呂 曉，王亞男，牛善棟，彭文龍

（1.東北大學文法學院,遼寧 沈陽 110169；2.遼寧省自然資源廳土地保護與利用重點實驗室，遼寧 沈陽 110169）

國土空間治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強“要素型”國土空間的規(guī)劃管控，是完善國土空間治理體系的重要一步，而處理好規(guī)劃與要素市場的關(guān)系是有效發(fā)揮規(guī)劃功能的核心[1-3]。土地作為支持人類生存的最基本、最重要的要素之一，是國土空間治理成效的核心表征。因此，國土空間規(guī)劃與土地要素市場成為促進空間賦能，實現(xiàn)土地資源保值增值，完善國土空間治理體系的重要抓手。

現(xiàn)階段，國土空間規(guī)劃體系改革與土地要素市場化改革都已成為社會各界關(guān)注的熱點。眾多學者從地理學、管理學、經(jīng)濟學、法學等多維視角出發(fā)，對國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建邏輯[4]、技術(shù)基礎(chǔ)[5]、現(xiàn)實困境與突破路徑[6-7]及其與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系[8-10]和國土空間重塑[11]展開討論。綜合已有研究來看，國土空間規(guī)劃強調(diào)對國土空間進行全要素、全過程引導與管控，編制過程中要統(tǒng)籌劃定三線（永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)擴展邊界），實施過程中要構(gòu)建主體協(xié)同、要素統(tǒng)一、信息化綜合賦能、全流程監(jiān)管的國土空間治理體系。但目前國土空間規(guī)劃的分級統(tǒng)籌、準入許可、事后監(jiān)管等制度還未建立完善，由規(guī)劃引起的土地發(fā)展權(quán)受限，區(qū)域發(fā)展不均衡等問題日趨嚴重，仍有待通過價值權(quán)衡、協(xié)調(diào)各主體之間的互動關(guān)系、強化許可與監(jiān)管制度等重塑國土空間格局[7-9]。而建設(shè)完善的土地要素市場化配置機制，推進土地要素提質(zhì)增效，是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的重要一環(huán)，也是破解國土空間規(guī)劃體系弊端的主要手段[12]。眾多研究在總結(jié)我國土地要素市場化配置改革歷程與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，指出土地要素市場化改革要注重界定產(chǎn)權(quán)、政府調(diào)控以及耕地保護等內(nèi)容，認為資源盤活無效、要素跨區(qū)域流通不暢、產(chǎn)權(quán)保護力度不足、土地利用效率偏低、市場價格不合理等問題制約著土地要素市場化配置[13-18]，處理好市場與政府之間的關(guān)系成為解決阻礙的主要途徑?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》等政策表明，制定適宜的國土空間發(fā)展戰(zhàn)略布局和資源優(yōu)化配置方案來優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革，實現(xiàn)市場配置土地的決定性作用，是促進國土空間功能提升和價值實現(xiàn)，提升國土空間治理能力的重要途徑。

綜上所述，如何有機融合國土空間規(guī)劃與土地要素市場，實現(xiàn)“剛性”規(guī)劃到“彈性”規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場在要素配置中的決定性作用是我國亟待解決的現(xiàn)實問題。而探索土地要素市場化配置與國土空間規(guī)劃的互動機制與融合路徑對解決這一問題、促進國土空間有效治理至關(guān)重要?；诖?，本文在厘清國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置演變邏輯的基礎(chǔ)上，嘗試分析二者的互動關(guān)系，探索提出國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的融合導向和具體路徑，以期能為深入推進國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場化改革、助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)提供理論參考和科學依據(jù)。

1 國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的變遷邏輯

國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建與土地要素市場化改革過程中伴隨著中央與地方的不斷博弈和土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移配置。改革開放以來，市場在土地資源配置中所起的作用經(jīng)歷了“輔助性—基礎(chǔ)性—決定性”的轉(zhuǎn)變，此過程中土地發(fā)展權(quán)逐步商品化，土地要素市場化改革也迎來新征程[19]。我國空間規(guī)劃體系初步形成于20世紀80年代計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟“雙軌制”運行時期，是各級政府進行土地開發(fā)利用的依據(jù)，經(jīng)歷了“兩規(guī)合一”到“三規(guī)合一”的演變歷程，最終達成“多規(guī)合一”的融合發(fā)展模式，其規(guī)劃內(nèi)容由以經(jīng)濟發(fā)展為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥臻g治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主，規(guī)劃主題也逐漸演變?yōu)樽匀毁Y源的保護、開發(fā)和配置[20-21]（圖1）。

