王 利，李 哲

(河南大學(xué)法學(xué)院，河南 開封 475001)

引言

《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有里程碑意義?；谵r(nóng)村飲用水安全是改善農(nóng)村居民生活的重點(diǎn)問(wèn)題，故保障農(nóng)村飲用水安全，建立符合地區(qū)實(shí)際的農(nóng)村飲用水管理法治體系將是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。對(duì)此，學(xué)界也進(jìn)行了多視角地分析，如高利紅、周勇飛認(rèn)為制定專門的農(nóng)村飲用水安全保障法，是加強(qiáng)農(nóng)村飲用水安全保障的最佳途徑；袁星、孔暢等提出應(yīng)采取流域水資源動(dòng)態(tài)配置優(yōu)先保障飲水?dāng)?shù)量、推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化、加強(qiáng)飲水安全工程的維護(hù)和管理、加強(qiáng)農(nóng)村水源地保護(hù)等措施，對(duì)農(nóng)村飲用水安全現(xiàn)狀的不足進(jìn)行完善；曹樹青針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)相關(guān)立法應(yīng)一方面體現(xiàn)城鄉(xiāng)的“共性”，另一方面兼顧農(nóng)村的“個(gè)性”。總體看，目前學(xué)界對(duì)農(nóng)村飲用水安全的法律問(wèn)題分析多關(guān)注于一般性問(wèn)題，尚缺乏針對(duì)具體性現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的研究。本文以開封市為視角，結(jié)合開封市農(nóng)村飲用水安全現(xiàn)狀，就其法律保障情況進(jìn)行具體分析。在當(dāng)前全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，積極探索符合開封市現(xiàn)實(shí)需要的飲用水安全法律制度完善路徑的同時(shí)，為國(guó)家整體的農(nóng)村飲用水安全法律制度健全提供“開封經(jīng)驗(yàn)”。

一、我國(guó)強(qiáng)化農(nóng)村飲用水安全法律保障的必要性分析

在新的時(shí)代背景下，飲用水安全問(wèn)題仍然是我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)突出問(wèn)題，也是改善農(nóng)村居民生活的重點(diǎn)問(wèn)題，確保農(nóng)村飲用水安全是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)保障。因此，通過(guò)法律手段合理規(guī)制農(nóng)村飲用水安全保障立法具有重要意義。

(一)有利于保障農(nóng)村生態(tài)安全

生態(tài)安全問(wèn)題的提出，最早源于上世紀(jì)70年代。90年代后全球性環(huán)境公害事件頻發(fā)，如資源短缺、溫室效應(yīng)、森林銳減、氣候異常、物種滅絕等。因?yàn)樯鷳B(tài)安全是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，故各國(guó)之間潛在的環(huán)境威脅日漸增加。目前，從生態(tài)安全的概念出發(fā)，其主要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)不同層面：其一強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)完整性和健康水平能夠維持人類社會(huì)的生存發(fā)展；其二基于生態(tài)安全的動(dòng)態(tài)過(guò)程，強(qiáng)調(diào)在人類生產(chǎn)生活中，人與自然均處于健康和有活力的狀態(tài)，均不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染的影響。農(nóng)村飲用水安全一方面包含在生態(tài)系統(tǒng)自身的安全性、完整性和可持續(xù)性中，另一方面對(duì)農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活及生命健康、安全更是不可或缺。生態(tài)安全在生態(tài)文明中居于首要地位，保障農(nóng)村飲用水安全就是保障農(nóng)村生態(tài)安全。

