孫祥龍，何鑫，徐建華，廖海燕，吳越

（華藍設(shè)計（集團）有限公司）

1 傳統(tǒng)村莊規(guī)劃存在問題

1.1 編制理念有所偏差，“城市本位”傾向明顯

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，村莊規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃共同構(gòu)成了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定體系。雖然屬于下位規(guī)劃，但村莊規(guī)劃卻承載著促進鄉(xiāng)村振興和指導村莊建設(shè)、保護和改善村莊環(huán)境等重大使命，這也決定了村莊規(guī)劃具有與廣大人民群眾聯(lián)系最緊密、最“接地氣”、最大程度落地實施等特征。但是作為引導村莊發(fā)展和建設(shè)的藍圖，村莊規(guī)劃關(guān)注的不僅僅是村莊建設(shè)問題，還包括系統(tǒng)性的村莊發(fā)展問題，除了對村莊居民點進行規(guī)劃，還涉及村莊空間的演變、城鄉(xiāng)關(guān)系的平衡以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)引導等問題。

然而，傳統(tǒng)村莊規(guī)劃受到“城市本位”思想的影響，支撐村莊規(guī)劃的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)理論、人居環(huán)境科學理論以及“反規(guī)劃”理論等未能在規(guī)劃中得到很好的體現(xiàn)[1]。一方面片面地將村莊規(guī)劃理解為城市規(guī)劃的延續(xù)，簡單套用城市規(guī)劃的編制方法處理村莊空間布局和用地問題，把城市小區(qū)規(guī)劃、園林綠化的經(jīng)驗簡單套用到村莊規(guī)劃中，導致村莊規(guī)劃“千村一律”，喪失了農(nóng)村應(yīng)有的個性和特色。另一方面，“就村莊論村莊”情況明顯，簡單地將村莊規(guī)劃理解為“農(nóng)村居民點”規(guī)劃，重點關(guān)注拆遷、安置、修路、鋪設(shè)管道等具體建設(shè)行為，而對村莊產(chǎn)業(yè)、風貌、文化和整個村域范圍內(nèi)山、水、林、田、湖、草組成的復合性生命系統(tǒng)缺乏整體考慮，導致規(guī)劃成為近期實施性規(guī)劃，指導效力明顯不足。部分村莊規(guī)劃基本等同村莊整治規(guī)劃，很大篇幅集中在農(nóng)房美化、治污改廁、垃圾處理、村莊綠化等方面，而關(guān)于經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容的篇幅過少，無法有效指導村莊發(fā)展（見圖1）。

圖1 村莊規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的地位

1.2 目標定位脫離村莊實際，片面追求“新、奇、特”

村莊規(guī)劃的目標定位直接影響村莊未來的發(fā)展方向，需要結(jié)合村莊的發(fā)展基礎(chǔ)、關(guān)鍵問題以及區(qū)域村莊發(fā)展統(tǒng)籌、當前的發(fā)展趨勢進行綜合判斷。然而受領(lǐng)導意志或個人喜好影響，規(guī)劃人員在對村莊發(fā)展解析不深的情況下，無視鄉(xiāng)村歷史、規(guī)模、布局等傳統(tǒng)特點[2]，只要求好看，追求高大上，片面提出一系列“新、奇、特”的發(fā)展定位。例如，很多條件一般的村莊盲目跟風，在規(guī)劃中提出要發(fā)展康養(yǎng)旅游、休閑度假等，而沒有考慮招商和區(qū)位的可能性；在缺乏充分評估論證的情況下，提出建設(shè)大廣場及其他大型設(shè)施，忽略了村民的實際需求，造成耕地減少、土地資源浪費和財政負擔。

