易進偉

（湖北第二師范學院 財務處，武漢430205）

伴隨著國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的變化和政府財稅體制改革的深入進行，我國整體社會發(fā)展進入了新形勢。一方面黨的十九大報告明確指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。國內(nèi)經(jīng)濟正經(jīng)歷發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、增長動力轉(zhuǎn)換的增速換擋時期，已由速度偏好轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展。同時國外逆全球化浪潮興起，國際貿(mào)易保護主義抬頭，全球產(chǎn)業(yè)供應鏈不穩(wěn)，對我國出口及國際投資造成前所未有的沖擊。面對日趨復雜嚴峻的內(nèi)外環(huán)境，疊加全球疫情持續(xù)演變的影響，我國經(jīng)濟面臨發(fā)展不穩(wěn)固、恢復不均衡的局面。另一方面我國財稅體制改革正在深入推進，大規(guī)模減稅降負政策的實施，在減輕企業(yè)稅負的同時，國家財政收入增速放緩。以湖北省為例，2019年為落實國家減稅降負政策要求，測算影響全口徑財政收入700億元，地方財政收入400億元。全省地方一般公共財政預算收入將從年初預期可比增長8%下降增長為1.5%左右，即使國家不再出臺新的減稅降負政策，預計若干年內(nèi)湖北省財政收入增量都不會大幅增加。[1]新形勢下經(jīng)濟增速放緩、復雜多變、不確定因素增加，我國社會發(fā)展面臨經(jīng)濟增長預期回調(diào)和國內(nèi)改革任務繁重的雙重壓力，對財政收入增量增長產(chǎn)生了不利影響。財政收支壓力持續(xù)加大、財政運行偏緊已經(jīng)成為新常態(tài)，落實過“緊日子”的要求已經(jīng)成為財政部門預算管理長期堅持的基本方針。

受此影響，我國高等教育經(jīng)費投入也出現(xiàn)了一定幅度的縮減。根據(jù)教育部公布的部門預算數(shù)據(jù)顯示，2020年我國高等教育類經(jīng)費一般公共財政預算撥款比2019年執(zhí)行數(shù)減少了128億元。這是國家教育規(guī)劃綱要頒布實施，特別是明確教育經(jīng)費投入“兩個只增不減”以來，一般公共財政預算教育支出首次減少。[2]教育經(jīng)費投入總體規(guī)模的減少對高校原有的預算分配體制提出了新挑戰(zhàn)。一方面高校面臨辦學經(jīng)費不足的問題日趨嚴峻。尤其是對經(jīng)費來源單一、主要依賴于財政撥款的省屬院校，收支矛盾更加突出。另一方面高校普遍存在資金使用效率低、效果不明顯的問題。因此，高校應主動適應新形勢變化，改變以往傳統(tǒng)粗放型預算管理模式，建立能增能減、有保有壓的預算分配體制。通過加強預算管理，壓減一般性支出，將低效、無效資金引入重點保障領域，使資金發(fā)揮最大的效用，促進高校向內(nèi)涵式建設和發(fā)展邁進。

一、高校預算管理的現(xiàn)狀及困境

當前我國高校預算分配體制改革正在全面深化，預算管理在高校財務管理中的地位和作用愈發(fā)重要。在新形勢下我國高校預算管理還面臨一些困境。

（一）預算管理意識薄弱

受傳統(tǒng)預算體制影響，高校對預算管理重要性認識不足，普遍存在管理意識薄弱的問題，嚴重影響了高校具體業(yè)務的正常開展。具體表現(xiàn)在：一是領導重視不夠，工作機制不健全。部分高校領導機構(gòu)缺失，導致預算編制點多面廣、支出“碎片化”，重點建設不聚焦；部分高校雖然成立了預算管理委員會用于指導部門預算工作，但是思想認識不統(tǒng)一，普遍存在“撒胡椒面”“雨露均沾”的現(xiàn)象。二是業(yè)務部門參與度不高，缺乏深度配合。業(yè)務部門片面看待預算管理，認為預算工作與財政部門業(yè)務密切相關，預算管理理所應當是財務部門的工作職責，導致高校預算管理往往陷入財務部門“單打獨斗”的局面，部門之間缺乏協(xié)同，工作難以深入推進。三是思想認識存在偏差，容易陷入思維誤區(qū)。高校管理者錯把預算執(zhí)行率等同于預算執(zhí)行的效率，長期存在重規(guī)劃、輕執(zhí)行，重支出、輕效益的問題，預算管理意識缺乏，工作表面化，資金使用效益不高。四是重編制輕管理，缺乏監(jiān)督檢查。預算編制注重資源爭取，忽視過程控制和監(jiān)督管理，導致資源配置不合理，存在資產(chǎn)閑置和浪費的問題。五是績效觀念薄弱，主體責任意識不強?？冃Ю砟顩]有落實到日常業(yè)務管理過程中，缺乏主動實施績效管理的傳統(tǒng)和自覺。多數(shù)部門注重資金支出合法合規(guī)，而不關注資金使用效益，現(xiàn)階段的績效管理仍停留在財政主導問效階段，主動問效沒有成為部門的自覺。