圖1 國土空間規(guī)劃體系與土地要素市場化改革的變遷邏輯Fig.1 Logic of changes in territorial space planning system and land factor marketization reform

伴隨著國家“集權(quán)—集權(quán)與分權(quán)并存—分權(quán)”的治理體系變遷過程，國土空間規(guī)劃經(jīng)歷了以國家宏觀調(diào)控為主，到以地方為核心、高度分權(quán)化的構(gòu)建過程，土地要素也由政府主導的計劃分配逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌渲谩Ｖ醒敫叨燃瘷?quán)時期，土地要素以計劃形式分配，中央掌控土地所有權(quán)、使用權(quán)，并落實國民經(jīng)濟計劃。改革開放后，中央逐步向地方讓渡權(quán)力，地方政府的主體意識逐漸加強，開始進行城市擴張，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，城市國有建設(shè)用地使用權(quán)可以有償流轉(zhuǎn)，農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)也實現(xiàn)了兩權(quán)分離，土地要素市場化程度逐漸增強。分稅制改革后，地方由于事權(quán)和財權(quán)的不匹配，高度依賴土地財政，土地要素市場開始出現(xiàn)無序運行亂象。對此，中央開始規(guī)范建設(shè)用地管理，實施土地用途管制，以城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等為工具引導和約束土地要素市場化配置。但由于規(guī)劃部門不統(tǒng)一，規(guī)劃內(nèi)容不協(xié)調(diào)，“多規(guī)沖突”亂象頻發(fā)，規(guī)劃效率較低。因此，中央通過橫向的機構(gòu)調(diào)整與縱向的事權(quán)改革重新搭建中央與地方之間的關(guān)系，重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)了由“多規(guī)沖突”向“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系蛻變[2,22]，并且通過“三權(quán)分置”、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等農(nóng)村土地制度改革進一步還權(quán)賦能，促進土地要素市場化配置。隨著國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革的不斷演進，土地發(fā)展權(quán)的配置方式經(jīng)歷了“計劃配置—市場配置—規(guī)劃調(diào)節(jié)—全域、全要素統(tǒng)一配置”的演變歷程[23]。然而，在規(guī)劃格局進一步劃分的同時，土地發(fā)展權(quán)權(quán)能并未完全釋放，受土地基本屬性和國土空間功能管控的限制，土地發(fā)展權(quán)受損，權(quán)利主體利益無法保障，“剛性管控”過強導致的土地利用效率低下等問題依舊無法有效解決。

2 國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置互動關(guān)系

國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置之間存在著密切的互饋關(guān)系。國土空間規(guī)劃從層級管控、空間分區(qū)等多維度約束并引導土地要素市場化配置，同時也成為糾正市場失靈，維護土地要素市場化配置有序運行的守護者；而土地要素市場化配置可以彌補國土空間規(guī)劃弊端和用途管制“剛性管控”帶來的負面影響，有助于國土空間開發(fā)保護格局的進一步形成，在彌補規(guī)劃失效方面起重要作用（圖2）。

圖2 國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的互動機制Fig.2 Interactive mechanism between territorial space planning and market-oriented allocation of land factor

2.1 國土空間規(guī)劃約束并引導土地要素市場化配置

2.1.1 奠基礎(chǔ)，定規(guī)則

國土空間規(guī)劃立足國家戰(zhàn)略需要，通過總體規(guī)劃、專項規(guī)劃以及詳細規(guī)劃三類規(guī)劃和監(jiān)管機制，控制與引導國土空間的開發(fā)與建設(shè)，是保障土地要素市場化配置可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略工具[24]。首先，國土空間總體規(guī)劃宏觀把控國土空間的結(jié)構(gòu)和功能，引導和約束土地要素市場的開發(fā)和建設(shè)活動，通過制定區(qū)域發(fā)展、主體功能區(qū)、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)等規(guī)劃內(nèi)容，在滿足各類用地需求的同時，明確土地要素市場化配置的空間導向和規(guī)則，對國土空間主體功能進行引導和約束。其次，國土空間專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃對各區(qū)域土地的具體用途、開發(fā)規(guī)模以及空間環(huán)境進行規(guī)定，控制土地使用性質(zhì)及其功能，劃定各類基礎(chǔ)用地的控制線，規(guī)范市場建設(shè)的方式和范圍，是土地要素市場化配置的直接依據(jù)[25-26]，因此，國土空間規(guī)劃成為土地要素市場化配置的基礎(chǔ)性規(guī)則。

2.1.2 限地方，管企業(yè)

