黃建輝,湯 可

據(jù)美國學(xué)習(xí)政策研究所(Learning P olicy Institute,簡稱LPI)調(diào)查指出,美國教師短缺問題所涉及的區(qū)域范圍、學(xué)科領(lǐng)域之廣,均呈現(xiàn)出前所未有的態(tài)勢。例如,2015—2016 學(xué)年全美中小學(xué)教師缺額6.4萬名,2017—2018學(xué)年缺額增至11.2萬名。日益嚴峻的教師短缺問題讓很多的公立學(xué)校發(fā)展陷入困境,在一些地區(qū)甚至正演變?yōu)橐粓觥敖逃C”。[1]

這使得聯(lián)邦政府、各學(xué)區(qū)、學(xué)校不得不重新整體評估和謀劃教師職前教育、招聘培訓(xùn)、穩(wěn)定發(fā)展等各項舉措,以保障各中小學(xué)教學(xué)計劃能順利進行。

一、美國中小學(xué)教師短缺的表現(xiàn)

根據(jù)LPI的最新預(yù)測分析,未來10年全美學(xué)齡人口預(yù)計增加300萬,學(xué)生與教師比率將從16∶1下降到15∶1。但與此同時,每年中小學(xué)教師的自然流失率仍將保持在8%左右,如果不采取及時而有效的應(yīng)對舉措,在未來一段時期內(nèi)美國中小學(xué)將持續(xù)面臨教師總量不足和結(jié)構(gòu)性短缺的嚴峻挑戰(zhàn)。[2]具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)在全國層面,各學(xué)校中不合格教師所占比例上升

在全美范圍內(nèi),由于各州新教師培養(yǎng)供不應(yīng)求,各學(xué)校難以招聘到合格教師,為了保證學(xué)校教學(xué)正常運行,不得不降低教師入職門檻招聘不合格教師來填補空缺崗位。據(jù)調(diào)查研究顯示,2014—2016年科羅拉多州和華盛頓特區(qū)學(xué)校在職教師未通過資格認證的比例增長了近50%。2016年加利福尼亞州中小學(xué)沒有完全資格證書(fully certified)的教師的比例達到了63%。各地學(xué)校普遍存在新教師招聘不足、合格教師留住困難的問題。[3]在印第安納州,相比2009—2010 學(xué)年,2013—2014 學(xué)年所有在職教師中具有資格證書的比例下降了50%,新入職教師獲得資格證的比例下降了18.5%。由于招聘不到足夠的合格教師,一些學(xué)校只能由行政人員來替代。[4]據(jù)LPI調(diào)查分析,2016—2017年36個州共有8.7萬名在職教師沒有完全資格證書,全美共缺少10.9萬名具有完全資格證書的教師。[5]為此,一些州通過發(fā)放有限證書(limite certificates)、緊急證書(emergency credentials)等方式以解燃眉之急。2011—2012學(xué)年華盛頓州發(fā)放有限證書2,982份,2017—2018學(xué)年增至9,251份,2010—2011學(xué)年俄克拉荷馬州發(fā)放緊急證書98份,2015—2016學(xué)年增至900多份。2016年加利福尼亞州64%的特殊教育教師不合格,全年給約50%不合格在職教師發(fā)放了臨時性資格證,且相比之下,近4年來發(fā)放緊急資格證書和臨時許可證的數(shù)量增加了5倍。[6]由于獲取有限證書、緊急證書不需要完成教師審查委員會規(guī)定的全部課程、考試和實習(xí)要求,這些教師普遍缺乏教學(xué)實踐經(jīng)驗,專業(yè)水平參差不齊。這種降低教師入職門檻要求的應(yīng)急做法,導(dǎo)致大量不合格教師進入課堂,最終不僅影響了課堂教學(xué)整體質(zhì)量,而且這些持臨時證書的教師穩(wěn)定性差、流失率高,因此未能從根本上解決教師短缺問題。

