溫家珠

(南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211815)

引言

裁量本質(zhì)上是一種思維選擇，它是法官或者審判者根據(jù)自己的認(rèn)知、價(jià)值以及對(duì)法律規(guī)范的理解而作出的選擇判斷，也是對(duì)法律規(guī)則的一種調(diào)和與補(bǔ)充。具體到刑事審查起訴活動(dòng)中，符合一定條件下的起訴與不起訴都是檢察官價(jià)值選擇的結(jié)果。公訴裁量權(quán)就是指檢察機(jī)關(guān)在法律授權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)審查證據(jù)并結(jié)合個(gè)案情況，酌定作出起訴或不起訴決定以及起訴后進(jìn)行變更的權(quán)力，即包括起訴裁量權(quán)和不起訴裁量權(quán)?，F(xiàn)代刑事公訴制度賦予公訴機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，合理的裁量不僅有助于個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)與法律的發(fā)展，并且能夠?qū)θ藗冃枨蟮臒o(wú)限性與司法資源的有限性之間的緊張關(guān)系予以有效調(diào)節(jié)。然而，“現(xiàn)代法治國(guó)家的一個(gè)典型特征，就是在立法上每授出一項(xiàng)權(quán)力，就必須同時(shí)設(shè)立相應(yīng)的控制權(quán)力的制約保障機(jī)制，使權(quán)力與權(quán)力或者權(quán)力與權(quán)利之間得到充分制衡，以防止該權(quán)力被濫用?！惫V裁量權(quán)是建立在檢察官自由裁量的基礎(chǔ)上，不可避免會(huì)出現(xiàn)國(guó)家公權(quán)力的濫用或怠用，那么如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約也成為理論研究與司法實(shí)踐的重點(diǎn)。

從比較研究的視角來(lái)看，就域外國(guó)家公訴裁量權(quán)如何運(yùn)行和制約進(jìn)行分析，以此為我國(guó)公訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制的構(gòu)建提供借鑒。由于我國(guó)公訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制在司法實(shí)踐中有很多程序性問(wèn)題亟待規(guī)范，與此相關(guān)的刑事訴訟理論研究也比較薄弱，所以本文將探究如何重構(gòu)我國(guó)公訴裁量權(quán)的程序性控權(quán)模式。

一、大陸法系公訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制運(yùn)行樣態(tài)

大陸法系國(guó)家刑事司法程序具備以下共同特征：強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)真相、注重探求實(shí)體真實(shí)、形成了職權(quán)主義模式的訴訟構(gòu)造等，這些特征決定了各個(gè)大陸法系國(guó)家對(duì)于公訴裁量權(quán)的行使與控權(quán)具有一定相似性。

(一)法國(guó)

法國(guó)是大陸法系國(guó)家的典型代表，其職權(quán)主義特征集中表現(xiàn)為對(duì)司法權(quán)的集中行使與管理和對(duì)權(quán)力的全方位控制?；趪?guó)家利益高于個(gè)人利益的訴訟理念，法國(guó)大革命時(shí)期共和國(guó)檢察官不存在自由裁量權(quán)，但在起訴法定主義的長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中其弊端逐漸顯現(xiàn)，為了減輕司法負(fù)擔(dān)、提高訴訟效率，法國(guó)摒棄了單一的起訴法定主義模式，以立法形式將起訴便宜主義也確定為刑事訴訟的基本原則。共和國(guó)檢察官審查案件是以“合法性”與“適當(dāng)性”為基本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判的，合法性審查的目的是確認(rèn)追訴是否具備法定條件，是檢察官對(duì)犯罪行為進(jìn)行追訴的法律依據(jù)；而適當(dāng)性是公訴裁量的依據(jù)。立法者根據(jù)檢察官起訴裁量權(quán)與不起訴裁量權(quán)的行使，分別設(shè)立了相應(yīng)的控權(quán)機(jī)制。對(duì)于檢察官?zèng)Q定不予追訴的不起訴裁量權(quán)，控權(quán)機(jī)制主要為以下三個(gè)方面：一是上級(jí)的監(jiān)督，如果檢察官不予追訴的決定有誤，上級(jí)可以向作出決定的檢察官發(fā)出指示，依據(jù)檢察一體化的原則檢察官必須服從。二是來(lái)自受害人權(quán)利的制約，當(dāng)檢察官?zèng)Q定不予追訴時(shí)，受害人可以向作出不予追訴決定的檢察官上級(jí)進(jìn)行申訴，也可以向法院提起訴訟。三是來(lái)自上訴法院預(yù)審法庭的監(jiān)督，這種監(jiān)督主要適用于檢察官對(duì)于應(yīng)當(dāng)追訴的某些人未進(jìn)行追訴的情形。對(duì)于檢察官?zèng)Q定追訴的起訴裁量權(quán)，則根據(jù)案件是否需要經(jīng)過(guò)預(yù)審適用不同的控制措施。在檢察官?zèng)Q定追訴的案件中，重罪及某些法律特別規(guī)定的輕罪、違警罪必須經(jīng)過(guò)預(yù)審，由預(yù)審法官對(duì)案件進(jìn)行偵查并作出是否移送的裁定，但該裁定不是終局的且不具有司法裁判的性質(zhì)，可以向上訴法院預(yù)審法庭提出上訴?！叭绻A(yù)審法官認(rèn)為所涉及的事實(shí)既不構(gòu)成重罪，也不構(gòu)成輕罪或違警罪，或行為人仍未能查明，或指控受查人的證據(jù)不充分，得以裁定書(shū)宣布程序無(wú)必要繼續(xù)進(jìn)行?！?/p>

