劉詩林

（中國紀檢監(jiān)察學院科研部,北京 100877）

2019年11月，習近平在上海長寧區(qū)虹橋街道考察時指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的?！秉h的十九屆六中全會強調(diào)：“積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領域擴大人民有序政治參與，使各方面制度和國家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造?！盵1]39全過程人民民主是對我國人民當家作主民主政治制度體系本質(zhì)特征的概括，是對中國共產(chǎn)黨領導人民探索實現(xiàn)人民民主豐富實踐形式的政治智慧和成功經(jīng)驗的總結，也是中國特色社會主義民主區(qū)別于形形色色西方式民主的顯著標志[2]。黨中央對全過程人民民主提出了多維度、多方面、多層級具體而現(xiàn)實的要求，學界對此進行了積極的回應。闕天舒等人在國家治理場域中基于新時代中國話語構建的視角提出全過程民主是一種新時代的中國特色社會主義民主，全過程民主與新型政黨制度相互匹配，共同推進協(xié)商與法治的良性互動，程序與實效的規(guī)則創(chuàng)設和調(diào)適與合作的雙向構建[3]。孫劍綱在民主立法方面提出人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體[4]。王平等人認為全過程人民民主賦予統(tǒng)一戰(zhàn)線全新的理論視野和思維方式，如以凝聚最廣泛的人心體現(xiàn)民主動員功能、以匯聚最真實的民意體現(xiàn)民主表達功能、以集中最全面的民智體現(xiàn)民主決策功能[5]。曲秀玲提出數(shù)字協(xié)商民主滿足利益關系調(diào)節(jié)的現(xiàn)實需要，契合人民當家作主的價值理念，提升協(xié)商民主的實施效果，數(shù)字技術與協(xié)商民主的深度契合為發(fā)展全過程人民民主拓展了實踐向度[6]。江澤林從“兩會制”民主的視角分析人民政協(xié)作為全過程人民民主重要政治制度的功能定位和運行機制[7]。汪仲啟以上海市長寧區(qū)虹橋街道為個案，分析全過程人民民主的實踐體系及其對基層社會治理重構的作用與意義[8]。

整體而言，學界對全過程人民民主在民主立法、民主協(xié)商、民主決策[9]等方面都進行了一些研究，但在民主監(jiān)督方面的探討不多。本文試圖以巡視為切入口，深入分析全過程人民民主在民主監(jiān)督領域的運行。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，也是全過程人民民主在監(jiān)督領域的生動實踐和集中呈現(xiàn)。實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，是巡視工作的出發(fā)點和落腳點。習近平強調(diào)：“人民群眾痛恨什么、反對什么，就重點巡視什么、糾正什么?！盵10]巡視的權威來自黨中央，巡視的力量來自廣大干部群眾。在巡視場域中，以人民為中心的價值取向一以貫之，人民參與的渠道和方式越來越豐富，黨內(nèi)民主促進人民民主的發(fā)展合力越來越強大，使得人民當家作主的監(jiān)督保障越來越堅強，充分詮釋了中國特色社會主義監(jiān)督制度的民主屬性，從監(jiān)督視角彰顯了中國政黨制度與民主制度的協(xié)調(diào)匹配與復雜關系。從巡視視域觀察和研究全過程人民民主，不僅能深化對全過程人民民主的理論研究，拓展對全過程人民民主的實踐認知，還有助于進一步審視和完善巡視工作。

1 巡視是全過程人民民主實踐的重要場域

新時代，黨中央對巡視進行了戰(zhàn)略性運用、創(chuàng)制性改革、系統(tǒng)性完善。巡視全覆蓋對腐敗與作風問題形成有效震懾、遏制，對黨中央的路線方針政策落實形成有效督促與保障，巡視利劍作用充分彰顯，治本功能逐步體現(xiàn)。從全過程人民民主的視角對巡視進行探討，一方面能夠有助于更加深入地認識巡視的人民屬性、民主屬性，從而更好地揭示和理解中國共產(chǎn)黨領導的中國特色社會主義監(jiān)督制度的人民民主本質(zhì)；另一方面也能更加充分詮釋全過程人民民主在民主監(jiān)督領域的歷史脈絡和運行模式。

1.1 全過程人民民主的內(nèi)涵

民主作為一種政體形式，涵蓋了從古代雅典公民直接民主的政府到現(xiàn)代代議制政府等多種形式，迄今已有兩千多年的歷史。民主是歷史的、具體的、發(fā)展的。各國民主植根于本國的歷史文化傳統(tǒng)，成長于本國人民的實踐探索和智慧創(chuàng)造，有著不同的民主道路和民主形態(tài)。人民民主是社會主義的生命。中國特色社會主義民主在本質(zhì)上要求人民當家作主，在實質(zhì)上要求以人民為中心，在實現(xiàn)上要求全鏈條、全過程、全方位，具有廣泛性、全領域和全過程的特征，是政治民主、經(jīng)濟民主、生活民主的有機統(tǒng)一。全過程人民民主體現(xiàn)了黨領導人民發(fā)展社會主義民主，特別是黨的十八大以來民主政治建設的理論和實踐成果，構建了中國式民主的理論話語體系，為世界民主構建與研究貢獻了中國智慧，指明了社會主義國家未來的民主實踐路徑，搭建了中國政治文明發(fā)展和進步的階梯。