1.3 對村莊特性研究不充分，規(guī)劃缺乏特色

每一個村莊都擁有屬于自己的“故事”。大部分村莊都是歷經(jīng)長時間積累形成的生命有機體，村民的生產(chǎn)生活習慣、社會結(jié)構(gòu)、文化習俗以及宗教信仰等都會對村莊發(fā)展方向和空間形態(tài)產(chǎn)生影響，規(guī)劃編制應(yīng)予以充分考慮。但目前村莊規(guī)劃重點關(guān)注物質(zhì)空間的營造而忽略了非物質(zhì)空間的規(guī)劃和地域差異的考量，忽略了規(guī)劃用途和受眾的多樣性，導致村莊規(guī)劃無法針對性地解決當?shù)剞r(nóng)民和農(nóng)村的實際需要，甚至帶來了生產(chǎn)生活不便、生態(tài)環(huán)境破壞和地方特色消失等一系列嚴重后果。過多采用城市規(guī)劃的手法處理村莊空間形態(tài)，存在嚴重的“一刀切”和形式主義問題，呆板機械、簡單劃一的空間處理方式嚴重破壞了村莊長期積淀形成的空間肌理，泯滅了村莊內(nèi)在的精神特質(zhì)。

1.4 對村民實際需求研究不足，規(guī)劃缺乏針對性

如前文所述，村莊規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃法定體系中的下位規(guī)劃，因此，對村民實際需求的研究尤為重要。但是在村莊規(guī)劃編制過程中，作為規(guī)劃參與主體的村民往往處在被動接受的地位，其真實想法難以得到落實。部分村莊規(guī)劃編制過程中對村民意愿的調(diào)查往往流于形式，對村民的發(fā)展意愿和實際訴求缺乏深度研究，導致規(guī)劃的符合性不高。同時，很多村莊規(guī)劃忽略了快速變化的村莊發(fā)展環(huán)境和日益多樣化的村民需求，例如，村民對文化設(shè)施、兒童和老年設(shè)施、電商用地等的需求以及對鄉(xiāng)村環(huán)境改造和精神文化生活的需求等，致使村莊規(guī)劃難以滿足村民生產(chǎn)生活的實際需要。

1.5 公眾參與程度較低，規(guī)劃編制“不接地氣”

目前很多村莊規(guī)劃因公眾參與性較低、規(guī)劃團隊對村莊缺乏深入研究等原因，導致規(guī)劃“不接地氣”。具體包括以下幾個幾方面。

①規(guī)劃編制過程缺乏互動，作為村莊規(guī)劃最重要的利益相關(guān)主體和建設(shè)參與者，村民不知情或參與不充分是造成村莊規(guī)劃脫離實際的重要原因。

②規(guī)劃團隊缺乏對村莊的深度研究。目前很多設(shè)計單位對村莊規(guī)劃的復雜性認識不足，規(guī)劃團隊人員構(gòu)成單一，缺乏具有豐富村莊調(diào)研實踐、研究經(jīng)驗或生活經(jīng)歷的規(guī)劃人員參與，簡單照搬城市規(guī)劃或社區(qū)規(guī)劃的編制方法，導致規(guī)劃“水土不服”。

③規(guī)劃缺乏更加有效的表達。村莊規(guī)劃中空間布局的規(guī)劃占很大篇幅，設(shè)計單位往往采用簡單的空間布局來描述村莊建設(shè)遠景和實施手段，更多體現(xiàn)的是現(xiàn)狀和遠景建設(shè)成果兩個靜態(tài)間的比較，缺乏實施計劃性的研究和實施過程各節(jié)點的動態(tài)描述，對規(guī)劃的實施過程缺乏有效引導，規(guī)劃實施進程表達缺乏可讀性，導致實施主體憧憬美好未來卻又無從著手。