(二)德國(guó)

德國(guó)是具有濃厚的大陸法系職權(quán)主義色彩的國(guó)家，它刑事訴訟的形成和發(fā)展深受古羅馬法的意大利法和法國(guó)法的影響。它的刑事訴訟程序分為前程序、中間程序和主程序三部分，而審查起訴程序與偵查程序同步進(jìn)行，統(tǒng)稱為審判前程序。因此，檢察官的審查起訴并非獨(dú)立的訴訟階段。德國(guó)在歷史上曾經(jīng)嚴(yán)格遵循起訴法定原則，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，德國(guó)的犯罪率也不斷攀升，而司法資源有限，起訴法定原則難以應(yīng)對(duì)實(shí)踐中嚴(yán)峻的犯罪形勢(shì)，起訴便宜原則應(yīng)運(yùn)而生。這使得檢察官被賦予了公訴裁量權(quán)，對(duì)于符合起訴條件的犯罪不再必須起訴，而是可以根據(jù)具體案情、公共利益、訴訟利益、訴訟效率與目的等綜合因素權(quán)衡有無(wú)追訴的必要。隨著起訴便宜原則的確立，德國(guó)檢察官的自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)大。為防止權(quán)力濫用，保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，除了各州司法部普遍通過(guò)采用發(fā)布起訴標(biāo)準(zhǔn)的方式來(lái)對(duì)檢察官的公訴活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督外，立法上也設(shè)置了相應(yīng)的控制措施。首先，是法院的控制。法院對(duì)起訴裁量權(quán)的制約通過(guò)中間程序?qū)崿F(xiàn)，進(jìn)入中間程序的案件由一名獨(dú)立的法官或由法官組成的委員會(huì)以不公開(kāi)審理的方式審查追訴的合法性和必要性，并作出是否進(jìn)行審判的決定。經(jīng)法官審理，如果認(rèn)為被指控人有足夠的犯罪嫌疑則應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)審判程序，檢察官和被告人都無(wú)權(quán)撤銷該決定。當(dāng)然，法官也可以決定不啟動(dòng)審判程序，但通常要獲得檢察官和被告人的同意。其次，是被害人權(quán)利的制約。主要表現(xiàn)在強(qiáng)制起訴制度中，也就是說(shuō)當(dāng)檢察官?zèng)Q定終止訴訟時(shí)，被害人可以在法定期限內(nèi)向上級(jí)檢察官進(jìn)行申訴，如果上級(jí)檢察官通過(guò)審查依然維持不起訴決定，那么受害人就有權(quán)通過(guò)州高級(jí)法院提起強(qiáng)制起訴。第三，是檢察系統(tǒng)內(nèi)部的制約，根據(jù)檢察一體化的組織原則，上級(jí)檢察院有權(quán)對(duì)下級(jí)辦理的具體案件發(fā)布命令，下級(jí)必須服從。

