青 覺

以民族區(qū)域自治為標(biāo)志，中國(guó)近現(xiàn)代自主解決民族問題的歷史實(shí)踐產(chǎn)生了重要轉(zhuǎn)折，中國(guó)共產(chǎn)黨開啟了中國(guó)特色解決民族問題道路的新探索，由此推進(jìn)了中華民族共同體建設(shè)的全新歷程?！翱偨Y(jié)歷史是為了開辟未來”，(1)《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第271頁。黨的十九屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》強(qiáng)調(diào)，“黨堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色解決民族問題的正確道路，堅(jiān)持把鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為黨的民族工作主線”。(2)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，新華網(wǎng)：http://www.news.cn/2021-11/16/c_1128069706.htm，2021年11月16日。三個(gè)“堅(jiān)”的話語表述，明確表達(dá)了黨在民族議題上對(duì)制度堅(jiān)持、道路堅(jiān)定和共同體堅(jiān)固一以貫之的立場(chǎng)與追求。結(jié)合2021年中央民族工作會(huì)議精神，特別是“我們黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想”，對(duì)新時(shí)代堅(jiān)持與完善民族區(qū)域自治的理解與把握，同樣可以從這三個(gè)基本堅(jiān)守點(diǎn)出發(fā)，在道路、制度和共同體的內(nèi)在聯(lián)系中，進(jìn)一步獲得民族區(qū)域自治的內(nèi)在規(guī)定性。采用這一理解進(jìn)路之所以可靠、可行、可信，主要有以下幾個(gè)方面的原因。

首先，就政治重要性而言，中國(guó)共產(chǎn)黨第三個(gè)歷史決議既然明確強(qiáng)調(diào)這三個(gè)堅(jiān)守點(diǎn)，就意味著它們是支撐黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)，特別是民族復(fù)興偉業(yè)的重要支柱，是黨和國(guó)家民族工作的重心所在，也就構(gòu)成理解中國(guó)特色解決民族問題的民族區(qū)域自治方案的樞軸。因此，抓住了這三個(gè)軸心點(diǎn)，也就抓住了民族區(qū)域自治背后制度選擇、制度建構(gòu)與制度建設(shè)進(jìn)路的關(guān)鍵所在。

其次，就歷史必然性而言，三個(gè)堅(jiān)守點(diǎn)也內(nèi)在地蘊(yùn)含著歷史與邏輯的統(tǒng)一性，緊扣中華民族歷史發(fā)展規(guī)律與中國(guó)革命、建設(shè)與改革的現(xiàn)實(shí)，呈現(xiàn)出緊密關(guān)聯(lián)。(1)道路的實(shí)踐與選擇，既是解決中華民族近代危機(jī)存亡困境的歷史起點(diǎn)，也是解決我國(guó)民族理論難題的邏輯起點(diǎn)，具有歷史與邏輯的優(yōu)先性，由此可以決定制度化的基本方向與共同體建設(shè)的發(fā)展走向；(2)制度的確立與優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)，既是道路選擇正確性的印證，也是共同體建設(shè)的基礎(chǔ)保障，由此可以決定道路的穩(wěn)定性與共同體的牢固性；(3)共同體的思維與建設(shè)行動(dòng)，是道路選擇和制度效能的預(yù)期靶向與最終歸宿，既能夠?yàn)榈缆钒l(fā)展提供聚焦點(diǎn)，也能夠?yàn)橹贫葍?yōu)化提供認(rèn)同域，由此可以決定共同體成員共同奮斗的方向和共同生活的質(zhì)量水準(zhǔn)。因此，抓住了這三個(gè)點(diǎn)，也就抓住了民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)規(guī)定性。

最后，從現(xiàn)實(shí)針對(duì)性與特殊緊迫性而言，三個(gè)堅(jiān)守點(diǎn)可以確立一個(gè)基本的參照系和衡量尺度，進(jìn)而可以在民族區(qū)域自治的制度實(shí)踐中，對(duì)照指導(dǎo)當(dāng)前民族工作中的短板弱項(xiàng)、民族領(lǐng)域中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患和潛在誤區(qū)。進(jìn)而為補(bǔ)齊短板、防范隱患、糾正誤區(qū)提供制度上的矯正器，為進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)提供方向性思路和能動(dòng)性關(guān)懷。

