許瑞生，馬向明，王朝宇

（1.中國人民政治協(xié)商會議廣東省委員會，廣東 廣州 510699；2.廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，廣東 廣州 510290）

1 引言

2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》[1]，明確我國要按照行政區(qū)域統(tǒng)一開展國土空間規(guī)劃和實施土地用途管制[2]，并確立了“五級三類”國土空間規(guī)劃體系。理解好五級國土空間規(guī)劃體系背后的邏輯是開展國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵。

土地作為人類生產(chǎn)生活和自然資源要素的載體，對土地實施用途管制是國土空間規(guī)劃實施的手段，其本質(zhì)上是政府對土地承載的各種權(quán)益即“地權(quán)”的規(guī)制。國土空間規(guī)劃的“五級”，從行政管理的角度來看，不同級政府對空間規(guī)劃有不同的事權(quán)；而從政治地理的視角來看，則是以土地用途管制為目的，以行政單元為依托創(chuàng)建的不同等級的“域權(quán)”[2]。因此，在國土空間規(guī)劃治理體系下，規(guī)劃的物質(zhì)對象——土地，不僅僅是客觀實物性質(zhì)的土地，而是被賦予了制度意義。這種制度意義既包含了關(guān)乎經(jīng)濟體制和社會穩(wěn)定的與土地價值權(quán)益相關(guān)聯(lián)的“地權(quán)”，又包含了與國家治理目的及在不同時空尺度下不同行政等級與行政范圍相關(guān)聯(lián)的治理“域權(quán)”。

空間、時間作為國土空間規(guī)劃需要考量的兩個核心變量，也投影了“地權(quán)”和“域權(quán)”在空間尺度和時間維度的變化。時空對國土空間規(guī)劃的影響在近幾年的研究中受到廣泛關(guān)注[3-5]，但已有研究對時間維度的考量主要關(guān)注要素本身發(fā)展的時間過程，對空間尺度的考量主要關(guān)注基于自然地理要素分異的地域空間[6-8]，缺少基于治理機制對不同時間階段及空間尺度的“地權(quán)”和“域權(quán)”的考量，特別是當(dāng)下五級國土空間規(guī)劃中各級規(guī)劃的管制事權(quán)、關(guān)注的重點內(nèi)容尚不清晰。

廣東北依南嶺，南臨熱帶海洋，具有齊備的“山、水、林、田、湖、?！鄙鷳B(tài)系統(tǒng)[9]，是我國南部重要的生態(tài)屏障；同時，作為全國經(jīng)濟、人口第一大省，在國家未來“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家戰(zhàn)略中又承擔(dān)著重要責(zé)任，亟需探索在各級國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌不同空間尺度的“域權(quán)”，通過提高政府在配置資源中與社會需求的匹配性來協(xié)調(diào)自然資源與人類社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。

本文在分析土地權(quán)利與現(xiàn)在規(guī)劃制度建立的基礎(chǔ)上，探討 “地權(quán)”與不同尺度空間單元的“域權(quán)”關(guān)系，對廣東不同層級“域權(quán)”的權(quán)責(zé)進行解析，并分別從省級、城市兩個空間尺度解析廣東基于土地“地權(quán)”與“域權(quán)”考量下的國土空間規(guī)劃探索，以期為全國國土空間規(guī)劃編制實踐提供參考。

2 土地權(quán)利與現(xiàn)代規(guī)劃制度的建立

2.1 政府通過“規(guī)劃許可”對土地“權(quán)利”進行規(guī)制

土地是由地球表面部分上下一定的空間以及空間內(nèi)附著其上的物質(zhì)和權(quán)益組成的綜合體[10]，土地上附著大氣、水、森林、礦產(chǎn)等天然的自然資源，以及隨著人類的開發(fā)利用累積形成的人文資源，是人類生產(chǎn)生活的必需品，“它們不直接加入勞動過程，但是沒有它們，勞動過程就不能進行，或者只能不完全進行”[11]。土地產(chǎn)權(quán)可分割，但土地本身卻不可分割、不可移動，在土地上進行的各類活動會產(chǎn)生相互影響，因此，土地具有各種形式和尺度的共同體屬性。土地私有制產(chǎn)生后土地權(quán)利人開發(fā)利用的驅(qū)動力是追求開發(fā)利用效益的最大化，土地權(quán)利人對土地的自利性使用與土地的共同體屬性就存在潛在的矛盾——權(quán)利人對其自有土地開發(fā)利用的過程中不可避免地對周邊土地產(chǎn)生外部性影響，這種外部性影響可能是正向的，也可能是負向的，并隨著人類對土地利用能力的提高而凸顯。正是工業(yè)革命增強人們對土地利用的能力后，土地利用的負外部性問題在人口密集的倫敦日益嚴(yán)重，于是英國在19世紀(jì)中葉開展公共衛(wèi)生改革，授予地方政府管制建筑物間距和高度的“警察權(quán)”，以確保房屋建設(shè)符合城市公共衛(wèi)生的要求，由此開啟了政府通過行政許可對私人土地開發(fā)行為進行管制以確保城市公共利益的歷史。二戰(zhàn)后，隨著城市重建和新城建設(shè)的開展，規(guī)劃許可制度進一步完善，政府通過編制規(guī)劃對土地發(fā)展權(quán)進行配置并實施用途管制，推動土地的法制管理從以土地所有關(guān)系為核心轉(zhuǎn)向以土地利用關(guān)系為核心。