總體而言，大陸法系國(guó)家對(duì)公訴裁量權(quán)的制約主要體現(xiàn)在不起訴裁量權(quán)的控制。法國(guó)與德國(guó)對(duì)權(quán)力的制約來(lái)源于法官、被害方及司法部或檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部。通過(guò)程序設(shè)置，法官可以進(jìn)一步審查檢察官的決定是否恰當(dāng)；被害方可以通過(guò)向法院提起民事訴訟或啟動(dòng)強(qiáng)制起訴程序等方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)；司法部或檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部根據(jù)隸屬關(guān)系及檢察一體化組織原則實(shí)現(xiàn)對(duì)公訴裁量權(quán)的監(jiān)督。

二、英美法系公訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制運(yùn)行樣態(tài)

相較于大陸法系國(guó)家注重實(shí)體正義，英美法系國(guó)家更強(qiáng)調(diào)程序正義，它實(shí)行當(dāng)事人主義的訴訟構(gòu)造，刑事訴訟程序設(shè)計(jì)蘊(yùn)含著防止國(guó)家公權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利侵犯的理念。

(一)英國(guó)

英國(guó)始終遵循保護(hù)個(gè)人權(quán)利、限制國(guó)家權(quán)力及“起訴自由主義”的理念，因而其法律和刑事司法制度是以控辯雙方的平等對(duì)抗與司法人員的自由裁量為基礎(chǔ)構(gòu)建的。在英國(guó)劃分的警察管區(qū)內(nèi)，警察按照每個(gè)管區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則起訴，但隨著案件數(shù)量的不斷增加，警察難以應(yīng)對(duì)繁重的起訴任務(wù)，指定起訴律師協(xié)助警察起訴成為當(dāng)時(shí)的選擇，這樣在警察與起訴律師之間形成了委托關(guān)系，但起訴權(quán)仍然在警察手中，并且警察的起訴帶有私人性、地方性和自由裁量性。但是，英國(guó)這種傳統(tǒng)起訴制度不僅與現(xiàn)代訴訟理念產(chǎn)生了極大的沖突，而且在實(shí)踐中暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)了起訴制度的改革。于是，英國(guó)建立了由檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)性起訴機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是由警察提起訴訟后對(duì)起訴材料進(jìn)行審查，進(jìn)而決定是否起訴，統(tǒng)一了全國(guó)的起訴制度和程序。

英國(guó)法律在賦予多個(gè)主體公訴權(quán)的同時(shí)也賦予了其極大的公訴裁量權(quán)，同時(shí)為防止權(quán)力的濫用設(shè)置了相應(yīng)的控權(quán)機(jī)制。對(duì)警察起訴裁量權(quán)的控制主要體現(xiàn)在控告方面。警察的控告決定要經(jīng)過(guò)皇家檢察官的審查，但是警察如果不同意檢察官的決定，可以向首席皇家檢察官報(bào)告，但這種錯(cuò)誤的決定只有在檢察官終審裁決作出前才會(huì)被推翻。對(duì)檢察官公訴裁量權(quán)的控制，首先從起訴裁量權(quán)來(lái)考察，經(jīng)過(guò)正式起訴程序由刑事法院審判的案件，都得通過(guò)治安法院先預(yù)審。根據(jù)預(yù)審程序，治安法官可以依據(jù)審查結(jié)果作出相應(yīng)的決定，包括駁回起訴并立即釋放被告人，決定交付正式審判。這是對(duì)起訴裁量權(quán)進(jìn)行控制的主要方式。其次從不起訴裁量權(quán)來(lái)看，要受到受害人與警察兩方面的制約：被害人如果不同意檢察官作出的不起訴決定，可以請(qǐng)求法院進(jìn)行司法審查或提出自訴；警察如果不同意檢察官作出的不起訴決定，可以向首席皇家檢察官報(bào)告，但這種錯(cuò)誤的決定也只有在終審裁決作出前才會(huì)被推翻。此外，英國(guó)上訴法院成立了對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行專門監(jiān)督的中立性的司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)——皇家刑事司法委員會(huì)。

(二)美國(guó)

