肖 元

（長沙縣道路運(yùn)輸服務(wù)中心，湖南 長沙 410100）

前言

早在2015 年《中華人民共和國預(yù)算法》中就明確要求：對所有公共財(cái)政資金進(jìn)行績效管理。2017年，黨的十九大報(bào)告更是明確提出全面實(shí)施績效管理的要求，足見國家層面對績效管理的重視。近些年來，政府部門對交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目給予從項(xiàng)目、資金、政策等多方面的大力支持，隨著績效管理理念的深入，通過對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行績效評價，指導(dǎo)和提高建設(shè)項(xiàng)目資金使用績效，乃至推動交通運(yùn)輸項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)交通強(qiáng)國具有重大意義。

一、交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價的現(xiàn)狀及問題

為了更加全面地了解交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益，績效評價通常分兩個環(huán)節(jié)展開，首先是由交通部門對各項(xiàng)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面及整體自評，然后各級財(cái)政部門在單位自評的基礎(chǔ)上選取部分項(xiàng)目作為當(dāng)年的重點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場評價，通過現(xiàn)場與資料的審查核實(shí)形成績效評價報(bào)告，并反饋給相關(guān)部門。然而在具體的實(shí)施過程中，通常會存在以下幾方面問題：

（一）評價主體多。交通部門的財(cái)政專項(xiàng)資金較多，一般分為國、省、市、縣四級資金且分別納入各級交通部門的預(yù)算。根據(jù)資金的來源不同，績效評價的主體也對應(yīng)存在國、省、市、縣財(cái)政部門四級。同時，由于交通部門資金通過上級轉(zhuǎn)移支付，層層下?lián)?，最終由下級部門具體使用。勢必會出現(xiàn)績效目標(biāo)設(shè)定主體為上級，而績效評價實(shí)施對象為下級的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金使用效益與績效目標(biāo)有出入，問題難以避免。

（二）評價方法單一。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是重點(diǎn)績效評價項(xiàng)目選取不夠合理；各級財(cái)政部門在選取重點(diǎn)績效評價和現(xiàn)場評價項(xiàng)目時，僅以資金量大小為依據(jù)，并未考慮交通運(yùn)輸類項(xiàng)目的特有實(shí)際，如部分項(xiàng)目根據(jù)政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法，需按7∶2∶1或5∶3∶2等模式分三年付款，而交通部門在申請預(yù)算時也會相應(yīng)分三年納入預(yù)算。這就導(dǎo)致了在績效評價過程中，往往存在連續(xù)多年重復(fù)抽取同一項(xiàng)目，或僅評價當(dāng)年部分資金的使用效益卻得不出項(xiàng)目整體資金使用效益全貌的問題。二是評價指標(biāo)的選取不夠合理；在對交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評價時，并未考慮交通行業(yè)的特殊性或績效評價目標(biāo)的綜合性，仍采用通用型績效評價指標(biāo)進(jìn)行評價，導(dǎo)致部分評價數(shù)據(jù)難以獲得，項(xiàng)目評價結(jié)果有失公允。

（三）評價結(jié)果差異大，類似問題反復(fù)出現(xiàn)。在績效評價過程中，交通部門的單位自評與財(cái)政部門的績效評價差異較大，通常表現(xiàn)為自評結(jié)果優(yōu)于他評。同時，盡管績效評價結(jié)果會反饋給交通部門，但評價報(bào)告中指出的問題、不足和建議并未得到高度重視和分析改正，導(dǎo)致同類問題“年年存在年年提，年年提及年年在”。

二、交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價問題存在的原因

（一）績效理念不強(qiáng)