(二)在地方層面,各州教師短缺問題的嚴重程度不一

目前美國各地普遍存在教師短缺問題,但各地實際情況不完全一樣。有研究調(diào)查指出,美國南部地區(qū)教師流失率約為16%,北部、中部和西部地區(qū)教師流失率約為13%。在南部和中部地區(qū),城市學(xué)校的教師流失率要高于郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的學(xué)校,而在西部地區(qū),城市學(xué)校的教師流失率要低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的學(xué)校。在東北部地區(qū),教師流失率是全國最低的,教師流失主要集中在城市學(xué)校。此外,各個州的教師流失率相差較大。比如亞利桑那州為11.9%、華盛頓州為14.8%、內(nèi)華達州為11.5%、南達科他州為2.8%、伊利諾伊州為2.9%、羅得島為1.9%。[7]作為政治經(jīng)濟文化一直都較為發(fā)達的加利福尼亞州,目前同樣面臨教師短缺問題的困擾。2016年全州范圍內(nèi)有75%的學(xué)校存在教師短缺問題,平均生師比高達24∶1,遠高出全美平均生師比16∶1的水平。[8]此外據(jù)聯(lián)邦教育部調(diào)查,各州學(xué)校具體科目教師短缺嚴重程度也存在顯著差異。2015—2016學(xué)年全美各州教師短缺的科目平均為12.4門,其中有28個州超過10門,而愛達荷州教師短缺的科目數(shù)量多達43門,堪薩斯州、伊利諾伊州、佐治亞州只有1—2門。[9]一般而言,越是經(jīng)濟薄弱地區(qū)和少數(shù)族裔聚居地區(qū)的學(xué)校,教師流失率越高,招聘到合格教師的難度就越大。比如有研究指出,少數(shù)族裔地區(qū)教師短缺程度是其他地區(qū)平均水平的4倍。[10]對于教師流失率高的州而言,長期陷于教師招聘培訓(xùn)而后流失、再招聘培訓(xùn)的頻繁的重復(fù)性工作中,這無疑額外增加了師資建設(shè)成本,使得用于解決教師短缺的原本就有限的教育經(jīng)費更是捉襟見肘。

(三)在學(xué)校層面,少數(shù)族裔比例高的學(xué)校教師短缺最嚴重

目前,全美幾乎所有州的貧困家庭和少數(shù)族裔家庭子女比例高的學(xué)校都面臨合格教師短缺問題,而且越是弱勢群體聚集比例高的學(xué)校教師流失越嚴重,這成為制約各地教育公平發(fā)展的主要瓶頸。據(jù)LPI調(diào)查發(fā)現(xiàn),2017—2018 年全美有10 萬以上在職教師的教學(xué)資質(zhì)不合格,而這些教師主要分布于低收入家庭學(xué)生、少數(shù)族裔學(xué)生較多的學(xué)校中。在科羅拉多州和華盛頓特區(qū),2014—2016年在少數(shù)族裔學(xué)生比例高的學(xué)校中未獲得認證資格的教師是少數(shù)族裔學(xué)生比例低的學(xué)校的4倍多。在馬里蘭州、路易斯安那州和科羅拉多州,少數(shù)族裔比例高的學(xué)校的無證教師分別是少數(shù)族裔比例低的學(xué)校的12倍、8倍和5倍。[11]在科羅拉多州和哥倫比亞特區(qū),貧困學(xué)生和少數(shù)族裔學(xué)生比例高的學(xué)校中未通過資格認證的教師達20%以上,持緊急認證的教師比例達4%,而在貧困學(xué)生、少數(shù)族裔學(xué)生比例低的學(xué)校持緊急認證的教師比例為1.4%。[12]由此可見,相比其他一般學(xué)校,貧困學(xué)生和少數(shù)族裔學(xué)生比例高的學(xué)校的教師資格要求更低、整體素質(zhì)偏低、合格教師招聘更為艱難。美國社會一直以來是白人主導(dǎo),在白人教師眼里,少數(shù)族裔學(xué)生、貧困學(xué)生比例低和高學(xué)業(yè)成就學(xué)生集中的學(xué)校,學(xué)生紀律好,家校合作密切,更能獲得社會資源支持,個人晉升機會多,因此這類學(xué)校教師流失率低。相反,少數(shù)族裔學(xué)生、貧困學(xué)生比例越高的學(xué)校,教師流失率越高。為保證教學(xué)正常運轉(zhuǎn),只能降低入職門檻長期聘用那些專業(yè)準備不充分、缺乏實踐經(jīng)驗甚至完全外行人員來任教。這導(dǎo)致在一些學(xué)區(qū)教師短缺不僅是一個教育問題,而且成了有關(guān)廢除種族隔離和學(xué)校財政投入不公訴訟案件的主要議題,成為影響社會和教育公平發(fā)展的制約因素。