一、民族區(qū)域自治的歷史基礎(chǔ)與道路選擇

“方向決定道路，道路決定命運(yùn)”，中國(guó)共產(chǎn)黨百余年來奮斗的重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)之一就是“堅(jiān)持中國(guó)道路”，(3)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，新華網(wǎng)：http://www.news.cn/2021-11/16/c_1128069706.htm，2021年11月16日。在民族工作領(lǐng)域，就是堅(jiān)持走中國(guó)特色解決民族問題的正確道路。正如2021年中央民族工作會(huì)議指出的，“回顧黨的百年歷程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國(guó)特色解決民族問題的正確道路”。(4)習(xí)近平：《以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線 推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月29日。這一道路內(nèi)涵十分豐富，2014年中央民族工作會(huì)議和2019年全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)已經(jīng)進(jìn)行了系統(tǒng)性的闡釋，(5)中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第150頁；習(xí)近平：《在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2019年，第3頁。其中，民族區(qū)域自治在整個(gè)道路內(nèi)涵中具有本源性的地位，如同習(xí)近平總書記所言，“民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭，我們的民族政策都是由此而來、依此而存。這個(gè)源頭變了，根基就動(dòng)搖了”。(6)丹珠昂奔：《沿著中國(guó)特色解決民族問題的道路前進(jìn)》，《中國(guó)民族報(bào)》2014年11月7日。從學(xué)理的角度看，道路選擇的正確與否，在一定意義上取決于歷史與邏輯的契合程度。也就是說，黨和國(guó)家之所以能夠走上以民族區(qū)域自治為標(biāo)志的中國(guó)道路，一方面源自中華文明脈絡(luò)里多民族統(tǒng)一的歷史根基，另一方面也源自中國(guó)共產(chǎn)黨在馬克思主義民族理論中國(guó)化進(jìn)程中做出的理性選擇。

(一)道路根基與內(nèi)生性

以民族區(qū)域自治為標(biāo)志的中國(guó)特色解決民族問題的正確道路，內(nèi)生于中華文明之中，傳承著中華文化底蘊(yùn)。中華政治文明傳統(tǒng)中長(zhǎng)期存在的政策原則與行政建制決定了中國(guó)特色道路的底色與方向，歷代王朝多民族共存的原則架構(gòu)，也潛在地奠定了統(tǒng)一與自治、民族與區(qū)域相結(jié)合的政治文化基因。

一方面，從中國(guó)歷代王朝統(tǒng)治者的政策理念看，天下一統(tǒng)具有核心主導(dǎo)性?？梢哉f，自先秦起，思想家們就提出了天下一統(tǒng)的政治理念。秦王一掃六合，將此理念落實(shí)為現(xiàn)實(shí)，建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家。在數(shù)千年的歷史脈絡(luò)里，大一統(tǒng)的思維與政治格局成為中華政治文明的內(nèi)在基因，也成為歷代王朝政權(quán)追求合法性的基礎(chǔ)。天下一統(tǒng)的主導(dǎo)原則，將中華大地上的各個(gè)民族統(tǒng)一于中央王朝的統(tǒng)轄之內(nèi)，不斷延續(xù)多民族共存與多民族統(tǒng)一的歷史事實(shí)。

另一方面，從中國(guó)歷代王朝的行政建制來看，歷朝歷代基本都有中央與地方的職官機(jī)構(gòu)，以雙軌并進(jìn)的方式維系著央地間、各民族間的密切交流，并在歷史發(fā)展進(jìn)程中，逐漸強(qiáng)化中央對(duì)地方民族事務(wù)的直接管轄。依文獻(xiàn)記載，早在周代之時(shí)，就已經(jīng)設(shè)置了專門處理少數(shù)民族事務(wù)的官職，并設(shè)大小行人等職官來執(zhí)掌賓客禮儀，接待遠(yuǎn)方來客，推進(jìn)各民族間的相互往來與交流。到秦朝時(shí)，中央設(shè)典客與典屬國(guó)、地方在郡道縣中設(shè)置相應(yīng)的職務(wù)。西漢時(shí)，中央有大鴻臚、典屬國(guó)，地方有都護(hù)府、中郎將等。唐朝進(jìn)一步發(fā)展了鴻臚寺和都護(hù)府。元朝加速了央地一體化建制，奠定了王朝版圖內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的行政體制，此后明清進(jìn)一步承襲發(fā)展了央地間的互動(dòng)關(guān)聯(lián)。

可見，歷代王朝的統(tǒng)治者意識(shí)到了政權(quán)建設(shè)與疆域統(tǒng)治的問題，在天下一統(tǒng)的基本前提下，給予政治版圖內(nèi)各民族以自治空間，特別是因俗而治，容許少數(shù)民族保有適度的文化傳統(tǒng)。由此也就奠定了民族區(qū)域自治道路的歷史根基。

(二)道路比較與適應(yīng)性

近現(xiàn)代之后，面對(duì)西方列強(qiáng)的殖民侵略，王朝國(guó)家的君主專制道路步入末路，中華民族也進(jìn)入到屈辱存亡的歷史階段。辛亥革命推翻了君主專制，但國(guó)內(nèi)民族問題沒有得到解決、各民族發(fā)展走向也依然不夠明了。中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生改變了這一現(xiàn)狀，通過不斷的實(shí)踐探索，中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合中國(guó)國(guó)情，走出了以民族區(qū)域自治為標(biāo)志的正確道路。