2.2 現(xiàn)代規(guī)劃制度的特點：基于對“地權(quán)”的界定、保護與管制，凝聚成不同空間尺度的“域權(quán)”

隨著人類對土地利用的能力持續(xù)提升，資源利用方式趨于多樣，在土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了使用權(quán)、地役權(quán)、經(jīng)營權(quán)、采礦權(quán)等組合的土地利用“權(quán)力束”，土地上附屬的準(zhǔn)物權(quán)也逐步擴大并不斷地充實到土地利用的“權(quán)力束”里[12]。與此相對應(yīng)，政府用于對土地利用權(quán)力進行界定及規(guī)制的規(guī)劃方式和內(nèi)容也越來越豐富。

從公共管理視角來看，政府對土地利用行為進行規(guī)制的正當(dāng)性，來自于土地利用行為所具有的自利性和外部性[12]，使得土地具有“準(zhǔn)公共品”的性質(zhì)。規(guī)劃制度的本質(zhì)是對“地權(quán)”，即人類土地利用行為的規(guī)制，是政府代表社會以社會福祉最大化為目的，對土地的發(fā)展權(quán)進行設(shè)立和配置，并以此為依據(jù)對土地用途進行管理的公權(quán)力。社會賦予政府行使規(guī)劃許可管制土地用途的權(quán)力，政府就有通過規(guī)劃制度的實施為社會創(chuàng)造價值的責(zé)任[10]。國家是由不同尺度的權(quán)利代表所構(gòu)成的集合[13]，因此，政府總是根據(jù)自身的條件和管制的需要創(chuàng)造出不同尺度的管制主體。在工業(yè)化初期，土地開發(fā)權(quán)管制權(quán)集中在城市，如英國在1909年頒布《住房與城市規(guī)劃諸法》（Housing, Town Planning, Etc.Act 1909），賦予地方政府編制“規(guī)劃方案”的新權(quán)力，但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，需要管制的土地利用外部性增加，不同尺度的空間管制則不斷衍生。英國1932年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將規(guī)劃權(quán)限擴展到城鄉(xiāng)空間所有土地類型，由單項城市用地管控轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)雙向控制，1968年頒布實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為開發(fā)控制的重要法定依據(jù)，建立起按國家/區(qū)域規(guī)劃兩個層級劃分的規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系，這個體系經(jīng)2004年《規(guī)劃和強制性購買法》的調(diào)整，形成了區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方發(fā)展框架的規(guī)劃體系[14]。即使是土地規(guī)劃權(quán)一直被州政府授權(quán)在市、鎮(zhèn)行使的美國，在20世紀(jì)中葉，為應(yīng)對土地開發(fā)對生態(tài)、耕地、歷史遺產(chǎn)等產(chǎn)生的負外部性，建立了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機制[15]，在此期間也逐步演化出平衡地方政府間、城市和鄉(xiāng)村間土地發(fā)展權(quán)的區(qū)域尺度的規(guī)劃[16]。進入21世紀(jì)，國家和城市的發(fā)展都面臨著全球化和全球變化帶來的雙重挑戰(zhàn)，在這種背景下，各地出現(xiàn)了下至社區(qū)規(guī)劃，上至區(qū)域空間規(guī)劃政策的多層級規(guī)劃體系。

因此，人類對土地開發(fā)利用的管理過程始終伴隨著對“地權(quán)”的界定與管理。基于對土地權(quán)利的界定和管理，各個國家創(chuàng)建出了不同層級的空間主體?？臻g規(guī)劃也就成為了不同層級政府代表國家行使配置和管理“地權(quán)”的公共政策，這些不同層級的空間單元享有與其對應(yīng)的“域權(quán)”，這種基于空間層級而享有的“域權(quán)”既是一種對土地發(fā)展權(quán)進行配置和管理的權(quán)力，也是一種通過發(fā)展權(quán)的配置和管理為土地創(chuàng)造價值的責(zé)任[17-19]。