國土空間規(guī)劃作為具有強制性的宏觀調(diào)控工具，強調(diào)國家對地方政府和企業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)與管控。土地要素市場化配置的核心治理結(jié)構(gòu)是在央地關(guān)系不斷分化與集中、約束與激勵的權(quán)衡下形成的，在此過程中，規(guī)劃成為中央進行宏觀調(diào)控的重要政策工具，被用以限制土地要素市場化配置的主體—地方政府與企業(yè)。首先，國土空間規(guī)劃對城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓、城市開發(fā)區(qū)以及地下空間的建設(shè)進行詳細規(guī)定，限制地方政府及企業(yè)擾亂土地要素市場秩序的行為，嚴控企業(yè)調(diào)整土地用途、過度開發(fā)、建設(shè)密度過高、土地荒廢等做法，對任何單位或個人違反規(guī)劃的行為進行嚴格查處。其次，國土空間規(guī)劃通過三線（生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）的劃定以及指標約束、計劃管理等手段規(guī)定地方政府和企業(yè)建設(shè)用地規(guī)模，對地方土地要素市場化配置進行管控[27]。因此，國土空間規(guī)劃對地方政府與企業(yè)土地開發(fā)行為進行管控，以此規(guī)范土地要素市場化配置。

2.1.3 定總量，優(yōu)存量

國土空間規(guī)劃通過優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)與布局，不斷提高土地要素的產(chǎn)出效益，注重增量規(guī)劃與存量規(guī)劃并重、地上開發(fā)與地下開發(fā)兼顧，努力增加土地后備資源[28]。就土地總量的控制而言，國土空間規(guī)劃按照經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，以預期性指標對區(qū)域土地利用需求進行預判并制定空間安排方案，使地方能應對土地要素市場的變化，適應市場經(jīng)濟的現(xiàn)實需要[29]。就土地存量的激活來說，國土空間規(guī)劃以節(jié)約集約的原則來制定地方的空間安排方案，鼓勵運用多樣化模式盤活和利用閑置土地，避免土地浪費[15]。因此，國土空間規(guī)劃成為政府在土地要素市場化配置過程中“定總量、優(yōu)存量”的核心政策工具，助力市場更好發(fā)揮作用。

2.1.4 穩(wěn)價值，糾失靈

國土空間規(guī)劃在維護社會公共利益的同時，對于提升區(qū)域土地要素價值，促進城鄉(xiāng)土地增值也有積極作用。土地要素市場收益的最大化依賴于好的規(guī)劃設(shè)計，要依靠土地適宜性評價識別各區(qū)域主要功能，并對土地進行最優(yōu)分配[30]。此外，面對土地要素市場失靈和市場缺位所造成的一系列資源配置不合理問題，國土空間規(guī)劃成為糾正土地要素市場失靈的守護者[31]。例如，科學的規(guī)劃部署結(jié)合審批制度的改革，能對建設(shè)用地開發(fā)亂象、市場價格無序等問題進行有效管控[32]。由此，國土空間規(guī)劃在穩(wěn)步提升土地要素價值的同時，依法規(guī)范土地要素市場，糾正市場失靈。

2.1.5 引方向，塑理念

國土空間規(guī)劃以服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)為導向，通過劃定生態(tài)保護紅線，強調(diào)對生態(tài)空間的保護。中共十九大以來，為讓地方政府顧及長遠利益，國家改革重構(gòu)國土空間開發(fā)格局，通過組建自然資源部，建立“五級三類”的規(guī)劃體系，重塑規(guī)劃理念，要求在追求國土空間開發(fā)經(jīng)濟效益的同時必須兼顧生態(tài)效益，并對土地要素市場化配置進行限制和引導，如擴大城鎮(zhèn)綠化空間、提高基礎(chǔ)設(shè)施的可達性等，來有效增進土地的生態(tài)價值，以符合新時代生態(tài)文明建設(shè)的理念，推動高質(zhì)量發(fā)展[25,27]。由此可見，在國土空間規(guī)劃引導下，助力生態(tài)文明建設(shè)成為土地要素市場化配置必須遵循的核心理念之一。

2.2 土地要素市場化配置促進國土空間規(guī)劃編制與實施

2.2.1 助形成，促實施

隨著土地要素市場化的演進，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓日趨頻繁，傳統(tǒng)的單一性、強制性規(guī)劃已經(jīng)無法適應經(jīng)濟社會發(fā)展。并且，土地財政逐漸成為地方政府收入的主要來源，人地矛盾日趨嚴重，要求政府必須加強對國土空間、自然資源的綜合管理，藉此國土空間規(guī)劃體系逐漸建立，其實踐應用也逐漸得到推廣[33]。市場在跨區(qū)域資源配置中具有基礎(chǔ)性作用，可助推人口、產(chǎn)業(yè)、土地開發(fā)權(quán)等要素自由流動，以最大限度消除地域功能和產(chǎn)業(yè)上的差異，優(yōu)化國土空間格局，進而影響國土空間規(guī)劃的實施效果[34]。因此，土地要素市場化配置成為國土空間規(guī)劃編制與有效實施的重要驅(qū)動與保障。