盡管國家層面對績效管理頗為重視，甚至從立法層面對其進(jìn)行了嚴(yán)格要求，但是在各級部門落實(shí)過程中，卻對績效評價認(rèn)識不到位，存在重項(xiàng)目、輕績效的現(xiàn)象。一是部門領(lǐng)導(dǎo)干部對績效評價不夠重視。對于績效評價的內(nèi)容、作用及應(yīng)用認(rèn)知較少，并未將本部門作為提高交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績效的責(zé)任主體。二是部門工作人員對績效評價態(tài)度不夠端正。由于忙于日常工作，對績效評價工作持敷衍、應(yīng)付的態(tài)度，僅將其當(dāng)做財(cái)政部門的一項(xiàng)常規(guī)檢查，并未投入過多的精力和時間。年初，設(shè)定績效目標(biāo)時流于形式，并未結(jié)合項(xiàng)目具體實(shí)際進(jìn)行科學(xué)合理考量；年末在績效評價自評過程僅盲目追求好的評價結(jié)果，而在接受重點(diǎn)績效評價時，將評價報(bào)告束之高閣，對報(bào)告中指出的問題置之不理。三是人民群眾參與度不高。在進(jìn)行滿意度調(diào)查時，群眾對績效評價毫無了解，反應(yīng)平淡，并未將其視為監(jiān)督政府的重要利劍，參與度不高。

（二）部門聯(lián)動協(xié)作不夠

一方面，國、省、市、縣級交通運(yùn)輸部門及財(cái)政部門聯(lián)動不夠。年初根據(jù)預(yù)算管理體制，盡管各級財(cái)政專項(xiàng)資金分別納入各級交通部門管理預(yù)算，但由于交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)主體均為各級地方交通部門，因此上級交通部門在預(yù)算申報(bào)，項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定過程中，并未與下級交通部門進(jìn)行充分溝通銜接，影響績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性。而在年末實(shí)施績效評價時，不論其資金來源如何，根據(jù)資金最終使用主體，評價對象往往為地方交通部門。然而各級財(cái)政部門卻缺乏強(qiáng)聯(lián)動配合，導(dǎo)致部分既有上級資金補(bǔ)助又有縣級資金投入的項(xiàng)目在各級重點(diǎn)績效評價過程中重復(fù)選取，浪費(fèi)績效評價過程中的人力、物力和財(cái)力投入，又難以全面、準(zhǔn)確地了解整個項(xiàng)目的資金使用績效。另一方面，財(cái)務(wù)科室與業(yè)務(wù)科室的協(xié)作配合不夠。由于績效評價主要由財(cái)政部門實(shí)施，所以落實(shí)到各級交通部門時往往也會交由財(cái)務(wù)科室負(fù)責(zé)。然而績效評價牽涉到項(xiàng)目立項(xiàng)、績效目標(biāo)的設(shè)定、項(xiàng)目的管理、資金的支付及社會的滿意度等多方面，盡管財(cái)務(wù)科室具備一定的績效評價理論知識，但缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目專業(yè)知識，難以設(shè)立符合實(shí)際的績效目標(biāo)，后期的績效評價也難以取得好的結(jié)果。

（三）專業(yè)人才不足

交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價專業(yè)人才缺乏主要體現(xiàn)在兩個方面：一是數(shù)量方面，首先是各級財(cái)政部門在進(jìn)行績效評價過程中，盡管作為實(shí)施主體，配備了部分專業(yè)的績效評價人才，但是依舊難以滿足全面實(shí)施績效管理的工作量的需要，嚴(yán)重依賴于第三方中介機(jī)構(gòu)。其次是各級交通部門的財(cái)務(wù)人員數(shù)量有限，而且他們承擔(dān)著日常資金支付、賬務(wù)處理、政府采購、預(yù)算管理、配合巡查、審計(jì)等大量工作，且績效評價耗時長、任務(wù)量大，缺乏專門的財(cái)務(wù)人員長期從事該項(xiàng)工作。二是質(zhì)量方面，由于交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金涉及公路建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)、公交運(yùn)營、貨物轉(zhuǎn)運(yùn)等各方面，這就要求評價者不僅要掌握財(cái)務(wù)、審計(jì)等基礎(chǔ)技能，還要對交通運(yùn)輸項(xiàng)目方面的專業(yè)知識、管理辦法等有充分的了解。而在績效評價過程中，無論是財(cái)政部門還是第三方機(jī)構(gòu)，亦或是交通部門的財(cái)務(wù)科室的人員，在專業(yè)素質(zhì)方面都有所欠缺，導(dǎo)致重點(diǎn)績效評價項(xiàng)目的選取、評價指標(biāo)的設(shè)置以及評價結(jié)論等有失偏頗，績效評價的質(zhì)量和效益將受影響。