2.3 中國空間規(guī)劃制度：通過不同層級政府“域權(quán)”代表國家行使配置和管理“地權(quán)”的公共政策

2.3.1 基于時空維度的我國國土空間規(guī)劃的演變

各國對事務(wù)管理所采取的體制和演變總是與自身的國情相關(guān)。中國是發(fā)展中的人口大國，保持國家安全和實現(xiàn)現(xiàn)代化是國家意志的重要組成部分。中華人民共和國成立后，應(yīng)對重點項目建設(shè)的需要，我國從20世紀(jì)50年代開始在城市建立起了規(guī)劃制度，通過編制總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃對城市地區(qū)的功能布局及工廠選址進行引導(dǎo)[20]。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，我國恢復(fù)了城市規(guī)劃制度以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。正如李斯特所述，市場經(jīng)濟下后發(fā)國家在與先發(fā)國家的競爭中，國家需要在關(guān)鍵領(lǐng)域進行干預(yù)[21-22]。1987年我國建立了以耕地保護為核心的土地利用規(guī)劃制度，以確保國家的糧食安全。1988年后實行了土地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”的土地制度，土地的有償使用使得土地成為地方工業(yè)化和城市化所需原始資本的有效來源[23-24]，土地因此成為了地方捕捉全球化發(fā)展機遇的重要工具[24]。在此背景下，2006年國家將新增建設(shè)用地指標(biāo)納入土地利用年度計劃，使土地利用規(guī)劃成為國家土地資源配置中重要的也是最直接的手段。為加強國家調(diào)控的戰(zhàn)略性和科學(xué)性，2007年國家設(shè)立主體功能區(qū)規(guī)劃，進一步從國家維度調(diào)配地方發(fā)展，以實現(xiàn)國家發(fā)展的多維度綜合平衡。

通過規(guī)劃對開發(fā)進行許可的制度在我國隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育逐步發(fā)展，形成了城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃類型。中國土地發(fā)展權(quán)的配置和管控，就由最早在城市基于建設(shè)的管控，向建設(shè)、資源配置、生產(chǎn)力布局和生態(tài)維育等多個領(lǐng)域延展，形成由城市、省、國家多個層級運行的規(guī)劃體系。

2.3.2 新規(guī)劃體系下國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)

在經(jīng)歷改革開放40多年的快速發(fā)展后，一方面，人們對土地利用的期望由早期以經(jīng)濟目的為主，轉(zhuǎn)向包含生態(tài)、健康、審美、文化等多元目標(biāo)；另一方面，地方發(fā)展也面臨著全球化變局的挑戰(zhàn)和全球氣候變化下資源、環(huán)境方面的重大壓力。于是，國家建立起了以生態(tài)文明為核心的新國土空間規(guī)劃體系。

在新規(guī)劃體系下，原本分散的“地權(quán)”配置權(quán)限統(tǒng)一歸口為自然資源部行使“兩統(tǒng)一”職責(zé)，同時確立了與行政等級相對應(yīng)的五級規(guī)劃，國土空間規(guī)劃成為我國政府調(diào)配、安排、控制、授予土地發(fā)展權(quán)的基本依據(jù)，用途管制則成為貫徹規(guī)劃、實現(xiàn)“地權(quán)”的具體手段。新的“國土空間規(guī)劃”概念綜合了“國土”“空間”“規(guī)劃”三個詞。其中，“國土”是規(guī)劃的對象，要把握住土地的基本屬性，同時也賦予了土地以政體、制度的概念，土地制度作為國家治理的工具，體現(xiàn)了國家意志；“空間”則具有尺度和立體的概念，在地理學(xué)有關(guān)尺度的研究中，尺度的變化會帶來許多根本性的變化；“規(guī)劃”既是共識形成的過程，也是對事務(wù)的統(tǒng)籌安排，包含著設(shè)計創(chuàng)造和綜合平衡兩個相互過程。國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)可概括為三個主要方面，即實現(xiàn)國家安全（糧食、生態(tài)）、國家的發(fā)展、資源的可持續(xù)利用與資源資產(chǎn)增值三大目標(biāo)的統(tǒng)一。與自然地理單元不同，國土空間具有權(quán)域空間分異的權(quán)界屬性[25]。雖然通過規(guī)劃實現(xiàn)保障國家安全、滿足國家發(fā)展需求、促進資源資產(chǎn)增值“三大目標(biāo)”是從中央至地方各級規(guī)劃的共同職責(zé)，但各層級規(guī)劃的具體任務(wù)和內(nèi)容有所不同（圖1）。

