梅鑫 丁糧柯

〔摘要〕 我國全國性碳排放權(quán)交易市場已經(jīng)正式建立并運行，然而碳排放權(quán)交易立法仍然存在立法模式不清晰、立法內(nèi)容不完整和立法路徑認(rèn)識不充分等問題。為了推動碳排放權(quán)交易有序發(fā)展，如期實現(xiàn)2030年碳達(dá)峰與2060年碳中和目標(biāo)，我國亟需采取明確綜合性立法模式、補齊立法內(nèi)容短板以及統(tǒng)一立法路徑認(rèn)識等策略，系統(tǒng)推進碳排放權(quán)交易立法。

〔關(guān)鍵詞〕 碳排放權(quán)交易;立法模式;立法內(nèi)容;立法路徑

〔中圖分類號〕D996.9 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）01-0082-06

我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出推進碳排放權(quán)市場化交易，國家領(lǐng)導(dǎo)人也在公開場合明確表示要力爭按時實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。碳排放權(quán)交易市場的有序運行離不開完善的法律制度保障，我國的全國性碳排放權(quán)交易市場已于2021年7月正式啟動，相關(guān)的碳排放權(quán)登記、交易和管理規(guī)則也已經(jīng)初步具備。但是從總體上看，我國的碳排放權(quán)交易法律制度仍有諸多不完善之處，國內(nèi)學(xué)界對碳排放權(quán)交易立法也尚未形成系統(tǒng)性共識。我國自2009年在哥本哈根氣侯大會上提出碳減排目標(biāo)以來，國內(nèi)專家學(xué)者對碳排放權(quán)交易立法展開了熱烈的討論。針對碳排放權(quán)的法律性質(zhì)，王明遠(yuǎn)認(rèn)為碳排放權(quán)區(qū)別于傳統(tǒng)民法的用益物權(quán)，屬于準(zhǔn)物權(quán)〔1〕。王慧認(rèn)為碳排放權(quán)屬于典型的行政許可，碳排放權(quán)的產(chǎn)生來自行政機關(guān)的分配〔2〕。楊澤偉則為了彌補公私法二元論的不足，提出了碳排放權(quán)屬于發(fā)展權(quán)的觀點〔3〕。時至今日，國內(nèi)學(xué)界也未能就碳排放權(quán)的法律性質(zhì)形成統(tǒng)一意見。針對碳排放權(quán)交易的具體制度設(shè)計，冷羅生認(rèn)為我國可以參考《京都議定書》和歐盟的經(jīng)驗，采用總量控制與交易的模式，設(shè)定分階段的總量減排目標(biāo)和交易氣體種類，制定科學(xué)的碳排放權(quán)分配規(guī)則，不斷細(xì)化碳排放權(quán)的監(jiān)督管理制度〔4〕。鄧敏貞認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善碳排放權(quán)交易法律體系，通過立法或司法解釋將碳排放權(quán)納入權(quán)利質(zhì)押范圍〔5〕。李偉芳認(rèn)為歐盟將航空業(yè)納入碳排放權(quán)交易制度，是履行《京都議定書》義務(wù)的重要手段，我國應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對并承擔(dān)共同而又有區(qū)別的責(zé)任〔6〕?？傮w來看，國內(nèi)理論界對碳排放權(quán)交易立法的研究主要側(cè)重于權(quán)利性質(zhì)的討論和具體制度的設(shè)計，缺乏對立法模式、立法內(nèi)容和推進路徑的總體性討論，不利于形成系統(tǒng)性的碳排放權(quán)交易法律體系。為如期實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，亟需對我國碳排放權(quán)交易的立法狀況進行梳理，探索確立我國碳排放權(quán)交易的立法模式、立法內(nèi)容和推進路徑。