盡管建黨初期，受共產(chǎn)國(guó)際的影響，中國(guó)共產(chǎn)黨一度主張采用聯(lián)邦制的思維解決中國(guó)民族問題，并在黨的二大宣言中提出“建立中華聯(lián)邦共和國(guó)”，但從歷史實(shí)踐的層面看，聯(lián)邦制一直是一個(gè)構(gòu)想，并未見諸于任何政權(quán)建制的具體實(shí)踐之中。從1930年代起，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸開始政權(quán)建制層面的實(shí)踐探索，1931年，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)政府宣布成立，《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》中依舊延續(xù)了聯(lián)邦制的構(gòu)想，并承認(rèn)境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，但這個(gè)自決的著眼點(diǎn)是擺脫壓迫統(tǒng)治而非分裂國(guó)家，在此基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步提出“區(qū)域自治”的構(gòu)想。可見，相較于1920年的“聯(lián)邦制”構(gòu)想，1930年代是“聯(lián)邦制”和“區(qū)域自治”并提與比較的階段。

隨著黨在民族地區(qū)革命實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富，特別是經(jīng)過長(zhǎng)征和抗戰(zhàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨與少數(shù)民族之間的直接互動(dòng)交往，深化了黨對(duì)中國(guó)民族問題的認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，馬克思主義民族理論中國(guó)化的理論更加豐富、路線進(jìn)一步明確，特別是對(duì)民族平等團(tuán)結(jié)的認(rèn)知、民族解放的追求等成為中國(guó)特色解決民族問題道路的重要內(nèi)核。1938年，以黨的六屆六中全會(huì)為標(biāo)志，“馬克思主義中國(guó)化”在黨解決民族問題上思路更加顯著，逐漸由民族聯(lián)邦制轉(zhuǎn)向民族區(qū)域自治，探索更適合中國(guó)的民族區(qū)域自治道路，并在小范圍內(nèi)開展了實(shí)踐，比如甘孜巴博政府、豫?？h回民自治政府的成立等。

(三)道路選擇與建制性

抗戰(zhàn)勝利后，民族地區(qū)的民族運(yùn)動(dòng)開始凸顯，鑒于民族地區(qū)的重要戰(zhàn)略地位，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)一步明確了民族區(qū)域自治的道路方向，這在內(nèi)蒙古的實(shí)踐中最為顯著。1945年，中央書記處發(fā)出《中共中央關(guān)于內(nèi)蒙工作方針給晉察冀中央局的指示》，提出“對(duì)內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實(shí)行區(qū)域自治”。1947年5月1日，內(nèi)蒙古自治政府成立，標(biāo)志著中國(guó)特色解決民族問題正確道路開始走向制度化。

新中國(guó)成立后，循著馬克思主義民族理論中國(guó)化的進(jìn)路，民族區(qū)域自治開始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，特別是在西北、西南、東北乃至于中東部的民族聚居散居地區(qū)，先后成立了地市一級(jí)的自治州、縣市一級(jí)的行政建制。由此，中國(guó)共產(chǎn)黨在各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，實(shí)行了民族區(qū)域自治，并在憲法層面提供了支撐和保障。

改革開放后，制度化進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)，并以法治化建設(shè)為核心表現(xiàn)。1980年，鄧小平就強(qiáng)調(diào)指出“要使各民族真正實(shí)行民族區(qū)域自治”。1984年，在《憲法》基礎(chǔ)上制定的《民族區(qū)域自治法》通過，加之《憲法》等成文性法律規(guī)范在內(nèi)，以其內(nèi)在公正之道，集合理性和有效性為一體，對(duì)各族人民的權(quán)利保障、義務(wù)履行以及社會(huì)政治利益關(guān)系、民族關(guān)系的協(xié)調(diào)等發(fā)揮了重要的規(guī)范作用。在此階段，民族區(qū)域自治進(jìn)一步下沉，與基層自治緊密結(jié)合，進(jìn)一步推進(jìn)了全過程人民民主。民族自治地方通過黨和國(guó)家的一系列發(fā)展和扶持政策，如對(duì)口支援、扶貧攻堅(jiān)等，得到了快速的發(fā)展。各族人民物質(zhì)生活水平開始顯著提升，各民族人口進(jìn)一步增長(zhǎng)，各民族文化進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了共同繁榮。

