◎張亞軍李永法

一、引言

要想富先修路，公路自古以來就是經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人民生活水平快速提高重要因素，改革開放后，在我國經(jīng)濟飛速發(fā)展的影響下，公路工程施工規(guī)模、技術(shù)、管理方式等都得到了極大的提高，截至2020年底，全國公路通車總里程達519.81萬公里，其中高速公路通車里程16.10萬公里，穩(wěn)居世界第一；高速公路對20萬以上人口城市覆蓋率超過98%；我國的農(nóng)村公路建設(shè)也取得了長足的進步，目前總里程已經(jīng)突破了435萬公里，是我國社會公認的“超級工程”，基本實現(xiàn)了符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路的目標。全國通車里程特別是近年來物流業(yè)的快速成長與公路交通事業(yè)的快速發(fā)展密不可分。

二、目前公路工程施工中存在的常見問題

然而，隨著發(fā)展，其中的一些問題需要我們引起足夠重視。我國前期的發(fā)展，走的是粗放式發(fā)展的道路，其基本特征是依靠增加生產(chǎn)要素量的投入來擴大生產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)經(jīng)濟增長。以這種方式實現(xiàn)經(jīng)濟增長，消耗較高，成本較高，產(chǎn)品質(zhì)量難以提高，經(jīng)濟效益較低。公路工程施工領(lǐng)域存在很多的粗放式發(fā)展現(xiàn)象，如：對筑路材料資源消耗量大，開采石料造成的生態(tài)破壞和煙塵污染，濫挖河砂造成的水體破壞、施工過程中的水土流失和大氣污染等等，節(jié)能減排形勢嚴峻，不能滿足科學發(fā)展的新要求；由于道路超載現(xiàn)象、經(jīng)濟爆發(fā)式增長等原因造成道路技術(shù)等級跟不上使用需求發(fā)展，道路承載能力不足，結(jié)構(gòu)耐久性不足，道路的早期病害普遍存在，制約了道路基礎(chǔ)支撐作用的發(fā)揮；施工過程控制系統(tǒng)不健全，施工自動化、機械化水平較低，管理基礎(chǔ)建設(shè)仍較薄弱，隊伍素質(zhì)與規(guī)范化管理仍顯不足，給道路的施工質(zhì)量帶來不利影響，制約了道路路用性能的高效發(fā)揮；道路的服務(wù)功能亟待加強，尤其我國近年來暴雨與冰雪災害頻繁發(fā)生，使路面表面功能嚴重下降，帶來很大安全隱患，發(fā)展新型抗滑排水路面、融冰化雪路面提高路面抗滑性能，確保雨雪天行車安全迫在眉睫。公路工程施工安全問題，受施工和環(huán)境影響，公路工程施工安全管理一直是較為棘手的問題，而且近年來這一問題越發(fā)突出。

三、公路工程施工安全問題日益突出

公路工程施工具有戰(zhàn)線長、施工量大、時間空間的跨度大等諸多特點，是一個復雜而且要求細節(jié)完善的系統(tǒng)性工作，也是一項涉及面廣泛、工作條件艱苦、勞動強度很大、施工開放性高的綜合工作。在任何一個公路工程項目中，任何環(huán)節(jié)的施工出現(xiàn)安全問題都會對整個公路工程的質(zhì)量產(chǎn)生很大的影響。

近年來，由于不重視施工過程中安全生產(chǎn)管理工作，安全管理措施不到位，發(fā)生了不少公路工程施工安全事故，造成了較大的損失。如云南臨滄市鳳慶縣云鳳高速公路安石隧道“11·26”重大涌水突泥事故，2019年11月26日17時21分許，云南省臨滄市鳳慶縣在建云鳳高速公路安石隧道發(fā)生涌水突泥事故，共造成12人死亡、10人受傷，直接經(jīng)濟損失2525.01萬元。事后的事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事故發(fā)生的原因，一是參建各方?jīng)]有牢固樹立安全發(fā)展理念，沒有真正把安全放在首位。二是參建各方對復雜地質(zhì)條件下建設(shè)項目的安全風險，尤其是涌水突泥的風險意識不強。三是勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)對風險管控不到位。四是施工單位對應急演練和施工人員安全培訓教育重視不夠。五是職能部門行業(yè)安全監(jiān)管力度不夠。

由于公路工程施工環(huán)境十分的復雜，存在地點與人員不固定性、環(huán)境惡劣性、施工高空性、生產(chǎn)艱巨性、作業(yè)交叉性等，加之各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理不到位，安全標準化建設(shè)不達標，安全經(jīng)費投入不足，滋生安全隱患，最終導致安全事故的發(fā)生，造成人員的傷亡和財產(chǎn)的損失。

