李 芬，梁夢苑

(1.海南大學(xué) 公共管理學(xué)院，海南 海口 570228；2．海南省公共治理研究中心，海南 ?？?570228)

一、問題的提出

2020年第七次人口普查(以下簡稱“七普”)顯示，全國60歲以上老年人口達(dá)2.64億，占總?cè)丝诘?8.70%；家庭戶均人口規(guī)模從“三普”的4.41人降至“七普”的2.62人，年均下降12.18%。老齡化程度加深加快，家庭規(guī)模縮小，使得家庭難以承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，客觀上要求發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)居家養(yǎng)老成為大多數(shù)老年人及其家庭的選擇。在中國即將進(jìn)入中度老齡化及積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略的背景下，社會(huì)組織因與老年人地理位置接近，易了解老年人養(yǎng)老需求，以及其公益性、專業(yè)性等緣故，現(xiàn)在及未來將成為供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要力量之一。

自2013年始，有關(guān)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的探討逐漸增多，學(xué)者們亦就社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的必要性達(dá)成共識(1)劉春湘、姜耀輝：《社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的邏輯框架：制度環(huán)境·主體類型·實(shí)踐方式》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2020年第5期；朱浩：《城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)遞送機(jī)制研究——以杭州市為例》，北京：中央編譯出版社，2017年，第138-208頁。，但同時(shí)認(rèn)為社會(huì)組織的服務(wù)能力和介入服務(wù)程度十分有限(2)李娟：《社會(huì)組織承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目面臨的制度困境——以新制度主義為視角》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2020年第2期?！，F(xiàn)有研究主要沿著兩條路線進(jìn)行。一是政府購買社會(huì)組織社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，在政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，社會(huì)組織面臨著獨(dú)立性的困境，表現(xiàn)出“被生產(chǎn)”和“行政嵌入性”特征，與政府、居民之間的信任及協(xié)同機(jī)制未建立(3)劉安：《社區(qū)社會(huì)組織何以“懸浮”社區(qū)——基于南京市B街道項(xiàng)目制購買社會(huì)服務(wù)的考察》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2021年第4期； 徐金燕：《政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行績效影響因素的實(shí)證研究》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2020年第2期。。二是社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)則及具體管理辦法。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)時(shí)服務(wù)遞送能力不足，受七大規(guī)則約束，面臨著合法性問題；在具體管理上，養(yǎng)老服務(wù)人員數(shù)量不足、流失嚴(yán)重、專業(yè)化程度及服務(wù)質(zhì)量待提高，組織自身存在著管理制度不健全、管理理念落后等問題(4)張桂敏、吳湘玲：《社會(huì)組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)則探析——基于應(yīng)用規(guī)則的邏輯》，《西北人口》，2021年第3期； 陳寧：《從“參與”到“主力”：社會(huì)力量如何跨越？——基于廣州社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的思考》，《大連大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第4期；鄭琳：《社會(huì)組織參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的困境與策略選擇——基于安徽省銅陵市的實(shí)踐分析》，《長春大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第3期。。第一條路線對社會(huì)組織作為獨(dú)立主體供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的事實(shí)缺乏足夠重視，第二條路線則又對社會(huì)組織與政府、服務(wù)對象的互動(dòng)關(guān)系關(guān)注不夠，它們將社會(huì)組織從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中割裂出來，制約了研究的廣度和深度。

本文基于海口市兩個(gè)社區(qū)社會(huì)組織的實(shí)地調(diào)研，在吉爾伯特福利政策分析框架下對社會(huì)組織社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給展開研究。一方面，將社會(huì)組織視為行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)主體，以期融合兩條平行的研究路線；另一方面，引入福利政策分析框架，從社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的全過程角度進(jìn)行考察，以期精準(zhǔn)地為老年個(gè)體提供服務(wù)。

二、研究個(gè)案情況

“七普”顯示，?？谑?0歲以上人口占全市總?cè)丝诘?2.42%，老齡化率低于全國平均水平，但50～59歲人口共有371 936人，占總?cè)丝诘?2.94%。未來十年里，海口市老齡化速度將加快，養(yǎng)老服務(wù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，自“十二五”起，?？谑谐雠_了一系列有關(guān)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)。目前，社會(huì)組織供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主要制度依據(jù)是《?？谑猩鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)若干規(guī)定》(以下簡稱“《規(guī)定》”)和《?？谑虚_展社區(qū)長者飯?zhí)弥头?wù)試點(diǎn)工作實(shí)施意見》?！兑?guī)定》鼓勵(lì)社會(huì)組織承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，通過政府購買服務(wù)和給予財(cái)政補(bǔ)助方式引導(dǎo)其參與服務(wù)供給(5)《?？谑忻裾?海口市財(cái)政局 關(guān)于印發(fā)〈?？谑猩鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)若干規(guī)定〉 的通知》(2020年3月20日)，http://hksmz.haikou.gov.cn/bsfw/ylfw/202003/P020200402385009197495.pdf。。