(二)有利于保障農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)益

環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系主體有享受適宜的環(huán)境條件和合理利用環(huán)境資源的權(quán)利。如今，伴隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)覺(jué)醒，環(huán)境權(quán)也成為學(xué)界的重要研究方向。國(guó)際上有不少國(guó)家在其憲法或其他相關(guān)立法中規(guī)定了公民享有環(huán)境權(quán)，我國(guó)法律雖然沒(méi)有對(duì)環(huán)境權(quán)加以明確，但已有涉及。2021年9月發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2021-2025)》，其第三章為環(huán)境權(quán)利。飲用水水源是人類生存的基本條件，當(dāng)然也是農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)的重要組成部分。居民環(huán)境權(quán)對(duì)飲用水安全有兩方面要求，分別是安全標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)。長(zhǎng)久以來(lái)，飲用水一直是人類賴以生存和發(fā)展的重要環(huán)境要素，從立法上對(duì)其加以保護(hù)有利于保障農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)益。從環(huán)境權(quán)的角度出發(fā)，加強(qiáng)農(nóng)村飲用水安全法律保障體系建設(shè)，為農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定提供穩(wěn)定充足且安全的飲用水，促進(jìn)人水關(guān)系的良性互動(dòng)，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村居民基本權(quán)利的維護(hù)，也符合現(xiàn)代法治思想。

(三)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

飲用水是農(nóng)民生存和生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，強(qiáng)化飲用水安全法律保障可助推農(nóng)村實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。首先，通過(guò)法律規(guī)制飲用水供給，可使水資源的價(jià)值得到最大限度地體現(xiàn)。其次，通過(guò)構(gòu)建飲用水安全管理體制，明確各方用水主體的權(quán)利和義務(wù)，使農(nóng)村飲用水工程得以平穩(wěn)運(yùn)行；通過(guò)大力普及農(nóng)村飲水安全科學(xué)和法律知識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的節(jié)水意識(shí)和責(zé)任感，可使飲用水的使用效率最大化。再次，通過(guò)法律規(guī)制可以平衡用水各方的利益沖突，如農(nóng)民生活用水與生產(chǎn)用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水與工業(yè)生產(chǎn)用水、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與原生態(tài)河流污染治理等沖突。最后，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)飲用水水源地的保護(hù)、防治水體污染、加大污染飲用水水源的懲罰力度等措施，為農(nóng)民提供更加健康安全的飲用水，讓農(nóng)民全心全意投身社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展添磚加瓦。

(四)有利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施

新農(nóng)村建設(shè)的主要目的是為了提升農(nóng)村居民物質(zhì)生活基礎(chǔ)，改善他們的衣食住行，俗話說(shuō)民以食為天，食以水為先，農(nóng)村飲用水管理措施的實(shí)施，有利于改善農(nóng)村居民用水環(huán)境、保障用水質(zhì)量、提升生活品質(zhì)。農(nóng)村飲用水安全工程的完善是現(xiàn)代社會(huì)農(nóng)村生產(chǎn)生活發(fā)展的重要基礎(chǔ)，可以為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障，例如發(fā)展農(nóng)村生態(tài)旅游、觀光等產(chǎn)業(yè)。增加農(nóng)村居民可支配收入，進(jìn)一步緩解我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，改善人居環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)民幸福感。

二、我國(guó)農(nóng)村飲用水安全法律保障現(xiàn)狀分析：以開封為視角

開封市農(nóng)村地區(qū)是我國(guó)千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)村的一個(gè)縮影。近年來(lái)，開封市為解決農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題做了很多努力，投入財(cái)力物力，工作成效也初步顯現(xiàn)。但由于法律保障體系不健全，使得農(nóng)村飲用水問(wèn)題仍未得到徹底解決。

(一)開封市農(nóng)村飲用水安全現(xiàn)狀

開封市作為農(nóng)業(yè)大市、農(nóng)業(yè)強(qiáng)市，農(nóng)村人口眾多。2020年《開封統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2019年開封市常住人口總數(shù)為457.49萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村人口數(shù)量占比49.72%。在農(nóng)村人口基數(shù)如此之大的情況下，開封市農(nóng)村飲用水安全的重要性不言而喻。但受制于諸多因素，長(zhǎng)期以來(lái)開封市農(nóng)村地區(qū)飲用水基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，影響區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民的身體健康，阻礙該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底開封市農(nóng)村居民自來(lái)水普及率達(dá)88%，這意味著，全市還有數(shù)萬(wàn)人沒(méi)有用上自來(lái)水。開封市周邊農(nóng)村總面積546k，耕地面積約3萬(wàn)h。作為農(nóng)業(yè)大市，開封農(nóng)村地區(qū)農(nóng)藥和化肥的大量使用問(wèn)題尤其突出，農(nóng)民在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中，存在濫用化肥和農(nóng)藥的情況。而在生活中，由于大多數(shù)農(nóng)村沒(méi)有建立專門的垃圾回收站，村民生活垃圾只得隨意堆放，有毒有害物質(zhì)易滲透到耕地和河流中，加上人畜糞便、生活污水等污染，使得農(nóng)村面臨的污染問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)村飲水化學(xué)污染、細(xì)菌超標(biāo)、水質(zhì)安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)極大。