公路工程是一項利國利民的民生工程，公路工程的投資和建設(shè)過程，能帶來巨大的經(jīng)濟效益，帶動工程所在地經(jīng)濟的發(fā)展，并能夠產(chǎn)生一定的輻射效果，帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動引擎之一，對國家經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著巨大的驅(qū)動作用。同時，公路工程的建設(shè)，能夠解決地區(qū)發(fā)展不均衡和人民出行方便的問題，能夠產(chǎn)生巨大的社會效益。但如果不加強施工安全管理，在施工過程中或建成后，發(fā)生安全事故，造成較多人員傷亡和較大財產(chǎn)損失，在網(wǎng)絡(luò)媒體傳播高度發(fā)展的今天，不利信息會迅速擴散和發(fā)酵，迅速產(chǎn)生消極的社會影響，不僅起不到應起的正面社會效益，還會造成政府部門和施工參建各方的被動，同時，事故的應急搶險和事后的調(diào)查、處理、補救、善后等工作，會造成工期的延誤和額外的成本，使工程的進度控制和成本控制失效，從社會效益和經(jīng)濟效益上，都會造成無法挽回的損失。與其“亡羊補牢”，不如提前預控。所以，要不斷加強對施工安全管理和監(jiān)督，以預防為主，注重施工現(xiàn)場的安全達標建設(shè)，保障從業(yè)人員的生命財產(chǎn)安全。

四、公路工程施工目前存在的安全問題通病

1.施工安全組織體系不完善、不規(guī)范，安全管理制度不健全、執(zhí)行不到位。現(xiàn)行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2021年修訂版）第四條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須加強安全生產(chǎn)管理，建立健全全員安全生產(chǎn)責任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度，第五條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人，其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責。

從公路工程施工企業(yè)層面開始，就要建立起一套完善的安全管理體系，從管理人員、管理制度、安全投入、教育培訓等方面規(guī)范管理，企業(yè)負責人作為第一責任人，最重要的職能，是建立健全安全管理體系，并保證體系運轉(zhuǎn)的有效性，保證安全管理資源的投入，盡到第一責任人的職責。

公路工程施工項目管理機構(gòu)，作為公路工程施工企業(yè)的外設(shè)機構(gòu)，同樣應該完善安全管理組織體系。成立以項目經(jīng)理為首的安全管理組織機構(gòu)，組成以施工管理、技術(shù)和安全管理人員為骨干的管理團隊，做好“五到位”工作，明確要求，必須做到安全責任到位、安全投入到位、安全培訓到位、安全管理到位、應急救援到位，首先從管理人員和管理制度上完善安全體系工作。

但是，由于安全管理方面的疏漏，目前的存在著施工現(xiàn)場安全組織體系不完善、不規(guī)范，管理制度不健全、執(zhí)行不到位，也是施工現(xiàn)場安全管理存在的普遍問題之一，具體表現(xiàn)在：施工現(xiàn)場專職安全管理人員配備不足，特種作業(yè)人員人證不符，現(xiàn)場人員專業(yè)性不足，對制度的執(zhí)行和落實不到位；安全管理制度與現(xiàn)場條件脫節(jié)比較嚴重，制度本身就有很大漏洞，缺乏針對性，導致在施工現(xiàn)場無法實施；安全管理模式不符合項目管理的實際情況。

2.施工現(xiàn)場人員職責不明確，安全管理工作流程不明晰。由于公路工程自身固有的特點，安全風險貫穿于整個施工周期，而且隨著工程的施工進展，安全隱患也是在不斷的變化，發(fā)生事故的重要原因就是相關(guān)人員的任務(wù)分工和管理職能分工不明確，存在缺、漏及交叉重復現(xiàn)象，工作、組織流程關(guān)系不明確，執(zhí)行過程中未進行檢查和改進，導致相關(guān)人員相互推諉扯皮，使安全管理工作不能順利開展。

3.管理人員安全意識較差，未對施工安全引起足夠重視。項目負責人，只注重施工進度和工程成本，忽視生產(chǎn)安全，對安全管理效益認識不到位，存在憑經(jīng)驗施工的陋習；有管理人員文化水平較低，安全素質(zhì)較低。工作中不熟悉安全生產(chǎn)知識，未能充分掌握安全操作規(guī)程，主動管理的積極性不足，漠視生命珍貴，未形成“人人為我，我為人人”的安全意識。

4.安全經(jīng)費投入不足，安全防護用品、設(shè)備設(shè)施老化。公路建設(shè)事業(yè)飛速發(fā)展，各種安全設(shè)備設(shè)施及施工工藝更新?lián)Q代速度較快，由于市場競爭非常激烈、且存在惡意情況，許多施工企業(yè)為了降低成本，安全經(jīng)費投入不足，安全設(shè)施、配件更換及時；防護用品數(shù)量不夠，質(zhì)量不達標，安裝不到位；安全材料以次充好，導致安全隱患較多，安全事故頻發(fā)。