圖1 不同層級空間規(guī)劃的側(cè)重點Fig.1 The focuses on spatial planning at different spatial scales

2.3.3 國土空間規(guī)劃體系下不同尺度的“地權(quán)”與“域權(quán)”

國土空間規(guī)劃通過實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)所需要完成的多元性目標(biāo)，引導(dǎo)國土空間治理方式的轉(zhuǎn)型，其編制和實施是基于“三大目標(biāo)”綜合評估、設(shè)計創(chuàng)造、統(tǒng)籌平衡的往復(fù)過程，這個過程既是對目標(biāo)的界定、落實，也是價值的創(chuàng)造。

在國土空間規(guī)劃的實踐中，這些管控在“三大目標(biāo)”的綜合導(dǎo)向下指向不同空間尺度的“地權(quán)”。在國家層面上，通過建設(shè)用地總量與耕地保護任務(wù)量等規(guī)模指標(biāo)分配、基于區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略明確主體功能區(qū)、統(tǒng)籌各省劃定“三線”，對各省提出綜合平衡的空間目標(biāo)，明確剛性約束與戰(zhàn)略引導(dǎo)。在省級層面，要落實好國家綜合平衡的空間目標(biāo)，綜合平衡各城市可調(diào)配的空間資源，并基于區(qū)域共同體屬性強化生態(tài)、文化、生活等地域空間系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)。在市縣等城市層面，應(yīng)重點關(guān)注城鎮(zhèn)功能整體的空間組織優(yōu)化，引導(dǎo)局部詳細微觀尺度上的空間價值權(quán)益協(xié)調(diào)，通過總體規(guī)劃及詳細規(guī)劃明確具體地類用途、開發(fā)強度，賦予區(qū)域、地塊空間價值?？梢钥闯?，規(guī)劃在不同等級上對“地權(quán)”規(guī)制，是從自上而下對各級政府土地發(fā)展權(quán)抽象的公權(quán)力規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)閷τ靡嫖餀?quán)人具體土地開發(fā)利用行為的規(guī)制，國家、省級“域權(quán)”使得國土空間規(guī)劃成為各行政區(qū)域空間資源分配的依據(jù)，城市“域權(quán)”使得國土空間規(guī)劃成為創(chuàng)造城市價值，實現(xiàn)城市片區(qū)、地塊“增值”的依據(jù)。

因此，新國土空間規(guī)劃體系是通過各級政府行使不同的“域權(quán)”，以界定和規(guī)制土地隨時間演變而發(fā)展的“權(quán)力束”（圖2）。好的規(guī)劃編制就是在通過不同層級的規(guī)劃對土地“地權(quán)”進行界定和保護的基礎(chǔ)上，富有創(chuàng)造力地凝聚不同“域權(quán)”的力量，通過共同行動撬動土地利用正效應(yīng)的發(fā)揮產(chǎn)生綜合激勵效應(yīng)，以實現(xiàn)國家安全、國土美麗、城市繁榮、人民幸福的目標(biāo)。

圖2 基于時空維度“域權(quán)”與“地權(quán)”變化模式圖Fig.2 Changing pattern of “territorial rights” and “l(fā)and rights” based on the spatial and temporal dimensions

3 “地權(quán)”“域權(quán)”視角下廣東國土空間規(guī)劃實踐

廣東具有齊備的“山、水、林、田、湖、?！鄙鷳B(tài)系統(tǒng)，在省域范圍形成相對完整的自然生態(tài)單元，并發(fā)展出獨特“粵文化”，形成完整的自然、文化共同體；自秦設(shè)南海郡，廣東便成為了國家治理共同體的重要組成部分，在當(dāng)前國家建設(shè)國際國內(nèi)雙循環(huán)經(jīng)濟體和推動“一國兩制”重大社會實踐的過程中依然承擔(dān)著重要的角色。在協(xié)調(diào)自然資源與人類社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，廣東省不斷通過規(guī)劃實踐探索，演化形成涵蓋省級、城市政府“域權(quán)”，覆蓋城鄉(xiāng)全域“地權(quán)”的國土空間規(guī)劃體系，通過提高政府在配置資源中與社會需求的匹配性來協(xié)調(diào)人地關(guān)系。