(二)開封市農(nóng)村飲用水安全法律保障現(xiàn)狀

開封市政府歷來(lái)注重農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，在農(nóng)村飲用水安全的問(wèn)題上積極作為，取得了一定成效。但由于法律保障體系不健全、內(nèi)容不全面、環(huán)保執(zhí)法體系有待健全、執(zhí)法監(jiān)督力度有待加強(qiáng)等諸多因素，嚴(yán)重阻礙了開封市農(nóng)村飲用水安全工作的進(jìn)程，使開封市農(nóng)村飲用水安全法制建設(shè)陷入困境。

1. 開封市農(nóng)村飲用水安全法律保障現(xiàn)狀的積極方面。 近年來(lái)，開封市在保障農(nóng)村飲用水安全工作中積極作為。以2021年為例，首先，《開封市2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》和《開封市2021年水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》的出臺(tái)，表明開封市政府與相關(guān)單位從污染防治的角度，為農(nóng)村飲用水安全的保護(hù)提供相應(yīng)的對(duì)策。其次，受2021年夏季汛情和疫情的雙重影響，開封市農(nóng)村飲用水工程有一定程度的毀損，開封市水利局于2021年8月23日發(fā)布關(guān)于印發(fā)《開封市水利局防止因?yàn)?zāi)返貧致貧鞏固拓展農(nóng)村飲水安全脫貧攻堅(jiān)成果工作方案》的通知，提出要對(duì)農(nóng)村飲水安全工程水源問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)排查，積極與疾控部門對(duì)接，增加水質(zhì)監(jiān)測(cè)的頻次，保障農(nóng)民群眾疫情期間和汛期飲水安全。開封市委、市政府、水利部門及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門深刻認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村飲用水安全作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)，以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》以及習(xí)近平法治思想為統(tǒng)領(lǐng)，準(zhǔn)確把握開封市發(fā)展的階段性特征和地域性特征，積極推進(jìn)法治開封建設(shè)，以及開封市美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

2. 開封市農(nóng)村飲用水安全法律保障現(xiàn)狀的不足。 良好的生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村飲用水安全是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。自農(nóng)村飲用水建設(shè)工程實(shí)施以來(lái)，開封市農(nóng)村飲用水條件得到極大改善，但仍有不足。

(1)飲用水法律保障體系不健全。無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面，都尚未出臺(tái)直接針對(duì)農(nóng)村飲用水安全的專門性法規(guī)。雖然《河南省水利脫貧專項(xiàng)方案》《開封市城市飲用水水源保護(hù)條例》《開封市2021年水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》中的條款在一定程度上對(duì)開封市農(nóng)村飲用水安全的法律問(wèn)題具有指導(dǎo)意義，但總體上體系性不強(qiáng)、功能定位不準(zhǔn)確、責(zé)任邊界不明確。例如，2017年開始實(shí)施的《開封市城市飲用水水源保護(hù)條例》中直接體現(xiàn)對(duì)開封市周邊農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)的條款極少，大多數(shù)僅針對(duì)開封市城區(qū)的飲用水水源地。該條例第二條也明確規(guī)定：“本市市區(qū)城市飲用水水源的保護(hù)適用本條例。”由此可見(jiàn)開封市在對(duì)于農(nóng)村飲用水的保護(hù)管理機(jī)制不健全、甚至一些法規(guī)條例與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求相脫節(jié)等現(xiàn)象持續(xù)存在?？傮w上，目前開封市農(nóng)村飲用水安全的法律保護(hù)機(jī)制尚無(wú)法凸顯制度優(yōu)勢(shì)與治理效能。