(四)在學(xué)科層面,教師結(jié)構(gòu)性短缺問題十分突出

1983年發(fā)布的《國家處于危機中》(A Nation at Risk)報告指出,數(shù)學(xué)、科學(xué)、外語以及針對有天賦才能學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生、殘疾學(xué)生的專業(yè)教師的緊缺已經(jīng)影響到了教育發(fā)展。此后,這些學(xué)科的師資短缺問題不但沒有得到緩解,反而愈演愈烈,學(xué)科范圍且在逐漸擴大。據(jù)聯(lián)邦教育部調(diào)查,2017—2018年有47個州和華盛頓特區(qū)報告缺少數(shù)學(xué)教師;43個州報告缺少科學(xué)教師;32個州報告缺少雙語教師和將英語作為第二語言(English as a second language)進行教學(xué)的教師;超過30個州報告缺少職業(yè)技術(shù)教育、雙語教育教師;7個州報告在數(shù)學(xué)、科學(xué)、職業(yè)技術(shù)教育、特殊教育、雙語教育、英語、社會研究、小學(xué)、世界語言、藝術(shù)、舞蹈、音樂等學(xué)科領(lǐng)域都存在教師短缺;46個州和華盛頓特區(qū)報告缺少特殊教育教師,其中雙認證教師、認知障礙學(xué)生教師等10個特殊教育子領(lǐng)域師資存在“相當大”不足。[13]各州學(xué)校學(xué)科教師結(jié)構(gòu)性短缺問題較為突出,其中數(shù)學(xué)、科學(xué)、特殊教育、雙語教育等學(xué)科教師的缺失最為普遍。實踐表明,即便是在教師勞動力市場總體平衡的情況下,在同一州內(nèi)不同的教學(xué)領(lǐng)域或地區(qū)也可能出現(xiàn)教師結(jié)構(gòu)性短缺。因為在數(shù)學(xué)、科學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域,對受過系統(tǒng)訓(xùn)練的專業(yè)人才來說,在勞動力市場有更多能夠獲得比教師職業(yè)報酬更高的工作機會,使得這部分教師更易流失。一般而言,對專業(yè)知識技能要求越高的學(xué)科崗位,教師短缺問題就越嚴重,特殊教育教師普遍不足便是如此。

二、美國中小學(xué)教師短缺的原因分析

教師短缺總體上表現(xiàn)為總量上不足與結(jié)構(gòu)性短缺兩個方面。教師短缺問題的產(chǎn)生不僅受新教師培養(yǎng)產(chǎn)出的影響,還與人口變動、教師流失、師生比變化、職業(yè)認可、工作條件、待遇保障等因素密切相關(guān),是一系列因素綜合作用的結(jié)果。

(一)教師教育項目注冊人數(shù)下降,新教師培養(yǎng)總量供不應(yīng)求

教師勞動力市場供需不均衡是導(dǎo)致教師短缺的最直接原因,而教師教育項目培養(yǎng)的畢業(yè)生人數(shù)是影響教師供應(yīng)的前提性因素。一般情況下,從教師教育項目畢業(yè)的新入職教師占當年度教師供應(yīng)量的50%,但是近年來全美各地教師教育項目入學(xué)率和完成率均持續(xù)下降。據(jù)美國進步研究中心(Center for American Progress)的統(tǒng)計分析,相比2009年,2014年全美攻讀學(xué)士學(xué)位和碩士學(xué)位的教師教育項目的注冊人數(shù)減少了近30%,注冊且完成全部課程培訓(xùn)計劃的人數(shù)下降超過了23%,新教師培養(yǎng)總?cè)藬?shù)減少了24萬。2013—2014學(xué)年華盛頓州、新罕布什爾州、猶他州3個州的職前教師教育項目的入學(xué)人數(shù)比2008—2009 學(xué)年分別增長了3%、22%、35%,而其他47個州均出現(xiàn)負增長,其中俄克拉荷馬州、印第安納州等9個州負增長超過50%,最嚴重的俄克拉荷馬州負增長達到79%。[14]教師教育項目注冊人數(shù)和畢業(yè)人數(shù)下降,導(dǎo)致新教師培養(yǎng)總量供不應(yīng)求。2008年以來美國經(jīng)濟衰退,使得各州不斷壓縮教育財政預(yù)算,削減教職員工,擴大班級規(guī)模,減少學(xué)校教育軟硬件建設(shè)投入。這一方面大大減少了打算新從教人員的求職機會,另外一方面學(xué)校工作環(huán)境的變差和職業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定性動搖了一些人從教的意愿和信心,進而延遲進入教學(xué)領(lǐng)域或轉(zhuǎn)向?qū)で笃渌ぷ鳈C會。據(jù)2016年一項調(diào)查顯示,僅有4.2%的學(xué)生表示對從事教育工作感興趣,比2007年同項調(diào)查的數(shù)據(jù)(9.2%)下降了5個百分點。2015—2016 學(xué)年全美新入職教師約為11.3萬,而實際需求量約為26萬,教師勞動力市場供不應(yīng)求的矛盾十分突出。[15]近10年來全美各州教師教育項目注冊人數(shù)和畢業(yè)人數(shù)逐年下降,在一定程度上反映了教師職業(yè)吸引力的不足和大量潛在教師的流失。吸引更多的優(yōu)秀人才進入教師職業(yè)領(lǐng)域,提升新教師培養(yǎng)規(guī)模和質(zhì)量,是緩解教師短缺問題的關(guān)鍵所在。