一、碳排放權(quán)交易的理論透視

碳排放權(quán)交易是指行政部門依據(jù)環(huán)境容量制定一定時期的碳排放總量控制目標(biāo)，然后將這一目標(biāo)具體分解為碳排放配額，分配給各區(qū)域、各領(lǐng)域內(nèi)的碳排放主體，碳排放主體根據(jù)自身的生產(chǎn)需求在市場中交易碳排放配額的活動。經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，為了避免經(jīng)濟生產(chǎn)活動對生態(tài)等外部環(huán)境帶來的負(fù)外部性，避免因為產(chǎn)權(quán)主體不確定和交易制度不完善導(dǎo)致的“公地悲劇”，政府部門有必要采取手段將這一負(fù)外部性內(nèi)部化。對于政府可供采取的手段，有兩種觀點：一種是管理學(xué)派的觀點，即可以通過對市場進行干預(yù)，制定并實施政策法規(guī)和其他管理措施來解決外部不經(jīng)濟性問題，使某種資源成為稀缺資源。這種觀點認(rèn)為，只要加強和改善對市場的干預(yù)和管理，就可以有效解決外部不經(jīng)濟性問題。另一種是所有權(quán)學(xué)派的觀點，其認(rèn)為可以通過明確環(huán)境資源的所有權(quán)或財產(chǎn)權(quán)來避免資源主體的權(quán)利義務(wù)不對稱，解決外部不經(jīng)濟性問題，其主要理論是以科斯定理為核心的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)〔7〕。美國于20世紀(jì)70年代提出排污權(quán)交易理論，聯(lián)邦環(huán)保局也在大氣污染及河流污染管理中引入排污交易制度，并在治理酸雨、減少二氧化硫排放等方面取得了明顯效果〔8〕。碳排放權(quán)交易便建立在排污權(quán)交易的成功經(jīng)驗之上。

1997年通過的《京都議定書》第一次以法規(guī)的形式規(guī)定了限制溫室氣體排放的方式，至2020年共有192個國家和地區(qū)成為締約方，有效指導(dǎo)了全球范圍內(nèi)的碳排放。按照《京都議定書》的規(guī)定，碳排放權(quán)交易主要有以下特征：第一，碳排放權(quán)交易的主體主要為國家和特定企業(yè)。國際普遍的做法是將碳排放權(quán)交易的主體范圍限定為國家和特定企業(yè)，并非所有的企業(yè)都有資格或義務(wù)參與碳排放權(quán)交易。第二，碳排放權(quán)交易的客體是特定期限內(nèi)的碳排放單位排放額度，既包括行政機關(guān)分配給碳排放單位的額度，也有碳排放單位通過自愿減排等方式擁有的排放額度?！毒┒甲h定書》確立了四種交易單位：一是締約方根據(jù)議定書取得的分配數(shù)量單位（AAU）;二是基于土地利用、土地利用變化和林業(yè)（LULUCF）活動簽發(fā)的清除單位（RMU）;三是基于清潔發(fā)展機制的項目活動而簽發(fā)的經(jīng)核證減排量（CER）;四是基于聯(lián)合履行機制（JI）簽發(fā)的減排單位（ERU）。第三，碳排放權(quán)交易配額分配包括免費分配和有償分配兩種類型。目前，各國的碳排放權(quán)交易是以無償分配為主、有償分配為輔并逐步提高有償分配的比例。在交易類型上，歐盟成員國、中國等主要國家采取的是強制性交易模式，被納入碳排放重點排放單位的主體必須遵守碳排放的總量控制規(guī)定，超過排放限額則必須從市場中購買碳排放額度。而美國未采取統(tǒng)一的全國性強制交易模式，而是在部分州之間達(dá)成協(xié)定，自愿履行碳減排任務(wù)。

二、碳排放權(quán)交易立法的現(xiàn)實困境

2011年，我國在北京等7省市開展碳排放權(quán)交易試點，國家發(fā)改委作為業(yè)務(wù)主管部門于2014年制定實施了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。在此基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部于2021年實施了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法（試行）》），結(jié)合試點地區(qū)經(jīng)驗對碳排放權(quán)交易的份額分配、結(jié)算規(guī)則等內(nèi)容進行了完善。為了迎接2021年7月正式開啟的全國性碳排放權(quán)交易市場，生態(tài)環(huán)境部于2021年5月制定出臺了《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》等一系列具體化的規(guī)章。中央立法層面目前已經(jīng)形成了以《管理辦法（試行）》等部門規(guī)章為主體，一攬子的碳排放權(quán)交易法律規(guī)范。在其他低碳發(fā)展立法方面，《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》《中華人民共和國電力法》等多項中央層面單行法律也部分涉及碳減排目標(biāo)。在地方立法方面，不僅部分試點地區(qū)先行開展了碳排放權(quán)交易立法，也有不少其他地區(qū)專門性地對碳排放權(quán)交易進行了立法，如深圳市實施了《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。但是總體來看，我國碳排放權(quán)交易立法仍存在以下幾個方面的現(xiàn)實困境。