2 村莊規(guī)劃編制的理性反思

村莊規(guī)劃的編制看似簡單，實際上是個非常綜合的規(guī)劃，編制過程中牽扯到政府、村集體、村民以及企業(yè)等多方的利益，涉及用地布局、村莊遷并、設(shè)施安排、風貌改造、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等多方面的內(nèi)容。加之目前對村莊規(guī)劃缺少應(yīng)有的重視，受“城市本位”思想影響較重，規(guī)劃編制人員對村莊發(fā)展規(guī)律和空間肌理缺乏深入的研究，對村民生活習慣和實際訴求缺少細致的調(diào)查，導致村莊規(guī)劃的實用性大打折扣，規(guī)劃的指導效力明顯不足，最終淪為“墻上掛掛”。總體來看，導致村莊規(guī)劃實用性不足的原因包括很多方面，但是提高政府的規(guī)劃組織水平和標準要求，增強規(guī)劃師的業(yè)務(wù)素養(yǎng)仍是關(guān)鍵所在。

對于規(guī)劃組織部門，要切實加強政策法規(guī)學習和先進案例的分析，提高村莊規(guī)劃編制的組織能力；加強與規(guī)劃團隊的溝通銜接，保證相關(guān)規(guī)劃要求的有效傳導；充分尊重村莊發(fā)展規(guī)律，減少對規(guī)劃的不合理干預。對于村莊規(guī)劃師，一方面要以最嚴謹?shù)膽B(tài)度對待村莊規(guī)劃工作，摒棄“城市本位”的思想，以高度的責任心和使命感對待村莊規(guī)劃工作，通過扎實的理論學習，充分認識村莊發(fā)展規(guī)律；另一方面要“到群眾中去”，深入細致的開展調(diào)查分析，充分了解村民的生活習慣和真實訴求，讓村莊規(guī)劃解民所憂、為民所用。此外，在村莊規(guī)劃編制過程中要堅守職業(yè)底線，切實作為村民的利益代表，盡可能排除外部因素對村莊規(guī)劃的干擾，努力做到規(guī)劃的客觀公正和科學合理。

3 實用性村莊規(guī)劃編制策略

實用性村莊規(guī)劃本質(zhì)上就要是做到“實在”和“管用”，避免反復折騰和浪費。“實在”是要針對村莊發(fā)展實際，以問題導向、需求導向開展規(guī)劃編制工作，切實解決問題、滿足需求；“管用”是要突出可操作、可實施，最大程度達到規(guī)劃目的和實施效果。從以上問題分析和實際村莊規(guī)劃情況來看，提高村莊規(guī)劃實用性可從更新理念、準確定位、深入研究、強化特色、廣泛參與等方面入手，多角度發(fā)力，切實提高村莊規(guī)劃的指導性、準確性和操作性。

3.1 發(fā)展理念要“新”：摒棄“城市本位”思想，積極融入“人—地—產(chǎn)—居—文”系統(tǒng)化發(fā)展理念

長期“以城市為中心”的發(fā)展方式和“城市本位”的規(guī)劃思想，使得村莊規(guī)劃帶有濃厚的城市規(guī)劃色彩，不僅無法有效指導村莊規(guī)劃建設(shè)，反而給村莊發(fā)展帶來一定的困擾。新時期的村莊規(guī)劃應(yīng)果斷摒棄“城市本位”思想，充分吸收吳良鏞院士提出的人居環(huán)境科學理論和日本宮崎教授概括的鄉(xiāng)村規(guī)劃五要素理論等理念，從“人（村民）—地（用地）—產(chǎn)（產(chǎn)業(yè)）—居（居?。模ㄎ幕钡群诵囊叵到y(tǒng)化發(fā)展的角度謀劃村莊規(guī)劃，形成更加符合村莊發(fā)展實際、更加綜合全面的村莊規(guī)劃要素體系。

1）人：從被動的“接受者”向“主人翁”轉(zhuǎn)變

人是村莊實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的核心要素，村民是村莊規(guī)劃最重要的利益主體。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)村莊規(guī)劃簡單粗暴的人口分析方法，充分了解村民群體的親緣關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)、人口分布和流動趨勢；采用抽樣方法了解個體的生活狀況、收入來源和對未來的期望。