美國(guó)法深受英國(guó)法的影響，因?yàn)樗粌H曾經(jīng)是英國(guó)的殖民地，而且美國(guó)注重個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，立法者將涉及公民權(quán)利和自由的訴訟行為直接上升為憲法保護(hù)。美國(guó)各州有獨(dú)立的司法體系，但總體刑事訴訟程序大致可分為審前程序、審理程序和上訴程序三個(gè)階段。在具體程序的設(shè)計(jì)上，美國(guó)立法者尤其注重審前程序?qū)Π讣姆至髯饔?，通過(guò)審判前的各種程序?qū)Π讣M(jìn)行篩選、過(guò)濾，使絕大部分刑事案件在審判前被處理，只有少數(shù)案件進(jìn)入正式審判程序。尤其在起訴和進(jìn)行辯訴交易時(shí)，美國(guó)檢察官會(huì)行使廣泛的裁量權(quán)。首先，在刑事程序的入口處，檢察官的控告決定是啟動(dòng)刑事程序的關(guān)鍵，雖然對(duì)于控告決定要接受更進(jìn)一步的審查，但對(duì)不控告決定卻未設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。其次，初次到庭可被視為對(duì)檢察官的起訴決定設(shè)置的第一次司法審查程序，地方法官一方面可以審查檢察官的控告是否恰當(dāng)，另一方面可以根據(jù)案件的繁簡(jiǎn)程度決定下一步的程序。最后，美國(guó)針對(duì)重罪設(shè)置了兩種起訴審查機(jī)制：一種是由大陪審團(tuán)起訴，一種是通過(guò)預(yù)審聽(tīng)證起訴。這兩種審查都是為了防止檢察官濫用公訴裁量權(quán)。

總言之，英美法系國(guó)家對(duì)公訴裁量權(quán)的限制和制約主要體現(xiàn)在對(duì)起訴決定的審查上，而對(duì)不起訴決定的限制比較少。英美法系國(guó)家在注重程序正義的同時(shí)也追求訴訟效率，大多數(shù)案件通過(guò)審前分流機(jī)制被解決，根據(jù)案件的嚴(yán)重程度設(shè)置了繁簡(jiǎn)不一的案件處理機(jī)制，最終只有少數(shù)案件進(jìn)入嚴(yán)格的正式審判程序，而公訴裁量權(quán)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵?；谌藱?quán)保障理念，對(duì)公訴裁量權(quán)的控制偏重于起訴的裁量方面，最初是通過(guò)大陪審團(tuán)的審查來(lái)實(shí)現(xiàn)的，英國(guó)的大陪審團(tuán)制度取消后，轉(zhuǎn)由治安法官通過(guò)預(yù)審程序?qū)ζ鹪V的合法性及合理性進(jìn)行審查，而美國(guó)除了保留大陪審團(tuán)制度外，預(yù)審聽(tīng)證制度也是主要的審查方式之一。但相較于大陸法系國(guó)家而言，英美法系國(guó)家檢察官的公訴裁量權(quán)不僅更寬泛且程序控制沒(méi)有那么嚴(yán)格。

三、我國(guó)公訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制運(yùn)行樣態(tài)

(一)我國(guó)起訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制運(yùn)行樣態(tài)

在我國(guó)，提起公訴發(fā)生在審判前階段，是檢察官通過(guò)審查決定是否追訴的裁量。司法實(shí)踐中，提起公訴權(quán)是檢察官的專屬權(quán)力，對(duì)符合起訴條件的案件提起公訴被視為一種應(yīng)然狀態(tài)，偵查、起訴、審判也成為流水作業(yè)式辦理程序，這種情況下對(duì)提起公訴權(quán)的制約機(jī)制較為薄弱。

目前，我國(guó)對(duì)起訴裁量權(quán)的制約主要表現(xiàn)：第一，黨和全國(guó)人民代表大會(huì)的制約。黨對(duì)公訴權(quán)制約主要體現(xiàn)在各地政法委的協(xié)調(diào)案件方面。同時(shí)，在我國(guó)的政治體制下，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)人民檢察院由其產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，決定了人大對(duì)檢察工作的監(jiān)督與制約。確立黨和人大對(duì)檢察工作的監(jiān)督是基于我國(guó)的政治體制，但具體到公訴權(quán)的行使，這種宏觀的監(jiān)督不僅不能有效制約權(quán)力的濫用，反而會(huì)通過(guò)司法干預(yù)影響公訴權(quán)的獨(dú)立行使。第二，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約。在實(shí)行檢察一體化的國(guó)家，上級(jí)檢察官對(duì)下級(jí)檢察官承辦的案件享有一定的指揮權(quán)，在具體案件中，主要體現(xiàn)在請(qǐng)示匯報(bào)制度及不起訴案件的復(fù)議、審批制度中，制約效果甚微。第三，法院的制約。我國(guó)法院對(duì)提起公訴案件的審查權(quán)經(jīng)歷了“從有到無(wú)”的立法演變，導(dǎo)致現(xiàn)階段提起公訴權(quán)成為一種絕對(duì)裁量權(quán)。綜上，我國(guó)關(guān)于起訴裁量權(quán)的制約效果很小，導(dǎo)致的后果就是大量本應(yīng)在審前程序中被分流或過(guò)濾掉的案件進(jìn)入庭審，造成司法資源的浪費(fèi)及對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的侵犯，同時(shí)也可能造成權(quán)力尋租甚至司法腐敗。