2.2.2 提效率，補失效

國土空間規(guī)劃的實施導致限制區(qū)和非限制區(qū)土地的開發(fā)強度不同,對應的土地價值顯化程度不同、土地收益不同，土地要素配置效率過低，造成區(qū)域發(fā)展非均衡[35]。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等土地要素市場化配置手段不僅可以針對性地解決土地非均衡發(fā)展所引起的困境，也可使因生態(tài)保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所產(chǎn)生的外部性有效內(nèi)在化，提升土地要素配置效率，進而推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[10]。針對農(nóng)村土地利用效率低下、城鎮(zhèn)工礦用地閑置、建設(shè)用地指標錯配等規(guī)劃堵點，土地要素市場以產(chǎn)權(quán)交易為主線，通過供求、競爭、價格等機制提高土地配置的靈活性、科學性和協(xié)同性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)閑置用地的盤活再利用，彌補國土空間規(guī)劃的功能缺陷，促進國土空間集約利用[36]。因此，土地要素市場化配置在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、彌補規(guī)劃失效等方面可以發(fā)揮重要作用。

2.2.3 優(yōu)編制，構(gòu)格局

在為土地要素市場管控總量、促挖存量的同時，國土空間規(guī)劃的編制實施也將得到進一步完善。市場化進程中，農(nóng)村集體、農(nóng)民以及各類用地主體的自主意識進一步增強，為公眾參與規(guī)劃的編制與實施提供了良好基礎(chǔ)，促使國土空間指標分配、功能分區(qū)、用途確定等工作以更民主、更合理的方式開展，有利于調(diào)整規(guī)劃編制思路、優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容[37]。在嚴守國土空間規(guī)劃“底線”的基礎(chǔ)上，以市場供需機制引導土地資源配置方向，可以有效降低資源錯配的風險，構(gòu)建更有效率、更科學化的國土空間開發(fā)格局。由此，土地要素市場化配置不僅促進國土空間規(guī)劃的編制實施，且助力國土空間格局優(yōu)化。

3 國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的融合導向

國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的有效融合，是打破兩者之間的壁壘，促進其正向的互饋機制持續(xù)運轉(zhuǎn)的過程。在優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，促進土地利用提質(zhì)增效的基礎(chǔ)上促進“區(qū)域—要素”互聯(lián)互動，紓解國土空間開發(fā)建設(shè)過程中各種矛盾，實現(xiàn)資源可持續(xù)利用，是國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置有效融合的目標導向。

3.1 促進“區(qū)域—要素”互聯(lián)互動

實現(xiàn)區(qū)域間土地要素高效配置是國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置共同的目標。國土空間規(guī)劃的內(nèi)容主要集中在對區(qū)域底盤的管控、格局的部署以及要素配置的落實上，其依據(jù)區(qū)域內(nèi)部自然資源稟賦，來劃定各類主體功能區(qū)的底線，引導區(qū)域土地要素在空間、結(jié)構(gòu)上的安排。土地要素市場主要通過無形的市場手段，打破區(qū)域空間布局不可調(diào)整的壁壘，以土地發(fā)展權(quán)的形式實現(xiàn)土地要素的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，進而促進區(qū)域發(fā)展。兩者分別從宏觀區(qū)域劃分引導微觀要素管控、微觀要素流通促進宏觀區(qū)域發(fā)展的角度實現(xiàn)區(qū)域的高水平協(xié)調(diào)發(fā)展和要素的高質(zhì)量利用。而有效融合國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置，目的就是為了進一步實現(xiàn)“區(qū)域—要素”既有側(cè)重、又維護平衡的互聯(lián)互動。