(一)調(diào)研的社會(huì)組織概況

基于方便性和代表性原則，本文選擇?？谑羞\(yùn)營居家養(yǎng)老服務(wù)的YS社區(qū)和HKG社區(qū)兩家社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)研(6)本文對所涉及社區(qū)和社會(huì)組織進(jìn)行匿名化處理，以其核心詞拼音首字母表示。。前者為退休老年人較多的單位型社區(qū)，后者為地處城市中心的村改居兼商品住宅小區(qū)型社區(qū)。為YS、HKG兩個(gè)社區(qū)提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織分別為XHSG和PQYL。

從社會(huì)組織軟件條件看，這兩個(gè)社會(huì)組織規(guī)模較小，工作人員由3～4人組成，文化程度為大專以上，年齡介于20～40歲之間。XHSG為民辦非企業(yè)單位，是?？谑械谝患艺徺I社區(qū)服務(wù)的社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，在YS、JH、JP等社區(qū)設(shè)有工作站。其中，YS社區(qū)工作站由3人組成，1人為負(fù)責(zé)人，1人負(fù)責(zé)一線社區(qū)事務(wù)，1人負(fù)責(zé)行政事務(wù)，3人均為大專以上學(xué)歷；負(fù)責(zé)人年齡較大，從事該工作時(shí)間較長，其余兩人均為20余歲的年輕人，從事該工作時(shí)間較短。PQYL是全國連鎖專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)下設(shè)在HKG社區(qū)的工作站，共有4人，在XHSG人員設(shè)置的基礎(chǔ)上增加了一位中年婦女，負(fù)責(zé)長者飯?zhí)檬聞?wù)，其余3人則與XHSG類似。

從社會(huì)組織硬件條件看，這兩個(gè)社會(huì)組織的經(jīng)營場地均由政府無償提供，設(shè)有會(huì)議室、書畫室、棋牌室、長者飯?zhí)?、室外活?dòng)場地和健身器材等。XHSG設(shè)有社區(qū)日間照料中心(以下簡稱“日照中心”)，內(nèi)設(shè)6張床位和8張軟座躺椅，同時(shí)配備電腦室、圖書室、合唱教室與舞蹈大廳。PQYL則設(shè)有兩間適老化改造展示室。

(二)社會(huì)組織社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀

兩個(gè)社區(qū)的日照中心、長者飯?zhí)门c社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)均處于同一場所，由社會(huì)組織運(yùn)營。原則上服務(wù)對象為轄區(qū)內(nèi)所有老年人，不以性別、年齡、家庭狀況、戶籍和身體健康狀況為資格條件，具有普惠性質(zhì)。但各社會(huì)組織在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，由于政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)原因，會(huì)以獨(dú)居、高齡及困難老年人為主要服務(wù)對象。

在服務(wù)內(nèi)容上，兩個(gè)社會(huì)組織主要提供生活照料、文化娛樂等服務(wù)。XHSG在2020年承接政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，并開辦長者飯?zhí)茫?021年，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)被打包進(jìn)家庭服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)，同時(shí)其作為海口市老年人關(guān)愛項(xiàng)目的試點(diǎn)單位開展老年人心理健康關(guān)愛服務(wù)；長者飯?zhí)糜捎谝咔楹途筒腿藬?shù)少等原因，暫時(shí)停止服務(wù)。具體來看，2021年XHSG在YS社區(qū)開展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容有：社區(qū)義診、義剪、戶外康樂、舞蹈排練、合唱排練、京劇排練、佳木斯健身操、棋牌、絲網(wǎng)花學(xué)習(xí)、美食制作、節(jié)假日慶祝、探訪慰問及心理關(guān)愛等活動(dòng)。其中，有些服務(wù)項(xiàng)目在節(jié)假日不定期提供，但像合唱、健身操、舞蹈排練、京劇排練等部分文娛活動(dòng)則是有組織性的常規(guī)活動(dòng)。

相比之下，PQYL更多的是為老年人提供活動(dòng)場所，在重大節(jié)假日舉辦文娛活動(dòng)和入戶探視，有組織的常規(guī)活動(dòng)幾乎沒有。但PQYL的長者飯?zhí)米蚤_辦后一直正常運(yùn)行，不僅為民政對象老年人提供減免費(fèi)的助餐服務(wù)，而且因其食物美味可口，為社區(qū)老年人所喜愛。

三、社會(huì)組織社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的困境

吉爾伯特指出，福利政策分析框架由社會(huì)分配基礎(chǔ)(whom)、社會(huì)供給類型(what)、輸送策略(delivered)以及財(cái)務(wù)模式(financed)四個(gè)要素組成(7)Neil Gilbert、 Paul Terrell：《社會(huì)福利政策引論》，沈黎、徐永祥譯，上海：華東理工大學(xué)出版社，2013年，第81頁。。在社會(huì)組織社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中，社會(huì)組織的服務(wù)對象是老年人，對應(yīng)福利政策分析框架中的社會(huì)分配基礎(chǔ)；服務(wù)內(nèi)容則與社會(huì)供給類型具有內(nèi)在一致性；社會(huì)組織與政府關(guān)系是福利輸送策略的核心議題；社會(huì)組織供給服務(wù)時(shí)的資金對應(yīng)財(cái)務(wù)模式。由此，社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給是一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)：首先，社會(huì)組織居于政府與老年人之間，通過委托-代理方式貫徹落實(shí)政府的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策，同時(shí)作為提供商為老年人提供服務(wù)。其次，社會(huì)組織的服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容范圍不僅與社會(huì)組織的性質(zhì)或宗旨有關(guān)，更與社會(huì)組織所能爭取到的資金有關(guān)。最后，社會(huì)組織資金在很大程度上與政府購買或資助的力度息息相關(guān)。借鑒此分析框架，筆者基于個(gè)案調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)面臨以下困境。