(二)我國(guó)不起訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制運(yùn)行樣態(tài)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有立法規(guī)定，不起訴裁量權(quán)制度主要包括酌定不起訴、附條件不起訴以及證據(jù)不足不起訴等，其中適用時(shí)間最長(zhǎng)并且相對(duì)來(lái)說(shuō)最廣泛的是酌定不起訴，其他不起訴在我國(guó)仍需要進(jìn)一步探索。

酌定不起訴在我國(guó)司法實(shí)踐中適用率極低，究其原因大致包括以下幾個(gè)方面：首先，立法上對(duì)于它的適用條件有嚴(yán)格的規(guī)定，必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是犯罪情節(jié)輕微；二是依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或免除刑罰。最高人民檢察院以列舉的方式明確了可以適用的5種情形以及不適用的9種情形。這些嚴(yán)格具體的規(guī)定，雖然有利于實(shí)務(wù)操作，卻從立法上極大地限制了檢察官不起訴裁量權(quán)。其次是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部考核機(jī)制，相關(guān)法律規(guī)定普通刑事案件酌定不起訴率不能超過(guò)2%，每超0.5%減1分。不起訴不僅意味著否定之前的偵查工作，甚至?xí)?dǎo)致國(guó)家賠償?shù)漠a(chǎn)生。最后，它在司法實(shí)踐中適用程序十分繁瑣。大致為：承辦案件檢察官提出不起訴意見(jiàn)后，由公訴部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核，再逐級(jí)上報(bào)主管檢察長(zhǎng)或由主管檢察長(zhǎng)提交檢察委員會(huì)討論決定，同時(shí)報(bào)上級(jí)檢察院備案。面對(duì)這些內(nèi)部審批程序，檢察官基于對(duì)辦案效率的追求很少適用。是否起訴都是價(jià)值選擇的結(jié)果，但實(shí)踐中的酌定不起訴卻被人為地設(shè)定了諸多障礙，這體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于酌定不起訴的適用過(guò)于謹(jǐn)慎，雖然有利于防止權(quán)力的濫用，但過(guò)于機(jī)械的限制也背離了起訴便宜主義下公訴裁量權(quán)的應(yīng)有之義。

理論上通常認(rèn)為我國(guó)酌定不起訴裁量權(quán)的制約來(lái)源于以下幾個(gè)方面：第一，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，不起訴裁量權(quán)的行使空間小，很大程度上是由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)于不起訴權(quán)的限制。承辦案件的檢察官擬作出的不起訴決定，一般要經(jīng)過(guò)層層審批，還要受檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)控及上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第二，被害人的權(quán)利救濟(jì)，主要有兩種渠道：向檢察機(jī)關(guān)提出申訴或者通過(guò)自訴的方式直接請(qǐng)求法院進(jìn)行審理，但實(shí)踐中這兩種方式都存在缺陷。在檢察一體化模式下，對(duì)于下級(jí)檢察院作出的不起訴決定，本就經(jīng)過(guò)層層審批，故上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)通常不會(huì)予以變更或撤銷。同時(shí)，被害人通過(guò)自訴方式直接申請(qǐng)法院審理，它只是一種請(qǐng)求權(quán)，并不能直接啟動(dòng)審判程序。第三，被不起訴人的權(quán)利救濟(jì)。從表面看，裁量不起訴對(duì)于不起訴人是法外開(kāi)恩。但實(shí)際上，酌定不起訴是以檢察官認(rèn)為被不起訴人在法律上已構(gòu)成犯罪為前提的，并且立法上規(guī)定了不起訴案件的后續(xù)處理方式。這些懲罰性措施，對(duì)于確實(shí)構(gòu)成犯罪并且認(rèn)罪的被不起訴人而言，相較于他們承受刑事處罰及其導(dǎo)致的社會(huì)負(fù)面評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)不會(huì)有異議，但是對(duì)于無(wú)罪或者不認(rèn)罪的被不起訴人，即使再輕微的懲罰措施也容易侵犯其人權(quán)。立法上雖然賦予了被不起訴人相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利以制約檢察官的不起訴裁量權(quán)，但具體措施單一，實(shí)踐中效果并不理想。根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，被不起訴人對(duì)酌定不起訴決定不服，可以向檢察院提出申訴，這種方式很難保持公平性。從上述分析可以看出，我國(guó)雖然形成了對(duì)不起訴裁量權(quán)的制約體系，但基本都是以請(qǐng)求權(quán)或建議權(quán)的方式存在，難以起到有效的制約作用。