全過程人民民主有四個關鍵詞，即“全”“過程”“人民”“民主”?！叭笔菑V度和深度的要求，突出價值取向、行動邏輯、實踐過程等方面的整體性、完全性和徹底性?！斑^程”是治國理政的過程，不僅是一個時間線性的概念，還包括空間上的全方位、多層級的立體性、多場域的沉浸感；既包括過程民主，也包括結果民主。“人民”是本質(zhì)屬性，體現(xiàn)在人民取向、人民參與、人民評價、人民獲得、人民滿意、人民作主等多個方面?！懊裰鳌笔侨嗣癞敿易髦鞯谋憩F(xiàn)形式，包括民主價值、民主程序、民主制度、民主運行、民主結果等多個維度。誠然，程序是人民民主實現(xiàn)的重要保障。全過程人民民主在程序上并不局限于民主選舉，還包括民主決策、民主監(jiān)督、民主參與、民主評議等多種程序形式。全過程人民民主將人民當家作主這一中國特色社會主義民主的本質(zhì)與可操作、可觀察、可測量的“過程”相結合[11]，具有極強的理論價值與實踐意義。

1.2 民主是社會主義監(jiān)督制度的本質(zhì)特征

作為中國共產(chǎn)黨治國理政的民主實踐典范，全過程人民民主形成了較為獨特的政治邏輯：其核心是將人民民主的各項具體制度優(yōu)勢加以鞏固，實現(xiàn)效能的普遍化；關鍵是始終將“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨治國理政的各個環(huán)節(jié)中；主要任務包括堅守為人民服務的意識、強化以人民為中心的原則，凸現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主兩個大局以及生成符合時代需要的民主治理機制[12]。全過程人民民主一定程度上通過文化性構建、規(guī)范性建構和體系性建構來形塑人民民主[3]。全過程人民民主的完整制度鏈條，包括選舉民主、協(xié)商民主、社會民主、基層民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主過程的一切領域，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的有機統(tǒng)一[13]。

馬克思主義權力監(jiān)督理論認為，權力來自人民，需要接受人民群眾的監(jiān)督，以確保權力的人民性和為民所用。馬克思和恩格斯在總結巴黎公社政權建設的歷史經(jīng)驗時提出，人民群眾掌握監(jiān)督權是實現(xiàn)人民當家作主的根本保證之一，一定要讓人民起來監(jiān)督國家、政府和政府工作人員[14]56-57。列寧在領導蘇聯(lián)人民進行鞏固蘇維埃政權的斗爭中，也特別強調(diào)在蘇維埃要建立一種自上而下、自下而上的網(wǎng)絡監(jiān)督結構形式[15]96?？梢?，全過程人民民主在社會主義監(jiān)督制度中有歷史的基因。中國共產(chǎn)黨來自人民、植根于人民、服務于人民。我國憲法規(guī)定中華人民共和國是人民民主專政的國家，國家的一切權力屬于人民。中國共產(chǎn)黨人不僅清醒地認識到人民群眾才是歷史的主體，更是權力的主體，一切政權建設都要接受人民群眾的監(jiān)督，并要服務于人民群眾這個大眾群體[16]49。1945年，毛澤東在著名的“窯洞對”中指出，跳出治亂興衰“歷史周期率”的途徑就是“讓人民來監(jiān)督政府”。習近平指出：“一百年來，黨外靠發(fā)展人民民主、接受人民監(jiān)督，內(nèi)靠全面從嚴治黨、推進自我革命，勇于堅持真理、修正錯誤，勇于刀刃向內(nèi)、刮骨療毒，保證了黨長盛不衰、不斷發(fā)展壯大?！盵17]可見，民主是社會主義監(jiān)督制度的本質(zhì)特征。

1.3 巡視是全過程人民民主在監(jiān)督領域的集中呈現(xiàn)

民主監(jiān)督是全過程人民民主的重要組成部分，是必不可少的鏈條和環(huán)節(jié)。巡視是新時代中國特色社會主義監(jiān)督體系中頗具創(chuàng)新、頗為活躍、頗有力度的監(jiān)督方式。巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略性制度安排而提出，一輪一輪壓茬推進，不斷深化發(fā)展，發(fā)揮了全面從嚴治黨利劍作用，有效提升了全面從嚴治黨對于“四個全面”戰(zhàn)略落實的政治引領和政治保障功能。巡視以其高度權威性、鮮明政治性、相對獨立性、機動靈活性、系統(tǒng)全面性等特性為基礎支撐，通過資源調(diào)度機制、信息集成機制、成果共用機制、協(xié)同契合機制等路徑，以政治邏輯引領各大監(jiān)督，在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮了統(tǒng)合功能[18]。從歷史進程看，巡視始終伴隨著黨的群眾路線和民主實踐而發(fā)展和深化。在價值取向方面，巡視始終堅持以人民為中心的理念。在程序環(huán)節(jié)方面，巡視是自上而下黨委監(jiān)督與自下而上民主監(jiān)督的有機結合，在不同時期、不同維度、不同層級、不同場景、不同時空均有著豐富、生動、立體的民主呈現(xiàn)。在運行機制方面，巡視不但對接和吸納民主監(jiān)督，其自身運行也遵循黨內(nèi)民主的邏輯與原則，是以黨內(nèi)民主促進和發(fā)展人民民主，最終形成民主發(fā)展合力的典范?？偟膩砜?，巡視是全過程人民民主實踐的重要場域，能深度觀察到中國式民主的生成機制、價值取向、實踐形態(tài)、動力系統(tǒng)和顯著優(yōu)勢。

