上述兩種路徑中的哪一種，管理部門對(duì)各城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)的監(jiān)測始終都是政府進(jìn)行科學(xué)化決策的基礎(chǔ)。即便在進(jìn)行城市群規(guī)劃時(shí)，滿足城市群規(guī)劃條件的路徑屬于上述第一種，政府只需要采取“拿來主義”的方式進(jìn)行申報(bào)規(guī)劃就好，但這種“拿來主義”背后的邏輯也是需要長期對(duì)擬規(guī)劃城市的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的，只有城市自然發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)符合了城市群規(guī)劃的條件，我們才能對(duì)其進(jìn)行“確認(rèn)”和“拿來主義”的規(guī)劃申報(bào)。而在城市群規(guī)劃過程中，需要人工干預(yù)的第二種滿足條件的路徑，就更加需要長期對(duì)各城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測和干預(yù)了。因?yàn)槲覀冃枰鶕?jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)不斷調(diào)整相關(guān)政策以刺激或抑制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以求產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)向著我們預(yù)期的方向不斷改進(jìn)。因此，本文建議：在城市群規(guī)劃的申報(bào)流程上，應(yīng)該增加一個(gè)預(yù)申報(bào)環(huán)節(jié)，從預(yù)申報(bào)到正式申報(bào)的這段時(shí)間內(nèi)，就是公開檢測擬規(guī)劃城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化是否達(dá)到了預(yù)期，以及達(dá)到預(yù)期的速度如何，然后再進(jìn)入城市群的正式申報(bào)程序。增加預(yù)申報(bào)環(huán)節(jié)的做法，不僅可以優(yōu)化政府的決策機(jī)制，保證決策質(zhì)量，還可以利用預(yù)申報(bào)環(huán)節(jié)拉長申報(bào)周期，避免城市群申報(bào)過程中急功近利、拿來主義的不良影響。

（二）正確處理“行政”和“市場”的關(guān)系，“行政政策引導(dǎo)”與“市場出清”并重

城市群規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)的邏輯并不完全類同于高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等普通經(jīng)濟(jì)區(qū)，它不是以生產(chǎn)要素（原材料）層面的經(jīng)濟(jì)資源結(jié)構(gòu)重構(gòu)為主要目標(biāo)的，它重視的是生產(chǎn)要素集成化程度更高的例如半成品、成品等層面的“模塊化”分工，即城市群對(duì)經(jīng)濟(jì)增長形成貢獻(xiàn)的邏輯就在于不同成員城市之間在產(chǎn)業(yè)上形成的“模塊化”分工和協(xié)同，是產(chǎn)業(yè)層面內(nèi)生和外生經(jīng)濟(jì)增長共同作用的結(jié)果。然而，任何事物的發(fā)展都會(huì)遵從由低級(jí)到高級(jí)、由簡單到復(fù)雜過程的規(guī)律。一個(gè)城市的發(fā)展也不是從一開始就是按照城市群的規(guī)劃要求去發(fā)展的，它在經(jīng)濟(jì)要素的自利決策機(jī)制之下，一定會(huì)先遵從原材料層面的分工與協(xié)同，當(dāng)城市規(guī)模擴(kuò)張面臨瓶頸時(shí)才會(huì)進(jìn)入到城市群所要求的產(chǎn)業(yè)層面的分工與協(xié)同階段。城市之間產(chǎn)業(yè)層面的分工與協(xié)作，需要以提升城市所預(yù)期產(chǎn)業(yè)的趨同性為前提，單一地依靠行政政策引導(dǎo)更多預(yù)期產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅見效慢，而且還要和發(fā)展歷史久遠(yuǎn)且發(fā)展規(guī)模已經(jīng)較大但又不符合當(dāng)前城市群規(guī)劃所預(yù)期的擬淘汰產(chǎn)業(yè)爭奪發(fā)展空間或其它方面的資源，甚至還會(huì)激化很多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的矛盾，從而降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。因此，我們建議：政府在產(chǎn)業(yè)激勵(lì)和產(chǎn)業(yè)出清方面，要正確處理“行政”和“市場”的關(guān)系，要將“行政政策引導(dǎo)”和“市場出清”方式并重使用。對(duì)預(yù)期產(chǎn)業(yè)的“激勵(lì)”容易理解，主要表現(xiàn)為土地供應(yīng)、投融資、財(cái)政稅收以及其他方面的優(yōu)惠政策，刺激資本和要素不斷流入。對(duì)于希望淘汰的產(chǎn)業(yè)，也不能單純地依靠行政指令去責(zé)令搬遷或者限制發(fā)展，而還是應(yīng)該通過政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)其完成轉(zhuǎn)型升級(jí)，或者給出其它空間（例如其它希望該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市，又或者，其它規(guī)模更小的城市和城鎮(zhèn)等）。