（一）立法模式不清晰

在世界范圍內(nèi)，碳排放權(quán)交易立法存在綜合性立法和分立式立法兩種主要立法模式。我國自2011年開展碳排放權(quán)交易試點以來，碳排放權(quán)交易立法在中央和地方同時推進，立法體系總體兼具綜合性和分立式立法模式的特點，具體呈現(xiàn)出立法模式不清晰的短板〔9〕。

首先，中央立法綜合性程度較低，與政策要求差距較大。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《工作意見》）要求“研究制定碳中和專項法律”〔10〕，意在通過專項立法對碳排放權(quán)交易制度的各方面內(nèi)容進行綜合性規(guī)定，為碳排放權(quán)交易立法指明了方向。但從目前的立法情況看，指導(dǎo)碳排放權(quán)交易的中央層級立法主要是生態(tài)環(huán)境部制定的部門規(guī)章《管理辦法（試行）》。但《管理辦法（試行）》的43條規(guī)定停留在框架整體建構(gòu)層面，綜合性程度較低，涉及的碳排放權(quán)交易法律規(guī)制內(nèi)容在范圍上較為有限，缺乏對碳排放配額的產(chǎn)權(quán)界定和對交易欺詐等行為的規(guī)定。參考?xì)W盟碳排放權(quán)交易綜合性立法模式，綜合性立法應(yīng)當(dāng)包括總量控制和配額計算機制，配額分配與拍賣制度，碳價確定和維持機制，交易監(jiān)管、報告與認(rèn)證機制，交易平臺注冊與運行、國際碳排放權(quán)交易等內(nèi)容。據(jù)報道，國務(wù)院正在組織生態(tài)環(huán)境部等部門制定《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》〔11〕，以行政法規(guī)的方式規(guī)范全國范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易，但目前碳排放權(quán)交易中央立法的綜合性較低〔12〕。

其次，部分地方立法完整性程度較高，呈現(xiàn)出分立式立法模式的特點。在中央層面綜合性立法存在較大空白的背景下，部分地方立法在碳排放權(quán)交易的規(guī)定上進行了全面規(guī)定，有些內(nèi)容填補了中央立法的空白，有些則與《管理辦法（試行）》的規(guī)定存在沖突。截至2021年10月，關(guān)于碳排放權(quán)交易的地方立法包括《天津市碳達(dá)峰碳中和促進條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》《南昌市低碳發(fā)展促進條例》《石家莊市低碳發(fā)展促進條例》等四項地方法規(guī)，《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》《廣東省碳排放管理試行辦法》《上海市碳排放管理試行辦法》等五項地方政府規(guī)章。一方面，這些地方立法的綜合性較強，不少規(guī)定領(lǐng)先于中央立法規(guī)定的步伐，實際上支撐指導(dǎo)了地方的碳排放權(quán)交易運行和管理，呈現(xiàn)出分立式立法模式的特點。例如，深圳市人民政府公布實施的《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，對配額管理、核查履約、碳排放權(quán)注冊登記、碳排放權(quán)交易、監(jiān)督管理和法律責(zé)任進行了明確的規(guī)定，其中不少規(guī)定走在了生態(tài)環(huán)境部《管理辦法（試行）》的前面。該辦法第十一條規(guī)定“符合下列條件之一的碳排放單位，實行碳排放配額管理：（一）任意一年的碳排放量達(dá)到三千噸二氧化碳當(dāng)量以上的企業(yè);（二）大型公共建筑和建筑面積達(dá)到一萬平方米以上的國家機關(guān)辦公建筑的業(yè)主……”，進一步細(xì)化了碳排放權(quán)交易的管理對象，突破了《管理辦法（試行）》對交易主體的規(guī)定。另一方面，部分立法與《管理辦法（試行）》的規(guī)定存在沖突。以未按時足額清繳碳排放配額的處罰條款為例，《管理辦法（試行）》第四十條采取的是限期改正加罰款的處罰方式，在罰款幅度上設(shè)置了2～3萬元的處罰額度。但是，《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》等地方政府規(guī)章在處罰幅度上超越了《管理辦法（試行）》，在第四十九條規(guī)定中采取了倍比罰金加最高罰款額度的方式。