3.2 增強國土空間可持續(xù)發(fā)展能力

國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的融合，能有效緩解政府與市場、效率與公平以及區(qū)域發(fā)展失衡的矛盾，是實現(xiàn)國土空間治理能力與治理體系現(xiàn)代化，增強國土空間可持續(xù)發(fā)展能力的重要一環(huán)。在國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置互饋的過程中，政府完成了“定價格”到“定規(guī)則”的角色轉(zhuǎn)換，將土地要素優(yōu)化配置的主體地位交還給市場，并以監(jiān)管者的身份監(jiān)督市場的運行，在促進土地要素配置效率提升的同時，維護空間發(fā)展的公平。此外，國土空間規(guī)劃不僅專注于要素的集聚效應，還強調(diào)公共資源配置的均等化，而土地要素市場化配置通過土地發(fā)展權(quán)交易的方式顯化土地的經(jīng)濟價值，綜合兩方面可實現(xiàn)城與鄉(xiāng)、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、重點發(fā)展區(qū)域與特色發(fā)展區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。綜上所述，國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的有效融合要以實現(xiàn)國土空間可持續(xù)發(fā)展為導向，通過提高土地要素配置效率和價值顯化，促進國土空間格局優(yōu)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4 國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的融合路徑

4.1 激發(fā)土地要素市場活力，營造公平競爭的土地要素市場環(huán)境

賦予城鄉(xiāng)土地要素同等的經(jīng)濟價值，實現(xiàn)土地資源的價值顯化，激發(fā)土地要素市場活力，營造公平競爭的土地要素市場環(huán)境，是提升土地要素資源配置效率，促進規(guī)劃與市場相融合的基礎(chǔ)。具體而言，就是在國土空間規(guī)劃實施與土地要素市場化配置過程中，嚴守永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線，穩(wěn)固國土空間開發(fā)保護格局，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的還權(quán)賦能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、區(qū)域發(fā)展、價格均衡、競爭有序的建設(shè)用地市場，并通過多元主體的高效供給和彈性用途轉(zhuǎn)換滿足土地要素市場多方位需求，盤活存量建設(shè)用地，科學顯化土地價值，實現(xiàn)市場運行與規(guī)劃實施的互促。

4.1.1 產(chǎn)權(quán)放活，實現(xiàn)國土空間還權(quán)賦能

國土空間規(guī)劃在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，引導約束土地要素市場有序運作的同時，對農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生一定限制，且城鄉(xiāng)割裂的二元土地要素市場也導致土地資源生產(chǎn)、生態(tài)、經(jīng)濟等價值無法均衡發(fā)揮，進而制約了市場配置土地資源的決定性作用。因此，放活農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間的土地發(fā)展權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以有效促進國土空間規(guī)劃與土地要素市場的融合。首先，土地要素市場的本質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)市場，賦予農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間土地發(fā)展權(quán)與城鎮(zhèn)空間土地發(fā)展權(quán)同樣的經(jīng)濟價值，保障所有區(qū)域土地發(fā)展權(quán)配置的機會公平和規(guī)則公平。其次，鼓勵農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間因地制宜開發(fā)各類特色產(chǎn)業(yè)，并與城鎮(zhèn)空間聯(lián)動建設(shè)一體化產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)建設(shè)空間與非建設(shè)空間的均衡發(fā)展，以市場打通規(guī)劃堵點。

4.1.2 多效供給，促進土地要素市場供需協(xié)調(diào)

政府對土地資源的壟斷管控在一定程度上規(guī)范了土地利用秩序，但也存在政府失靈和土地二三級市場發(fā)育不良等問題。因此，改變政府在土地要素市場中的壟斷地位，激勵多元主體積極參與到土地要素市場化配置中，創(chuàng)新建設(shè)用地多種用途靈活轉(zhuǎn)換的土地高效供應模式，可以在完善土地要素市場制度的同時，促進國土空間的優(yōu)化布局，實現(xiàn)規(guī)劃與市場的交融。首先，在顯化土地資產(chǎn)價值的基礎(chǔ)上，多手段激勵集體、企業(yè)、社會組織等主體主動以土地供應者的身份進入土地要素市場，提高其對城鄉(xiāng)存量用地挖掘、盤活的積極性，在控制土地征收規(guī)模的同時擴大土地供應。其次，解放政府對土地要素市場價格和交易的管控，充分引入競爭、價格、供需調(diào)節(jié)等市場機制來完善土地出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等市場交易規(guī)則，確定多種用途土地的均衡價格，營造公平競爭的土地要素市場環(huán)境。最后，在保障公共管理與公共服務(wù)用地需求的基礎(chǔ)上，放寬國土空間用途管制在建設(shè)用地用途方面的限制，探索建設(shè)用地多種用途靈活轉(zhuǎn)換和混合產(chǎn)業(yè)用地的高效供給模式，遵循市場需求彈性調(diào)節(jié)建設(shè)用地用途，促進國土空間布局優(yōu)化。

