文／中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中德法學(xué)院院長 謝立斌

主持人導(dǎo)語

“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！蹦阒肋@句話該怎么理解嗎？ 建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵，政府和政府公職人員要守法誠信。 那么，怎么判斷政府的執(zhí)法行為是否合法呢？ 在眾多評判標(biāo)準(zhǔn)中有一個(gè)很重要的原則—比例原則， 它要求政府和政府公職人員的執(zhí)法行為能達(dá)到所追求的正當(dāng)目的，還要求在多個(gè)可選擇的措施中，取一個(gè)對權(quán)利限制最小的……不要小看這項(xiàng)工作，它可是一門技術(shù)活兒！今天，我們邀請到了中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中德法學(xué)院院長謝立斌，來為我們講一講這個(gè)“技術(shù)活”。

楊敬之

一、一切國家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律

我國《憲法》第五條第四款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”大家都知道，公民有守法的義務(wù)，但憲法規(guī)定國家機(jī)關(guān)也要守法，又該如何理解呢？在講解這一點(diǎn)之前不妨讓我們一起來看看小明的經(jīng)歷。

2021年10月的某一天，高中生小明放學(xué)回家，走到地鐵站時(shí)看到兩名警察迎面向他走來。警察告知小明其身份并出示了證件后，要求小明也出示身份證。于是，發(fā)生了如下對話。

小明：“請問，您為什么要檢查我的身份證？”

警察：“這是例行檢查，目的是排查公共場所安全風(fēng)險(xiǎn)，請你理解?！?/p>

小明：“請問，您檢查我身份證的依據(jù)是什么？”

警察：“依據(jù)是《居民身份證法》第十五條第一款的規(guī)定?！?/p>

小明：“好的，謝謝您?！敝?，小明出示了身份證供警察查驗(yàn)，查驗(yàn)完成后他一溜小跑去趕回家的地鐵了。

在小明的這段經(jīng)歷中，警察代表國家機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)要求小明出示證件時(shí)，小明向其詢問了法律依據(jù)，可見小明具備“政府也應(yīng)當(dāng)守法”的意識。那么，政府是否守法該怎么判斷呢？我們先來看看法律是怎么規(guī)定的。

《居民身份證法》第十五條第一款規(guī)定：

“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一的，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗(yàn)居民身份證：

（一）對有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份的；

（二）依法實(shí)施現(xiàn)場管制時(shí)，需要查明有關(guān)人員身份的；

（三）發(fā)生嚴(yán)重危害社會治安突發(fā)事件時(shí)，需要查明現(xiàn)場有關(guān)人員身份的；

（四）在火車站、長途汽車站、港口、碼頭、機(jī)場或者在重大活動期間設(shè)區(qū)的市級人民政府規(guī)定的場所，需要查明有關(guān)人員身份的；

（五）法律規(guī)定需要查明身份的其他情形?！?/p>

小明在地鐵站遇到的警察，在檢查身份證前向小明出示了自己的證件，并明確告知了小明其所依據(jù)的法律條款，因此警察的行為符合《居民身份證法》的規(guī)定，我們可以做出判斷：這個(gè)行為是守法行為。

二、健全社會主義法治，政府要守法

大家有沒有注意到，最近幾年“法治”一詞出現(xiàn)的頻率越來越高，逐漸代替了以前常常用到的“法制”一詞。那么這兩者到底有什么區(qū)別呢？顧名思義，“法制”強(qiáng)調(diào)在一個(gè)社會中，法律制度要得到嚴(yán)格遵守，達(dá)到一種井然有序的社會狀態(tài)。而“法治”則追求一種良善的治理，其價(jià)值內(nèi)核為規(guī)范政府權(quán)力、保障公民權(quán)利。當(dāng)一個(gè)社會的法律制度還不完善、法律實(shí)施還不順利時(shí)，法制建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。但是，當(dāng)法制基本健全之后，就要設(shè)定更高的目標(biāo)，不僅要求社會成員普遍守法，也要要求政府守法?，F(xiàn)在，我們國家的法律體系建設(shè)已經(jīng)基本完成，正處于法治建設(shè)的關(guān)鍵階段，因此需要格外關(guān)注法治政府建設(shè)。