(2)飲用水法律保障內(nèi)容不全面。 第一，飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)法律制度存在缺失。飲用水供水工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、凈化消毒設(shè)施簡(jiǎn)陋、水質(zhì)監(jiān)測(cè)不到位，部分供水水質(zhì)達(dá)標(biāo)困難，飲水安全存在隱患。目前水質(zhì)監(jiān)測(cè)主要涉及衛(wèi)健委、水利部門、飲用水安全工程管理企業(yè)等，多方主體容易造成管理混亂的情況，也并無(wú)相關(guān)法律對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行專門的規(guī)定和細(xì)化。第二，農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)機(jī)制存在缺失。首先，農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)相關(guān)法律支撐不足。開封市目前多側(cè)重于對(duì)開封市城區(qū)飲用水水源的保護(hù)，周邊農(nóng)村飲用水水源保護(hù)機(jī)制相對(duì)缺失。其次，受歷史、地理、人口分布等原因的影響，開封市農(nóng)村飲用水供水規(guī)模偏小，影響飲用水水源保護(hù)工作的開展。再次，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的供水工程建設(shè)資金主要用于城市主體供水工程建設(shè)，農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)的資金投入不足，地方財(cái)政投入的積極性也不高。最后，飲用水水源地日常管護(hù)不到位。部分農(nóng)村地區(qū)并沒(méi)有劃定飲用水水源地的保護(hù)區(qū)和保護(hù)范圍，即使劃定了也存在保護(hù)措施不規(guī)范、日常管護(hù)不到位的情況，再加上農(nóng)村居民的飲用水保護(hù)意識(shí)淡薄，生活垃圾隨意堆放、生活廢水隨意排放，都給飲用水水源地保護(hù)設(shè)置了障礙。第三，與農(nóng)業(yè)面源和生活垃圾污染治理配套的法規(guī)缺失。實(shí)際上，以開封市農(nóng)村地區(qū)為代表的我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的飲用水源地往往也承擔(dān)著的農(nóng)田灌溉的功能，將農(nóng)田灌溉用水和居民生活用水分開是不現(xiàn)實(shí)的。一般情況下，農(nóng)村地區(qū)化肥、農(nóng)藥的使用均無(wú)監(jiān)管，農(nóng)村地區(qū)也尚未實(shí)行垃圾分類，化肥和帶有劇毒的農(nóng)藥外包裝多與生活垃圾一起被隨意丟棄處理，這對(duì)農(nóng)村飲用水安全造成極大的威脅。同時(shí)，地下水被污染后往往難以被察覺(jué)，具有很強(qiáng)的隱蔽性。即使被察覺(jué)，也因其自身運(yùn)動(dòng)緩慢、更新速度慢等原因極難治理。因此，如何從農(nóng)業(yè)面源與生活垃圾污染治理方面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地下水的保護(hù)立法值得考慮。第四，飲用水安全工程運(yùn)行管理體制亟待加強(qiáng)。早期的飲水工程受資金、技術(shù)等條件的制約，規(guī)模小、管道設(shè)計(jì)不合理、供水保證率低。隨著時(shí)間的推移，供水設(shè)施先天設(shè)計(jì)不規(guī)范、工藝簡(jiǎn)陋、沒(méi)有配備凈水和消毒設(shè)施的弊端逐漸顯現(xiàn)。另外，工程后期普遍缺乏升級(jí)、改造和提升，運(yùn)行和維護(hù)管養(yǎng)也相對(duì)缺位。