二、民族區(qū)域自治的制度體系與治理效能

以民族區(qū)域自治為本源的中國(guó)特色解決民族問題的正確道路，之所以能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)，離不開國(guó)家民族事務(wù)之“制”的制度保障與民族事務(wù)之“治”的效能發(fā)揮。誠(chéng)然，民族區(qū)域自治本身就以制度的方式呈現(xiàn)，但民族區(qū)域自治制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)，卻有賴于嵌入到黨和國(guó)家整體的制度體系之中、融入到國(guó)家治理與民族事務(wù)治理的具體事務(wù)之中才能見諸成效。歷史學(xué)家對(duì)此有著深刻認(rèn)識(shí)，“任何一項(xiàng)制度，決不是孤立存在的。各項(xiàng)制度間，必然是相互配合，形成一整套”。(7)錢 穆：《中國(guó)歷代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第4～5頁。因此，2021年中央民族工作會(huì)議指出，“必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國(guó)家法律法規(guī)實(shí)施，支持各民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同富?！薄?8)習(xí)近平：《以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線 推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月29日?？梢?，正確理解制度的整體性，對(duì)黨治國(guó)理政事業(yè)而言至關(guān)重要，我國(guó)民族區(qū)域自治的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)也是在這種整體性的認(rèn)知中才得以凸顯，特別是在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)充分平衡發(fā)展方面，以其整體性的治理體系與治理效能優(yōu)勢(shì)顯示出民族區(qū)域自治的制度優(yōu)勢(shì)。

(一)制度的內(nèi)生架構(gòu)與維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一

民族區(qū)域自治的制度架構(gòu)依托于整個(gè)國(guó)家架構(gòu)而展開，是一套關(guān)照國(guó)家與民族整體利益的結(jié)構(gòu)性安排。就總體架構(gòu)看，民族區(qū)域自治承襲了單一制的統(tǒng)一優(yōu)勢(shì)，但又不是簡(jiǎn)單劃一的制度安排，而是結(jié)合了對(duì)中華民族整體分布格局的調(diào)查與研究，考察了民族地區(qū)與少數(shù)民族的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，務(wù)實(shí)性、創(chuàng)新性的提出的一定程度的區(qū)域自治，從而以統(tǒng)一與自治相結(jié)合的方式支撐起民族區(qū)域自治的縱向架構(gòu)、以民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合的方式延展開民族區(qū)域自治的橫向架構(gòu)。

學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界經(jīng)常存在一種字面理解帶來的誤區(qū)，就是將民族區(qū)域自治制度的重心放到“自治”上，尤其是要凸顯對(duì)“自治權(quán)”的爭(zhēng)取與安排上，甚至將這種權(quán)利或權(quán)力與特定民族相掛鉤。顯然，這是對(duì)整體架構(gòu)的忽視而造成的偏差審視和理解。民族區(qū)域自治的確蘊(yùn)含著自治的維度，但黨和國(guó)家制度架構(gòu)安排上從未將自治和自治權(quán)單獨(dú)劃出，也未將其與特定民族掛鉤。《中華人民共和國(guó)憲法》明文規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”，(9)《中華人民共和國(guó)憲法》，北京：人民出版社，2018年，第9頁。這就表明，第一，自治本身是局部事務(wù)的自治，而非完全自治，是各少數(shù)民族聚居地方的區(qū)域自治，這就意味著自治存在一定的限度，且首先要顧及中華民族共同體不能有分離態(tài)勢(shì)；第二，自治權(quán)屬于自治機(jī)關(guān)，而并非特定民族，自治權(quán)來源于該行政區(qū)域內(nèi)各族人民的合法權(quán)利，由此就與人民代表大會(huì)制度、多黨合作與政治協(xié)商制度等人民民主制度體系連接起來，只有在這種全過程人民民主中，民族自治地方的自治權(quán)才能夠以各族人民的權(quán)利本源和制度保障呈現(xiàn)出來。

由此可見，民族區(qū)域自治的內(nèi)生架構(gòu)是與維護(hù)人民民主國(guó)家的整體統(tǒng)一緊密關(guān)聯(lián)的，所有的權(quán)力組織框架包括自治與自治權(quán)的架構(gòu)，都是在“堅(jiān)持人民主體地位”、體現(xiàn)各族人民意志的基礎(chǔ)上展開的。民族區(qū)域自治不是針對(duì)特定民族的私權(quán)設(shè)計(jì)，而是推進(jìn)全過程人民民主的一個(gè)公權(quán)制度安排，用于保障各族人民的合法權(quán)益。因此就需要以系統(tǒng)性、整體性的思維加以審視，需要從維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的高度加以理解，樹立全局觀和核心意識(shí)，保障民族區(qū)域自治制度在落實(shí)中央施政命令、決策命令以及政策法令的有效性，確保黨中央政令暢通，保障黨和國(guó)家的整體大局。特別是對(duì)于黨治國(guó)理政、推進(jìn)民族復(fù)興的事業(yè)而言，民族區(qū)域自治具有全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的價(jià)值作用，與其他民主制度體系一道共同構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一的人民民主整合架構(gòu)，鞏固國(guó)家的統(tǒng)一。