3.1 廣東不同層級“域權(quán)”的權(quán)責(zé)分析

廣東在面向新時期高質(zhì)量發(fā)展的過程中，省級和城市層面遇到的問題和挑戰(zhàn)各異。按照“有權(quán)利就有責(zé)任，有責(zé)任就有授權(quán)”的公共管理原則，規(guī)劃要在省、市各自權(quán)利與責(zé)任的“域權(quán)”范圍內(nèi)，統(tǒng)籌歷史資源價值、當(dāng)下矛盾與需求、未來趨勢與方向，探索通過科學(xué)配置“地權(quán)”促進全省的協(xié)同發(fā)展（表1）。

表1 省級和城市層級“域權(quán)”的“權(quán)力”與“責(zé)任”簡表Tab.1 Brief information of “powers” and “obligations” of “territorial rights” at the provincial and prefectural levels

在省級層面，首先要落實保護國家國土安全和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。應(yīng)對廣東人口規(guī)模持續(xù)增長但糧食自給率偏低等糧食安全問題是重中之重；做好對北部南嶺山地、南部海岸帶等生物多樣性維護關(guān)鍵區(qū)域的保護是維護生態(tài)安全的關(guān)鍵。廣東作為我國改革開放的“兩個重要窗口”，應(yīng)以粵港澳大灣區(qū)、深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)為引領(lǐng)，做好對“一帶一路”等國家重大戰(zhàn)略格局的支撐。同時，為應(yīng)對區(qū)域發(fā)展不平衡這一制約廣東高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題，廣東也亟需加強整體統(tǒng)籌，既要加強對流域等生態(tài)單元的區(qū)域統(tǒng)籌，確保廣東生態(tài)體系的系統(tǒng)性和功能完整性；也要加強都市圈、城市群等地域空間共同體的關(guān)聯(lián)，協(xié)調(diào)配置城市之間空間發(fā)展資源。

在城市層面，根據(jù)2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，目前廣東常住人口城鎮(zhèn)化水平已達74%，珠三角地區(qū)更是達到87%，各城市普遍形成增量、存量及國有、集體“雙二元”空間混雜形態(tài)，亟需在生態(tài)文明的要求下應(yīng)對城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求。因此，城市“域權(quán)”重在優(yōu)化空間組織和協(xié)調(diào)空間價值權(quán)益。這一層級的規(guī)劃要在創(chuàng)新地方空間布局模式及建立動態(tài)運行機制，協(xié)調(diào)政府、市場、土地權(quán)利人的空間需求和權(quán)益，引導(dǎo)國土空間動態(tài)調(diào)整重構(gòu)并創(chuàng)造空間價值。

3.2 省級域權(quán)：貫徹落實國家意志，統(tǒng)籌構(gòu)建國土空間開發(fā)保護格局

3.2.1 將國家賦予的國土安全責(zé)任與重大發(fā)展戰(zhàn)略落實到具體空間元素上

為應(yīng)對自下而上組織的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化形成跨越市域邊界的城鄉(xiāng)混雜連綿區(qū)域，帶來的耕地流失和區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化等社會經(jīng)濟發(fā)展與有限自然資源的矛盾，廣東早在1994年由省級政府介入，開創(chuàng)性完成了國內(nèi)第一個城市群規(guī)劃《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃》，提出了“都會區(qū)、市鎮(zhèn)密集區(qū)、開敞區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)”4類空間開發(fā)控制模式，突破行政區(qū)劃，以空間分區(qū)結(jié)合財政政策促進土地合理保護與利用[26]，隨后通過編制《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020年）》《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》 《廣東省國土規(guī)劃》等省級規(guī)劃促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但過去的省級規(guī)劃主要以空間結(jié)構(gòu)引導(dǎo)為主，缺乏具體空間性要素的構(gòu)建與管控。在新國土空間規(guī)劃體系下，廣東依托全地域、全要素國土空間規(guī)劃治理體系，對國家“域權(quán)”進行充分落實，聚焦于國土安全保護和保障國家重大戰(zhàn)略落地，落實到具體空間要素布局和管控。首先，堅持糧食安全、生態(tài)安全優(yōu)先，嚴(yán)格控制占用耕地和永久基本農(nóng)田，將其作為國土空間開發(fā)保護過程中不可逾越的紅線。同時，為支撐粵港澳大灣區(qū)和深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)“雙區(qū)”建設(shè)，強化對省級國土空間發(fā)展權(quán)的統(tǒng)籌作用，將珠三角作為整體劃分服務(wù)核心區(qū)、開放合作區(qū)、樞紐經(jīng)濟區(qū)、高端制造區(qū)、科技創(chuàng)新區(qū)、重要生態(tài)區(qū)、重要農(nóng)業(yè)區(qū)等功能分區(qū)，在新增建設(shè)用地資源分配、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面向重點城市和重點功能分區(qū)進行集中配置，并通過主體功能區(qū)的布局和各城市功能定位協(xié)調(diào)，支撐構(gòu)建以都市圈和城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