四、我國(guó)公訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制的規(guī)范路徑

公訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，也是后發(fā)型法治國(guó)家必須完成的法治建設(shè)任務(wù)之一。兩大法系國(guó)家為防止檢察官公訴裁量權(quán)的濫用，普遍構(gòu)建了多重控制措施，但不同的運(yùn)行樣態(tài)反映了兩大法系對(duì)懲罰犯罪與保護(hù)人權(quán)的權(quán)衡與傾向性選擇?？傮w來(lái)說(shuō)，對(duì)公訴裁量權(quán)的制約機(jī)制可以分為四種不同的做法：第一，由上級(jí)檢察官進(jìn)行制約，基于檢察一體化原則，這種監(jiān)督方式在大多數(shù)國(guó)家普遍實(shí)行，使得上級(jí)監(jiān)察官對(duì)下級(jí)監(jiān)察官的監(jiān)督更為便利。第二，法院或法官的司法審查機(jī)制，該模式可分為事前審查模式和事后審查模式，前者如英國(guó)的交付審判程序、德國(guó)的中間程序，后者如德國(guó)的強(qiáng)制審判制度，這是對(duì)公訴裁量權(quán)進(jìn)行制約最便捷的途徑和方式，司法權(quán)從來(lái)不是被動(dòng)接受起訴的權(quán)力，而是在具體開(kāi)啟審判程序前，有權(quán)進(jìn)行審查和判斷，并按照具體情況作出決定。第三，民主監(jiān)督程序。使普通民眾有效地參與到刑事訴訟程序中，如美國(guó)的大陪審團(tuán)制，實(shí)質(zhì)上形成了對(duì)檢察官的分權(quán)，防止恣意行使公訴裁量權(quán)。第四，特定組織的審查制度，如英國(guó)的皇家刑事司法委員會(huì)專門對(duì)檢察官的自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。由此，為進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)公訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制設(shè)定可取路徑。但需要注意的是，在探討如何制約公訴裁量權(quán)問(wèn)題時(shí)，必須將刑事訴訟結(jié)構(gòu)的因素也考慮進(jìn)去，即要想法律規(guī)范可運(yùn)用于社會(huì)實(shí)踐中，有賴于各刑事司法制度的制度結(jié)構(gòu)和內(nèi)部法律文化。

(一)我國(guó)起訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制的規(guī)范路徑

在我國(guó)以“起訴為常態(tài)，不起訴為例外”的訴訟傳統(tǒng)下，現(xiàn)行起訴裁量權(quán)的控權(quán)機(jī)制存在很大的缺陷，其實(shí)對(duì)檢察官權(quán)力的制衡是以起訴權(quán)為核心的，因?yàn)槠鹪V權(quán)乃檢察官安身立命之根本，也是最易泛濫的部分，控制了起訴權(quán)就等于扼住了檢察官權(quán)力濫用的咽喉和命脈。首先，我國(guó)的司法實(shí)踐已經(jīng)證明，現(xiàn)有的起訴裁量權(quán)制約機(jī)制并未達(dá)到預(yù)期的效果，這并非是司法權(quán)制約機(jī)制失靈，而是尚未激活，例如黨和人大等機(jī)構(gòu)如何行使好監(jiān)督權(quán)。其次，需要完善庭前審查制度，將其明確劃分為公訴審查程序與開(kāi)庭準(zhǔn)備程序兩部分，公訴審查法官通過(guò)對(duì)案件的全面審查，裁定是否交由審判法官開(kāi)庭審理。正如前文提到的美國(guó)審前分流，其目的在于把某些罪犯從傳統(tǒng)的刑事司法程序中分流出來(lái)，以便于重大案件的實(shí)質(zhì)審查。這種預(yù)審程序能夠有效制約檢察官的起訴裁量權(quán)，預(yù)審法官對(duì)案件做形式和實(shí)質(zhì)審查，防止檢察機(jī)關(guān)惡意追溯，將一部分案件排除在審判之前，具有審前案件過(guò)濾功能。我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》第187條規(guī)定了我國(guó)的審前會(huì)議程序，但具體的規(guī)則尚未作出完善的規(guī)定，相較于預(yù)審程序尚有不足，相應(yīng)分流后配套措施需要完善。最后，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的制約，建立一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，防止同一檢察系統(tǒng)內(nèi)各檢察機(jī)關(guān)對(duì)同一案件的處理方式不同。