公民守法和政府守法都是守法，兩者有什么不同嗎？這個(gè)問題與法治“規(guī)范政府權(quán)力、保障公民權(quán)利”的價(jià)值內(nèi)核有關(guān)。在一個(gè)法治社會中，政府的守法義務(wù)不僅僅是“符合法律明文規(guī)定”這么簡單，政府的行為不僅要符合法律規(guī)定，還要“合理”。因此識別政府行為是否守法是一門“技術(shù)”。

這門“技術(shù)”有個(gè)名字叫“比例原則”。這個(gè)比例原則就像“尚方寶劍”，政府行為需要接受它的檢驗(yàn)。如何理解“比例原則”呢？我們可以把比例原則看成一套檢驗(yàn)程序，這套程序共有四個(gè)步驟，只有通過了四個(gè)步驟檢驗(yàn)的政府行為，才可以被確認(rèn)為合理行為。以下為四個(gè)步驟的具體內(nèi)容。

1. 目的正當(dāng)：政府行為必須出于正當(dāng)?shù)哪康摹?/p>

2. 合目的性：政府的行為必須有助于目的的實(shí)現(xiàn)。

3. 必要性：當(dāng)有多種可以實(shí)現(xiàn)目的的措施時(shí)，應(yīng)選擇對權(quán)利限制最小的。

4. 均衡性：政府行為追求的利益，與對權(quán)利的限制的比例是適當(dāng)?shù)摹?/p>

三、比例原則“牛刀小試”

我們用上面的這套程序，來檢驗(yàn)一下小明的經(jīng)歷中警察行為的合理性。

第一步，警察檢查身份證的目的我們可以通過常識進(jìn)行判斷，他們的目的是識別違法犯罪分子，維護(hù)公共安全。這符合《居民身份證法》的立法目的，因此該行為是正當(dāng)?shù)摹?/p>

第二步，我們再來檢驗(yàn)警察行為的合目的性。警察檢查身份證的行為是否有助于維護(hù)公共安全這個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)呢？在地鐵站這樣人員密集的公共場所，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行臨時(shí)檢查，是有助于發(fā)現(xiàn)違法犯罪分子的，所以這個(gè)行為也能通過合目的性的檢驗(yàn)。

第三步，再看看是不是有其他方式也能夠幫助警察識別違法犯罪分子。當(dāng)然有，比如在地鐵站進(jìn)站口設(shè)立檢查站，讓每個(gè)人進(jìn)站前都刷身份證才能進(jìn)站，或者規(guī)定出入公共場所的人要持公安機(jī)關(guān)開具的無犯罪風(fēng)險(xiǎn)證明……你是否已經(jīng)發(fā)覺，我們能夠想到的其他識別公共場所違法犯罪分子的方法、維護(hù)公共安全的措施，都會對公民權(quán)利造成更大的影響。所以，警察在地鐵站臨時(shí)抽查身份證的行為對權(quán)利的限制最小，符合必要性的檢驗(yàn)。

第四步，警察的行為就要面臨最后的考驗(yàn)了，我們來看看它對公民權(quán)利的限制和所追求的公共利益之間的比例是否適當(dāng)。通過前面的檢驗(yàn)我們已經(jīng)明確，警察在地鐵站檢查身份證的行為是有助于發(fā)現(xiàn)違法犯罪分子的，對小明來說，他受到的限制僅僅是停留幾分鐘，向警察出示自己的身份證，按照一般人的理性判斷，這個(gè)代價(jià)是值得的。所以警察的行為對公民權(quán)利的限制和所追求的公共利益之間的比例是適當(dāng)?shù)摹?/p>

至此，警察的行為通過了比例原則的檢驗(yàn)，我們可以確定地說：它是一個(gè)合憲的、不侵犯公民權(quán)利的行為。

其實(shí)，比例原則不僅是一門“技術(shù)”，還是一種觀念。它非常典型地反映出了法治的精神：一方面，它要求行使公權(quán)力的行為（在小明這個(gè)案例中，指的是公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為）要有法律依據(jù)，還要求其實(shí)質(zhì)正當(dāng)；另一方面，也要求公民在公共生活中有公義心，理性地看待個(gè)人權(quán)利和公共利益的關(guān)系，從內(nèi)心認(rèn)同并接受適度的限制，配合政府的執(zhí)法行為。