(二)外來學(xué)齡人口持續(xù)增加,具備多元文化背景的教師稀缺

學(xué)齡人口規(guī)模是教師需求量的直接影響因素。有研究統(tǒng)計分析,2015年美國公立學(xué)校學(xué)生人數(shù)為4,900 萬人,相比1986 年的3,900 萬人增加了26%。從2016年開始美國公立學(xué)校的入學(xué)人數(shù)將繼續(xù)保持穩(wěn)步增長,2025年將增至5,300萬人,生師比將從1986年的18∶1降到15.3∶1,需要增加教師14.5萬名。[16]近年來美國學(xué)齡人口數(shù)量不斷增加主要源于兩個因素:一是本土人口的持續(xù)增加。據(jù)美國人口統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,2014年美國人口為3.18億,到2060年將達到4.17億,年均增長約380萬人。二是移民人口迅速增長。2014年全美移民人數(shù)為4,230萬人,預(yù)計2060年達到7,820萬人。外來移民群體的出生率遠高于美國本土人口的出生率。[17]按照目前的師生比,學(xué)齡人口規(guī)模持續(xù)增長必然帶來教師需求總量增加。另有研究指出,美國公立學(xué)校非洲裔、亞裔和西班牙裔學(xué)生占學(xué)生總數(shù)的40%,而來自這些少數(shù)族群的教師只占15%或更少。在一些大城市學(xué)區(qū)中少數(shù)族群的學(xué)生通常占學(xué)生總數(shù)的90%或者更多,而目前僅有約10%教師教育專業(yè)的學(xué)生是美籍非洲人或美籍西班牙人。亞裔學(xué)生占K-12年級學(xué)生總?cè)藬?shù)的比例約為5%,而相應(yīng)的亞裔教師比例卻不到2%。[18]隨著外來移民人口的迅速增長,如何應(yīng)對學(xué)生的語言和文化多元化需求,這給各中小學(xué)的課程設(shè)計與教學(xué)組織帶來嚴峻挑戰(zhàn)。2015年在K-12教育中約有84萬移民兒童,全美有超過460萬的英語學(xué)習(xí)者,這意味著學(xué)校需要提供更多的來自亞裔、西班牙裔和其他少數(shù)族群的美籍教師為移民家庭兒童提供特殊的多元化的語言教育和語言服務(wù)。而事實上在當前美國的教師勞動力市場,具有文化和語言多元化背景的教師是最為稀缺的專業(yè)技術(shù)人才。