（二）預算與規(guī)劃脫節(jié)

預算編制是執(zhí)行的基礎，當前部分高校存在預算編制與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接不夠的問題。一方面預算編制未能按照事業(yè)發(fā)展規(guī)劃科學、合理地配置資源，預算管理缺乏前瞻性和規(guī)劃性，年度目標無論在內(nèi)容上還是時間跨度上都不能與學校中長期規(guī)劃形成實質(zhì)性對應；另一方面學校規(guī)劃沒有同預算編制相統(tǒng)一，存在經(jīng)費投入和事業(yè)發(fā)展“兩張皮”的現(xiàn)象。具體原因：一是編制方法不科學。部分高校仍采用增量預算的方式編制預算，由于預算編制依據(jù)不充分，對具體業(yè)務和重點工作缺乏思考，預算編制目的性和針對性不強，導致資金沉積，使用率不高。二是編制時間安排不合理。高校預算編制長期存在“資金等項目”的傳統(tǒng)[3]，等資金下達后，再去籌劃項目，必將因為時間安排不合理，未能進行充分的事前評估、專家論證和可行性研究，導致編制缺乏可執(zhí)行性。三是業(yè)財融合不夠。高校業(yè)務具體而繁雜，具體部門之間業(yè)務存在一定差異，信息傳遞不及時導致部門之間存在一定溝通壁壘，財務人員不關注業(yè)務知識，業(yè)務人員不關心財務流程，人員與業(yè)務的不匹配必將導致預算編制不科學，不規(guī)范。四是人員素質(zhì)有待提高。部門管理者和項目負責人對預算編制工作參與度不高。在爭取到資金后，往往安排部門其他工作人員或者參與項目管理的其他人員進行具體預算編報，由于預算編制工作經(jīng)驗不足、知識儲備不夠或者信息掌握不全面，具體編報人員容易把預算編制簡單當作一項工作任務去完成，存在預算編報不精細的問題。

（三）預算績效水平低下

預算績效考核的目的是形成評價結(jié)果，并在評價結(jié)果與資金分配，績效改進和績效問責之間建立起制度化的聯(lián)系，這也是全面實施預算績效管理的最終目的。高校存在主體責任意識不強、績效管理水平低下的問題。一是績效指標設置不科學、不規(guī)范。指標設置隨意性大，缺乏統(tǒng)一標準和依據(jù)，定性不定量，難以考核量化，不能客觀準確反映資金投入產(chǎn)出效果。二是績效監(jiān)控與具體業(yè)務之間存在矛盾，難以對預算執(zhí)行形成真實有效的監(jiān)督和結(jié)果反饋。一方面績效監(jiān)控時間安排在每年8月，對1-7月預算執(zhí)行情況和績效目標完成情況進行匯總分析。由于高校收支的不均衡性和財務報銷程序的滯后性，導致監(jiān)控結(jié)果并不能準確全面地反映高校實際完成的工作。另一方面，高?？蒲薪?jīng)費和校園維修改造經(jīng)費有其自身特殊性。高?？蒲蓄愴椖恐芷谝话愣伎鐣嬆甓?，校園維修工程類項目又在寒暑假集中實施，以半年為周期對此類項目實施監(jiān)控不甚適用，難以發(fā)揮績效監(jiān)控的實際作用。[4]三是評價質(zhì)量不高。項目單位既是預算執(zhí)行實施主體，又是項目績效自評責任主體，“運動員”與“裁判員”的雙重身份，導致其自評結(jié)果難以實現(xiàn)客觀公正，部分高校存在評價質(zhì)量不高的問題。四是結(jié)果應用不夠充分。在財政主導問效下，高校逐年加大了績效評價結(jié)果的應用力度，主要有結(jié)果反饋、財政備案、績效公開等。但形式單一、應用不夠充分，未能與年終考核、干部考察、預算資金等安排結(jié)合，難以對預算管理的改進起到督促作用。