(二)制度的比較優(yōu)勢(shì)與促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步

以統(tǒng)一與自治相結(jié)合、民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合為核心架構(gòu)的民族區(qū)域自治，相較于處理民族問題的其他制度而言，具有顯著的比較優(yōu)勢(shì)。歷史上的制度體系自然不必說，因?yàn)橥醭瘯r(shí)代尚未形成現(xiàn)代民主平等的制度體系，也未出現(xiàn)明確的現(xiàn)代領(lǐng)土主權(quán)意識(shí)，制度本身就無法保障在民族問題上抵抗不平等和外族的侵略壓迫。而從當(dāng)前世界范圍內(nèi)解決民族問題的制度安排來看，我國(guó)的民族區(qū)域自治制度也具有其顯著的比較優(yōu)勢(shì)。

學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界在比較維度上，也存在一種潛在的誤區(qū)，就是部分學(xué)者和民族工作者認(rèn)為西方發(fā)達(dá)國(guó)家處理民族議題的制度模式更好。事實(shí)上，細(xì)加分析可知，在西方自由分權(quán)思維的體制思路下，主要存在依照央地權(quán)力二分展開而忽略民族本身的聯(lián)邦制與地方自治、按照特定民族身份劃定權(quán)限的民族自治與民族自決。然而，這些制度安排，一旦進(jìn)入到實(shí)踐層面，就帶來了各種難以處理的癥結(jié)，特別是嚴(yán)峻的不平等問題與民族分離主義的困境。從制度背后的理念來看，這些制度體系大多遵循自由主義的基本理路，要么走向忽視民族本身的熔爐同化一端，要么走向重視民族方方面面的多元文化主義的一端。前者在民族議題上不予承認(rèn)，后者對(duì)民族議題過度放任，所造成的現(xiàn)實(shí)，就是西方在族裔議題上亂象叢生、種族矛盾嚴(yán)峻、族群沖突顯著、移民難民危機(jī)不斷。最終，在半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程中，西方國(guó)家先后宣布了熔爐的失敗、多元文化主義的失敗。(10)Rita Chin，The Crisis of Multiculturalism in Europe：A History，Princeton:Princeton University Press，2017，pp.237～238.

相較而言，我國(guó)的民族區(qū)域自治制度，一以貫之于中國(guó)特色解決民族問題的正確道路之中。在經(jīng)歷了70余年后，民族區(qū)域自治依舊充滿定力和生命力。各民族不僅一律平等，整個(gè)中華民族大家庭的每一成員都得到認(rèn)可與尊重，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整體脫貧奔小康的同時(shí)，也帶來相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)政治秩序與經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景?？梢哉f，民族區(qū)域自治的基本架構(gòu)，充分保障和維系了平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，彰顯出推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。

在此，必須強(qiáng)調(diào)指出：我們所有的理論研究、政策制定、文化宣傳，必須始終強(qiáng)調(diào)全國(guó)各族人民都要接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)所有自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。要警惕打著“完善”的旗號(hào)，粗暴否定我國(guó)民族區(qū)域自治制度的歷史貢獻(xiàn)，反對(duì)我國(guó)解決民族問題的正確道路等形形色色的理論謬誤。應(yīng)當(dāng)明確，從黨的民族工作歷史來看，不是“民族自決”產(chǎn)生的民族區(qū)域自治，而是我們黨創(chuàng)造性地制定了民族區(qū)域自治制度，擋住了、堵住了“民族自決”。應(yīng)當(dāng)明確，從歷史的走向來看，“民族自決”既不是民族區(qū)域自治制度的源流，也不是民族區(qū)域自治制度的走向，民族區(qū)域自治不是“民族自決”的發(fā)展演變，民族區(qū)域自治更不是“民族自決”的變體，我國(guó)的民族區(qū)域自治制度，不應(yīng)、不容也不會(huì)最終演變?yōu)椤懊褡遄詻Q”。應(yīng)當(dāng)明確，從堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度工作來看，首要的是堅(jiān)持民族區(qū)域自治是“民族自決”的反面，徹底與任何形式的“民族自決”“自主分離權(quán)”“自治權(quán)高于國(guó)家主權(quán)”劃清界限，不給分裂主義勢(shì)力任何可乘之機(jī)。

(三)制度的治理效能與推進(jìn)平衡充分發(fā)展

在制度架構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作中，民族區(qū)域自治也在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，逐漸彰顯出內(nèi)在的充分平衡效能，不僅在推進(jìn)國(guó)家內(nèi)部整體發(fā)展格局平衡、帶動(dòng)廣大民族地區(qū)和少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的進(jìn)程中體現(xiàn)了制度有效性，也在充分防范風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)、維護(hù)社會(huì)政治秩序長(zhǎng)期穩(wěn)定的進(jìn)程中彰顯了制度韌性和治理能力。