(一)服務(wù)對象有限且認(rèn)同度低

1.服務(wù)對象較少。雖然社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有普惠性質(zhì)，但社會(huì)組織供給服務(wù)的對象主要為政府購買服務(wù)對象和社區(qū)中一部分喜歡文藝、書法或繪畫等的老年人，服務(wù)對象覆蓋面較小。一方面，政府購買服務(wù)對象非常有限。一般情況下，每個(gè)社會(huì)組織轄區(qū)內(nèi)享受政府購買服務(wù)的老人少時(shí)僅一兩人，最多十余人(含全免和減免對象)，這是資格條件較高的結(jié)果。據(jù)《規(guī)定》顯示，政府購買服務(wù)對象的資格條件有戶籍、年齡、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、子女情況、居住狀況、榮譽(yù)獲得及自理能力等，其中，家庭經(jīng)濟(jì)狀況是最主要的條件。雖然政府購買服務(wù)對象擴(kuò)大到空巢、高齡、低收入老年人，殘補(bǔ)性特征有所減輕，但相對于有需求的老年人來說，數(shù)量仍舊較少。另一方面，社會(huì)組織提供的文化娛樂、便民服務(wù)面向社區(qū)內(nèi)所有居家老人，但從調(diào)研看，除義診、義剪等活動(dòng)的覆蓋面較廣外，社會(huì)組織提供的其他服務(wù)活動(dòng)覆蓋面較窄。經(jīng)常參加各種活動(dòng)的老年人比較固定，主要是唱歌、跳舞、下棋等文娛愛好者或性格外向的老年人。這導(dǎo)致經(jīng)常參加活動(dòng)的人員幾乎為同一批人，而沒有參加的老年人幾乎是不參與任何活動(dòng)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源未實(shí)現(xiàn)合理分配，部分服務(wù)對象的需求被忽略。

服務(wù)對象集中于政府購買服務(wù)對象和一部分老年人，與薩拉蒙所說的慈善不足和慈善特殊主義一致(8)萊斯特·M·薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，北京：商務(wù)印書館，2008年，第47-49頁。。社會(huì)組織慈善不足、覆蓋面窄，這與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的搭便車行為和社會(huì)組織所能獲取的社會(huì)資源有關(guān)。此外，調(diào)研中社會(huì)組織面臨的慈善特殊主義與美國慈善特殊主義由私人捐助人的偏愛所致不同，主要由政府購買服務(wù)對象的資格條件及社會(huì)組織自身所提供服務(wù)內(nèi)容共同決定。

2.難以獲得服務(wù)對象認(rèn)同。絕大多數(shù)老年人對社會(huì)組織提供的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)不認(rèn)同，限制了社會(huì)組織的作用范圍。老年人的不認(rèn)同主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。

一方面，大多數(shù)老年人不認(rèn)同社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的作用。受“孝”文化影響，中國人通常認(rèn)為養(yǎng)老是家庭的責(zé)任、子女的責(zé)任，尤其是兒子的責(zé)任。因此，老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老的接受度雖然大于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，但遠(yuǎn)小于家庭養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老的慣習(xí)使老年人將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)等同于對“三無”老人的生活照料服務(wù)，甚至等同于助餐服務(wù)，從而不認(rèn)可社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的作用。

另一方面，大多數(shù)老年人不認(rèn)同社會(huì)組織的積極功能，使社會(huì)組織面臨社會(huì)信任危機(jī)。社會(huì)信任是社會(huì)組織開展服務(wù)活動(dòng)、獲取社會(huì)資源的前提，是社會(huì)組織的無形資本。然而，由于路徑依賴，居民對政府的信任度高，對社會(huì)組織的信任度低，更愿意相信政府直接提供的公共服務(wù)。同時(shí)，部分居民對社會(huì)組織了解較少，質(zhì)疑社會(huì)組織供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的能力、公益性與穩(wěn)定性。