（三）提升政府經(jīng)濟(jì)管理部門的業(yè)務(wù)水平，精準(zhǔn)理解中央經(jīng)濟(jì)政策和把握經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)、科技的前瞻性發(fā)展方向

在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，產(chǎn)業(yè)布局的新增投入一般都相對(duì)容易，只要有足夠優(yōu)惠的政策引導(dǎo)，有足夠完善和大力度的配套設(shè)施作為支撐，資本的逐利性就自然會(huì)引導(dǎo)各種經(jīng)濟(jì)資源向著所規(guī)劃的區(qū)域進(jìn)行聚集。在舊產(chǎn)業(yè)的淘汰、轉(zhuǎn)移和市場出清方面，盡管我們?cè)谇拔囊步o出了相應(yīng)的對(duì)策與建議，但是無論怎樣的建議都屬于事后控制，無論是效果還是成本都遠(yuǎn)遠(yuǎn)劣于事前控制。在上述的第一條建議中，我們就明確提出在城市群的申報(bào)流程中增加“預(yù)申報(bào)”環(huán)節(jié)，而這里我們將進(jìn)一步深入地對(duì)此建議進(jìn)行“規(guī)劃”與“培育”層面的拓展。我們認(rèn)為：城市群規(guī)劃的申報(bào)只增加“預(yù)申報(bào)”環(huán)節(jié)是不夠的，城市政府還應(yīng)該有一些長遠(yuǎn)的規(guī)劃，就是說在城市群預(yù)申報(bào)之前，就要做好相應(yīng)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，即在申報(bào)條件還不成熟甚至距離合規(guī)申報(bào)還相差較遠(yuǎn)的情況下，也要有前瞻性的意識(shí)和眼光，精準(zhǔn)理解中央經(jīng)濟(jì)政策和把握未來經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)、科技等的前瞻性發(fā)展方向，早做準(zhǔn)備，早做打算，早做規(guī)劃。要做好上述的前瞻性工作并不是一件容易的事情，并非是政府有這種前瞻性發(fā)展的意識(shí)就能解決的。政府的前瞻性意識(shí)只能說明政府想干這件事情，但是政府的經(jīng)濟(jì)管理和規(guī)劃部門有沒有能力去干好這件事情就是一個(gè)完全不同的概念了。所以，我們建議：政府要通過體制機(jī)制改革，充實(shí)經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃部門的業(yè)務(wù)力量。通過充分發(fā)揮和優(yōu)化政府參事制度，建立行業(yè)協(xié)會(huì)專家?guī)?、定期的學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)研討會(huì)制度等，充分吸納政府體制以外的專家、學(xué)者、實(shí)務(wù)屆精英充實(shí)政府經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的力量。通過優(yōu)化人員選拔機(jī)制、科學(xué)化人崗匹配、建立專業(yè)化的系統(tǒng)培訓(xùn)制度來提升經(jīng)濟(jì)管理與規(guī)劃部門人員的業(yè)務(wù)水平，具體而言，就是需要區(qū)分經(jīng)濟(jì)管理部門和一般政府官員選拔的標(biāo)準(zhǔn)，無論在學(xué)歷、專業(yè)、工作經(jīng)歷方面要更加突出業(yè)務(wù)能力的選拔，在具體的人員使用中，也要注意人崗匹配的原則，讓合適的人到合適的崗位上去干他們最擅長的工作。另外，所有經(jīng)濟(jì)管理和規(guī)劃部門的官員和普通公務(wù)人員決不能做“井底之蛙”，要定期開展相關(guān)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，并且以制度的形式固定下來，要讓他們的工作意識(shí)和業(yè)務(wù)能力隨時(shí)與國際、國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)接軌，這樣才能切實(shí)有效地提升他們的經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃能力。