(三)學(xué)校政策制度不健全,教師的職業(yè)滿意度下降

教師流失嚴重是全美各州普遍存在的問題。一般而言,教師流失包括教師正常退休、轉(zhuǎn)入其他學(xué)校任教、離開教師職業(yè)而轉(zhuǎn)入其他行業(yè)等三種情況。據(jù)聯(lián)邦教育部調(diào)查指出,在2013年流失的教師中,這三種情況分別占13%、16%、55%。2015—2016年的教師需求總量中,66%的崗位空缺是教師因職業(yè)不滿而辭職造成的。[19]對單個學(xué)校而言,無論是教師轉(zhuǎn)入其他學(xué)校還是離職進入其他行業(yè)而造成的教師流失,都會增加辦學(xué)成本。10年前農(nóng)村地區(qū)每補齊一名教師的成本約為4,400美元,城市地區(qū)約為18,000美元,如果要補齊所有離職教師,美國每年要投入70億美元,如今可能要超過80 億美元。近10年來,美國教師流失率始終徘徊在8%左右,明顯高于芬蘭、新加坡和加拿大的3%～4%的教師流失率。如果美國教師流失率從8%降到4%,每年將減少13萬新聘教師。有研究認為,近年來美國教師離職的主要原因有三:對學(xué)校教學(xué)條件不滿(比如班級規(guī)模、工資待遇)、對學(xué)校行政管理不滿(比如缺乏教學(xué)支持、教學(xué)自主權(quán)和學(xué)校決策參與權(quán))、對學(xué)區(qū)教育政策不滿(比如績效考核和問責制給教師的壓力太大),其中25%的教師是基于學(xué)生成績檢測的問責和績效考核的原因而離職。[20]事實上,各州要降低教師流失率并不是不可能的。新英格蘭地區(qū)幾個州的教師流失率之所以一直保持在5%以下,關(guān)鍵在于為教師職業(yè)發(fā)展創(chuàng)設(shè)了支持性政策和條件,比如構(gòu)建了有競爭力的薪酬體系、提供了高質(zhì)量的職后培訓(xùn)、提高了教師入職門檻等。相比其他因素,因教師流失而造成師資短缺更為社會各界所關(guān)注,它涉及對學(xué)校教育教學(xué)和教師管理制度設(shè)計更為深層次的考量,對政策制定及其實踐影響具有很強的延展性。

(四)物質(zhì)生活與教學(xué)工作壓力大,教師職業(yè)的吸引力下降

職業(yè)吸引力與所從事的職業(yè)所能帶來的經(jīng)濟收入、發(fā)展前景、工作環(huán)境、社會地位、職業(yè)聲譽等因素密切相關(guān)。據(jù)全美教育協(xié)會(National Education Association)調(diào)查指出,2015年美國公立中小學(xué)教師的周薪比其他行業(yè)從業(yè)者低17%,2016—2017年美國新教師年薪平均為31,249美元,遠低于建筑、醫(yī)療、金融等領(lǐng)域的從業(yè)人員。同時,因各地經(jīng)濟發(fā)展水平與教育財政制度不同,中小學(xué)教師平均工資水平差異較大。比如哥倫比亞特區(qū)的新教師起薪最高,年均為55,209美元,蒙大拿州新教師起薪最低,年均為30,418美元。薪資水平是引發(fā)教師勞動力市場變化的重要原因,如果提高教師10%的收入,畢業(yè)生選擇從教的概率會增加5.4%。工作投入與薪酬水平不相符是導(dǎo)致中小學(xué)教師壓力大、合格教師招聘難的主要原因。[21]經(jīng)濟收入是影響職業(yè)吸引力的首要因素,但不是唯一因素,來自行政部門和學(xué)校對教學(xué)質(zhì)量考核的壓力也容易導(dǎo)致教師產(chǎn)生職業(yè)倦怠。2001年美國頒布《不讓一個孩子落伍法》規(guī)定,要以學(xué)生的標準化考試成績作為評價學(xué)校和教師教育質(zhì)量的重要依據(jù),且教育部每年要公布教師質(zhì)量報告,對考核不達標者要進行問責。該法案基于學(xué)生成績對教學(xué)質(zhì)量不理想的學(xué)校和教師進行問責,這種重在懲罰而忽視支持的做法顯然增加了教師的職業(yè)難度和心理壓力,必然會影響教師隊伍的整體穩(wěn)定性。有研究指出,自2008年以來,美國教師對職業(yè)的滿意度下降明顯,其中非常滿意的比例從62%下降到39%,是25年來的最低水平。由于標準化測試所帶來的職業(yè)壓力,使得近50%的教師正在考慮離開。[22]學(xué)校教育不同于工廠生產(chǎn),教師勞動具有個體性、深遠性的特點,按照統(tǒng)一的標準評判教師的教學(xué)工作,必定扼殺教師勞動的創(chuàng)造性和個性化。賦予教師更多的教學(xué)自主權(quán)和決策參與權(quán),營造寬松、和諧的教育教學(xué)環(huán)境,更有利于提升教師職業(yè)的吸引力和留任率。

三、美國中小學(xué)教師短缺的治理路徑

美國教師勞動力市場持續(xù)性的供需失衡、教師結(jié)構(gòu)性短缺、薄弱學(xué)校教師招聘困難的問題已成為關(guān)乎社會和教育公平發(fā)展的重要議題。近年來各州開展了大量實證調(diào)研和實踐探索,嘗試構(gòu)建一套融教師職前教育與職后發(fā)展于一體的補充、穩(wěn)定與保障制度,以緩解教師短缺所帶來的教育危機。歸納起來,主要包括以下幾個方面:

(一)發(fā)展“選擇性教師認證”項目,促進教師來源渠道多元化

選擇性教師認證(Alternative Teacher Certification)在美國教師教育領(lǐng)域并不是新鮮事物。早在20世紀80年代,美國就已經(jīng)將選擇性教師認證作為應(yīng)對傳統(tǒng)大學(xué)教師職前培養(yǎng)不足、緩解教師短缺的首選策略。相比傳統(tǒng)大學(xué)本位教師培養(yǎng)模式,選擇性教師認證培養(yǎng)模式無論是實施主體、課程設(shè)置,還是教師候選人的學(xué)習(xí)時間、場所等方面,都更具靈活性和針對性。2010年全美40多個州、250多所大學(xué)和教育學(xué)院參與選擇性認證項目開發(fā),各種選擇性教師認證項目多達130個,共培養(yǎng)了近50萬教師。隨著近10年來各地教師短缺現(xiàn)象日益嚴重,目前幾乎所有州都開發(fā)了選擇性教師認證項目,每年通過選擇性認證途徑培養(yǎng)的教師約占全美新教師的20%,在有的州已達到30%～40%。[23]選擇性認證項目教師培養(yǎng)成本低、形式靈活、效率高,突破了傳統(tǒng)大學(xué)教師培養(yǎng)過于封閉單一的局限,大大拓寬了教師來源渠道和培養(yǎng)路徑。然而,選擇性教師認證過于追求“速成”,缺乏系統(tǒng)化的教學(xué)知識與技能訓(xùn)練,而且各州對教師的審核和評價標準不一,導(dǎo)致進入課堂的教師專業(yè)水平參差不齊,降低了教師的入職門檻,并沒有改善教師整體狀況,但作為一種應(yīng)急式的教師補充舉措,對豐富教師來源渠道、改善教師整體結(jié)構(gòu)、提升教師教育項目注冊人數(shù)等方面發(fā)揮了積極作用,在一定程度上緩解了美國教師短缺問題。

(二)實施教師候選人獎勵政策,吸引更多優(yōu)秀人才加入教師行業(yè)

目前美國各州一方面普遍存在教師嚴重不足,另一方面卻是教師教育項目申請人數(shù)減少、錄取率和畢業(yè)率下降,導(dǎo)致新教師供應(yīng)與實際需求不均衡,這一定程度上反映了教師職業(yè)吸引力不足。為吸引更多優(yōu)秀人才進入教師行業(yè),各州紛紛制定了一些替代性財政激勵政策。比如艾奧瓦州實施“教學(xué)獎學(xué)金項目”,為教師教育項目申請者每年提供4,000美元的資助,至2018年該項目已投入40萬美元;加利福尼亞州實施“教育貸款承擔計劃”和“州長教學(xué)獎學(xué)金計劃”,為申請者每年提供1—2萬美元的資助;華盛頓州設(shè)立“教師短缺有條件補助金”,為申請者每年提供1萬美元的津貼,至2017年該項目已投入46.8萬美元。[24]申請者在學(xué)期間可獲得部分學(xué)費或全額的資助,但需要簽訂為期3—5年不等的教學(xué)服務(wù)期限,違約者需退還所有或部分資助費用和利息。加利福尼亞政府制定的“特別信貸購房計劃”(Extra Credit Home Purchase Program)為承諾在指定學(xué)校服務(wù)3年的教師提供降低利率貸款或稅收抵免購房優(yōu)惠政策;馬里蘭州巴爾的摩承諾新教師可申請降低抵押貸款利率和1,500美元的低息貸款搬遷費用;德克薩斯州的厄爾巴索規(guī)定新數(shù)學(xué)教師在原來2,501美元起薪的基礎(chǔ)上還可獲得2,000美元的獎金。[25]經(jīng)濟保障是職業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),為教師候選人提供獎學(xué)金、免除助學(xué)貸款、給予住房補貼等獎勵政策,有利于增強教師職業(yè)的吸引力,提升教師教育項目的入學(xué)率和畢業(yè)率,擴大新教師培養(yǎng)規(guī)模。

(三)強化專業(yè)發(fā)展指導(dǎo)與培訓(xùn),增強教師職業(yè)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力