(二)專業(yè)性服務(wù)及上門服務(wù)少

1.專業(yè)性服務(wù)較少。根據(jù)《海南省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范(試行)》(以下簡稱“《規(guī)范》”)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要有起居照護(hù)、洗滌、助餐、助潔、助浴、助醫(yī)、助行、助急、代辦、康復(fù)輔助、文化娛樂、精神慰藉、信息咨詢等(9)《海南省民政廳關(guān)于印發(fā)海南省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范(試行)的通知》(2019年6月21日)，http://mz.hainan.gov.cn/smzt/gfxwj/202008/a8a9ba7ced7e42168f832359aff7d2e6.shtml。。從第二部分有關(guān)服務(wù)內(nèi)容的介紹來看，社會(huì)組織目前提供的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以助餐服務(wù)和文化娛樂服務(wù)為主，缺乏老年人需求較強(qiáng)的上門看病、康復(fù)輔助等專業(yè)性服務(wù)，呈現(xiàn)出薩拉蒙所說的慈善業(yè)余主義特征。其原因主要有以下幾點(diǎn)。第一，政府規(guī)定的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容較少。《規(guī)范》和《規(guī)定》的服務(wù)內(nèi)容主要以老年人生活照料服務(wù)為主，醫(yī)療護(hù)理等內(nèi)容自大部制改革后被劃撥給衛(wèi)生健康部門。故由民政部門負(fù)責(zé)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)不包括醫(yī)養(yǎng)結(jié)合內(nèi)容，社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)時(shí)亦不含上門醫(yī)療等相關(guān)項(xiàng)目。第二，缺少專業(yè)人才。一方面，在政府購買服務(wù)內(nèi)容限制及資源約束下，社會(huì)組織未引進(jìn)康復(fù)護(hù)理等專業(yè)人才，使其無專職人員可以供給專業(yè)性服務(wù)。另一方面，從志愿者來看，雖然有些志愿者能開展義診等專業(yè)性服務(wù)，但其志愿性使得他們開展服務(wù)的時(shí)間和內(nèi)容不穩(wěn)定。第三，強(qiáng)制性意外傷害保險(xiǎn)缺席。目前，?？谑忻裾块T僅為政府購買服務(wù)對象購買了意外險(xiǎn)，其他由老年人自愿購買，但自愿購買的老年人非常少，這使得社會(huì)組織面臨的意外責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)增加，從而缺少為老年人提供專業(yè)性服務(wù)的動(dòng)力。

2.上門個(gè)案服務(wù)較少。從社會(huì)工作方式看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)包含社區(qū)服務(wù)和個(gè)案服務(wù)兩部分。前者強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織通過鏈接社會(huì)資源，以老年人群體為工作對象提供服務(wù)；后者以老年人個(gè)體為對象，通常以上門方式提供服務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)社會(huì)組織均主要以社區(qū)服務(wù)為主，上門個(gè)案服務(wù)僅為極少數(shù)的政府購買服務(wù)對象提供。

社會(huì)組織以社區(qū)服務(wù)為主要工作方式，是由現(xiàn)行“9073養(yǎng)老模式”(10)“9073養(yǎng)老模式”即 90%的老年人由家庭自我照顧，采取以家庭為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老；7%的老年人享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，提供日間照料；3%的老年人享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。決定的。絕大多數(shù)身心健康、生活能夠自理且有子女在身邊的老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求少，社會(huì)組織僅通過社區(qū)服務(wù)就可以滿足其大部分需求。社會(huì)組織較少開展上門個(gè)案服務(wù)，一方面是因?yàn)檎徺I服務(wù)時(shí)長所限，按《規(guī)定》中所述，政府購買服務(wù)對象每月最多享受20小時(shí)的免費(fèi)服務(wù)；另一方面是因?yàn)槔夏耆松形葱纬勺再M(fèi)購買服務(wù)的消費(fèi)觀念。

(三)自主性弱且疲于應(yīng)付評估

1.與政府合作時(shí)自主性較弱。與其他公共服務(wù)類似，?？谑猩鐣?huì)組織供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)主要采用政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行，政府與社會(huì)組織是合作關(guān)系，但二者地位并不完全平等，社會(huì)組織的自主性較弱。筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織能不能繼續(xù)承擔(dān)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目、承擔(dān)哪些項(xiàng)目，主要由政府根據(jù)上年服務(wù)評估結(jié)果決定，社會(huì)組織自身的發(fā)言權(quán)、自主性較低。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，政府與社會(huì)組織的互動(dòng)合作類型主要取決于組織的獨(dú)立自主性和資源依賴程度(11)Jennifer M.Brinkerhoff, Government-nonprofit partnership: a defining framework, Public administration and development,2002,vol.22，no.1.。從?？谑械那闆r來看，社會(huì)組織對政府的資源依賴明顯大于政府對社會(huì)組織的資源依賴。這種依賴性不僅體現(xiàn)為資金依賴，更體現(xiàn)為政策法規(guī)和制度依賴。在很大程度上，社會(huì)組織的生存、發(fā)展有賴于政府的培育和政策扶持，因此，社會(huì)組織會(huì)主動(dòng)接受政府干預(yù)以換取資源，從而加劇了社會(huì)組織對政府的依賴性和行政化傾向。

此外，隨著政府購買服務(wù)的發(fā)展，供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織逐漸增多。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場出現(xiàn)了作為購買方的主體僅政府一家，競爭出售養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織則有很多家的現(xiàn)象。由此，作為唯一購買者的政府在確定服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)價(jià)格上居絕對主導(dǎo)地位，缺少討價(jià)還價(jià)余地的社會(huì)組織為獲得競爭的勝利，會(huì)主動(dòng)迎合政府要求，以獲得政府認(rèn)同作為行為準(zhǔn)則。