2 巡視歷史進程中全過程人民民主的生成與發(fā)展

全過程人民民主理念并非橫空出世，而是具有深厚的歷史底蘊和基礎，在黨的百年歷史中不斷發(fā)展完善的漸進過程。對此，要將全過程人民民主放置于中國共產(chǎn)黨百年歷史的時空中審視。不同時代有著不同的政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展水平，國家政權對于民主的制度供給、制度設計、制度運行大不相同。人民群眾對民主也有著不同認識、理解和需求，民主的參與方式和途徑不同，民眾參與度和獲得感也有很大差異。20世紀20年代，在國際共產(chǎn)主義運動中中國共產(chǎn)黨在共產(chǎn)國際的直接指導、要求和支持下建立了巡視制度，以黨的二大“中央特派員”為雛形。巡視制度一經(jīng)建立，便與中國傳統(tǒng)政治文化土壤高度適應，與群眾政治文化心理匹配，在黨的建設發(fā)展歷程中發(fā)揮了重要作用。雖然，巡視的職能定位與制度設計隨著中國革命、建設、改革不同時期的形勢任務而有所調(diào)整，但其全心全意為人民服務的人民屬性一直沒變，密切聯(lián)系群眾的民主路線沒有變，民主特性一直十分鮮明。

2.1 新民主主義革命時期巡視是建立人民當家作主政權的重要制度

黨的巡視制度最早可追溯至黨的二大黨章關于中央特派員的規(guī)定，后改稱為中央特派巡行員，逐漸發(fā)展為巡視制度。當時，黨還在發(fā)展初期，規(guī)模很小、人數(shù)不多、組織體系和通信系統(tǒng)尚不完備。中央派出巡視員到各地巡行，將中央的指示傳達至各地，亦將各地革命斗爭形勢和經(jīng)濟、社會、人口等方面的發(fā)展情況上報中央，不僅發(fā)揮“上傳下達”的職能，還承擔著組建、匡正和發(fā)展黨組織的組織建設職能。巡視員出巡時，需組織并主持各地黨部會議，審察各地黨組織領導班子成員的階級性質(zhì)，遇到不符合無產(chǎn)階級政黨標準的予以改組，以凈化黨組織成分；給工人、農(nóng)民辦講習所，開夜校，宣傳共產(chǎn)主義思想，同時發(fā)展思想進步分子入黨，以壯大黨的組織；將各地覺醒的婦女、青年、兒童組織起來，幫助他們成立婦女會、青年會、兒童團等團體，指導他們配合當?shù)攸h組織開展武裝斗爭和革命行動，以培育黨的后備力量?？傊?，巡視員到各地必須與當?shù)攸h組織、群眾組織及普通民眾打成一片，與他們積極互動并給予有效的指導。這些都是巡視員到各地巡視時的規(guī)定動作，以及撰寫巡行日記、向中央?yún)R報巡視情況的重要內(nèi)容。反之，如果巡視員在各地巡行時，未能積極聯(lián)系群眾、深入群眾、了解群眾疾苦、幫助解決問題，則被指責為“走馬觀花式”的巡視，要受到中央批評。

新民主主義革命時期，黨派遣特派(巡行)員到各地巡視，通過巡視了解民情以解讀社會性質(zhì)、評判革命性質(zhì)、決定革命策略；通過巡視將民主集中制落地，成功消解黨內(nèi)民主與高度集中之間的張力；在巡視過程中教育群眾，向底層民眾闡釋其政治理念和社會藍圖[16]；在巡視中發(fā)動群眾，從中發(fā)現(xiàn)和選拔積極分子入黨，發(fā)展壯大黨組織；在巡視中密切黨群關系，將婦女、青年、兒童組織成各類社會團體以鞏固黨的地位?？梢娧惨曉谥袊伯a(chǎn)黨早期規(guī)范、整合和厚植黨內(nèi)上下關系、政黨與群團關系、政黨與社會關系中發(fā)揮了重要作用。中國共產(chǎn)黨從成立伊始就與人民群眾結下了“魚水深情”，而巡視則是其中重要的動員方式和紐帶機制，起到了積極的作用。巡視成為新民主主義革命時期既依靠群眾又服務群眾、既發(fā)動群眾又從群眾中汲取力量的重要領導方式和黨的組織建設路徑，對于我國人民民主專政政權的形成起到了重要的發(fā)動、動員和催生作用。

2.2 社會主義革命和建設時期巡視保障黨中央意圖與群眾訴求緊密結合

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨。這時，黨的全國性組織體系基本建立，巡視的權限有所削弱，成為“黨的領導中的輔助方式”[19]31，行使指導建議、監(jiān)督檢查功能，確保黨中央意圖在各項工作中得到實現(xiàn)。土地改革時期，黨中央通過巡視指導和領導土地改革，有力推動了土地改革運動的穩(wěn)定健康發(fā)展。整黨整風運動時期，巡視職能轉(zhuǎn)為監(jiān)督檢查。1952年3月，巡視制度在法院、檢察院等機關單位率先推行后，在“三反”“五反”中得到充分運用。1955年3月，巡視制度推廣至黨的中央和各級地方組織，并作為重要方式領導各地農(nóng)業(yè)合作化、社會主義教育運動和“四清”運動等。一直到黨的八大前，巡視都較為活躍。

這一時期的巡視與各類運動相伴而生，特別注重深入基層、深入群眾、傾聽群眾心聲。黨中央和各級黨組織派出有威信、有經(jīng)驗的巡視員到各地領導和檢查工作，使得黨的政策制定、執(zhí)行與落實與群眾訴求結合得更加緊密。比如毛澤東對福建省委1951年通過巡視來糾正鎮(zhèn)壓反革命運動偏向問題的做法予以肯定，“福建方面最值得重視的經(jīng)驗是發(fā)動最廣大群眾參加鎮(zhèn)反工作和派遣工作組下去巡視鎮(zhèn)反工作”[20]233，并指示各省向各分區(qū)、縣級派出工作組開展巡視，幫助各地糾正偏差、清理積案以正確地開展“鎮(zhèn)反”工作。

2.3 改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期巡視為加強黨同人民群眾聯(lián)系而恢復發(fā)展