(3)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法體系有待健全。 第一，專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)的缺失。負(fù)責(zé)飲用水衛(wèi)生監(jiān)督檢測(cè)工作的主體一般是該行政區(qū)域的縣級(jí)以上人民政府的衛(wèi)生行政管理部門。但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政管理部門的工作人員往往因?yàn)楦鞣N因素未能掌握每個(gè)行政村的實(shí)際情況，也就無(wú)法因地制宜制定最優(yōu)方案。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)和人員不足，也并未配備高端監(jiān)測(cè)設(shè)備，致使監(jiān)測(cè)水平低，履行環(huán)保職能效果差強(qiáng)人意。另外，相關(guān)的執(zhí)法手段和管理措施也因?yàn)槭芏鄬哟螆?zhí)法的影響，難以真正在基層農(nóng)村得到貫徹落實(shí)。第二，農(nóng)村地區(qū)環(huán)保執(zhí)法力量較為薄弱?；鶎迎h(huán)保部門的職權(quán)在很大程度上會(huì)受到當(dāng)?shù)卣母深A(yù)。此外，基層監(jiān)察人員不僅承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)監(jiān)督的職能，還要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察職能，工作龐雜，任務(wù)繁重。因此，基層監(jiān)察人員必須具有較高的業(yè)務(wù)能力，一方面要熟悉環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)、條例，另一方面還要掌握生活用水、飲用水的衛(wèi)生監(jiān)測(cè)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。但隨著農(nóng)村水環(huán)境的復(fù)雜性進(jìn)一步加深，農(nóng)村飲用水安全的保護(hù)和執(zhí)法能力問(wèn)題也越來(lái)越復(fù)雜，目前的執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)與環(huán)保執(zhí)法能力的現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾日益突出。

(4)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督力度有待加強(qiáng)。 目前，開封市農(nóng)村飲用水安全的法律監(jiān)督體制、機(jī)制不健全。首先，由于環(huán)保部門在一定程度上受制于地方政府，導(dǎo)致其缺乏獨(dú)立性。其次，開封作為中部城市，并非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，受地方財(cái)政的影響，城市和農(nóng)村飲用水安全保護(hù)監(jiān)管的投入不平衡，城市投入明顯大于農(nóng)村。再次，在環(huán)境監(jiān)督管理部門缺位的農(nóng)村地區(qū)，國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督顯得格外重要。但開封市對(duì)農(nóng)村飲用水安全的國(guó)家監(jiān)督問(wèn)題未作具體規(guī)定。社會(huì)公眾監(jiān)督具有自發(fā)性，但農(nóng)村地區(qū)居民飲用水安全意識(shí)淡薄，監(jiān)督實(shí)效也不能得到保證。

三、未來(lái)我國(guó)農(nóng)村飲用水安全法律保障的完善路徑

(一)建立完善的農(nóng)村飲用水安全的法律保障體系

針對(duì)目前存在的問(wèn)題，需要完善立法為農(nóng)村飲用水安全工作提供切實(shí)有效的法律保障，主要包括以下兩方面內(nèi)容：

1.制定專門的農(nóng)村飲用水安全保障法。 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水安全工作由政策主導(dǎo)變?yōu)榉ㄖ浦鲗?dǎo)的轉(zhuǎn)變，盡快建立起相對(duì)完善的水源地規(guī)劃建設(shè)、飲用水水源的水質(zhì)監(jiān)測(cè)、飲用水安全保障、農(nóng)村工業(yè)和生活污染及城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移等方面的制度體系。此舉對(duì)加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村安全飲水全覆蓋、提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、持續(xù)改善農(nóng)村居住環(huán)境、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有重要意義。

2.轉(zhuǎn)變城市中心主義立法理念。 在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新的歷史時(shí)期，構(gòu)建農(nóng)村飲用水安全法律保障體系，必須以環(huán)境正義理念為理論基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)供水一體化目標(biāo)為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，破除一直以來(lái)在我國(guó)占據(jù)主導(dǎo)地位的城鄉(xiāng)二元差序格局下的“城市中心主義”，以辯證的眼光看待城市和農(nóng)村的不同特點(diǎn)。只有破除傳統(tǒng)觀念，兼顧公平原則，明確農(nóng)村居民享有與城市居民平等的權(quán)利，平等對(duì)待、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、竭力保障城鄉(xiāng)居民均可享有安全飲用水這一基本權(quán)利，才能建構(gòu)適宜的法律制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)飲用水安全均得到有效保障的目標(biāo)。