4.2 構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地要素市場，實現(xiàn)土地收益全民共享

打破規(guī)劃的區(qū)域限制，實現(xiàn)不同區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展，是在糾正土地資源錯配的同時實現(xiàn)空間均衡發(fā)展，促進規(guī)劃與市場有效融合的主要路徑。具體而言，在調(diào)整國土空間用地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)全域土地“增存統(tǒng)籌”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新建設(shè)用地指標交易形式以加強不同區(qū)域間土地要素市場的聯(lián)系，并統(tǒng)一土地要素市場管理體制，建立全國統(tǒng)一的土地大市場，實現(xiàn)土地收益全民之間、代際之間共享，可以化解土地要素市場與規(guī)劃區(qū)域間獨立、割裂發(fā)展的難題，在宏觀層面上實現(xiàn)兩者間的互動配合。

4.2.1 市場整合，構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地大市場

在國土空間規(guī)劃的區(qū)域分割化格局塑造和土地本質(zhì)屬性的雙重影響下，土地要素市場在空間上形成了割裂分化的局面，導致土地資源的錯配和空間發(fā)展失衡。因此，整合土地要素市場是實現(xiàn)其與國土空間規(guī)劃互饋互動，打通規(guī)劃格局壁壘，促進土地要素自由流通的重要途徑。首先，以落實農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革、城市更新、三舊改造等為核心，以全域土地綜合整治為手段，構(gòu)建城鄉(xiāng)、全域“增存統(tǒng)籌”的建設(shè)用地開發(fā)利用格局，提升土地節(jié)約集約利用效率。其次，以充分挖掘存量用地為基礎(chǔ)，在市場機制的驅(qū)動下通過區(qū)域間增存建設(shè)用地指標置換、交易、組合、入股等多種形式，創(chuàng)新各類主體功能區(qū)、東中西部、發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移配置和產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展模式，激活更寬領(lǐng)域間的土地要素流動和適度規(guī)模化發(fā)展，搭建全國聯(lián)動的土地要素市場，實現(xiàn)“區(qū)域—要素”的互聯(lián)互通。最后，明確中央與地方間土地要素市場運行權(quán)責分工體系，并統(tǒng)一各地區(qū)土地要素市場管理體制和運行規(guī)則，從宏觀層面把握土地定價的整體方向，促進全國統(tǒng)一的土地大市場的形成。

4.2.2 收益共享，優(yōu)化土地收益分配格局

土地的公共物品屬性導致土地要素市場在運行過程中不可避免地產(chǎn)生外部性問題，且因土地產(chǎn)權(quán)的多層體系，土地收益在國土空間和主體中的流向存在不均衡性和不可持續(xù)性。因此，優(yōu)化土地收益分配格局可以糾正市場失靈和規(guī)劃失效，促進規(guī)劃與市場融合，提升國土空間可持續(xù)發(fā)展能力，實現(xiàn)土地收益的全民共享。首先，以產(chǎn)權(quán)讓渡為邏輯起點，建立土地征收前后“所有者—建設(shè)者—經(jīng)營者”收益共享的土地增值收益分配機制，分角色制定土地增值收益的分配方式。其次，以市場機制測算重點生態(tài)保護區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等限制、禁止開發(fā)區(qū)損失的土地價值，以稅收、政府補貼等財政轉(zhuǎn)移支付手段進行彌補，建立時間尺度上的生態(tài)補償和耕地保護補償機制。再次，在融資優(yōu)惠、產(chǎn)權(quán)下放、適度經(jīng)營等政策支持下，探索“捆綁負責式”“地域分攤式”“合作建設(shè)式”等多種模式激勵土地要素市場主體開發(fā)建設(shè)公共用地，滿足國土空間對公共用地等正外部性土地的需求。最后，在維持自然資本可持續(xù)的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟資本和社會資本的積累進行代際補償，如設(shè)置土地發(fā)展基金，定期儲蓄部分土地出讓金留給后代人發(fā)展；建設(shè)優(yōu)異的經(jīng)營環(huán)境和公共設(shè)施服務(wù)，供后代人可持續(xù)利用，并促進土地資本價值的轉(zhuǎn)化，以此實現(xiàn)國土空間可持續(xù)發(fā)展[38-39]。

4.3 突出規(guī)劃引領(lǐng)作用，實現(xiàn)規(guī)劃與市場協(xié)同的數(shù)字化治理

以長遠視角看國土空間規(guī)劃與土地要素市場的有機融合，需要在時空格局上確定未來社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢和布局，找尋可持續(xù)發(fā)展的核心落腳點。具體而言，在明確國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，以破解空間發(fā)展失衡，形成空間發(fā)展合力為目標，堅持國土空間規(guī)劃的導向作用，在時空尺度上形成土地要素市場供給—需求格局，增強預判，并以智能化手段推動國土空間規(guī)劃“一張圖”與土地要素市場化配置的有機融合。