改革開放一段時期后，黨中央深刻認識到反對腐敗、加強思想教育、緊密依靠和密切聯(lián)系人民群眾對于維護國家和社會穩(wěn)定的重要意義[21]。1990年3月黨的十三屆六中全會審議通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾的聯(lián)系的決定》強調(diào)：“人民群眾是我們黨的力量源泉和勝利之本。能否始終保持和發(fā)展同人民群眾的血肉聯(lián)系，直接關系到黨和國家的盛衰興亡。當前特別要注意切實解決群眾最為關心而又有條件解決的問題，以實際行動密切黨群關系。”會議決定，“對各級領導干部機關和領導干部必須加強監(jiān)督”，并規(guī)定“中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權力，對有關問題進行督促檢查，直接向中央和省、市黨委報告情況。這項工作可吸收有經(jīng)驗、有威望的老同志參加”[22]338-347。這是改革開放后，中央文件中首次正式提出巡視制度，但當時中央并未馬上啟動巡視。直到陳希同、王寶森等黨內(nèi)高級領導干部的腐敗問題暴露，黨中央迫切意識到需要加強黨內(nèi)監(jiān)督和黨的建設。于是，1996年1月十四屆中央紀委六次全會決定選派部級干部到地方和部門巡視。同年3月，中央紀委正式派出兩批巡視組，時任中央紀委書記尉健行要求，“巡視組帶著耳朵去，回來向中央報告”[23]170-172。這一時期黨中央還作出加強人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、行政監(jiān)督、信訪監(jiān)督、輿論監(jiān)督等一系列制度建設的決定。黨中央在20世紀90年代初恢復和重啟黨內(nèi)巡視制度，寄予了巡視加強聯(lián)系人民群眾、更好對接民主監(jiān)督、實現(xiàn)自上而下監(jiān)督與自下而上監(jiān)督有機結合的功能期許。

后續(xù)中央層級的巡視領導規(guī)格不斷提升，巡視制度持續(xù)更新完善，組織建設逐步規(guī)范，監(jiān)督的范圍和內(nèi)容不斷擴展，方式方法也有所增加。巡視在前期試點采用查閱會議記錄和有關材料的基礎上，逐步增加了列席會議、向領導班子成員和有關人員了解情況、查閱資料、對反映領導干部的重要問題進行初步了解、就有關問題與主要領導同志交換意見等多種方式，大大擴展了巡視了解情況的渠道。1997年，巡視制度被置于黨內(nèi)監(jiān)督五項制度之首，其意義也提到了加強黨的執(zhí)政能力建設的高度[23]170-172。黨中央先后開展了“三講”教育巡視、“學習實踐科學發(fā)展觀”巡視等多輪巡視，圍繞黨的路線方針政策落地見效情況，以及各地經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展情況開展監(jiān)督。這一時期，巡視監(jiān)督過程中的民主渠道越來越暢通、民主方式越來越豐富、民主特性越來越鮮明。

3 新時代全過程人民民主在巡視場域的全方位呈現(xiàn)

黨的十八大以來，黨中央高度重視巡視監(jiān)督，率先啟用、充分授權，賦予巡視高度權威，并持續(xù)深化改革。新時代巡視體現(xiàn)了馬克思主義監(jiān)督原理與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化的有機結合，是對建黨以來的巡視制度繼承基礎上作出創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和突破性發(fā)展，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要一環(huán)。黨的十八大以來，巡視在價值理念、功能定位、流程環(huán)節(jié)、制度設計、部署落實等方面均內(nèi)置了全過程人民民主的基本理念和運行邏輯，蘊含了人民當家作主的民主本質(zhì)，體現(xiàn)了中國特色社會主義民主“全鏈條、全方位、全覆蓋”“最廣泛、最真實、最管用”[24]的鮮明特征。

3.1 政治巡視以人民為中心的價值取向

民主的原意是指“人民的權利”或“人民的統(tǒng)治”。民主不僅僅體現(xiàn)在程序設計上，更是一種價值取向。而且作為價值取向的民主能將民主理念全方位貫徹、系統(tǒng)化執(zhí)行，更加關注結果民主，讓人民能夠?qū)崒嵲谠诘馗惺艿矫裰鲙淼墨@得感和幸福感。全過程人民民主的精髓在于“全”，更在于“人民”，是對人民至上的生動實踐和充分詮釋。“以人民為中心”是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的一項基本方略，是中國制度價值追求的集中體現(xiàn)[25]。巡視本質(zhì)是政治監(jiān)督。新時代政治巡視堅守政治巡視定位，始終堅持“以人民為中心”的價值取向。習近平多次強調(diào)巡視要堅持以人民為中心的理念：“黨的十九大后，中央巡視接續(xù)發(fā)力、深化拓展，開創(chuàng)了新局面、取得了新成效……堅持以人民為中心，發(fā)現(xiàn)和推動解決一批群眾反映強烈的突出問題”[26]107，“巡視整改責任壓給黨委(黨組)，黨政一把手都是第一責任人，整改不落實，就是對人民不負責”[26]109-110，“發(fā)揮巡視綜合監(jiān)督作用和聯(lián)系群眾紐帶功能”[26]115。從這些論述中，我們能深刻感受到巡視的為民理念和民主追求。

黨的十八大以來，政治巡視先后圍繞“一個中心、四個著力”“六項紀律”“六圍繞一加強”“四個落實”[27]等重點，不斷深化監(jiān)督內(nèi)容。雖然監(jiān)督重心有所轉(zhuǎn)移，但均是針對人民群眾最為關切的問題以及危及人民當家作主政權安全的最大風險。在監(jiān)督內(nèi)容層面，從維護民主價值取向和保障結果民主著眼，充分體現(xiàn)了全過程人民民主的要求。