5.安全培訓教育欠缺，監(jiān)管工作不到位。施工現(xiàn)場未進行安全規(guī)劃，從業(yè)人員職責不清楚，業(yè)務(wù)能力較差，指導現(xiàn)場工作只憑經(jīng)驗，安全教育、交底不與工程實際相結(jié)合，流于形式；企業(yè)及項目部未按制度對安全工作進行有效監(jiān)督落實，忽視整改與防范環(huán)節(jié)，導致現(xiàn)場監(jiān)管失去其應有的作用。

五、公路工程施工安全管理措施要點

1.健全和完善施工現(xiàn)場安全管理組織體系和目標管理體系及安全管理制度。（1）確定安全組織結(jié)構(gòu)，它反映部門及人員之間的組織關(guān)系，是安全管理工作的核心，劃分時要粗細適當，關(guān)系明確，把涉及的責任主體全部列入，細化到班組，保證組織機構(gòu)的全面覆蓋。（2）進行安全工作任務(wù)分工和管理職能分工，首先根據(jù)安全管理目標劃分任務(wù)，既要具體到部門及個人，讓其熟悉自己的工作內(nèi)容，也要保證任務(wù)不重復不缺漏。其次，根據(jù)組織結(jié)構(gòu)及任務(wù)分工明確各部門及人員的管理責任，確保每一項職責落到具體的個人頭上，防止相互推諉。（3）完善和落實管理制度，制度是安全責任得到有效落實的保證，是企業(yè)管理制度在項目上的延伸。所以要根據(jù)企業(yè)和項目的實際情況進行編制，而不是簡單的照抄，使其具有可實施性，以便有效提高施工人員的責任心。

2.制訂和梳理合理的安全生產(chǎn)工作流程。完善的安全管理流程是施工管理的重要組成部分，反映了安全生產(chǎn)中各項工作之間的邏輯關(guān)系。工程項目應編制總的涉及各層級的安全生產(chǎn)工作流程，并明確各級工作內(nèi)容和任務(wù)執(zhí)行人。在實施過程中，通過不斷的檢查和梳理，發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)配合中存在的問題，進行流程改進，使其能更科學化、合理化、規(guī)范化，提高安全管理工作效率，減少安全生產(chǎn)問題。

3.采取措施加強教育培訓，提高員工安全意識。（1）采取多種培訓教育方式，提高人員意識，施工現(xiàn)場要做到一線工人三級安全教育、安全交底和班前安全會等方式來提高人員安全素質(zhì)。應聘請專業(yè)的授課老師，定期對管理人員和操作人員進行安全培訓，通過舉辦考試、知識競賽等對員工進行獎勵，提高員工參與的積極性，讓安全生產(chǎn)的重要性入心入腦。（2）組織開辦“一線工人業(yè)余學?！保幹啤皩W?！笔谡n計劃，組織授課講師隊伍，按計劃對施工從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)知識教育，通過實際案例教育施工從業(yè)人員，達到警示和規(guī)范從業(yè)行為。

4.規(guī)范安全經(jīng)費的使用，加強安全防護設(shè)施、機械設(shè)備管理。安全經(jīng)費是不可競爭費用，是保證項目安全運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在安全經(jīng)費的使用時，首先，確保安全經(jīng)費用于：完善、改造和維護安全防護措施，配備必要的應急救援器材和現(xiàn)場作業(yè)人員安全防護用品，安全檢測、探測設(shè)備、設(shè)施，重大危險源、重大事故隱患的評估、整改、監(jiān)控，安全生產(chǎn)檢查與評價，安全技能培訓及進行應急救援演練、其他與安全生產(chǎn)直接相關(guān)等方面；其次，業(yè)主和監(jiān)理單位要按時足額撥付安全經(jīng)費，并對項目部的使用情況進行定期審查；再次，監(jiān)管單位要加大對安全經(jīng)費使用、人員持證、安全防護設(shè)施、機械設(shè)備運行等的檢查監(jiān)管力度，減少施工現(xiàn)場的安全隱患。