（四）信息化水平落后

當前高校財務軟件的優(yōu)化升級主要圍繞如何落實政府會計制度改革內(nèi)容展開，對預算管理模塊缺乏創(chuàng)新和改進，高校普遍存在預算管理軟件研發(fā)應用滯后的問題。一是現(xiàn)有財務軟件中預算管理模塊功能開發(fā)不全面，應用局限于項目管理、額度控制和預算追加調(diào)整的賬務處理層面上，對預算編制、執(zhí)行反饋、績效考核、分析改進等缺乏相應優(yōu)化和調(diào)整。二是預算管理工作依靠多個軟件平臺完成，導致數(shù)據(jù)匯總困難，口徑和標準不統(tǒng)一、不利于信息的傳遞和分享。目前高校依靠傳統(tǒng)的EXCEL表格功能進行預算編制的數(shù)據(jù)匯總，通過財政預算綜合管理系統(tǒng)進行預算上報審批，通過OA辦公軟件進行預算追加調(diào)整審批、通過財務軟件進行賬務處理。數(shù)據(jù)在多個平臺之間孤立運行卻不互聯(lián)共享，在增加運行成本、增大管理難度的同時導致數(shù)據(jù)銜接困難。

二、高校開展預算管理的有效對策

（一）深化預算管理重要性認識

高校開展預算管理，能夠?qū)Ω黜検罩Щ顒舆M行過程控制和目標分析，確保資金高效有序運轉(zhuǎn)，為學校長期穩(wěn)定和健康發(fā)展做出重要保障。新形勢下高校應從全局發(fā)展的角度看待預算管理工作，充分認識預算管理的重要性，提高資產(chǎn)資源統(tǒng)籌能力。一是加強組織領導，完善工作機制。成立由校長負責的預算管理委員會，加強系統(tǒng)性、引領性的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，突出建設發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性。有利于匯聚共識，理清思路，推動預算管理規(guī)范化、程序化開展。二是厘清部門職責，理順權(quán)責關系。通過責任目標認定、清晰崗位職權(quán)、細化業(yè)務流程等方式，理順部門權(quán)責關系，充分調(diào)動業(yè)務部門參與預算管理的積極性，促進業(yè)財深度融合。三是重視預算執(zhí)行，強調(diào)過程管理。首先要強化預算剛性約束，嚴格執(zhí)行預算，加快資金支付進度，但杜絕突擊花錢和不必要的支出。其次建立協(xié)調(diào)工作機制，定期組織由校領導參加的項目推進會，對預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題進行協(xié)調(diào)督辦，確保預算順利執(zhí)行的同時績效目標如期實現(xiàn)。四是明確主體責任，增強績效意識。按照“誰支出，誰負責”，“誰管理，誰問效”的原則，明確部門主體責任，通過加強績效考核和結(jié)果應用等方式，使資金使用部門完成由“要我有績效”向“我要有績效”的思維轉(zhuǎn)變，推動高校預算績效管理一體化工作。