(二)我國(guó)不起訴裁量權(quán)控權(quán)機(jī)制的規(guī)范路徑

針對(duì)我國(guó)不起訴裁量權(quán)受到多方制約的情況，應(yīng)擴(kuò)大它的適用范圍，使得刑事不起訴更加靈活，同時(shí)要重新構(gòu)建適當(dāng)?shù)闹萍s體系。裁量不起訴并不僅限于當(dāng)前我國(guó)規(guī)定的酌定不起訴、附條件不起訴等，它是個(gè)開(kāi)放的體系。起訴機(jī)關(guān)擁有相對(duì)靈活的裁量權(quán)，能夠根據(jù)案件具體情況做出合理的處理決定，而不是流水線般地將犯罪人送上審判席，這樣更有利于對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)保障以及對(duì)他們的教育挽救。這不僅符合個(gè)別化和輕刑化的刑事政策，而且對(duì)合理使用司法資源，提高司法效率，最大限度地維護(hù)社會(huì)公平正義以及保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益方面具有十分重要的意義。

對(duì)不起訴裁量權(quán)制約機(jī)制的具體構(gòu)建：首先，設(shè)計(jì)強(qiáng)制起訴制度，賦予被害人將檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定提交法院進(jìn)行司法審查的權(quán)利。設(shè)置該程序不僅可以引入法院審判權(quán)對(duì)公訴權(quán)的制約，而且為被害人提供了一條救濟(jì)途徑，這種救濟(jì)效果更為明顯。正如德國(guó)強(qiáng)制起訴程序的設(shè)置體現(xiàn)了德國(guó)檢察院的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)被置于公民控制之下的思想，亦在督促警察機(jī)構(gòu)應(yīng)審慎地偵查案件。其次，完善社會(huì)監(jiān)督制度，增加決定的透明度。通過(guò)設(shè)立聽(tīng)證程序，在被害人、犯罪嫌疑人的參與下，對(duì)涉嫌罪名和不起訴的利弊等問(wèn)題予以論證，充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。同時(shí)，要取消公安的復(fù)議復(fù)核權(quán)，保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使公訴裁量權(quán)，改變?nèi)龣C(jī)關(guān)流水作業(yè)式案件辦理流程。

結(jié)語(yǔ)

公訴裁量權(quán)是司法活動(dòng)所必需的，但其裁量空間內(nèi)包含著濫用的危險(xiǎn)，所以對(duì)其進(jìn)行合理制約是一個(gè)重大而迫切的課題。之所以通過(guò)重構(gòu)程序性控制措施來(lái)制約權(quán)力，是因?yàn)槌绦蜃陨砭哂歇?dú)立價(jià)值，它直接體現(xiàn)出來(lái)的民主、法治、人權(quán)和文明的精神，不依附于實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正而存在。公訴裁量權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展和變化隨著刑罰觀念和刑事政策的輕罪化以及司法實(shí)踐的發(fā)展而變化。刑罰之目的在現(xiàn)代法治社會(huì)不再僅是報(bào)應(yīng)，越來(lái)越多人重視刑罰的教育功能和目的。這便要求檢察官在決定起訴前必須考慮起訴是否有利于預(yù)防、改造、教育犯罪人。此外，刑事訴訟程序是一個(gè)投入成本和耗費(fèi)資源的漫長(zhǎng)過(guò)程，提高訴訟效率不僅能節(jié)約司法資源、緩解辦案經(jīng)費(fèi)的緊張，更可以使犯罪分子及時(shí)得到懲罰，無(wú)罪的人早日免受刑事追究，被害人也可以及時(shí)得到精神和物質(zhì)上的補(bǔ)償，從而更有效地實(shí)現(xiàn)刑事訴訟的任務(wù)。