4.3.1 規(guī)劃引導，形成土地要素市場供需動態(tài)均衡格局

加強國土空間規(guī)劃在空間發(fā)展上的引導，在時空上形成土地要素市場供需動態(tài)均衡格局，是規(guī)劃與市場進一步融合的實現(xiàn)形式。首先，以國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃為指導，以實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、共同富裕為核心目的，以國土空間規(guī)劃為手段明確未來空間發(fā)展的格局、重點和傾向，擴大預測性指標的使用范圍，綜合設(shè)定國土空間發(fā)展的長遠規(guī)劃。其次，以構(gòu)建的國土空間發(fā)展格局為指引，對土地要素市場供需時空格局進行宏—中—微觀多層次預判，明確未來土地要素配置的思路和理念。最后，建立全生命周期的土地要素市場監(jiān)管體系與運行機制，在耦合空間格局和土地要素市場供需格局的基礎(chǔ)上，多措施激勵土地要素的市場化配置，并從全生命周期視角監(jiān)測供給土地的空間流轉(zhuǎn)、利用和再配置效率，真正實現(xiàn)土地要素在規(guī)劃引導下有充分的流通自主權(quán)。

4.3.2 智能管控，搭建規(guī)劃與市場數(shù)字化統(tǒng)一平臺

采用數(shù)字化、智能化的技術(shù)手段實現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張圖”與土地要素市場交易平臺關(guān)聯(lián)互通，是規(guī)劃與市場實現(xiàn)融合的具體表現(xiàn)。在遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)的支持下，在不同空間尺度上呈現(xiàn)國土空間開發(fā)保護格局，以此為基礎(chǔ)，耦合增存用地布局、土地供需格局以及土地產(chǎn)權(quán)、利用、價格、交易信息等多源多類型土地要素數(shù)據(jù)，搭建規(guī)劃與市場互饋互動的數(shù)字化智能平臺，智能化模擬土地要素市場運行，提升對土地要素市場發(fā)展的預判能力和對規(guī)劃實施效果的評估能力，促進土地要素市場供需主體精準對接，實現(xiàn)規(guī)劃和市場資訊有機融合，相關(guān)信息全民共享。

4.4 明晰政府與市場的權(quán)責配置關(guān)系，為規(guī)劃與市場融合提供法治保障

政府與土地要素市場之間定位不清、權(quán)責不明，缺少相關(guān)的法律規(guī)范約束政府和市場的國土空間開發(fā)行為，是國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置融合的關(guān)鍵阻礙。因此，要實現(xiàn)國土空間可持續(xù)發(fā)展，需進一步明確政府與市場之間的權(quán)責分配關(guān)系，并為國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置有機融合提供法治保障。

4.4.1 權(quán)責劃分，明確政府與市場在土地要素配置中的定位

在國土空間規(guī)劃體系和土地要素市場化機制融合過程中，政府的角色應從土地利用和開發(fā)的直接決定者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，在構(gòu)建銜接順暢的國土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，以“看得見的手”糾正市場失靈，維護社會公平，被賦予充分的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而市場應該成為土地要素配置的主要決定者，充分提高資源的配置效率，并且彌補政府失效，被賦予充分的執(zhí)行權(quán)和決定權(quán)?；谕恋匾嘏渲弥袡?quán)責的明晰，形成政府與市場的高效聯(lián)動，保障國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的有效融合。

4.4.2 規(guī)范秩序，以法治手段約束政府與市場的行為

以法治手段統(tǒng)一土地要素市場的交易規(guī)則與程序，并矯正“土地財政”的扭曲。在土地發(fā)展權(quán)交易過程中，注重對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)益者的保護，設(shè)定相關(guān)法律規(guī)則明確土地收益的分配以及產(chǎn)權(quán)的歸屬；出臺《國土空間規(guī)劃法》《耕地保護法》等，加強對耕地、生態(tài)用地的保護，限制土地要素市場化配置的運行范圍，對土地要素市場主體保護和毀壞生態(tài)環(huán)境的行為采取獎懲措施，并規(guī)范土地發(fā)展權(quán)交易程序，規(guī)避土地要素市場亂象產(chǎn)生。針對政府短期求利、征地糾紛、過度融資、不規(guī)范出讓等行為，對土地征收、招拍掛、轉(zhuǎn)讓、抵押融資等行為進行約束，對相關(guān)審批程序、土地價格范圍都設(shè)置明確的規(guī)定[40]，提高政府依法用地的意識。由此，通過法治規(guī)范，強化國土空間規(guī)劃和土地要素市場化配置融合的法律保障。