（二）立法內(nèi)容不完整

《管理辦法（試行）》明確了碳排放權(quán)交易的立法目標(biāo)是“在應(yīng)對氣候變化和促進綠色低碳發(fā)展中充分發(fā)揮市場機制作用，推動溫室氣體減排，規(guī)范全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動”，提供高水平的法治保障。盡管《管理辦法（試行）》有效解決了碳排放權(quán)交易無法可依的問題，但仍然存在立法內(nèi)容的不完整：一是未明確界定碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。碳排放權(quán)交易立法需明確碳排放份額的產(chǎn)權(quán)地位。碳排放權(quán)交易的理論基礎(chǔ)源于科斯定理，科斯定理認(rèn)為在交易成本客觀存在的前提下，產(chǎn)權(quán)界定與歸屬的法律配置是產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，更是決定產(chǎn)權(quán)效率的重要初始條件。世界各國普遍將碳排放權(quán)配額認(rèn)定為財產(chǎn)權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)，《管理辦法（試行）》仍停留在對碳排放權(quán)交易的行政管理層面，未明確碳排放權(quán)交易的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。二是缺乏對市場化定價、抵押質(zhì)押融資、法律懲戒等內(nèi)容的全面規(guī)定〔11〕。完善的碳排放權(quán)交易立法需要對碳排放權(quán)占有、使用、收益和處分的法律效果予以規(guī)定，交易管理制度需要對碳價穩(wěn)定、產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)機制和法律救濟保障制度進行全面規(guī)定，涉及市場化定價、抵押質(zhì)押融資、計稅規(guī)則、金融化配置機制與權(quán)利救濟機制等內(nèi)容。例如，參考域外碳排放權(quán)交易的實踐案例，未來可能發(fā)生碳排放配額盜竊、欺詐案件，而《管理辦法（試行）》暫時欠缺相關(guān)規(guī)定。三是缺乏與行業(yè)立法、地方立法的銜接性規(guī)定。部分行業(yè)和部分地方已經(jīng)先行開展了碳排放權(quán)交易立法，其中部分立法存在與《管理辦法（試行）》相沖突的風(fēng)險，《管理辦法（試行）》未對沖突性規(guī)定的法律效果進行回應(yīng)?？傮w來看，《管理辦法（試行）》是從服務(wù)政府部門管理的角度對碳排放權(quán)交易進行法律規(guī)定，缺乏基于產(chǎn)權(quán)交易的制度考量。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的直接原因是《管理辦法（試行）》是部門規(guī)章而非法律或者行政法規(guī)，難以基于立法權(quán)限對產(chǎn)權(quán)交易和不同種類立法的規(guī)定沖突進行詳細(xì)規(guī)定。

（三）立法路徑認(rèn)識不充分

碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)不可能一蹴而就，碳排放權(quán)交易立法是一個長期性的立法過程，需要結(jié)合實踐發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)與客觀需要。以歐盟碳排放權(quán)交易體系（以下簡稱EU ETS）為例，EU ETS根據(jù)碳排放權(quán)交易的實踐規(guī)律，劃定了2005-2007年、2008-2012年、2013-2020年、2021-2030年等若干階段，逐步完善碳排放權(quán)交易立法。反觀我國的碳排放權(quán)交易立法，存在缺乏科學(xué)的立法時間規(guī)劃、對立法推進路徑認(rèn)識不足等問題。

首先，缺乏明確統(tǒng)一的立法制定修訂計劃。如何為碳排放權(quán)交易和碳達(dá)峰、碳中和提供完善的法治保障，需要充分考慮制定公布明確統(tǒng)一的立法制定修訂計劃，協(xié)調(diào)不同立法需求。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《工作意見》指出，要“研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等，增強相關(guān)法律法規(guī)的針對性和有效性”〔10〕。從時間順序上看，碳排放權(quán)交易領(lǐng)域已經(jīng)先后制定實施了《管理辦法（試行）》等一系列部門規(guī)章，未來我國還將推進《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等行政法規(guī)的制定實施。與此同時，不同專家學(xué)者圍繞加快推進《低碳發(fā)展促進法》《應(yīng)對氣候變化法》等頂層框架性立法存在不同意見〔13〕。這反映了我國學(xué)界對碳排放權(quán)交易立法和應(yīng)對氣候變化立法的關(guān)系，以及兩者立法的先后順序的認(rèn)識不統(tǒng)一，碳排放權(quán)交易立法制定修訂計劃有待進一步完善。