2.疲于應(yīng)付評估。政府對社會(huì)組織供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的常規(guī)監(jiān)督方式為年度服務(wù)評估。依《規(guī)范》和《規(guī)定》要求，該評估主要由民政部門組織或委托第三方進(jìn)行。依海南省規(guī)定，評價(jià)指標(biāo)包括服務(wù)場所、設(shè)施建設(shè)、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)管理和服務(wù)成效7個(gè)方面，共計(jì)100分。其中，服務(wù)內(nèi)容分值為15分，服務(wù)管理為35分，其余各為10分。

從評價(jià)指標(biāo)來看，雖然7個(gè)方面的指標(biāo)覆蓋了社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)的方方面面，但是多數(shù)指標(biāo)偏向軟件、硬件條件建設(shè)和服務(wù)保障，僅有服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)管理指標(biāo)直接面向老年人。從權(quán)重看，最能反映服務(wù)目的、服務(wù)質(zhì)量的指標(biāo)占比較低，如服務(wù)對象及其家屬的評價(jià)被合并于服務(wù)管理中，僅占5分。這種重視硬件、服務(wù)保障而輕視服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)對象評價(jià)的指標(biāo)設(shè)置，使社會(huì)組織將更多時(shí)間和資源用于制作標(biāo)識、布置活動(dòng)室、寫報(bào)道和總結(jié)材料上，開展活動(dòng)和服務(wù)的時(shí)間較少，影響服務(wù)質(zhì)量的提高。這種流于形式的評價(jià)監(jiān)督使社會(huì)組織疲于應(yīng)付。

(四)資金有限且收支不平衡

1.資金來源渠道單一。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來源主要有政府財(cái)政資助、捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)及國外資金援助等四種。薩拉蒙發(fā)現(xiàn)，前三種是美國社會(huì)組織的主要資金來源(12)萊斯特·M·薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，第67-77頁。。與其多元化的籌資渠道相比，?？谑猩鐣?huì)組織資金來源較為單一。

調(diào)研的兩個(gè)社會(huì)組織均表示，開展服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要來源于政府購買服務(wù)，舉辦重大活動(dòng)時(shí)會(huì)爭取到少許政府補(bǔ)貼，其他渠道取得的資金為零。?？谑忻裾?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年至2020年底，長者飯?zhí)媒ㄔO(shè)收到的來自省、市慈善總會(huì)捐贈(zèng)款物折合人民幣246萬元。社會(huì)募捐少，與我國缺乏捐贈(zèng)傳統(tǒng)相關(guān)，也與捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策有關(guān)。按現(xiàn)行企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅規(guī)定，公益性捐贈(zèng)支出在企業(yè)年度利潤總額12%以內(nèi)，個(gè)人捐贈(zèng)額未超過應(yīng)納稅所得額30%的部分，在計(jì)算應(yīng)納稅額時(shí)可以扣除。同時(shí)，個(gè)人所得稅相關(guān)法律規(guī)定，接受捐贈(zèng)的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是老年福利院、敬老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織未在受贈(zèng)之列。因此，現(xiàn)行稅法對捐贈(zèng)免稅額、受贈(zèng)對象的限定使社會(huì)組織很難獲得社會(huì)捐贈(zèng)。從服務(wù)收費(fèi)看，社會(huì)組織可以向具有經(jīng)濟(jì)能力的老年人開展經(jīng)營性服務(wù)。但由于公益性原則，其經(jīng)營性服務(wù)主要基于保本微利的原則收取費(fèi)用，且所收費(fèi)用只能用于組織的日常開支及擴(kuò)大規(guī)模，因此社會(huì)組織在既有人力、資源等條件的約束下缺乏開展服務(wù)的動(dòng)力。

2.來自政府的經(jīng)費(fèi)有限。政府購買服務(wù)是社會(huì)組織最穩(wěn)定的資金來源，那么政府投入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的資金有多少？購買力度如何？筆者在調(diào)研中得知，截至2020年，?？谑谐青l(xiāng)社區(qū)日照中心共計(jì)87個(gè)，2016—2020年海口市市級財(cái)政累計(jì)投入項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)7 470萬元，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)1 356萬元。據(jù)PQSG負(fù)責(zé)人介紹，該日照中心2021年從政府獲得的經(jīng)費(fèi)為14萬元。從長者飯?zhí)每矗?018—2019年，海口市共投入2 729萬元建設(shè)長者飯?zhí)茫?020年下?lián)苓\(yùn)營管理費(fèi)350萬元，平均每個(gè)長者飯?zhí)媚赀\(yùn)營管理費(fèi)7萬元。

以PQYL為例，該組織從政府獲得的固定經(jīng)費(fèi)為14萬元(不含長者飯?zhí)脴I(yè)務(wù))。從經(jīng)費(fèi)支出看，該組織共有3人(不含長者飯?zhí)霉ぷ魅藛T)，依人均每月3 200元(含五險(xiǎn)一金)計(jì)算，人力成本為11.52萬元，僅余約2.48萬元用于水電、活動(dòng)開展及行政支出。據(jù)其負(fù)責(zé)人介紹，他們在2020年虧損了1萬元。由此可見，政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)力度不足，社會(huì)組織普遍面臨經(jīng)費(fèi)短缺問題。