當前，政治巡視聚焦“四個落實”開展監(jiān)督檢查，具體是檢查落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署情況；檢查落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署情況；檢查落實新時代黨的組織路線情況；檢查巡視、審計等監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題整改情況[28]93。這來自2019年《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》對于各級黨委(黨組)政治責任的規(guī)定，為巡視工作提供了基本遵循。巡視督促各級黨委(黨組)落實政治責任，特別是緊盯黨中央從維護人民利益出發(fā)廣泛聽取各方意見通盤考慮后制定的路線方針政策的落實情況。一旦發(fā)現(xiàn)問題，巡視組及時向上級黨委(黨組)匯報并要求整改糾偏，進行強有力的約束和督促，防止“政令不出中央”，杜絕“政出多門”。巡視從價值民主和結果民主維度捍衛(wèi)以人民為中心的價值取向，保障人民當家作主的權利，凸現(xiàn)了全過程人民民主的“人民”本質(zhì)。

脫貧攻堅專項巡視是政治巡視“以人民為中心”價值取向的集中體現(xiàn)。黨中央部署“脫貧攻堅專項巡視”及“回頭看”，15個中央巡視組前后兩輪出動，并帶動中央國家機關、省區(qū)市、市縣的巡視巡察機構緊盯各級各部門脫貧攻堅政治責任開展監(jiān)督檢查，為確保脫貧攻堅如期完成、全面建成小康社會提供了有力保障。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，巡視以強有力的監(jiān)督促成了社會主義民主的特色與自信，確保每一名群眾都能分享到改革與發(fā)展的果實，彰顯了中國特色社會主義制度的巨大優(yōu)勢與活力。

市縣巡察使得政治巡視“以人民為中心”的價值取向更大范圍、更近距離地覆蓋基層群眾。中央巡視工作領導小組明確要求市縣巡察突出基層屬性，緊貼基層實際和群眾關切，聚焦黨中央各項決策部署在基層的落實情況、聚焦群眾身邊腐敗問題和不正之風以及群眾反映強烈的問題、聚焦基層黨組織建設開展監(jiān)督檢查。各地廣泛開展巡察，將市縣黨委的監(jiān)督直插基層，對于加強基層政權建設、提升基層民主治理水平、助力鄉(xiāng)村振興具有積極促進作用。市縣巡察打通全面從嚴治黨“最后一公里”，成為市縣黨委了解民情、回應民意、解決民困、溫暖民心的重要渠道，有力督促基層將黨中央“以人民為中心”的各種方針政策落至基層、惠及群眾，力求實現(xiàn)好的結果民主。

3.2 巡視全流程動員并吸納民主監(jiān)督

巡視的權威來自黨中央，巡視的力量來自廣大干部群眾。黨中央將巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略性制度安排，在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮統(tǒng)合功能，預設了巡視與群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督對接的程序，成為黨內(nèi)監(jiān)督和民主監(jiān)督有機結合的樞紐。新時代，巡視堅持問題導向，對輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等民主監(jiān)督信息的吸納貫穿巡前、巡中、巡后全鏈條。巡視組接到巡視任務后，在巡視出發(fā)前便安排專人查找網(wǎng)絡輿情信息，盡量不漏掉任何熱點輿情，并將其與來自紀檢、組織、信訪等渠道獲得的情況匯總梳理編制問題清單，提前研究準備?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定：“巡視進駐、反饋、整改等情況，應當以適當方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督。”巡視一開始，巡視組便在各大媒體公開巡視組聯(lián)系信箱、電話，在被巡視地區(qū)或單位選擇比較顯眼的位置擺放情況反映箱。由于巡視具有良好的公信力，每一輪巡視都能激發(fā)出干部群眾的監(jiān)督熱情。巡視組在巡視期間與被巡視單位干部廣泛談話，談話范圍包括但不限于被巡視黨組織領導班子成員、德高望重的專家學者、近幾年離開領導崗位的退休干部、人大代表、政協(xié)代表、老上訪戶等。巡視組工作人員在“問題導向”和“兩職壓力”驅(qū)使下，以高度責任心開展巡視談話和記錄、撰寫談話情況報告，認真處理群眾來信來電，將民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化地納入黨內(nèi)監(jiān)督范疇。巡視期間，巡視組還采取點面結合的工作方法下沉調(diào)研，主動搜尋民意關切。巡視反饋情況向被巡視黨組織公開，反饋情況概要向社會公開，巡視整改情況通報向黨內(nèi)和社會同時公開，以“能公開盡量公開”為原則，確實不能公開的需要說明理由。

巡視組也以開放的姿態(tài)接受干部群眾的評價與監(jiān)督。曾多次出現(xiàn)巡視組還在現(xiàn)場巡視，群眾對巡視組不滿的相關情況反映就寄到巡視辦的情形。當然也有大量群眾給巡視組寄送感謝信和錦旗對巡視高度肯定。每年的黨風廉政民意調(diào)查中，也設計了人民群眾對巡視工作滿意度評價的指標。巡視以制度化的流程設計提供了民意連續(xù)性表達與實現(xiàn)的機會，經(jīng)巡視組篩選把關將民主監(jiān)督信息納入黨內(nèi)監(jiān)督范疇，得以進入上級黨組織視野。巡視既加持了民主監(jiān)督的權威，也提供了監(jiān)督領域民主實現(xiàn)的有效路徑，以全方位、多視角、強有力的監(jiān)督保障人民民主的有效運行和真正實現(xiàn)。