其次，缺乏對分階段推進重點行業(yè)立法的認(rèn)識。世界碳排放權(quán)交易的主流做法是先將電力能源行業(yè)納入碳排放權(quán)交易，再逐步擴大交易的行業(yè)范圍，我國也不例外。從我國碳排放權(quán)交易管理的行業(yè)看，《納入2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位名單》包括2 225家重點排放單位，其中絕大部分為發(fā)電企業(yè)。生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋也表示，目前碳排放權(quán)交易管理主要是以發(fā)電行業(yè)為突破口，開展碳排放配額分配、登記核查與交易守約等活動的制度摸索。但是，隨著我國碳排放權(quán)交易實踐的不斷完善，未來勢必涉及交通運輸、冶煉化工等行業(yè)的碳排放權(quán)交易，僅靠生態(tài)環(huán)境部制定的部門規(guī)章，既難以承擔(dān)制定碳排放權(quán)交易行業(yè)推進時間表的重要職責(zé)，暫時也難以對各個重點行業(yè)實行全面的碳排放權(quán)交易監(jiān)督管理。針對如何確保中央綜合性立法與行業(yè)重點立法的有效銜接，逐步擴大交通運輸、冶煉化工等行業(yè)的碳排放權(quán)交易立法等問題，立法實踐和理論研究仍然缺乏完整統(tǒng)一的認(rèn)識。

再次，對碳排放權(quán)交易的區(qū)域性差異認(rèn)識不足。我國東西部之間、沿海與內(nèi)陸之間的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，不同區(qū)域的碳排放權(quán)交易需求與能力水平差異明顯，物質(zhì)生產(chǎn)條件的差異決定了東西部等區(qū)域的碳排放權(quán)交易立法規(guī)定應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重，《工作意見》提出了重視京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略實施中的綠色低碳發(fā)展導(dǎo)向和任務(wù)要求〔10〕，并未正面回應(yīng)我國東西部、沿海與內(nèi)陸“大區(qū)域”間的碳排放權(quán)交易差異性制度落實思路，也未細(xì)化京津冀、粵港澳等“小區(qū)域”間的碳排放權(quán)交易等減碳具體措施的落實方式，這也制約著我國碳排放權(quán)交易立法的快速推進。

三、碳排放權(quán)交易立法的推進策略

（一）明確綜合性立法模式

鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展的東西部、沿海與內(nèi)陸之間差異較大，我國應(yīng)構(gòu)建碳排放權(quán)交易中央立法與部分區(qū)域立法相結(jié)合的綜合性立法體系。

中央層面，首先，應(yīng)加快碳排放權(quán)交易專項立法，強化中央立法綜合性指導(dǎo)。從歐盟的經(jīng)驗看，歐盟是世界上最大的碳排放權(quán)交易市場，成立于2005年的EU ETS是世界上第一個國際性的碳排放權(quán)交易體系。EU ETS采取了綜合性立法模式，2003/87/EC號指令作為歐盟碳排放權(quán)交易的支柱性法律規(guī)范，其本身綜合涵蓋了碳排放權(quán)交易制度的各個環(huán)節(jié);同時，其作為歐盟碳排放權(quán)交易的頂層設(shè)計法律，也為EU ETS的后續(xù)完善奠定了堅實的基礎(chǔ)。《京都議定書》生效之后，歐盟迅速開展了碳排放權(quán)交易的立法工作，最終使得2003/87/EC號指令的內(nèi)容涵蓋了碳排放權(quán)交易的對象、溫室氣體排放許可、碳排放配額的分配、配額登記監(jiān)測與認(rèn)證等多個方面，對碳排放權(quán)交易制度進行了全面綜合的規(guī)定。目前僅靠生態(tài)環(huán)境部制定的《管理辦法（試行）》等少數(shù)行政規(guī)章難以有效支撐起碳排放權(quán)交易管理制度體系，考慮到目前階段直接制定“碳排放權(quán)交易法”等專項法律的立法條件并不成熟，加快制定《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等行政法規(guī)是較為可行的立法思路。其次，應(yīng)完善碳排放權(quán)交易管理的綜合性規(guī)定。專項立法不對碳排放配額發(fā)放和交易作過度詳細(xì)的規(guī)定，而是以原則和基礎(chǔ)性規(guī)則為指導(dǎo)，引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部門和地方制定符合實際的實施性立法。再次，應(yīng)統(tǒng)籌碳排放權(quán)交易法律體系制定與修訂。應(yīng)根據(jù)碳排放權(quán)交易單項法律，及時修訂《中華人民共和國節(jié)約能源法》等相關(guān)法律，形成內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)清晰、運行順暢的碳排放權(quán)交易法律體系。