2）地：從簡單用地規(guī)劃向用地權(quán)屬清晰轉(zhuǎn)變

土地權(quán)屬清晰是村莊規(guī)劃得以落實的必要前提。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃普遍缺乏對土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)查和分析，缺乏對村民土地財產(chǎn)權(quán)利的保障，直接導致權(quán)利沖突，規(guī)劃要素落地較難。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)村莊規(guī)劃用地布局的程序，將權(quán)屬關(guān)系調(diào)查和分析前置，正確處理村莊用地需求和村民土地權(quán)利的關(guān)系，保障規(guī)劃用地的落實。

3）產(chǎn)：從落實布局向盤活資源轉(zhuǎn)變

產(chǎn)業(yè)是村莊吸引資源要素集聚的核心，選擇適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)一直是村莊規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃普遍缺乏對產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)狀的深入分析，簡單表達產(chǎn)業(yè)發(fā)展意向，缺乏科學性和操作性。新時期的村莊規(guī)劃應(yīng)從增加農(nóng)民收入的角度出發(fā)，全面分析村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和周邊環(huán)境，盤點村莊資源，選擇合適的產(chǎn)業(yè)類型，策劃“接地氣”的項目，保障產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落地，引導形成“一村一品”。

4）居：從簡單的物質(zhì)空間營造向聚落形態(tài)的優(yōu)化和重塑轉(zhuǎn)變

村莊居住空間的布局和形態(tài)是區(qū)別于城市的重要外在表現(xiàn)，依山傍水、聚落而居成就了村莊的“形態(tài)美”。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃往往缺乏對村莊山水格局、空間肌理的深入研究，居住空間布局存在呆板、單調(diào)等問題，“去農(nóng)村化”“千村一面”現(xiàn)象比較嚴重。新時期的村莊規(guī)劃應(yīng)加強對村莊山水格局的空間分析，尊重和保護傳統(tǒng)村落形態(tài)，可充分采用“補形”的方法重塑和優(yōu)化村莊格局，形成獨特的聚落形態(tài)。同時，要注重村莊風貌的引導，避免雜亂無章但也不能追求千篇一律，以適度統(tǒng)一的村莊風貌引導村莊形成“一村一韻”。

5）文：從文化缺失向鄉(xiāng)村文化振興轉(zhuǎn)變

文化是鄉(xiāng)村發(fā)展的靈魂，傳統(tǒng)風貌、布局肌理、建筑模式都是村莊的文脈和特色所在。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃重物質(zhì)空間建設(shè)、輕文化傳承和氛圍營造的規(guī)劃理念一定程度上造成了鄉(xiāng)村文化建設(shè)的欠缺，導致村莊的吸引力的下降，原有的鄉(xiāng)村文化體系因保護不力和城市文化的沖擊，呈現(xiàn)出逐步瓦解的趨勢。新時期的村莊應(yīng)增強村莊文化的保護力度，充分挖掘村莊優(yōu)秀文化資源，對古宅、古樹、古跡進行嚴格保護的同時，加強對民俗禮節(jié)、傳統(tǒng)藝術(shù)等“無形”文化的保護，通過建筑小品、綠化、墻體立面等形成特色元素、文化符號，將“無形”文化充分體現(xiàn)在村莊風貌、產(chǎn)業(yè)、景觀之中，形成“一村一特色”。