3.收支不平衡導(dǎo)致社會(huì)組織專業(yè)人才數(shù)量不足。雖然社會(huì)組織擁有政府免費(fèi)提供的經(jīng)營場地，但是在人力成本與經(jīng)營成本面前，社會(huì)組織收支不平衡，導(dǎo)致其面臨很多問題，其中最重要的是人才問題。

首先，專業(yè)人才不足。從調(diào)研的兩家社會(huì)組織來看，其工作人員的專業(yè)基本是社會(huì)學(xué)、行政管理、文秘等，具有護(hù)理學(xué)、醫(yī)學(xué)、社會(huì)工作或心理學(xué)等專業(yè)文憑的人員較少。其次，職業(yè)培訓(xùn)不足。目前政府組織的職業(yè)培訓(xùn)主要由民政、人社、衛(wèi)健和老齡委等部門組織或委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施。培訓(xùn)內(nèi)容主要集中于宏觀政策、社會(huì)組織管理與黨建等，專業(yè)性不強(qiáng)。而社會(huì)組織由于經(jīng)費(fèi)不足等原因，較少主動(dòng)組織工作人員參加有償培訓(xùn)，不利于其職業(yè)能力提高。最后，人才流失嚴(yán)重。社會(huì)組織工作人員收入水平較低。據(jù)XHSG招聘信息顯示，其所招聘的一線社工和行政文員均要求大專以上學(xué)歷，所提供的待遇包括月薪2 800～3 500元、五險(xiǎn)一金及生日補(bǔ)貼等福利，薪資收入水平僅比?？谑凶畹凸べY高1 100～1 900元，相對于其教育成本和日益高漲的城市生活成本而言，收入水平明顯偏低，難以吸引和留住人才。同時(shí)，職業(yè)社會(huì)認(rèn)同感低使得社會(huì)組織工作人員的自我認(rèn)同和職業(yè)滿意度均較低，導(dǎo)致人員穩(wěn)定性較差，呈現(xiàn)出現(xiàn)有工作人員以初參加工作1～2年的人員為主的現(xiàn)象。

四、促進(jìn)社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的對策

經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政策支持為社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了前提，然而社會(huì)組織面臨的困境既影響政府社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的落實(shí)和老年人需求的滿足，也不利于社會(huì)組織主動(dòng)性、積極性的發(fā)揮，影響其可持續(xù)發(fā)展。因此，改善社會(huì)組織現(xiàn)狀，充分發(fā)揮其在社區(qū)居家養(yǎng)服務(wù)供給中的作用刻不容緩。

(一)拓寬服務(wù)對象，提供精準(zhǔn)服務(wù)

提高老年人服務(wù)滿意度，從而獲得老年人及其家庭的認(rèn)同是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的前提與根本。這就要求社會(huì)組織充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”拓寬服務(wù)對象范圍，并針對不同老年群體提供精準(zhǔn)服務(wù)。

1.拓寬服務(wù)對象范圍。有學(xué)者指出，中國政府的福利責(zé)任應(yīng)從有限責(zé)任向適度擴(kuò)大責(zé)任轉(zhuǎn)型，應(yīng)建立需求導(dǎo)向的福利制度(13)彭華民：《中國政府社會(huì)福利責(zé)任：理論范式演變與制度轉(zhuǎn)型創(chuàng)新》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2012年第6期。。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以需求為導(dǎo)向必然要求將轄區(qū)所有老年人作為服務(wù)對象。當(dāng)然，這并不意味著為老年人提供服務(wù)時(shí)采取相同的減免服務(wù)收費(fèi)的政策。可借鑒機(jī)構(gòu)養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)，在社會(huì)組織或日照中心推行老年人意外傷害保險(xiǎn)或責(zé)任狀制度，以激發(fā)社會(huì)組織擴(kuò)大服務(wù)對象的積極性。政府可通過鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司讓利方式，引導(dǎo)家庭為老年人投保意外險(xiǎn)，或鼓勵(lì)老年人家庭與社會(huì)組織簽訂責(zé)任狀，以減少社會(huì)組織的后顧之憂。

2.以需求為導(dǎo)向精準(zhǔn)提供服務(wù)。不同年齡、階層、生活自理能力程度的老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求存在較大差異。社會(huì)組織應(yīng)針對老年人特征與需求提供精準(zhǔn)化服務(wù)，減少供需錯(cuò)位現(xiàn)象，以提升老年人認(rèn)可度，提高資源利用效率。為此，社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)調(diào)研，了解不同老年群體及其家庭的服務(wù)需求項(xiàng)目、程度、緊迫度和接受度，為精準(zhǔn)化供給提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。并在此基礎(chǔ)上，根據(jù)市場細(xì)分理論，對老年人服務(wù)需求進(jìn)行細(xì)分，針對不同群體老年人提供不同內(nèi)容與形式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