行業(yè)立法和地方立法層面，首先，應(yīng)根據(jù)專項法律拓展行業(yè)立法。以美國為例，成立于2005年的RGGI是美國第一個對電力行業(yè)實施碳排放總量控制和市場化交易的計劃，涵蓋了康涅狄格州等11個美國經(jīng)濟發(fā)達(dá)的東北部州，RGGI致力于在州層面對電力行業(yè)二氧化碳排放權(quán)進行市場化交易和總量控制。對此，我國可以借鑒美國立法經(jīng)驗，在電力行業(yè)碳排放權(quán)交易管理立法基礎(chǔ)上，著手對交通運輸、冶煉化工等行業(yè)的碳排放權(quán)交易制定部門規(guī)章。其次，應(yīng)加強地方碳排放權(quán)交易立法審查。地方碳排放權(quán)交易立法是在專項法律框架下作出實施性的規(guī)定，因此，地方碳排放權(quán)交易立法的管理對象、管理方式和監(jiān)管處罰等內(nèi)容不得超出中央綜合性立法規(guī)定的種類與幅度?？梢蕴剿鹘⑻寂欧艡?quán)交易立法審查機制，中央立法機關(guān)應(yīng)加強對地方立法規(guī)定的審查，避免地方立法出現(xiàn)與中央立法相沖突的規(guī)定，強化碳排放權(quán)交易管理立法的體系性。再次，應(yīng)鼓勵地方立法探索。對于中央專項法律沒有涉及的立法空白領(lǐng)域，鼓勵地方進行探索性立法，其中的有益經(jīng)驗可以納入中央綜合性立法。具體而言，一方面，支持各省依據(jù)中央分配的碳排放權(quán)總量，制定本省的碳排放配額分配實施細(xì)則與交易規(guī)定。另一方面，支持經(jīng)濟發(fā)展程度相近或產(chǎn)業(yè)互補的部分省之間制定碳排放權(quán)區(qū)域性交易協(xié)議，在全國性碳排放權(quán)交易市場框架下開展碳排放權(quán)交易合作。譬如，京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)未來可以探索制定區(qū)域性的碳排放權(quán)交易協(xié)議。

（二）補齊立法內(nèi)容短板

首先，應(yīng)明確碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位。建議在我國法律條文中增加對碳排放權(quán)配額產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的規(guī)定。鑒于目前學(xué)界對碳排放權(quán)法律性質(zhì)究竟屬于用益物權(quán)、行政許可抑或發(fā)展性人權(quán)仍然存在爭議，未來碳排放權(quán)交易立法可以廣泛征集意見，待經(jīng)過深入的理論研究后，對碳排放權(quán)的法律性質(zhì)進行具體規(guī)定。

其次，應(yīng)完善碳排放權(quán)市場化交易法律規(guī)定?？梢越梃bEU ETS和美國的立法經(jīng)驗，對碳排放權(quán)交易市場化定價、抵押質(zhì)押融資、計稅規(guī)則、金融化配置機制與權(quán)利救濟機制等方面內(nèi)容進行補充和細(xì)化規(guī)定。比如，可以借鑒歐盟穩(wěn)定碳價的實踐經(jīng)驗，設(shè)定具體的碳排放權(quán)交易參考價格，當(dāng)碳價波動超出一定范圍時，采用參考價格進行交易，在市場化交易的同時避免碳價大幅度波動。再如，在碳排放權(quán)交易金融化方面，可以借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，引入碳金融衍生品交易制度，實現(xiàn)碳價格與市場風(fēng)險掛鉤，促進碳價格發(fā)揮市場化功效，為碳質(zhì)押、碳回購等業(yè)務(wù)的開展及碳交易收入的會計和稅務(wù)處理提供現(xiàn)實依據(jù)。