3.2.2 順應(yīng)“一核一帶一區(qū)”發(fā)展特征，構(gòu)建保護與發(fā)展相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)保護格局

基于省域作為完整自然生態(tài)單元的特征，廣東在省級國土空間規(guī)劃對國土空間保護總體格局的構(gòu)建方面順應(yīng)北部丘陵山地、中部平原水網(wǎng)、南部海岸港灣的自然地理格局，依托以沿海防護林、濱海濕地、海灣、海島等要素串聯(lián)為南部海洋生態(tài)保護鏈，北部環(huán)形生態(tài)屏障和珠三角外圍生態(tài)屏障，以及依托重要河流水系和主要山脈形成的生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“一鏈兩屏多廊道”國土空間保護格局（圖3）。

基于省級規(guī)劃對土地資源等“地權(quán)”的配置作用，以及省內(nèi)“一核一帶一區(qū)”①“一核”指由廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、江門、惠州、肇慶九市組成的“珠三角核心區(qū)”?！耙粠А敝赣晌挥趶V東沿海的汕頭、潮州、揭陽、汕尾、陽江、湛江、茂名七市與珠三角核心區(qū)共同組成的“沿海經(jīng)濟帶”?！耙粎^(qū)”指由韶關(guān)、清遠、河源、梅州、云浮5市組成的“北部生態(tài)發(fā)展區(qū)”。的差異化發(fā)展基礎(chǔ)和功能定位，構(gòu)建“一核兩極多支點”國土空間開發(fā)格局（圖3）。重點強化珠三角核心引領(lǐng)帶動作用，攜手港澳共建國際一流灣區(qū)和世界級城市群；在南部海岸港灣地區(qū)，支持汕頭、湛江建設(shè)省域副中心城市，把東西兩翼地區(qū)打造成全省新的增長極，與珠三角沿海地區(qū)串珠成鏈，共同打造世界級沿海經(jīng)濟帶；在北部丘陵山地地區(qū)，重點強化城市中心城區(qū)綜合服務(wù)功能。

圖3 廣東省國土空間保護（左）開發(fā)（右）格局圖Fig.3 Territorial space protection (left) and development (right) of Guangdong Province

3.2.3 關(guān)注城市之間空間關(guān)系協(xié)調(diào)，依托都市圈推動省級中心城市成長和區(qū)域功能協(xié)同

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和城鎮(zhèn)空間持續(xù)拓展，都市圈等區(qū)域的一體化發(fā)展程度深化，城市之間呈現(xiàn)“空間距離近、互動性強”的特征，城市群、都市圈等區(qū)域成為城鎮(zhèn)化發(fā)展格局主體形態(tài)。為重塑省內(nèi)城市區(qū)域合作和競爭新優(yōu)勢，廣東試圖基于省級事權(quán)，通過編制并出臺《廣東省都市圈國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)指引》，實現(xiàn)區(qū)域資源配置效益最優(yōu)化和共同發(fā)展。

在省市聯(lián)動推進都市圈規(guī)劃的過程中，基于各地自然生態(tài)本底、建設(shè)用地布局、社會經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素，重點關(guān)注“人的移動”及其帶來的設(shè)施需求，識別都市圈規(guī)劃協(xié)調(diào)指引重點地區(qū)。針對跨行政邊界資源配置和協(xié)調(diào)的難點痛點，通過對各都市圈提出不同的空間格局，探索引導(dǎo)各地共同形成都市圈整體發(fā)展效能最優(yōu)方案。重點聚焦生態(tài)系統(tǒng)與農(nóng)業(yè)空間、交通聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)協(xié)同和重大公共服務(wù)設(shè)施共建共享4個關(guān)鍵領(lǐng)域，對都市圈核心城市與周邊城市之間的空間協(xié)調(diào)問題進行梳理并形成空間布局方案，識別區(qū)域重點開發(fā)的關(guān)鍵廊道和節(jié)點（圖4），并針對在區(qū)域?qū)用婢哂兄匾獞?zhàn)略意義和空間開發(fā)潛力的行政邊界地區(qū)，在交通網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，機場、港口等門戶型基礎(chǔ)設(shè)施以及重點產(chǎn)業(yè)平臺的配置等方面進行深入?yún)f(xié)調(diào)，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭等問題。

圖4 廣州都市圈國土空間發(fā)展格局圖（左）與生態(tài)格局指引圖（右）Fig.4 Territorial space development pattern of Metropolitan Area of Guangzhou （left） and ecological pattern guidance （right）