(二)完善農(nóng)村飲用水安全法律保障內(nèi)容

飲用水安全涉及問(wèn)題面廣，需要從各方面加以完善，共同推動(dòng)飲用水安全相關(guān)法律體系的建設(shè)和法律保障內(nèi)容的完善。

1.完善水質(zhì)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管制度。 規(guī)范各有關(guān)部門職責(zé)，避免缺位、越位情況的出現(xiàn)。采用高科技手段強(qiáng)化飲用水水質(zhì)的監(jiān)測(cè)手段，使用符合標(biāo)準(zhǔn)的供水安全產(chǎn)品和消毒產(chǎn)品，加大監(jiān)測(cè)頻次，確保全天24小時(shí)的水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。針對(duì)目前部分農(nóng)村地區(qū)供水管道年久失修，存在漏損的情況，應(yīng)加強(qiáng)管網(wǎng)巡查的力度，努力克服農(nóng)村地區(qū)普遍存在的管網(wǎng)巨大的問(wèn)題，確保出廠水質(zhì)達(dá)標(biāo)。監(jiān)管部門的工作也需接受監(jiān)督和檢查，例如定期發(fā)布水質(zhì)報(bào)告，接受群眾監(jiān)督、批評(píng)及建議，必要的話，也可將其加入績(jī)效管理考核。

2.完善飲用水水源地保護(hù)制度?！讹嬘盟幢Ｗo(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》于1989年頒布，在2010年經(jīng)過(guò)一次修正，但仍與社會(huì)發(fā)展存在一定的脫節(jié)。即使一級(jí)保護(hù)區(qū)是規(guī)定最為嚴(yán)格的水源保護(hù)區(qū)，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水源保護(hù)區(qū)相比，其要求依然較低。且在實(shí)際操作中，水源保護(hù)區(qū)的嚴(yán)格要求在某些區(qū)域沒(méi)有被嚴(yán)格遵守。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，明確各級(jí)環(huán)保部門的主導(dǎo)地位，因地制宜制定飲用水水源地保護(hù)制度。例如農(nóng)村地區(qū)與城市相比地廣人稀，居住分散，可以社區(qū)或者村組為單位建立小型蓄水池和水庫(kù)，村委會(huì)作為基層群眾自治組織，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起飲用水水源的日常維護(hù)和監(jiān)管工作。

3.完善農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度。農(nóng)業(yè)面源污染已成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的瓶頸性制約因素。首先，在注重強(qiáng)制性、引導(dǎo)性、激勵(lì)性制度相協(xié)調(diào)的前提下，整合零散分布的農(nóng)業(yè)面源污染相關(guān)條款，建立科學(xué)有效的農(nóng)業(yè)面源污染防治制度。其次，引導(dǎo)農(nóng)村居民積極參與防治農(nóng)業(yè)面源污染工作，規(guī)范農(nóng)民在垃圾分類、農(nóng)藥化肥使用、水產(chǎn)畜禽養(yǎng)殖、秸稈處理等方面的行為，從根源上控制面源污染的發(fā)生率。

4.完善飲用水安全管理制度。 在當(dāng)前大力推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化的背景下，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的管理，供水運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)必須要建立科學(xué)明確的管理制度，提高企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。相關(guān)企業(yè)要建立農(nóng)村飲用水工程長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，明確供水工程產(chǎn)權(quán)、制定合理的供水工程價(jià)格、確立完善的供水工程維修養(yǎng)護(hù)制度等。另外，還要制定完善的水質(zhì)檢測(cè)和監(jiān)管機(jī)制，在工程運(yùn)行過(guò)程中，利用高科技手段設(shè)置水凈化消毒設(shè)施，實(shí)行水質(zhì)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，做到早發(fā)現(xiàn)、早解決。飲用水安全關(guān)系到千家萬(wàn)戶的生計(jì)，企業(yè)必須予以高度重視。