招聘并留住新教師需要外在條件支持和內(nèi)在專業(yè)保障,這樣才能有效激發(fā)教師長期從教的內(nèi)驅(qū)力。有研究表明,越是專業(yè)準備不足的教師越容易離職,很少接受或完全沒有接受過系統(tǒng)化培訓(xùn)的教師,任職一年后的離職率是接受過系統(tǒng)化培訓(xùn)的教師的2—3倍。[26]2013年4月聯(lián)邦教育部公布了一項全面促進教師專業(yè)發(fā)展的教育改革計劃——《認識教育成功、專業(yè)卓越和協(xié)作教學(xué)的藍圖》(Blueprint for Recognizing Educational Success,Professional Excellence,and Collaborative Teaching),擬投入50億美元用于該計劃實施。該計劃提出了促進教師專業(yè)成長與教學(xué)技能提升的七項關(guān)鍵要素,即營造共享責任與領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)校文化、打造高水平的教師教育項目、提供持續(xù)的專業(yè)發(fā)展環(huán)境和機會、提供專業(yè)化的職業(yè)組織和有競爭力的待遇、營造成功的教學(xué)氛圍、確保優(yōu)秀教師脫穎而出、加強與社區(qū)合作。這一方面反映了當下美國學(xué)校對優(yōu)質(zhì)教師需求的渴望,另一方面體現(xiàn)了對教師職業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)謀劃,對推動各州加大對新教師職業(yè)發(fā)展的資金、政策和技術(shù)支持產(chǎn)生了積極影響。比如加利福尼亞州政府規(guī)定嚴禁向新教師收取入職培訓(xùn)費用,創(chuàng)建“教在加州”(Teach California)網(wǎng)絡(luò)在線培訓(xùn)平臺。2018 年州政府投入7,500萬美元對來自特殊教育、雙語教育、STEM 等學(xué)科的3,500多名新任教師開展入職培訓(xùn),選拔教學(xué)經(jīng)驗豐富的教師為他們提供一對一的課堂教學(xué)指導(dǎo)。除了加大新教師招聘培訓(xùn)力度,各州還會聘用有教學(xué)經(jīng)驗的離職教師重新入職。有研究指出,85%的離職教師會在離職的頭五年內(nèi)重返崗位,離職時間越長,重新入職的概率越低。2011—2012年全美重新入職者占總聘人數(shù)的49%。[27]這些重新入職教師本身熱衷于教師職業(yè),當初離職大多是因照顧家庭、專業(yè)進修等需要。重新入職教師教學(xué)經(jīng)驗豐富,入職后便能勝任課堂教學(xué),不需要專門的專業(yè)培訓(xùn),有利于減少教師培訓(xùn)成本,但學(xué)區(qū)仍然會為重新入職教師提供有針對性的職業(yè)生涯規(guī)劃指導(dǎo),以提升有志從教之士的可持續(xù)發(fā)展能力。

(四)構(gòu)建支持性工作環(huán)境,提高教師職業(yè)的社會聲望

職業(yè)社會聲望是社會對于某種職業(yè)尊重程度的反映,薪酬水平、專業(yè)自主權(quán)、發(fā)展前景等實際狀況是影響職業(yè)社會聲望高低的重要因素。有研究指出,美國中小學(xué)教師的職業(yè)聲望與薪酬體系并不完全一致,高貧困地區(qū)學(xué)校教師因不滿薪酬而離職的人數(shù)是低貧困地區(qū)的2 倍。[28]為激發(fā)教師職業(yè)活力,近年來各州在提高基本工資水平的基礎(chǔ)上實行差異化的薪酬制度。比如華盛頓州提出,從2019—2020學(xué)年開始將教師的最低工資水平提高至每年4萬美元,并且為那些獲得全國性認證的專家教師和在高需求學(xué)校任教的教師提供5,000 美元額外獎勵,師資極度緊缺的學(xué)科(如特殊教育、雙語教育、STEM)教師的工資可以高于最高工資的10%。除了華盛頓州,還有路易斯安那州、佛羅里達州等20多個州為緊缺學(xué)科和薄弱地區(qū)學(xué)校教師設(shè)計了更具靈活性、多樣性和吸引力的薪酬結(jié)構(gòu)體系。[29]完善的薪酬制度是吸引和穩(wěn)定優(yōu)秀教師的關(guān)鍵因素,但不是唯一因素,提升職業(yè)的吸引力與滿意度,專業(yè)認同和話語權(quán)也至關(guān)重要。相比初任教師對經(jīng)濟收入的關(guān)注,資深教師更看重自己的專業(yè)自主權(quán)和決策參與權(quán),富有激勵性和支持性的工作環(huán)境更有利于吸引和留住優(yōu)質(zhì)教師。2013年聯(lián)邦教育部發(fā)布的《認識教育成功、專業(yè)卓越和協(xié)作教學(xué)的藍圖》明確提出要構(gòu)建共享責任和領(lǐng)導(dǎo)力的學(xué)校文化,并通過開展合作教學(xué)研究、改善學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力方式、構(gòu)建多元化評價體系等方式來提升教師自我效能感和職業(yè)滿意度。為此,各學(xué)區(qū)和學(xué)校一方面從內(nèi)部著手改革教師教學(xué)管理制度,另外一方面從外部出發(fā)主動尋求所在社區(qū)、州和大學(xué)的政策與資源支持,從住房條件、配偶工作、子女入學(xué)等方面改善教職工生活條件,積極向政府爭取專項經(jīng)費用于學(xué)校校舍改善、信息設(shè)備更新和教師培訓(xùn)等,多渠道為教師的職業(yè)發(fā)展營造優(yōu)越環(huán)境,以提高教師職業(yè)的社會聲望和降低教師流失率。