（四）評價結(jié)果缺乏約束力

在對項(xiàng)目進(jìn)行績效評價后，盡管會針對項(xiàng)目管理、項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金使用等方面存在的問題形成績效評價報(bào)告向交通部門進(jìn)行反饋，并要求制定整改舉措。但是，評價結(jié)果在應(yīng)用方面依舊不夠充分，一是績效評價結(jié)果與預(yù)算安排不掛鉤，不論項(xiàng)目績效評價結(jié)果如何，第二年的預(yù)算安排均不會受到影響，結(jié)果優(yōu)，資金不會傾斜，結(jié)果差，資金也不會扣減。二是評價結(jié)果對外公示力度不夠，交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金均關(guān)乎國計(jì)民生，與群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，但是項(xiàng)目的績效評價結(jié)果并未要求在政府門戶網(wǎng)或交通部門官網(wǎng)上進(jìn)行公示，群眾對項(xiàng)目的評價結(jié)果卻無從知曉，難以形成有效監(jiān)督。三是對后續(xù)整改落實(shí)情況不跟蹤問效或回頭看等，導(dǎo)致類似的問題整改不徹底，在歷年績效評價報(bào)告中反復(fù)提及，嚴(yán)重制約了績效評價約束和激勵作用的發(fā)揮。

三、解決交通運(yùn)輸財(cái)政資金績效評價問題的對策建議

（一）強(qiáng)化績效理念

交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)事關(guān)民生，其績效評價的實(shí)施涉及財(cái)政部門、交通部門及廣大群眾等多方主體，只有讓他們真正了解績效評價，共同參與，才能更好地提高資金的使用效益。各級財(cái)政部門應(yīng)將加強(qiáng)績效管理作為貫徹落實(shí)黨的十九大精神的重要抓手，加大對績效的宣傳和指導(dǎo)培訓(xùn)力度，促使交通部門知績效、會績效、重績效。各級交通部門應(yīng)樹立資金使用效益的績效理念，改變以往重項(xiàng)目安排、輕資金效益理念，同時也要在全系統(tǒng)中強(qiáng)調(diào)績效理念的重要性，促使各科室牢固樹立“用錢需效益，無效則無錢”的觀念。同時，還應(yīng)通過電視、政府門戶網(wǎng)、微信公眾號、微博黨建O2O等平臺，對績效理念進(jìn)行宣傳，讓績效理念入腦入心入行動，形成全社會知曉績效政策、參與績效評價、關(guān)注評價結(jié)果、監(jiān)督問題整改的良好氛圍，深入推動預(yù)算績效管理工作的全面實(shí)施。

（二）強(qiáng)化組織體系

鑒于交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價過程中所涉及的部門較多，為有效解決上下聯(lián)動不夠，部門協(xié)作不足問題，可從縱向和橫向兩個方面著手建立健全績效評價組織體系。在縱向方面，應(yīng)建立國、省、市、縣級的財(cái)政部門和交通部門的績效評價聯(lián)席工作組織，在重點(diǎn)績效評價項(xiàng)目選取范圍上進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，避免項(xiàng)目重復(fù)，各級資金均有投入的同一項(xiàng)目可由縣級財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行全面評價，減輕地方交通部門的工作壓力，同時也可將更多精力和時間投入到其他項(xiàng)目，節(jié)約績效評價成本；在橫向方面，則需建立地方交通系統(tǒng)績效評價的聯(lián)席工作組織，將財(cái)務(wù)科室、審計(jì)科室、業(yè)務(wù)科室甚至是紀(jì)檢科室等納入組織，并根據(jù)各科室的職能設(shè)定績效評價職責(zé)，協(xié)同推進(jìn)績效評價工作。既規(guī)避單純由財(cái)務(wù)科室負(fù)責(zé)績效評價所帶來的目標(biāo)設(shè)定與業(yè)務(wù)脫崗不符實(shí)際的問題，也解決單純由業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)績效評價所引起不符績效評價理論問題，從而確?？冃гu價工作的高效實(shí)施。