5.加強事先預控，實施全過程安全監(jiān)管。（1）注重前期規(guī)劃。按照“安全第一，預防為主，綜合治理"安全管理方針，充分重視安全規(guī)劃，在每項工作開展前，要做好規(guī)劃，及時識別施工中存在的危險源，根據(jù)工程實際編制審批安全施工方案，并進行安全技術(shù)交底，交底必須內(nèi)容完整，簽字齊全，特別要讓操作人員掌握施工工藝和安全管理要求，確保將方案落到實處。（2）加強安全隱患排查和經(jīng)常性巡查，做好專項檢查，落實整改措施。要落實項目主要負責人帶班，管理人員值班和專職安全管理人員日常巡查制度。實施風險管控。a.要注重安全驗收，加強對重點部位、重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵設(shè)施的驗收，既要驗收工程實體，也要驗收內(nèi)業(yè)資料。b.實施安全問題倒查機制，檢查中發(fā)現(xiàn)問題，既要查操作責任，又要查監(jiān)督責任，摸清問題根源，制定整改措施，并進行整改考核。c.制定隱患獎懲辦法，在檢查過程中，對發(fā)現(xiàn)并敢于暴露問題的人員要予以重獎，對檢查走過場及造成較大及多次出現(xiàn)同樣隱患的部門及人員給予重罰，以便激發(fā)員工發(fā)現(xiàn)及消除隱患的積極性和主動性。

6.充分發(fā)揮工會對安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督作用。現(xiàn)行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2021年修訂版）第七條規(guī)定，工會依法對安全生產(chǎn)工作進行監(jiān)督。公路工程施工中，要充分充分發(fā)揮工會對安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督作用，組織職工參加對安全生產(chǎn)的民主管理和民主監(jiān)督，維護好自身在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益，當企業(yè)和施工項目管理機構(gòu)制訂或著修改安全生產(chǎn)規(guī)章制度時，要聽取工會的意見。如果發(fā)生了安全生產(chǎn)事故，工會應該參加對事故的調(diào)查。

7.制訂專項施工方案、做好各類應急預案的制訂和演練工作。根據(jù)現(xiàn)行《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》和《公路工程施工安全技術(shù)規(guī)范》（JTGF90-2015）的規(guī)定，施工單位應當在施工組織設(shè)計中編制安全技術(shù)措施和施工現(xiàn)場臨時用電方案，對下列達到一定規(guī)模的危險性較大的分部分項工程編制專項施工方案，并附具安全驗算結(jié)果，經(jīng)施工單位技術(shù)負責人、總監(jiān)理工程師簽字后實施，由專職安全生產(chǎn)管理人員進行現(xiàn)場監(jiān)督：（1）基坑支護與降水工程；（2）土方開挖工程；（3）模板工程；（4）起重吊裝工程；（5）腳手架工程；（6）拆除、爆破工程；（7）國務(wù)院建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門規(guī)定的其他危險性較大的工程。對前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的專項施工方案，施工單位還應當組織專家進行論證、審查。

施工單位編制專項方案并經(jīng)過內(nèi)部審核后，要報送到施工項目監(jiān)理機構(gòu)進行審核，由監(jiān)理工程師對施工單位報審的安全專項施工方案進行認真審查，并在七天之內(nèi)給予明確書面的回復意見。需要修改的，書面告知修改要求并明確修改時限，符合要求的，由監(jiān)理工程師批準并上報建設(shè)單位。在專項施工方案未得到批準前，項目監(jiān)理機構(gòu)不得同意相應的單位工程、分部、分項工程的開工申請。

為加強和規(guī)范對突發(fā)事件應急工作的管理，全面提高施工單位應急處置突發(fā)事件的能力，最大限度地預防和減少突發(fā)事件及其造成的損害，保障人民生命和財產(chǎn)安全，在工程施工前，施工單位應該編制各類事故的應急預案。堅持預防與應急相結(jié)合、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，常抓不懈，在不斷提高安全風險辨識、防范水平的同時，加強應急基礎(chǔ)工作，做好常態(tài)下的風險評估、物資儲備、隊伍建設(shè)、完善裝備、預案演練等工作。居安思危，強化一線施工人員的緊急處置和逃生的能力，早發(fā)現(xiàn)、早報告、迅速處置。

六、結(jié)語

針對公路工程施工現(xiàn)場存在安全和管理問題，通過對安全事故進行細致的研究和客觀分析。從多方面因素展開調(diào)查，找出導致事故發(fā)生的主要原因。目前，由于公路工程點多、線長、面廣、項目眾多，監(jiān)管人員較少，工作量大，監(jiān)管不能全面覆蓋，使得一些公路工程施工企業(yè)抱著僥幸的心理，忽視施工場地安全建設(shè)，安全經(jīng)費不能足額有效投入使用，增加了施工場地的安全隱患。因此，我國正在完善制度，引進社會專業(yè)安全管理隊伍，對公路工程從業(yè)企業(yè)進行嚴格管理和過程監(jiān)督檢查，確保各項制度落實到位，不斷提高施工安全標準，使員工行為操作規(guī)范化，為施工安全順利打下良好的基礎(chǔ)。