3.利用“互聯(lián)網(wǎng)+”連接社會(huì)組織與服務(wù)對象。政府可考慮建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺并開發(fā)相應(yīng)App，打造以政府、社會(huì)組織與服務(wù)對象等為主體，包含社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、長者飯?zhí)玫确?wù)項(xiàng)目的互動(dòng)平臺，使老年人及其家庭可以便捷地獲取相關(guān)信息和服務(wù)。同時(shí)，在保障數(shù)據(jù)安全前提下，將該平臺與社會(huì)組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)網(wǎng)格化信息系統(tǒng)、“12349智慧養(yǎng)老中心”等數(shù)據(jù)平臺互聯(lián)互通，利用大數(shù)據(jù)分析社區(qū)老年人需求，建立跨部門養(yǎng)老服務(wù)供需資源信息庫，以主動(dòng)提供精準(zhǔn)化服務(wù)。

(二)提升政府與社會(huì)組織合作水平

政府可以通過健全法律法規(guī)，完善監(jiān)管制度和機(jī)制，建立協(xié)商對話機(jī)制，切實(shí)提高社會(huì)組織自主性，激發(fā)其活力。

1.尋求共同目標(biāo)。政府期待社會(huì)組織高效利用資源以滿足老年人需求，社會(huì)組織期待通過服務(wù)供給使老年人需求得到滿足并能融入社會(huì)。由此，政府與社會(huì)組織在滿足老年人需求上目標(biāo)一致。在此目標(biāo)下，政府基于公共事務(wù)管理者的角色對社會(huì)組織提出了節(jié)約、高效等目標(biāo)要求，這與社會(huì)組織追求老年人社會(huì)融入、社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有所沖突。因此，政府與社會(huì)組織合作時(shí)，應(yīng)在節(jié)約資源、提高效率與實(shí)現(xiàn)更高的養(yǎng)老目標(biāo)之間尋求平衡點(diǎn)，這要求政府在重視效率目標(biāo)的同時(shí)，尊重社會(huì)組織的自主性，促使兩者的公共目標(biāo)趨于一致，為后續(xù)合作創(chuàng)造良好基礎(chǔ)。

2.建立協(xié)商對話機(jī)制。社會(huì)組織可以通過此機(jī)制向政府表達(dá)自身和社區(qū)老年人訴求，政府通過此機(jī)制可以了解社會(huì)組織提供服務(wù)的詳情，從而增進(jìn)理解，建立信任。政府與社會(huì)組織的協(xié)商對話可圍繞社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量，養(yǎng)老服務(wù)的供給方式和過程，績效考評指標(biāo)和方式等內(nèi)容展開。為確保協(xié)商對話的順利進(jìn)行，應(yīng)在法律法規(guī)中就協(xié)商機(jī)制做出明確規(guī)定，用規(guī)范確保政府與社會(huì)組織能夠平等對話；同時(shí)，應(yīng)細(xì)化對話程序和流程，明確對話主體及要求，以提高協(xié)商效率。

3.完善政府監(jiān)管辦法。一方面，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，減少重復(fù)檢查、考核，通過服務(wù)評價(jià)引導(dǎo)社會(huì)組織形成自我約束機(jī)制。調(diào)整政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)，將服務(wù)對象評價(jià)指標(biāo)從服務(wù)管理指標(biāo)中獨(dú)立出來，單獨(dú)作為一個(gè)維度進(jìn)行評價(jià)考核并增加其權(quán)重。在此維度下，可增加老年人及其家屬對服務(wù)項(xiàng)目、工作人員服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量等方面的滿意度評價(jià)。另一方面，可利用行業(yè)協(xié)會(huì)對社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，以行業(yè)內(nèi)監(jiān)督規(guī)范社會(huì)組織供給行為，提升行業(yè)整體水平；同時(shí)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在專業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)道德建設(shè)及行業(yè)口碑提升上的作用。

(三)加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)

加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)是提高其自主性與規(guī)范性，獲得政府及社會(huì)認(rèn)可的重要途徑，也是保質(zhì)保量供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要保證。

1.強(qiáng)化社會(huì)組織自身制度建設(shè)。社會(huì)組織可以在各級政府相關(guān)法規(guī)與政策指導(dǎo)下，制定自身的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)品牌化奠定基礎(chǔ)。此外，社會(huì)組織可進(jìn)行自身管理制度創(chuàng)新，強(qiáng)化組織內(nèi)部激勵(lì)制度，增加財(cái)務(wù)透明度，健全社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制，建立民主管理制度，在社會(huì)組織規(guī)模擴(kuò)大、實(shí)力增強(qiáng)后，積極發(fā)展連鎖經(jīng)營，增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)。

2.加強(qiáng)社會(huì)組織人才培養(yǎng)。依社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平等調(diào)整工作人員薪酬，完善福利制度，改善社會(huì)組織專職工作人員待遇。同時(shí)，建立完善的專業(yè)人員管理和培訓(xùn)體系，鼓勵(lì)工作人員提高自身專業(yè)素質(zhì)。可通過長期或短期、正式或非正式等多種形式的教育及培訓(xùn)提高工作人員專業(yè)水平；建議政府為其提供資金和政策傾斜，以減輕個(gè)人和社會(huì)組織培訓(xùn)成本。此外，對于像康復(fù)醫(yī)療等專業(yè)性要求較高的服務(wù)項(xiàng)目，社會(huì)組織可通過委托大專院校或職業(yè)學(xué)校開展訂單培養(yǎng)的方式儲(chǔ)備人才。