3.3 巡視堅持黨內(nèi)民主更好保障人民民主

巡視始終堅持和維護黨的領導。中國共產(chǎn)黨堅持以人民為中心，通過黨內(nèi)民主建設，優(yōu)化社會主義民主制度體系，規(guī)范黨的權力運行，落實人民當家作主的權利，形成“黨的領導—黨內(nèi)民主—人民民主”的內(nèi)在邏輯[29]。巡視不同于中國古代“八府巡按”“青天大老爺”的人治邏輯，巡視是在社會主義法治框架下，遵循黨內(nèi)民主原則，制度化、規(guī)范化地運行。黨內(nèi)民主原則有效保障了巡視對接和吸納民主監(jiān)督的成效，也使得全過程人民民主對巡視的賦能更加有力。巡視任務征求多部門意見后由黨委(黨組)統(tǒng)一部署，先民主后集中。每一屆黨委根據(jù)本屆總體目標在初期制定巡視工作五年規(guī)劃。年初，巡視工作領導小組制定年度巡視計劃，報黨委同意后執(zhí)行。一屆任期巡視全覆蓋基本完成后，巡視機構請紀檢監(jiān)察、組織人事、審計等有關部門根據(jù)巡視整改監(jiān)督情況提出意見建議，選擇巡視“回頭看”對象。

巡視隊伍組建靈活多樣，奠定多元化民主基礎。巡視組組長“一次一授權”，從巡視組組長庫中抽選，均為黨性強、德高望重的黨員領導干部。聯(lián)絡員是巡視機構固定編制干部，類似于秘書長角色，負責巡視組與巡視辦之間的聯(lián)系溝通。具有政治戰(zhàn)略眼光、豐富從業(yè)經(jīng)歷、靈活多樣辦法、精通巡視工作的組長與黨建專業(yè)出身、多輪巡視經(jīng)驗、嚴守紀律原則的聯(lián)絡員在處理巡視期間復雜問題時既能互為補充，又在一定程度上形成制約，保證了巡視工作的有效開展。巡視專員從各級各部門廣泛抽調(diào)，擴大了巡視人員的專業(yè)背景，匯集各條戰(zhàn)線的智慧。巡視組以項目制為運作機制，共同參與一兩輪巡視后便解散，組領導對成員回原單位的提拔晉升沒有發(fā)言權。因此，大家目標明確而純粹，就是干好巡視工作，精準發(fā)現(xiàn)問題，不負黨委囑托與信任，否則還要因“兩職”被問責。巡視短平快的運作模式大大消減了巡視組內(nèi)搞團團伙伙形成不良風氣的潛在空間，具備民主的氛圍。

巡視組決策遵循組長負責制下的民主集中制。巡視組實行組長負責制，組建組務會承擔組內(nèi)談話情況分析、問題線索了解、巡視報告修改等重大事務的決策。召開組務會時，安排專人記錄，大家輪流發(fā)言，達成一致意見后形成決策并分工；經(jīng)討論不能達成一致意見時，由組長拍板決定，并記錄組內(nèi)不同意見。這充分體現(xiàn)了民主集中制在巡視工作中的運用。黨的十九大后，巡視機構開始推行問題底稿制度，“一事一底稿”，將問題線索分析研判、了解過程及證據(jù)等資料匯編為底稿以便需要時查證，并在巡視結束后隨問題線索移交給有關部門進一步調(diào)查，必要時將組內(nèi)不同意見在底稿上備注。巡視組得到黨委充分授權，具有高度權威，而嚴密科學的民主制度安排確保了巡視權力依規(guī)、依紀、依法運行。

巡視組與被巡視黨組織充分溝通，目標一致。巡視并非單向的監(jiān)督，巡視組與被巡視黨組織也不是“貓和老鼠”的關系，而是以鞏固黨的領導、加強黨的建設為目標的“同題共答”。巡視組進駐后，巡視組組長與被巡視黨組織主要負責人第一時間就巡視任務進行溝通；巡視期間，巡視組領導與班子成員逐一談話；撤離駐地前，巡視組組長就巡視期間發(fā)現(xiàn)的若干重大問題聽取被巡視黨組織主要負責人意見。這些制度設計給予了被巡視黨組織充分的參與和表達機會，保障了巡視監(jiān)督的客觀、公正和民主。

巡視以會議形式匯報情況，會上直接提意見?，F(xiàn)場巡視結束后，巡視組逐一向巡視工作領導小組匯報，以組長匯報為主，副組長、聯(lián)絡員作補充發(fā)言。領導小組匯總整輪巡視情況向黨委(黨組)匯報。黨的十九大后，中央政治局常委會會議、中央政治局會議分別聽取每一輪中央巡視的情況匯報(僅脫貧攻堅專項巡視“回頭看”以書面形式聽取)，與會成員逐一發(fā)言，就巡視發(fā)現(xiàn)的問題提出處置意見。巡視匯報機制以公開、民主、高效的方式保證了巡視監(jiān)督的嚴肅性和成果運用的強制性，進一步壓實了黨委全面從嚴治黨的主體責任。

黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。巡視嚴格按民主集中制運行，使得巡視決策更加科學、巡視報告更加全面、巡視建議更加有效。巡視績效的提升有助于增進巡視的權威和公信力，進而鼓勵廣大干部、群眾、媒體、民主黨派等更加信任巡視、更加積極參與巡視監(jiān)督、更加關注巡視及其整改情況，使得民主監(jiān)督更具活力、更有效力。

4 巡視場域中完善全過程人民民主的路徑

百年來，在巡視場域中，全過程人民民主有了諸多實踐成果、制度成果和理論成果，有力保障了巡視監(jiān)督在黨委領導下權威高效運行，全面從嚴治黨利劍作用彰顯。從實踐來看，全過程人民民主確實是一個“好事物”，但仍屬于“發(fā)展中的民主”，有很大發(fā)展空間。在巡視過程中可以進一步營造民主文化，提升干部群眾民主意識；進一步優(yōu)化民主制度設計，提升民主參與動力；進一步改進運行方式，確保組內(nèi)民主運行，更好地落實、發(fā)展和推動全過程人民民主；提升巡視全過程人民民主的形象。同時發(fā)揮巡視監(jiān)督的利劍作用、示范效應和統(tǒng)合功能，帶動各級各類黨組織更好落實全過程人民民主。