（二）科學編制預算

預算編制采用“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方式進行，通過逐級匯總形成，反映高校各部門經(jīng)濟業(yè)務內(nèi)容和崗位職責。新形勢下高校要用緊預算去應對緊平衡、緊運行，加強預算編制執(zhí)行管理，通過精心組織、精打細算、精準編制，以高質(zhì)量的預算編制助推學校高質(zhì)量發(fā)展。一是構(gòu)建預算管理目標體系。首先以“雙一流”建設和內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展為契機，構(gòu)建學校長遠發(fā)展規(guī)劃，進而分解形成具體可執(zhí)行的年度預算。其次結(jié)合當前形勢，將債務預算收入、捐贈收入、政府基金收入等多渠道籌集資金納入年度收入預算編制，提高收入預算的完整性。最后盤活存量資金，對支出預算統(tǒng)籌兼顧，實行“有保有壓”的政策。在壓縮一般性支出的同時，做好人員經(jīng)費、機構(gòu)運轉(zhuǎn)、基本民生等重點領域保障，通過調(diào)整支出方向，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，不斷提高資金使用效益。[5]二是運用科學方式編制預算。一方面采用“零基”預算的方式編制預算，對具體業(yè)務活動和項目實施內(nèi)容科學分析，充分評估、調(diào)研和論證，確保預算編制與業(yè)務活動高度匹配，提高預算編制的精準性和可執(zhí)行性；另一方面合理劃分財務事權(quán)，強化預算責任，真正做到錢隨事走，權(quán)責統(tǒng)一。三是深化部門協(xié)同配合。高校財務部門編制預算預案，各學院、職能部門根據(jù)業(yè)務性質(zhì)和管理職責編制專項預算，財務部門在平衡預算后設立學校預算總目標，形成預算草案，經(jīng)學校預算委員會討論，報校黨委會審批后執(zhí)行。高校要編制科學合理、約束有力的部門預算，離不開校內(nèi)各部門的廣泛參與、積極配合。只有業(yè)務部門各司其職、各負其責地開展預算基礎工作，規(guī)范預算執(zhí)行，才能實現(xiàn)學校整體預算工作的精細化管理。四是實施項目庫管理。首先規(guī)范項目收儲管理。通過完善制度建設，規(guī)范標準流程，實現(xiàn)項目從立項、審批、評審到收儲入庫的規(guī)范化管理。其次完善項目出庫機制。學校項目建設必須從儲備庫中挑選相關項目，根據(jù)學校自身發(fā)展需要，結(jié)合項目實施的輕重緩急，給予預算資金安排。最后做好項目庫動態(tài)管理。預算項目的動態(tài)管理是指對預算項目實施全生命周期管理。[6]學校應結(jié)合年度建設任務和長期發(fā)展規(guī)劃，對收儲項目動態(tài)調(diào)整。根據(jù)項目實施的輕重緩急排序，符合學校規(guī)劃，急需實施的項目優(yōu)先給予資金安排；不符合學校規(guī)劃的項目定期清理淘汰出庫；對實施過程中偏離目標或已與發(fā)展規(guī)劃不一致的項目，及時終止，剩余資金由學校收回統(tǒng)籌安排，避免資金閑置浪費。通過實施項目庫管理，建立和完善了項目收儲、出庫、清退工作機制，確保項目庫建設內(nèi)容與學校長期發(fā)展規(guī)劃目標相適應，在推動年度建設項目有序?qū)嵤┑耐瑫r，有助于學校長期發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（三）全面實施預算績效管理

預算績效管理是在預算管理過程中融入績效的理念和方法，實現(xiàn)預算和績效的深度融合。新形勢下高校全面實施預算績效管理，有利于優(yōu)化資源配置，科學引導資金在校內(nèi)各部門流動，提高財政資金的使用效益。一是建立事前評估機制。對學校出臺的重大政策和重點項目從立項必要性、方案實施可行性、籌資合規(guī)性、投入經(jīng)濟性和目標績效合理性等方面開展事前績效評估，評估結(jié)果作為政策出臺和項目出庫的必要條件。通過建立事前評估機制，有利于高校防控運行風險，合理配置資源，切實提高財政資金的使用效益。二是強化目標管理，完善指標體系?？茖W合理的目標有助于指導業(yè)務活動順利實施并達到預期目的。預算管理應加強目標管理，使目標設置符合考核量化、適度壓力、相關匹配和指向核心的要求，科學規(guī)范。在“不同經(jīng)費分類管理，相同經(jīng)費標準統(tǒng)一”[7]的基礎上，逐步豐富和完善高?？冃е笜梭w系。在項目共性指標的基礎上，結(jié)合具體實際補充完善個性指標，形成“一校一體系”指標體系，既便于上級主管部門對同類經(jīng)費項目橫向比較，強化考核評價和結(jié)果應用，也符合具體實際，滿足高校對不同經(jīng)費項目內(nèi)在精細化管理要求。三是狠抓責任落實，強化執(zhí)行監(jiān)督。首先，高校各部門應結(jié)合崗位職責，完成對自身工作的重新定位，實現(xiàn)從資金使用部門到資金管理部門的角色轉(zhuǎn)變。通過預算執(zhí)行檢查、落實整改責任等方式倒逼資金使用部門注重預算執(zhí)行過程和實施效果，確保業(yè)務活動達到預期目的。其次，強化審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能，建立全覆蓋和全過程審計監(jiān)督機制。一方面審計監(jiān)督應圍繞國家法律法規(guī)的要求展開，將監(jiān)督職能落實到每一項具體管理活動中，確保預算執(zhí)行監(jiān)督檢查程序的合法合規(guī)和預算管理的真實有效；另一方面將審計監(jiān)督的職能，由事后監(jiān)督向事中監(jiān)督、事前監(jiān)督轉(zhuǎn)移，并貫穿于預算管理全過程。通過參與事前項目評估、規(guī)劃論證；事中監(jiān)督檢查、落實整改；事后驗收審計、專項報告等活動，將查找問題前置，有利于預算執(zhí)行單位及時糾錯和隱患整改，規(guī)范單位經(jīng)濟行為，提高經(jīng)濟活動和管理活動的效益。最后，做好績效監(jiān)控。績效監(jiān)控是全過程預算績效管理的重要環(huán)節(jié)。通過實施績效監(jiān)控，可以對預算執(zhí)行和績效目標實現(xiàn)過程中出現(xiàn)的問題進行及時反饋、分析和整改，在解決具體問題、推動項目實施的同時確?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。四是編制評價報告，提高管理質(zhì)量。編制評價報告是預算績效管理的重要內(nèi)容，是推動預算績效管理一體化的必然要求?？茖W編制評價報告，可以直觀反映預算資金投入所產(chǎn)生的效益，通過實際產(chǎn)出與設定目標分析對比，客觀真實地反映預算執(zhí)行中存在的問題與不足，進而采取針對性的措施持續(xù)改進。有利于提高項目管理水平，提升預算管理的質(zhì)量。五是深化結(jié)果應用，落實主體責任。一方面完善激勵政策，對實施績效好的項目單位給予一定表彰或激勵，充分調(diào)動預算執(zhí)行部門積極性。對預算執(zhí)行進度慢、項目績效差被財政收回部分資金的項目，出臺有關追究項目負責人責任并相應扣減部門績效工資的反向激勵政策。另一方面加強結(jié)果通報反饋，形成項目績效自評結(jié)果反饋機制，在一定范圍內(nèi)對績效自評工作予以通報，對預算執(zhí)行進度慢的項目單位進行協(xié)調(diào)督辦，幫助分析原因，加快預算執(zhí)行，切實提高財政資金使用效益。對項目實施績效差的項目，落實“花錢必問效，無效必問責”的主體責任，采取約談、與年終考評掛鉤和扣減預算等多種方式，督促整改，不斷提高績效管理水平。