（三）夯實(shí)工作基礎(chǔ)

為順利推進(jìn)績效評價的實(shí)施，得出公允的評價結(jié)論，必須夯實(shí)交通運(yùn)輸專項(xiàng)資金績效評價的工作基礎(chǔ)。一是要加強(qiáng)績效評價專業(yè)人才的培養(yǎng)。一方面無論是財(cái)政部門還是交通部門均重視績效評價人才的引進(jìn)，增加人員數(shù)量。在人員數(shù)量有限的情況下，則需加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)力度，通過聘請專業(yè)老師來講課或者選派人員去參訓(xùn)等方式，提升職工的績效評價知識和技能，提高績效評價的工作效率。另一方面在選取第三方中介機(jī)構(gòu)過程中，不應(yīng)只局限于會計(jì)師事務(wù)所，畢竟其業(yè)務(wù)知識有所匱乏，會在一定程度上影響評價結(jié)果?？赏ㄟ^招募專業(yè)部門、會計(jì)師事務(wù)所、科研院所、高等院校、群眾代表等方面的人才成立績效評價團(tuán)隊(duì)，并根據(jù)具體項(xiàng)目實(shí)際情況，從團(tuán)隊(duì)中抽調(diào)人員參與績效評價。二是要健全交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系。一方面要針對交通運(yùn)輸項(xiàng)目的專業(yè)特性，借鑒其他省份并結(jié)合地方具體實(shí)際，充實(shí)個性指標(biāo)，提高績效評價指標(biāo)對交通運(yùn)輸項(xiàng)目的適用性和可操作性。另一方面，合理設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。在征集交通部門、財(cái)政部門及專家學(xué)者等各方面意見的情況下，初步設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，并通過地方試點(diǎn)，對績效評價指標(biāo)及其權(quán)重進(jìn)行檢驗(yàn)修正，逐步完善，形成一套科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系。

（四）強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用

績效評價的目的，就是通過績效評價發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理和資金使用等方面存在的問題，并以此為導(dǎo)向?qū)Y金使用部門進(jìn)行激勵和約束，實(shí)現(xiàn)資金效益的最大化。為實(shí)現(xiàn)此目的，必須強(qiáng)化績效評價結(jié)果的應(yīng)用。一是要建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。在項(xiàng)目預(yù)算安排過程中，須將績效評價結(jié)果納入考慮范疇。對評價結(jié)果設(shè)置等級，并根據(jù)結(jié)果等級相應(yīng)增加或扣減預(yù)算，使財(cái)政資金逐漸向使用效益高的項(xiàng)目傾斜。二是加大績效評價結(jié)果的公開力度。通過政府門戶網(wǎng)、交通部門官網(wǎng)、官方微信公眾號及微博等渠道公示項(xiàng)目評價結(jié)果，接受社會公眾對資金使用效益的監(jiān)督。三是完善績效評價跟蹤問效問責(zé)機(jī)制。對后期交通部門整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤，積極推進(jìn)資金效率提升。同時，對于問題整改不徹底，同一問題反復(fù)出現(xiàn)的明顯失職行為報(bào)送至紀(jì)委部門給予追責(zé)，強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用的嚴(yán)肅性。

結(jié)語

通過深入剖析交通運(yùn)輸財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價過程中存在的問題及原因，有針對性地提出強(qiáng)化績效理念、強(qiáng)化組織體系、夯實(shí)工作基礎(chǔ)和強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用等對策建議，最大限度地提升交通運(yùn)輸類項(xiàng)目績效管理效率和資金使用效益，發(fā)揮績效評價的實(shí)踐價值，助推交通強(qiáng)國建設(shè)。