再次，應(yīng)補齊中央立法與行業(yè)立法、地方立法的銜接性規(guī)定。鼓勵生態(tài)環(huán)境部門和各地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展需要，在綜合性立法的框架下作出具體的實施性規(guī)定;對于行業(yè)立法、地方立法與中央立法規(guī)定沖突，行業(yè)立法與地方立法沖突等情形，建議由中央立法機關(guān)根據(jù)實際情況審查判斷究竟是補充修改中央立法規(guī)定還是修改行業(yè)立法、地方立法的具體規(guī)定。

（三）統(tǒng)一立法路徑認(rèn)識

首先，應(yīng)分階段推進碳排放權(quán)交易中央立法。碳排放權(quán)交易立法的第一階段是2011年碳排放權(quán)交易試點至2021年全國碳排放權(quán)交易市場建立運行，《管理辦法（試行）》等部門規(guī)章解決了碳排放權(quán)交易短期內(nèi)“無法可依”的問題。第二階段是2022年至2030年碳排放總量達(dá)峰，這一階段應(yīng)制定實施《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等行政法規(guī)，進一步完善碳排放權(quán)交易部門規(guī)章與實施細(xì)則。同時根據(jù)專項立法，推進《中華人民共和國節(jié)約能源法》等相關(guān)法律修訂。第三階段是2031年至2060年達(dá)到碳中和目標(biāo)，這一階段碳排放權(quán)交易的法律體系已經(jīng)基本完整，可以考慮總結(jié)立法經(jīng)驗，制定《低碳發(fā)展促進法》《應(yīng)對氣候變化法》等應(yīng)對氣候變化的框架性立法，形成完善的應(yīng)對氣候變化的法律體系，保障2060年碳中和目標(biāo)如期達(dá)成。

其次，應(yīng)分階段推進碳排放重點行業(yè)立法。我國碳排放權(quán)交易行業(yè)立法的第一階段是2011年碳排放權(quán)交易試點至2021年全國碳排放權(quán)交易市場建立運行，這一階段我國借鑒EU ETS和美國RGGI的經(jīng)驗，以發(fā)電行業(yè)為突破口，重點開展了碳排放配額分配、登記核查與交易守約等活動的制度摸索，并形成了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》等實施性規(guī)定。第二階段是2022年至2030年碳排放總量達(dá)峰，這一階段應(yīng)部署擴大碳排放權(quán)交易的行業(yè)范圍，探索制定交通運輸、航空、冶煉化工等領(lǐng)域碳排放權(quán)交易立法，擴大碳排放權(quán)交易的行業(yè)范圍。第三階段是2031年至2060年達(dá)到碳中和目標(biāo)，這一階段交易立法應(yīng)涵蓋社會經(jīng)濟的主要行業(yè)，將絕大多數(shù)高排放單位納入碳排放權(quán)交易市場。

再次，應(yīng)逐步推進不同區(qū)域碳排放權(quán)交易立法。我國東西省份、沿海內(nèi)陸省份的碳排放權(quán)總量差異較大，推動碳排放權(quán)交易立法與實踐的積極性不一，碳排放權(quán)交易立法應(yīng)當(dāng)考慮不同區(qū)域推進碳排放權(quán)交易的效果與難度。在2030年碳達(dá)峰之前，我國可以借鑒美國RGGI的實施經(jīng)驗，優(yōu)先鼓勵東部碳排放總量較大的地區(qū)開展碳排放權(quán)交易立法與實踐，支持京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域在中央碳排放權(quán)交易綜合性立法框架下開展碳配額交易互換互認(rèn)、碳排放權(quán)質(zhì)押融資區(qū)域性協(xié)作等機制探索。在2031-2060年碳中和目標(biāo)實現(xiàn)期間，逐步推動中西部省份的碳排放權(quán)交易實施性規(guī)定。具體而言，應(yīng)結(jié)合我國中西部各省能源結(jié)構(gòu)和分布特點，因地制宜優(yōu)先進行發(fā)電、金屬冶煉等行業(yè)的碳排放權(quán)交易立法，鼓勵中西部省份借鑒東部區(qū)域碳排放權(quán)交易實踐經(jīng)驗，與相鄰省份開展區(qū)域性的碳排放權(quán)交易。在此過程中逐步形成全國性碳排放權(quán)交易法律體系，推動高質(zhì)量碳排放權(quán)交易市場的運行與發(fā)展。

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