（四）提高信息化水平

信息化建設是推動高校預算管理提質(zhì)增效的重要保障。新形勢下高校信息化建設要突出“以師生為中心”的思想、運用互聯(lián)網(wǎng)思維，通過構(gòu)建規(guī)則內(nèi)嵌的財務與國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財務與教學、科研和管理的深度融合，提升預算管理的整體效能。一是加大預算管理軟件應用開發(fā)力度，對現(xiàn)有預算軟件升級整合，按照預算管理一體化技術(shù)標準進行全新模塊化設計，實現(xiàn)任務獨立、數(shù)據(jù)共享的多功能應用，逐步建立全面綜合、規(guī)范統(tǒng)一、公開透明、標準科學、約束有力的綜合預算管理系統(tǒng)，推動高校預算管理高水平發(fā)展。二是依托智慧校園建設，搭建大數(shù)據(jù)綜合管理平臺。利用大數(shù)據(jù)分析與決策支持，通過個人數(shù)據(jù)、基礎數(shù)據(jù)與業(yè)務數(shù)據(jù)之間的需求分析、數(shù)據(jù)分發(fā)、審核歸并和自動更新等功能，實現(xiàn)財務預算系統(tǒng)同核算軟件、決算報表、收費管理、資產(chǎn)管理、國庫支付、政府采購、項目建設、合同管理、教務管理、科研管理、人事管理等平臺數(shù)據(jù)的共建、共享、共用，達到數(shù)據(jù)整合和貫通的目的。有利于系統(tǒng)自動分類匯算，按需獲取各類財務報表和管理報表，增強業(yè)財數(shù)據(jù)融合，形成財務業(yè)務數(shù)據(jù)的綜合運用。三是提高業(yè)務智能化辦理水平。通過打造線上自助辦公平臺和智慧柜員服務系統(tǒng)，可以24小時不間斷為廣大師生提供線上審批、網(wǎng)絡報銷、預算調(diào)整等業(yè)務，在滿足個性化財務服務的同時，實現(xiàn)業(yè)務辦理的方便快捷。

三、結(jié)語

面對新形勢，高校預算管理在優(yōu)化資源配置、提升治理能力和管理效能方面發(fā)揮著越來越重要的作用，其發(fā)展和管理水平的不斷優(yōu)化，是助推高校各項事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，爭創(chuàng)高水平大學和一流學科建設的硬核保障。高校應主動加強預算體系建設，完善預算各環(huán)節(jié)管理，真正做到業(yè)財融合，卓有成效地實現(xiàn)各自既定戰(zhàn)略目標。