在制度之“治”的維度上，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界曾經(jīng)廣泛存在的潛在誤區(qū)是民族區(qū)域自治是空的，對(duì)于社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)而言，沒有實(shí)際的治理有效性和制度能力，因而也就沒有存在的價(jià)值和必要。2014年中央民族工作會(huì)議直接回應(yīng)了這種錯(cuò)誤認(rèn)知，習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)“取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣”。(11)王正偉：《做好新時(shí)期民族工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上的重要講話》，《求是》2014年第20期。之所以廣泛存在民族區(qū)域自治無用論，一方面是因?yàn)槊褡鍏^(qū)域自治的制度優(yōu)勢(shì)在習(xí)以為常中被忽視，對(duì)日用日享的制度效能不自知；另一方面是因?yàn)閷⒈静皇敲褡鍏^(qū)域自治帶來的問題歸結(jié)為民族區(qū)域自治制度本身，對(duì)民族區(qū)域自治制度有誤解。

事實(shí)上，民族區(qū)域自治的運(yùn)行和制度效能的發(fā)揮，是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的總體框架中展開的，在各個(gè)制度的執(zhí)行中，都需要遵循民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮發(fā)展的基本價(jià)值原則。所謂“全國(guó)一盤棋”，各族人民共有一個(gè)中華民族的大家庭，民族區(qū)域自治的有效性是呈現(xiàn)在帶動(dòng)全國(guó)各民族均衡發(fā)展、共同繁榮等的層面上。與此同時(shí)，在黨和國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”是對(duì)這一基本原則的建制化彰顯，意在以人民為中心保障各族人民的合法權(quán)益，服務(wù)各族人民的發(fā)展需要。從整體和局部的內(nèi)在統(tǒng)一來看，只有進(jìn)一步將民族區(qū)域自治的精神實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)換為制度共識(shí)，明確制度使命、制度精神，樹立制度自信，民族區(qū)域自治的效能優(yōu)勢(shì)才能進(jìn)一步彰顯。

三、民族區(qū)域自治的優(yōu)化完善與中華民族共同體建設(shè)

道路選擇的預(yù)期靶向與制度優(yōu)勢(shì)的最終歸宿，都與整個(gè)中華民族共同體的凝聚與復(fù)興事業(yè)緊密關(guān)聯(lián)。各族人民的生活水準(zhǔn)和奮斗方向，也與對(duì)整個(gè)中華民族共同體的關(guān)懷與建設(shè)密切相關(guān)。為了進(jìn)一步明確聚焦點(diǎn)、增進(jìn)認(rèn)同域，2021年中央民族工作會(huì)議在黨加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想中指出，“必須以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為新時(shí)代黨的民族工作的主線，推動(dòng)各民族堅(jiān)定對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義的高度認(rèn)同，不斷推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)”。(12)習(xí)近平：《以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線 推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月29日。這實(shí)際上也就指明了民族區(qū)域自治優(yōu)化完善的方向，賦予了民族區(qū)域自治以新的使命擔(dān)當(dāng)。換言之，中華民族共同體堅(jiān)不堅(jiān)、牢不牢，在一定程度上，取決于我們對(duì)新時(shí)代民族區(qū)域自治新使命的理解狀況與思維格局的打開程度。這就需要將堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度與中華民族共同體建設(shè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)搭建起來，明確制度使命、堅(jiān)守制度精神、樹立制度自信，進(jìn)而在民族區(qū)域自治制度的共同體思維層面打牢思想基礎(chǔ)，進(jìn)而打造牢不可破的中華民族共同體。

(一)明確制度使命與肩負(fù)中華民族的復(fù)興擔(dān)當(dāng)

制度的創(chuàng)新確立與完善發(fā)展，離不開其承載的使命與擔(dān)當(dāng)，這種使命擔(dān)當(dāng)一般蘊(yùn)含于制度創(chuàng)建主體的初心使命之中，并貫穿于其各項(xiàng)工作的全局主線之中?？梢哉f，中國(guó)共產(chǎn)黨自創(chuàng)建之初，就擔(dān)負(fù)起中華民族偉大復(fù)興的使命擔(dān)當(dāng)，承載起近代以來全體中華兒女矢志不渝的心愿需要。民族區(qū)域自治制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨追求中華民族解放與復(fù)興進(jìn)程中的主要制度安排，同樣在制度使命的層面上承載起復(fù)興民族的擔(dān)當(dāng)。因此，從這個(gè)意義上看，堅(jiān)持并優(yōu)化完善民族區(qū)域自治制度的第一個(gè)方向就是明確制度使命，把握民族區(qū)域自治創(chuàng)新推進(jìn)的中華民族復(fù)興方向。