3.促進(jìn)社會(huì)組織品牌化建設(shè)。首先，樹立品牌意識。社會(huì)組織應(yīng)明確品牌之于社會(huì)組織的價(jià)值，對外可以提升居民信任度，鏈接更多社會(huì)資源，對內(nèi)可增強(qiáng)成員凝聚力與向心力，提升社會(huì)組織應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)變化的能力。其次，明確品牌定位。精準(zhǔn)定位是品牌建設(shè)的重要內(nèi)容，社會(huì)組織提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，應(yīng)找準(zhǔn)自身與其他同類社會(huì)組織的差異，從服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)手段或方式等方面明確其特色，這是品牌化建設(shè)的核心。最后，進(jìn)行品牌宣傳。充分利用網(wǎng)絡(luò)、新媒體與傳統(tǒng)媒體對社會(huì)組織的品牌定位、品牌服務(wù)內(nèi)容等進(jìn)行宣傳，以提升品牌的美譽(yù)度、民眾知情度與公信力。

4.動(dòng)員并整合各種資源以提升服務(wù)能力。一方面，充分利用家庭資源，將老年人的家庭成員納入活動(dòng)資源中，促進(jìn)尊老孝老文化傳遞。另一方面，充分動(dòng)員并整合社會(huì)上和社區(qū)內(nèi)各種為老服務(wù)資源。通過社會(huì)工作鏈接機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社區(qū)資源，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和組織公信力，提高社會(huì)組織效率。此外，動(dòng)員并整合社區(qū)內(nèi)外的志愿者資源。擴(kuò)大志愿者范圍，尤其要將老年人作為大力發(fā)展的對象，激發(fā)老年人潛能，實(shí)現(xiàn)助人自助。社會(huì)組織在大力發(fā)展老年志愿者時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持自愿、力所能及原則，同時(shí)，應(yīng)聯(lián)動(dòng)政府、基金會(huì)、商業(yè)保險(xiǎn)公司等主體，為老年志愿者開展志愿活動(dòng)提供人身和意外保險(xiǎn)等必要保障。

(四)完善社會(huì)組織資金籌集制度

資金是社會(huì)組織供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵因素，可通過完善制度，拓寬資金來源的方式解決社會(huì)組織面臨的資金問題。

1.建立穩(wěn)定的政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金調(diào)整制度。“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政府……是一種典型的社會(huì)性基本公共服務(wù)”(14)封鐵英、馬朵朵：《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)如何包容性發(fā)展？一個(gè)理論分析視角》，《社會(huì)保障評論》，2020年第3期。，這要求政府為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)保障。社會(huì)組織提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)受物價(jià)和通脹水平、人力成本制約，以社會(huì)平均工資為例，2016—2019年間，海南省城鎮(zhèn)私營單位從業(yè)人員平均工資名義增速分別為9.7%、12.2%、8.5%和7.9%，年均增速為9.6%。因此，人力資本年均9%的增速必然要求政府購買服務(wù)資金隨之提高。應(yīng)建立政府購買服務(wù)資金與GDP、物價(jià)和通脹水平聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，以確保社會(huì)組織有合理的、穩(wěn)定增長的資金來源。

2.完善社會(huì)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠制度。鑒于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)尚未形成公益捐贈(zèng)的氛圍，為鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，除增強(qiáng)輿論宣傳提升人們對社會(huì)組織和社會(huì)捐贈(zèng)的認(rèn)可度和積極性外，更重要的是通過完善制度鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，其中最主要的制度就是稅收優(yōu)惠制度。一方面，可修訂現(xiàn)行企業(yè)和個(gè)人所得稅法，將向養(yǎng)老事業(yè)捐贈(zèng)的稅前限額提高或取消，以鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)流向養(yǎng)老事業(yè)；另一方面，將提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織作為接受捐贈(zèng)的對象明確寫進(jìn)稅法中，引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)流向社會(huì)組織和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中。

3.給予社會(huì)組織開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)稅收優(yōu)惠。社會(huì)組織的非營利性不等同于其不能開展收費(fèi)項(xiàng)目和獲得必要利潤，非營利性僅意味著社會(huì)組織應(yīng)將所獲利潤用于公益性目的。因此，提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織可以在調(diào)研的基礎(chǔ)上，開展康復(fù)護(hù)理、銷售衍生產(chǎn)品等營利性收費(fèi)項(xiàng)目，以補(bǔ)償公益支出的不足。為鼓勵(lì)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我“造血”，政府應(yīng)在嚴(yán)格監(jiān)管其服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及用途的基礎(chǔ)上，修訂稅法，對社會(huì)組織社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)減免營業(yè)稅、所得稅、增值稅，使其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。