3.2.4 以交通+文化“流空間”為支撐，依托多元化“廊道”促進省域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展

在不同歷史時期的內(nèi)部及對外交往過程中，廣東逐步形成了城市分布及區(qū)域聯(lián)系格局。農(nóng)耕時代以水運為主要交通方式，依托通山達海的北江、東江、西江、韓江、鑒江等大江大河，形成了以南北向為主的區(qū)域聯(lián)系通道。時至今日，這一基礎(chǔ)格局也是全省功能布局和要素流動的基礎(chǔ)支撐。但在各類生產(chǎn)、生活要素流動性提升，區(qū)域一體化的深度和廣度均需提升的背景下，廣東也迫切需要在順應(yīng)既有發(fā)展格局的基礎(chǔ)上，通過現(xiàn)代化交通設(shè)施的建設(shè)，強化東西向區(qū)域和城市之間的聯(lián)系。因此，在省級國土空間規(guī)劃及交通類專項規(guī)劃中（圖5），廣東正在試圖通過布局以高速軌道、高速公路等為主要支撐的東西向交通廊道以及預(yù)留磁懸浮通道等方式，促進區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)和人口等要素的橫向高頻流動。

為加強區(qū)域之間的功能互動和要素流動，除強化交通等“硬件”支撐之外，從文化脈絡(luò)的視角做文章也是廣東當(dāng)前的重點探索方向。為發(fā)揮廣東各地“文化共同體”在促進經(jīng)濟社會融合發(fā)展方面的積極影響，2016年以來廣東基于省級“域權(quán)”開展了諸多規(guī)劃編制和實施探索。其中，以南粵古驛道規(guī)劃建設(shè)為代表，通過構(gòu)建起粵北秦漢古驛道、北江—珠江口古驛道等六大南粵古驛道線路體系，探索依托文化線路的串聯(lián)，促進流域城市之間和區(qū)域間的空間和功能聯(lián)動（圖6）。通過以歷史為紐帶實現(xiàn)文化的跨地區(qū)連接，突破點狀、孤立的資源要素規(guī)劃利用模式，形成“跨區(qū)域線性歷史遺產(chǎn)”空間，南粵古驛道規(guī)劃建設(shè)不但將曾經(jīng)具有重要價值的空間要素重新接入現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的時空體系，也創(chuàng)造出具有文化、經(jīng)濟和社會等多元價值的線性空間，促進了區(qū)域空間、歷史人文與自然空間、城鄉(xiāng)空間的相互關(guān)聯(lián)，開創(chuàng)了以線性設(shè)施規(guī)劃建設(shè)促進文化的流域串聯(lián)與時空轉(zhuǎn)化的空間規(guī)劃新模式。

圖6 南粵古驛道保護利用空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖Fig.6 Planning for spatial structure of protection and utilization of ancient post roads in Nanyue

3.3 城市域權(quán)：推動國土空間時空調(diào)整重構(gòu)，探索基于空間價值權(quán)益協(xié)調(diào)的規(guī)劃及用途管制方式

3.3.1 總體層面：以“流量”探索“時間換空間”的循環(huán)利用機制

過去城市層面的規(guī)劃注重于對物質(zhì)空間的功能布局，缺少對時間維度空間運行路徑的設(shè)計[4]。立足于城市層面關(guān)于優(yōu)化調(diào)整城市功能空間組織，提高土地利用價值的“域權(quán)”，廣東各城市在國土空間總體規(guī)劃的編制中，探索以“時間換空間”的規(guī)劃新機制[27]，以時間應(yīng)對空間的有限性，實現(xiàn)城市空間“增值”。一方面基于空間現(xiàn)實和近期明確的開發(fā)建設(shè)需求，探索與土地權(quán)屬、用地現(xiàn)狀功能相適應(yīng)的“法定管理規(guī)劃圖”；另一方面，以規(guī)劃目標(biāo)年理想空間格局為目標(biāo)，形成農(nóng)業(yè)空間連片、生態(tài)空間連續(xù)、城鎮(zhèn)空間集聚的“空間引導(dǎo)規(guī)劃圖”（圖7）。在兩者之間建立增減掛鉤、復(fù)墾復(fù)綠、建設(shè)空間騰挪等動態(tài)“流量”調(diào)整機制，適應(yīng)空間優(yōu)化調(diào)整背后帶來的空間權(quán)益價值更迭的實際需要。

圖7 “法定管理+空間引導(dǎo)”空間管理示意圖Fig.7 “Legal management and spatial guidance” of spatial management