讓民族區(qū)域自治制度承擔(dān)起中華民族偉大復(fù)興的使命，是推動(dòng)民族區(qū)域自治與時(shí)俱進(jìn)、實(shí)現(xiàn)制度變遷的重要?jiǎng)恿?。制度政治學(xué)所言的制度變遷，并不是指制度顛覆或制度取消，而在于在階段性的創(chuàng)新完善中實(shí)現(xiàn)制度認(rèn)同與優(yōu)化。70余年來，民族區(qū)域自治實(shí)施的不同階段都有著特定歷史時(shí)空背景下的時(shí)代形勢(shì)與議題，在經(jīng)歷了政策化、制度化、法治化后，進(jìn)入新時(shí)代的民族區(qū)域自治所要明確的是將在堅(jiān)持與完善制度規(guī)范與法治規(guī)范的過程中，進(jìn)一步推動(dòng)整個(gè)共同體的團(tuán)結(jié)進(jìn)步發(fā)展與復(fù)興。通過明確復(fù)興使命，來明確各族人民共同奮斗的聚焦點(diǎn)和方向感，進(jìn)而為推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)提供應(yīng)有的認(rèn)同域。

(二)堅(jiān)守制度精神與鑄牢中華民族共同體意識(shí)

堅(jiān)持并完善民族區(qū)域自治制度的第二個(gè)方向就是將制度精神融入到鑄牢中華民族共同體意識(shí)中。從全局的層面看，作為基本政治制度的民族區(qū)域自治，既有文本規(guī)范明文規(guī)定的正式制度規(guī)章，也有流傳并生長(zhǎng)于各族人民日常生活中的不成文的非正式制度觀念、慣例與習(xí)俗，而能夠深刻支撐并貫穿于制度硬規(guī)章與制度軟規(guī)則之間的是制度精神。制度精神不僅為整個(gè)共同體提供內(nèi)在的合法性支撐，也為共同體提供良好的制度生態(tài)環(huán)境。說到底，制度精神是共同體精神的制度性彰顯，主要聚焦于如何推進(jìn)建設(shè)一個(gè)良好的共同體。在民族區(qū)域自治的認(rèn)知域中，共同體精神進(jìn)一步突出的呈現(xiàn)為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的精神，并與以愛國(guó)主義為核心的中華民族精神形成緊密關(guān)聯(lián)。

對(duì)民族區(qū)域自治制度精神的堅(jiān)守，一個(gè)重要的因素是源自古希臘思想家亞里士多德的告誡，在他看來，“即使有了完善的法制，而且為全體公民所贊同，要是公民的情操尚未經(jīng)習(xí)俗和教化陶冶而符合于政體的基本精神(宗旨)……這終究是不行的”。(13)[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年，第275頁。由此，就進(jìn)一步明晰了完善民族區(qū)域自治和鑄牢中華民族在長(zhǎng)期歷史發(fā)展中形成的政治上團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，文化上兼容并蓄，經(jīng)濟(jì)上相互依存，情感上相互親近，你中有我、我中有你、誰也離不開誰的共同體意識(shí)，以及休戚與共、榮辱與共、生死與共和命運(yùn)與共的共同體理念，精神培育尤為關(guān)鍵。培養(yǎng)并堅(jiān)守民族區(qū)域自治的制度精神，就是要讓各族人民在實(shí)際行動(dòng)和生活的層面逐漸形成有利于平等團(tuán)結(jié)互助和諧、有利于交往交流交融、有利于共建共治共享、有利于凝聚中華民族共同體的道德情操與精神情感。進(jìn)而逐步形成各族人民維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的行動(dòng)自覺，讓制度之治的運(yùn)作效能發(fā)揮出來。

(三)樹立制度自信與推動(dòng)中華民族共同體建設(shè)

堅(jiān)持并完善民族區(qū)域自治制度的第三個(gè)方向是以制度自信推動(dòng)中華民族共同體建設(shè)。民族區(qū)域自治制度是馬克思主義民族理論中國(guó)化的產(chǎn)物，具有與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)在品質(zhì)，因而其堅(jiān)持和完善的一個(gè)關(guān)鍵要旨，就在于激發(fā)并鞏固對(duì)民族區(qū)域自治的制度自信，從而在凝聚起整個(gè)共同體發(fā)展的政治基礎(chǔ)上推動(dòng)中華民族共同體建設(shè)。可以說，一種堅(jiān)定的制度自信源自于制度本身蘊(yùn)含的科學(xué)性、合法性、有效性以及由此表現(xiàn)出來的強(qiáng)大生命力、感召力和影響力。這就需要我們正確看待民族區(qū)域自治制度的制度變遷、創(chuàng)新發(fā)展與制度自信的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，(14)陳 朋：《制度創(chuàng)新與制度自信：中國(guó)特色社會(huì)主義制度成長(zhǎng)的基本邏輯》，《學(xué)海》2018年第1期。正是有了制度變遷與創(chuàng)新發(fā)展，民族區(qū)域自治制度才能表現(xiàn)出持久的生命力，才不斷激發(fā)起各族民眾對(duì)制度的自信；與此同時(shí)，也正是有了對(duì)民族區(qū)域自治制度體系的堅(jiān)定信心，各族人民才具有不斷完善與建設(shè)這一制度的思維意識(shí)與能動(dòng)自覺。