四、總結(jié)與反思

當前全美范圍內(nèi)普遍存在中小學(xué)教師短缺問題,尤其是在經(jīng)濟薄弱地區(qū)和少數(shù)族裔家庭兒童所占比例高的學(xué)校,以及在數(shù)學(xué)、科學(xué)、特殊教育、雙語教育、STEM 等部分學(xué)科領(lǐng)域,教師短缺程度更為嚴重。綜觀現(xiàn)狀,導(dǎo)致中小學(xué)教師短缺的原因錯綜復(fù)雜,既有制度環(huán)境外在的客觀性因素,也有教師個體內(nèi)在主觀性因素。為穩(wěn)定和擴充教師隊伍,各州紛紛采取了諸如降低教師職業(yè)入職門檻、頒發(fā)有限性資格證書、多途徑發(fā)展教師職前項目、實施有競爭性薪酬制度、提供職業(yè)規(guī)劃與專業(yè)發(fā)展支持等切實舉措,對短期內(nèi)擺脫教師短缺的困境取得了成效。

但從長遠來看,有些舉措治標不治本,并不能從根本上解決教師短缺問題。比如,實施選擇性教師認證項目和頒發(fā)臨時的教師資格證書,雖然短時間內(nèi)擴充了教師來源和數(shù)量,但是教師教學(xué)是一項需要經(jīng)過系統(tǒng)化知識技能培訓(xùn)的專業(yè)化職業(yè),這種短平快的應(yīng)急之策無疑降低了教育行業(yè)入職門檻,并不利于教師職業(yè)形象和社會聲望的樹立。事實證明,越是缺乏準備的新教師入職后的離職率越高。再如,實施差異化薪酬制度,確實能夠吸引優(yōu)秀人才從教和提高教師的留任率。但需要指出的是,物質(zhì)激勵在短期內(nèi)是積極而有效的,但是差異化薪酬制度是否科學(xué)反映了行業(yè)特點與勞動差異,以及能否持續(xù)保持較高的吸引力,與制度設(shè)計和經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。如果薪酬波動或差異程度太大,薪酬制度設(shè)計沒有合理反映實際工作特點和價值,反而容易引發(fā)學(xué)校管理的內(nèi)部矛盾,導(dǎo)致教師流失。

隨著我國社會和教育的日益開放,教師流動已從封閉被動的調(diào)控時期進入自主流動的規(guī)范化、制度化時期,[30]要實現(xiàn)教師供需關(guān)系平衡,不能完全依賴于勞動力市場的自由變化,政府應(yīng)加強教師職前培養(yǎng)、專業(yè)資格認證、招聘錄用、薪酬體系等制度頂層設(shè)計,科學(xué)構(gòu)建促進教師職業(yè)發(fā)展的外在行政制度保障與內(nèi)在專業(yè)支持的雙重體系,統(tǒng)籌建立規(guī)范的教師勞動力市場促進教師資源有序流動,從教師的職業(yè)屬性和勞動特點角度激發(fā)教師職業(yè)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力,為更多優(yōu)秀人才參與到教師職業(yè)領(lǐng)域提供更廣闊的前景,才能真正有利于提升教師的職業(yè)認同和社會形象,從根本上解決師資短缺問題。