4.1 培育民主文化,提升干部群眾全過程人民民主意識

推進全過程人民民主，需要雙向發(fā)力，既需要國家政權組織完善民主制度、優(yōu)化民主程序、釋放民主空間，也需要培養(yǎng)社會的民主文化，促使干部群眾進一步養(yǎng)成民主意識、提升民主參與能力。巡視場域中，從制度層面設計了巡視組與干部群眾談話、接受群眾來信來訪以及巡視進駐、反饋、整改情況向社會公開等豐富多樣的民主渠道和形式，實踐運行中也取得了一定效果，但也存在不足。如巡視談話時，很多領導干部心存顧慮不愿向巡視組說實話，不愿反映問題；群眾向巡視組寫信來電很多是為了自身訴求，而不是反映巡視監(jiān)督對象和內(nèi)容的相關問題；干部群眾對巡視整改的關注遠不及對巡視進駐的關注等。這些情況的存在使得巡視中的民主制度潛能尚未得到充分發(fā)掘，阻滯了巡視效能的發(fā)揮。

民主既是一個制度問題，又是一個文化問題，文化是民主有效運行的軟件[30]，發(fā)展全過程人民民主需要培育民主文化。文化的力量巨大而深遠，全過程人民民主的成功運轉(zhuǎn)不僅需要良好的制度設計，同時還取決于成熟的民主文化。建議采取自上而下和自下而上相結合的方式形成合力推動民主文化發(fā)展，促使人民群眾理性意識覺醒，形成規(guī)則意識和公共參與精神。讓民主成為干部群眾日常工作生活中的自覺和習慣，全過程、深層次地參與中國特色社會主義民主政權建設和運行。具體到巡視場域，廣大黨員干部和群眾可利用巡視聚焦發(fā)現(xiàn)問題的機會，以對黨負責、對組織負責、實事求是的態(tài)度與巡視組談話、向巡視組反映情況、提供材料和問題線索。同時，也鼓勵廣大黨員干部和群眾監(jiān)督巡視組的工作紀律、工作作風和工作成效，讓群眾在參與巡視監(jiān)督的獲得感中更好體會到全過程人民民主的制度優(yōu)勢和制度效能。

4.2 優(yōu)化制度設計與操作,擴充巡視全過程人民民主的參與形式

巡視需要更好對接和吸納民主監(jiān)督，全面把握中國特色社會主義民主的基本要求，清晰、堅定、穩(wěn)妥地對巡視場域中各類與民主監(jiān)督相銜接的機制進行優(yōu)化升級，讓巡視更具公信力、更具親民性。特別注意將民主納入巡視的制度化規(guī)范框架，避免運動式民主參與導致出現(xiàn)不可控局面。將民主理念與民主監(jiān)督更好融入巡視流程。如巡視組出發(fā)前，巡視辦統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排情況咨詢會、書面調(diào)研等形式請民主黨派、新聞媒體、有關專家學者等介紹其了解和掌握的被巡視地區(qū)或單位系統(tǒng)存在的問題，或者他們關心的問題。完善巡視談話安排，巡視組提前設計并向談話對象發(fā)放談話提綱，以書面形式或在巡視進駐動員會上向談話對象講明巡視談話的目的、價值和意義；講明巡視談話的保密原則、保密程序與方法；向談話對象清楚明確地提出對黨負責、實事求是的談話要求；考慮建立將干部與巡視組談話的態(tài)度、內(nèi)容納入干部評價考核制度，檢驗干部的忠誠度、憂患意識與責任擔當，賦予巡視一定意義上的察吏職能。認真處理群眾來信來訪，關注巡視中群眾反映的腐敗和作風問題，及時推動解決群眾反映的“急、難、愁、盼”問題，并以適當方式將來信來訪處理情況向群眾反饋，回應群眾期待。

4.3 改進組織運行方式,完善巡視全過程人民民主的程序設計

一是優(yōu)化巡視統(tǒng)合功能。進一步擴大巡視全覆蓋范圍，考慮將同級紀委，以及組織部、宣傳部、編辦等黨的工作部門納入巡視監(jiān)督對象。在現(xiàn)有協(xié)作機制基礎上，進一步擴大黨和國家監(jiān)督體系中巡視的統(tǒng)合范圍，優(yōu)化統(tǒng)合方式，提升統(tǒng)合效能。比如，在巡視過程中根據(jù)巡視了解的需要召集有關人民團體、民主黨派人士開座談會；中央巡視地方時，召集新華社、人民日報等中央駐省區(qū)市有關部門開座談會，與這些單位負責人談話。向有關監(jiān)督主體通報巡視情況，讓其他監(jiān)督主體在向巡視組提供監(jiān)督資源、技術與力量支持的同時，能夠感受到巡視組對自身的尊重與反哺，以及巡視對自身監(jiān)督的賦能增效。

二是促進巡視組內(nèi)民主。完善組務會機制，在民主討論的基礎上實行正確的集中，重大問題的決定要實行表決，并做好會議記錄。巡視組組長位高權重，須以更加平等的姿態(tài)與組員交流，充分聽取組內(nèi)不同意見，在組務會上堅持末位表態(tài)發(fā)言，杜絕“一言堂”，以更加民主的作風領導和組織開展巡視工作。巡視組內(nèi)定期開展主題黨日活動，召開組織生活會，增進相互溝通了解，開展批評與自我批評，營造平等、民主、和諧的氛圍。