樹立制度自信，可以促進(jìn)民族區(qū)域自治制度更加成熟有效。一個(gè)能夠不斷與時(shí)俱進(jìn)，跟進(jìn)各族人民生活需要而創(chuàng)新發(fā)展的制度，不僅能夠立足其本源、著眼于現(xiàn)實(shí)回應(yīng)各族民眾遞增的美好生活需要，而且能夠從這種制度運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的過程中，衍生發(fā)展的動(dòng)力，進(jìn)而奠定不斷完善的自信品質(zhì)。這種自信品質(zhì)，所要培育的正是對(duì)民族區(qū)域自治制度體系發(fā)展走向的積極預(yù)期與充分認(rèn)同。從本源上講仍然要做到以人民為中心，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。社會(huì)主義的本質(zhì)是共同富裕。民族區(qū)域自治既體現(xiàn)了政治因素，也要表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)維度，作為中國(guó)特色社會(huì)主義的重要構(gòu)成部分，與各族人民對(duì)美好生活的內(nèi)在需要是具有根本契合性和一致性的。從這個(gè)角度看，面對(duì)中國(guó)民族間、區(qū)域間發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，民族區(qū)域自治的完善空間主要還是要著眼經(jīng)濟(jì)民生，推動(dòng)各地區(qū)各民族的共同發(fā)展、共同富裕和共同繁榮。也唯有在這種發(fā)展自信的前提基礎(chǔ)上，民族區(qū)域自治制度才能夠不斷推動(dòng)自身的成長(zhǎng)，進(jìn)而不斷推動(dòng)中華民族共同體的成長(zhǎng)與建設(shè)。

結(jié) 語

“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”，結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨的第三份歷史決議與2021年中央民族工作會(huì)議精神，民族區(qū)域自治制度之“正”的關(guān)鍵向度就是堅(jiān)守好道路選擇、制度優(yōu)勢(shì)與共同體建設(shè)三個(gè)基本點(diǎn)。唯有把握好中國(guó)特色解決民族問題正確道路的歷史選擇依據(jù)、國(guó)家治理與民族事務(wù)治理的顯著制度優(yōu)勢(shì)、中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)中華民族共同體的主線意識(shí)，民族區(qū)域自治的實(shí)質(zhì)才能彰顯出來，各民族平等團(tuán)結(jié)互助和諧的價(jià)值才能體現(xiàn)出來，各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的方向才能明晰出來。也只有建立在這樣的思想基礎(chǔ)上，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治的思路格局才能打開，制度優(yōu)化與效能轉(zhuǎn)化的空間才能延展，中華民族共同體建設(shè)的能動(dòng)自覺才能提高。

進(jìn)一步而言，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治的思路格局的打開程度，在一定程度上取決于民族工作與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的程度。按照第五次中央民族工作會(huì)議精神，“黨的民族工作創(chuàng)新發(fā)展，就是要堅(jiān)持正確的，調(diào)整過時(shí)的”，黨的民族工作開創(chuàng)新局面，就是“要順應(yīng)時(shí)代變化，按照增進(jìn)共同性的方向改進(jìn)民族工作”。(15)習(xí)近平：《以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線 推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月29日。對(duì)民族區(qū)域自治而言，同樣需要順勢(shì)推進(jìn)，重點(diǎn)把握民族區(qū)域自治在支撐國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和人民幸福等共同性內(nèi)容上具備的制度優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)這些優(yōu)勢(shì)在治理效能上的轉(zhuǎn)化，還需立足各民族廣泛交往交流交融的現(xiàn)實(shí)，做到真正以人民為中心解決好各族老百姓關(guān)心關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。由此，在將問題轉(zhuǎn)化為績(jī)效、將動(dòng)力轉(zhuǎn)換為能力的過程中，實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治的國(guó)家治理優(yōu)勢(shì)和效能轉(zhuǎn)換，充分彰顯民族區(qū)域自治的人民民主底蘊(yùn)，充分展現(xiàn)民族區(qū)域自治背后各族人民平等團(tuán)結(jié)互助和諧的民族關(guān)系實(shí)質(zhì)，充分推進(jìn)民族事務(wù)治理和國(guó)家治理的現(xiàn)代化。最后，依托民族區(qū)域自治的治理效能，在不斷增進(jìn)各族人民獲得感、幸福感、安全感的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各族干部群眾對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義的高度認(rèn)同，有效推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的自主性和能動(dòng)性。