3.3.2 詳細層面：推動分層治理和多方空間價值權(quán)益協(xié)調(diào)

隨著經(jīng)濟和人口密度的提升，珠三角等城鎮(zhèn)密集地區(qū)形成一個個在傳統(tǒng)村社經(jīng)濟、文化共同體的基底上“生長”出的內(nèi)部功能緊密聯(lián)系、權(quán)屬和利益高度關(guān)聯(lián)的“單元”?；趯ν恋亻_發(fā)容量和權(quán)益等各項“地權(quán)”進行協(xié)調(diào)配置的需要，廣東在空間規(guī)劃的探索過程中逐步形成了的“單元化”空間規(guī)劃體系及其資源配置方式[3]。通過詳細規(guī)劃與城市更新、土地整備等工作相結(jié)合，以城市更新單元、密度分區(qū)等作為基本空間范圍，強化土地價值權(quán)益格局與用地方案、規(guī)劃指標(biāo)聯(lián)動，提高規(guī)劃應(yīng)對存量用地產(chǎn)權(quán)主體多元、產(chǎn)權(quán)狀態(tài)多樣等特征與問題的能力。同時，為適應(yīng)市場的不確定性，廣東在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃編制與管控中，探索通過建立“單元—地塊”分級規(guī)劃體系，以及開放型、限制型、禁止型多向性分類用途管制機制，理清政府針對公益性用地保障公共底線、市場針對經(jīng)營性用地實施有序開發(fā)的管制邊界，以更好地協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系。

4 結(jié)語

土地是國土空間規(guī)劃的物質(zhì)對象，隨著人類對土地利用能力不斷提升，“地權(quán)”隨著時間的推移由以所有權(quán)為中心轉(zhuǎn)向以使用權(quán)為中心，衍生出內(nèi)容多樣的“權(quán)力束”，而城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)也趨于復(fù)雜。各國和地區(qū)根據(jù)本地的實際發(fā)展出形式和層級多樣的“域權(quán)”以對土地利用“權(quán)力束”進行界定和管制的現(xiàn)代規(guī)劃體系。

我國國土空間規(guī)劃體系通過五級政府行使不同的“域權(quán)”，以界定和規(guī)制土地不斷發(fā)展演變的“權(quán)力束”。其既涵蓋了政府與政府之間空間發(fā)展權(quán)益的協(xié)調(diào)配置，也涵蓋了政府與土地權(quán)利人、土地權(quán)利人之間的空間發(fā)展權(quán)益配置。規(guī)劃編制就是在對“地權(quán)”的界定和保護的基礎(chǔ)上，凝聚不同“域權(quán)”的力量，通過土地利用正效應(yīng)的發(fā)揮產(chǎn)生綜合激勵效應(yīng)，統(tǒng)籌好空間歷史過程、當(dāng)下階段與未來趨勢，建立動態(tài)空間運行機制，以實現(xiàn)國家安全、國土美麗、城市繁榮、人民幸福的目標(biāo)。

廣東省國土空間是國家功能體系的重要組成部分，又是一個相對完整的生態(tài)單元和“粵文化”共同體。省級“域權(quán)”既要落實國家的重大戰(zhàn)略，承擔(dān)起生態(tài)、文化共同體塑造方面的作用，還要通過國土空間保護利用格局的塑造解決廣東區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。同時，為發(fā)揮支撐全國經(jīng)濟發(fā)展及科技創(chuàng)新引領(lǐng)重要區(qū)域的使命，城市“域權(quán)”也需要足夠的授權(quán)以施展創(chuàng)造力，以滿足日益豐富多樣的“地權(quán)”需求。廣東省基于省級“域權(quán)”的全局性和系統(tǒng)性，在規(guī)劃中以落實糧食安全和生態(tài)安全，統(tǒng)籌國家和省政府的重大發(fā)展戰(zhàn)略為首要任務(wù)，形成廣東國土空間開發(fā)保護格局，并通過引入都市圈層級提高資源配置的有效性，在資源有限的條件下通過都市圈層面的統(tǒng)籌使資源投放更好地發(fā)揮出對市場的引領(lǐng)性。順應(yīng)以人為本、創(chuàng)新等新時期空間需要及城市“價值”空間邏輯的變化，在遵循城市發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)整體性、公平性和藝術(shù)性的原則下，通過進一步強化城市“域權(quán)”，促進有限的城市空間調(diào)整優(yōu)化，協(xié)調(diào)好政府、社會、市場利益及土地使用權(quán)人的空間價值權(quán)益，創(chuàng)造空間價值、實現(xiàn)城市“增值”。