5 結(jié)論與討論

國土空間規(guī)劃與土地要素市場都是完善國土空間治理體系、提高治理能力的重要抓手。國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場化改革是促進“區(qū)域—要素”互聯(lián)互通，提高土地要素配置效率，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的主要抓手。本文在梳理國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革變遷歷程的基礎(chǔ)上，歸納凝練兩者的互動機制與融合導向，進一步提出促進國土空間可持續(xù)發(fā)展的國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置融合路徑，得出以下結(jié)論：

（1）國土空間規(guī)劃與土地要素市場化改革在歷史變遷軌跡中相互交織，均在中央與地方不斷博弈的過程中發(fā)展演化，其中還伴隨著土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移配置。然而，在國土空間規(guī)劃“剛性管控”過硬的影響下，土地資源錯配、土地發(fā)展權(quán)受損、國土空間發(fā)展失衡等問題成為制約可持續(xù)發(fā)展的重要因素。因此，要以土地要素市場化手段彌補國土空間規(guī)劃在配置社會成員空間權(quán)利中的功能缺陷，實現(xiàn)規(guī)劃與市場的有效融合，助推國土空間治理體系的完善和治理能力的提升。

（2）國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置之間存在著密切的互動關(guān)系，國土空間規(guī)劃通過奠基礎(chǔ)、定規(guī)則、限地方、管企業(yè)、定總量、優(yōu)存量、穩(wěn)價值、糾失靈、引方向、塑理念來約束并指引土地要素市場化配置，而土地要素市場化配置通過助形成、促實施、提效率、補失效、優(yōu)編制、構(gòu)格局來促進國土空間規(guī)劃的編制與實施，這種互動關(guān)系持續(xù)運轉(zhuǎn)的過程就是國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置有效融合的過程，且兩者的有效融合在土地要素利用提質(zhì)增效的基礎(chǔ)上促進“區(qū)域—要素”互聯(lián)互動，緩解國土空間開發(fā)建設(shè)過程中各種矛盾，增強國土空間可持續(xù)發(fā)展能力。

（3）國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置融合的主要路徑有以下4點：其一，放活各區(qū)域土地發(fā)展權(quán)權(quán)能，提高多元市場主體土地要素的高效供給能力，進而激發(fā)土地要素市場活力，營造公平競爭的土地要素市場環(huán)境；其二，以土地要素全域“增存統(tǒng)籌”、區(qū)域間自由流通、市場管理機制統(tǒng)一以及收益分配格局優(yōu)化為途徑，構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地要素市場，實現(xiàn)土地收益全民、代際之間共享；其三，加強國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃在未來國土空間發(fā)展方向上的引導，搭建國土空間規(guī)劃“一張圖”與土地要素市場化配置信息共享、實時監(jiān)測、智能互動的平臺，實現(xiàn)規(guī)劃與市場協(xié)同的數(shù)字化治理；其四，明確政府與市場在土地要素配置過程中的定位和權(quán)責，以法治手段約束政府與市場行為，進一步完善國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的治理措施。

（4）本文的核心是探討國土空間規(guī)劃與土地要素市場化配置的互饋關(guān)系和融合路徑，并未充分考慮在產(chǎn)權(quán)保障、鄉(xiāng)村治理、組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容協(xié)同方面土地要素市場化配置與國土空間規(guī)劃應如何有效融合、呼應。在新時代背景下，尋找實踐案例與經(jīng)驗佐證兩者之間的關(guān)系，探索兩者之間關(guān)系的演進過程，剖析互動機制與融合路徑面臨的諸多困境，提出增強兩者之間有機聯(lián)系的政策方案，是進一步完善土地資源配置的基礎(chǔ)，也是未來需要持續(xù)探討的內(nèi)容。目前，國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場化改革已步入深水區(qū)，就如何完善土地要素配置機制而言，規(guī)劃與市場具有統(tǒng)一性，是相互依存、互相交融的，就規(guī)劃論規(guī)劃，就市場論市場無法實現(xiàn)社會公平發(fā)展和共同富裕。因此，未來亟待找尋規(guī)劃與市場的邊界和融合措施，實現(xiàn)兩者的優(yōu)勢結(jié)合，劣勢互補。且除土地要素外，探索全要素市場化配置與國土空間規(guī)劃的關(guān)系，對國土空間治理亦有重要意義。