5.盡快構(gòu)建農(nóng)村飲用水安全事件預(yù)警、應(yīng)急機(jī)制。 在飲用水工程的日常運(yùn)行當(dāng)中，預(yù)警與應(yīng)急措施的及時(shí)開展能使損失大大降低。首先，水利部門、衛(wèi)生部門、環(huán)保部門等應(yīng)共同制定完善的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，根據(jù)飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)所獲得的信息開展風(fēng)險(xiǎn)分析。其次，應(yīng)由地方人民政府承擔(dān)發(fā)布具體的預(yù)警信息的任務(wù)，信息內(nèi)容也應(yīng)盡可能全面。再次，政府加大投入，建立預(yù)警系統(tǒng)的硬件和軟件設(shè)施，定期實(shí)行預(yù)警演練，提高處理突發(fā)事件的能力，不斷完善預(yù)警系統(tǒng)，提高其可操作性。

6.完善公眾參與制度。在飲用水安全的問(wèn)題上，居民的角色不可或缺，必須要樹立節(jié)水意識(shí)，了解更多水安全知識(shí)，從自身做起，減少面源污染帶來(lái)的飲用水污染，認(rèn)識(shí)到飲用水安全的重要性，提高自身的參與度，積極投身到城鄉(xiāng)供水一體化工程的運(yùn)營(yíng)管理中來(lái)。相關(guān)部門也要做好信息公開工作，建立適宜的農(nóng)村供水定價(jià)與適時(shí)調(diào)整的水價(jià)機(jī)制，并使農(nóng)村居民了解水價(jià)制定及收取辦法，確保公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。地方政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，村委會(huì)作為基層群眾自治組織也應(yīng)積極作為，向農(nóng)村居民普及家庭自來(lái)水的常見(jiàn)問(wèn)題、產(chǎn)生原因及解決問(wèn)題的辦法等常識(shí)，并組織村民參與制定飲用水相關(guān)的村規(guī)民約、保障本地的飲用水安全等事務(wù)。

(三)健全我國(guó)農(nóng)村飲用水執(zhí)法體系

在整個(gè)法治體系中，立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是關(guān)鍵。首先，在農(nóng)村飲用水安全保障立法的模式上，應(yīng)該從上到下，上至中央，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)基層執(zhí)法主體，其在農(nóng)村飲水安全保障方面的職權(quán)均應(yīng)進(jìn)一步明確，嘗試構(gòu)建一體化垂直管理模式。進(jìn)一步明確各職能部門的職權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)法實(shí)效，避免部門間因職權(quán)不清、職責(zé)不明而發(fā)生相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。其次，加強(qiáng)飲用水安全保護(hù)部門的執(zhí)法能力建設(shè)，注重農(nóng)村水務(wù)執(zhí)法工作人員的素質(zhì)培養(yǎng)，督促其增強(qiáng)保護(hù)飲用水安全的整體意識(shí)以及執(zhí)法水平，做到保質(zhì)增效。

(四)加強(qiáng)農(nóng)村飲用水安全的監(jiān)督工作

農(nóng)村基層水務(wù)執(zhí)法部門既遠(yuǎn)離上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，又缺乏社會(huì)公眾的監(jiān)督。因此，必須集合各方主體的力量，加強(qiáng)農(nóng)村飲用水安全的監(jiān)督工作。首先，在國(guó)家監(jiān)督方面，國(guó)家權(quán)力、行政、司法機(jī)關(guān)都應(yīng)是監(jiān)督主體。通過(guò)運(yùn)用法律手段嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法，防止執(zhí)法主體濫用職權(quán)，以公正嚴(yán)明的環(huán)境執(zhí)法手段來(lái)保證農(nóng)村飲用水安全執(zhí)法工作的進(jìn)行。其次，公民作為重要的監(jiān)督主體，應(yīng)當(dāng)建立健全公眾監(jiān)督機(jī)制，拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)管工作的透明度?？傊?，在保障農(nóng)村飲用水安全的執(zhí)法過(guò)程中，各個(gè)監(jiān)督主體必須積極作為，合力確保農(nóng)村飲用水安全保障工作順利進(jìn)行。