3.2 目標定位要“準”：從村莊實際出發(fā)，科學謀劃村莊定位和目標

要改變以往村莊規(guī)劃重建設(shè)規(guī)劃輕發(fā)展指引的做法，提高對村莊發(fā)展定位、發(fā)展目標謀劃的重視程度，提出適度超前、契合村莊發(fā)展實際的目標定位。首先，要加強與上位規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃的銜接，排除領(lǐng)導意志的片面干預，根據(jù)實際情況充分論證后提出合理的目標和定位。其次，應(yīng)深入研究村莊發(fā)展的歷史趨勢，盤點村莊的資源、面臨的發(fā)展機遇，充分考慮外部發(fā)展環(huán)境，在多方面因素疊加分析的基礎(chǔ)上提出符合村莊發(fā)展實際的方向。最后，在謀劃村莊目標定位的過程中要統(tǒng)籌考慮周邊村莊的發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)劃目標，堅持規(guī)?；⒉町惢陌l(fā)展思路，從區(qū)域統(tǒng)籌的視角提出符合區(qū)域和村莊自身發(fā)展實際的目標定位。

3.3 特性研究要“深”：深入研究村莊基礎(chǔ)條件，充分彰顯村莊個性和特色

轉(zhuǎn)變以往村莊規(guī)劃要求低、研究淺的錯誤觀念，鼓勵村莊規(guī)劃師發(fā)揚“工匠精神”，以高度的責任心和使命感嚴肅對待村莊規(guī)劃工作。首先，通過深入研究村莊發(fā)展條件，深度了解村民的實際需求，篩選符合村莊實際的產(chǎn)業(yè)體系，塑造村莊發(fā)展的特色，優(yōu)化村莊獨特空間形態(tài)等形式，增強村莊規(guī)劃的針對性，打造具有個性化、符號化的村莊形象。其次，增強對村莊規(guī)劃成果的審核要求。針對以往村莊規(guī)劃存在的批量復制、簡單替換等亂象，要增強對村莊規(guī)劃成果的審核力度，對低質(zhì)量規(guī)劃成果堅決予以否定。同時，需提高特色村莊規(guī)劃編制的準入條件，對特色研究內(nèi)容提出明確要求。最后，應(yīng)注重在保護中創(chuàng)新，深入研究發(fā)展環(huán)境的變化趨勢和村民的最新需求，適當增加文化娛樂設(shè)施、兒童和老年設(shè)施用地，豐富村莊精神文化生活。

3.4 村民參與要“廣”：村民全過程參與，確保規(guī)劃“接地氣”

規(guī)劃開展的不同階段，村民的參與形式應(yīng)有所側(cè)重，現(xiàn)狀調(diào)研階段要做細做實：通過開展問卷調(diào)查、入戶訪問等方式，深入了解村民發(fā)展意愿、生活狀況和生產(chǎn)方式；針對不同人群設(shè)置不同的問卷和訪談內(nèi)容，提高調(diào)研的針對性和有效性。規(guī)劃方案編制階段要深入溝通。以通俗易懂的方式將規(guī)劃方案向村民展示，并就方案涉及的突出問題進行深入的溝通交流，涉及村民切身利益的問題要做好征求意愿和解釋工作，保證村民訴求得到充分表達。規(guī)劃成果公示階段要暢通意見反饋渠道。按照法律規(guī)定對規(guī)劃成果進行公示，通過設(shè)立宣傳欄、意見箱保障村民意見能夠及時反饋，必要時可通過宣傳講解等方式增加村民對規(guī)劃的了解。此外，應(yīng)充分考慮村民學歷不高、專業(yè)性不足等因素的影響，將規(guī)劃成果可視化、動態(tài)化、簡易化表達，爭取讓村民更加深入了解規(guī)劃內(nèi)容（見圖2）。

圖2 村民積極參與村莊規(guī)劃調(diào)研

4 結(jié)語

村莊規(guī)劃是一項綜合性、實踐性的工作，實用性是對其最基本也是最重要的要求。由于長期受“城市本位”思想影響，加之對村莊規(guī)劃編制重視程度不夠、公眾參與性低，以往的村莊規(guī)劃對村莊發(fā)展的指導性明顯不足。新時期的村莊規(guī)劃，唯有以實用性為導向，突出村民的主體地位，凸顯村莊個性和特色，強調(diào)“接地氣”“真管用”，才能真正引導鄉(xiāng)村“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。