三是加強巡視辦與巡視組之間的協(xié)同配合。作為連接黨委與紀委、巡視工作領導小組與巡視組之間的樞紐性機構，巡視辦要建設民主機制，完善制度流程，發(fā)揚民主作風，更好發(fā)揮在巡視工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導督導、服務保障職能，化解巡視辦與巡視組之間的摩擦矛盾，確保巡視機構更加務實、順暢運轉(zhuǎn)。

四是黨委(黨組)和巡視工作領導小組聽取巡視情況匯報時，也要堅持民主集中制。會前，提前研閱巡視組提交的巡視情況報告、談話情況報告、問題線索報告、選人用人情況報告等相關材料；會上，充分聽取巡視組組長、副組長、聯(lián)絡員等匯報巡視情況，研究并提出巡視反映問題的處理意見和巡視反饋建議；會后，巡視組根據(jù)巡視匯報會上黨委(黨組)和巡視工作領導小組達成的處理意見共識，撰寫巡視反饋報告，并按程序要求向被巡視黨組織主要負責人和班子成員反饋。

4.4 增進對外開放與交流,提升巡視全過程人民民主的形象

一是進一步增加巡視對外的開放程度。當前，巡視在群眾心目中留下的形象是權威而神秘的。在現(xiàn)代社會“祛魅化”的普遍進程中，適度的開放透明可以更加增強群眾的信任度和尊重度。比如2017年中央紀委宣傳部和中央電視臺聯(lián)合制作播出專題紀錄片《巡視利劍》取得了很好的社會反響。該紀錄片向全社會宣傳介紹黨的十八大以來黨中央把巡視作為戰(zhàn)略性制度安排，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結合，有效破解自我監(jiān)督難題的制度安排。以此為基礎，可考慮進一步增加關于巡視工作的深度宣傳報道、設置巡視組接待開放日等方式，讓巡視以更加親民的方式面向社會，以更加平易近人的姿態(tài)接待群眾，使得干部群眾更近距離、更加深入地了解巡視，更加積極主動地向巡視反映情況、訴說心聲。

二是增強巡視整改公開力度并豐富方式方法。目前，江西、安徽、廣西等地采取的電視問政巡視整改情況的做法積累了一定經(jīng)驗，取得了良好的社會效果。因此，可以考慮進一步推廣電視問政、網(wǎng)絡直播等方式讓干部群眾更加便利地關注和了解巡視整改情況、參與巡視整改進程、監(jiān)督巡視整改成效。以參與形式的多樣化、體驗的新鮮感、監(jiān)督的力量感、成效的獲得感提升干部群眾參與巡視整改監(jiān)督的積極性，亦增加被巡視黨組織及領導班子成員履行巡視整改責任的壓力和動力，促使責任單位整改時更加認真負責、更加擔當作為、更加時不我待，實現(xiàn)巡視成果“顆粒歸倉”。

5 結語

全過程人民民主是中國特色社會主義民主區(qū)別于西方民主的鮮明特征和顯著優(yōu)勢，充分彰顯了中國特色社會主義的理論自信、制度自信。巡視是全過程人民民主在民主監(jiān)督領域的生動實踐。從巡視發(fā)展歷程看，全過程人民民主不是一個全新生造的概念，而是中國共產(chǎn)黨百年來的初心使命、執(zhí)著追求、長期探索、規(guī)律提取和經(jīng)驗總結，更是新時代黨中央治國理政的價值理念、原則遵循和運行邏輯。從巡視實踐來看，巡視作為全面從嚴治黨的重要抓手，體現(xiàn)了自上而下組織監(jiān)督與自下而上民主監(jiān)督的有機結合，在巡視各方面均深刻體現(xiàn)了全過程人民民主的理念、價值和邏輯。新時代政治巡視堅持“以人民為中心”價值取向，緊盯被巡視黨組織落實黨中央為民政策的執(zhí)行情況、影響群眾切身利益的問題、群眾反映強烈的人和事開展監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)了大量深層次、隱蔽性問題，對腐敗與作風問題形成有力震懾和遏制，推進了改革進程，有效促進了問題的解決，提升了治理水平，有力保障了全過程人民民主的民主結果、民主實效。巡視場域中，在巡前、巡中、巡后全鏈條，巡視準備、巡視了解、巡視報告、巡視反饋、巡視移交、巡視整改全流程，巡視組內(nèi)、組外多維度，巡視內(nèi)容、巡視方式、巡視宣傳多方面均全方位內(nèi)置了全過程人民民主的基本理念、運行邏輯、操作規(guī)程，并且有著完善的制度保障。

展望未來，全過程人民民主在巡視場域中還有發(fā)展空間。隨著巡視工作廣泛、深入、高質(zhì)量的發(fā)展，開展巡視監(jiān)督和接受巡視監(jiān)督的輿論環(huán)境和社會氛圍將越來越好，逐步形成巡視組和被巡視黨組織“同題共答”的良好互動。巡視組與被巡視黨組織圍繞“推動改革、促進發(fā)展”這一共同目標，將做好巡視工作作為雙方共同的政治責任，在政治上、思想上、行動上統(tǒng)一起來，同向發(fā)力、優(yōu)勢互補，共同找準問題、共同分析根源、共同推動整改。在全過程人民民主的理念指導下，更好動員被巡視黨組織的內(nèi)部監(jiān)督力量，通過巡視組“以上帶下”提升巡視效果，被巡視黨組織“下借上勢”深化巡視整改，有效解決轉(zhuǎn)型發(fā)展中的深層次問題和主要矛盾，更加精準有效地發(fā)揮推動改革、促進發(fā)展的作用。以高質(zhì)量巡視全覆蓋和巡視整改為抓手，讓全過程人民民主在黨和國家建設各條戰(zhàn)線進一步賦能提效，更好推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。