郭玉蘭

（中共山西省委黨校 省情與發(fā)展研究中心，太原 030006）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展實(shí)踐，總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)得失，提出了一系列與綠色發(fā)展相關(guān)的重要論述，并在黨的十八屆五中全會(huì)上明確將綠色發(fā)展作為五大新發(fā)展理念之一。黨的十九大進(jìn)一步把綠色發(fā)展作為提升生態(tài)文明和建設(shè)美麗中國(guó)的重要任務(wù)，提出要“推進(jìn)綠色發(fā)展”。習(xí)近平總書記一直高度重視綠色發(fā)展，在很多場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)要積極推動(dòng)綠色發(fā)展，他指出，“綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，代表了當(dāng)今科技和產(chǎn)業(yè)變革方向，是最有前途的發(fā)展領(lǐng)域”〔1〕，要推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，這是發(fā)展觀的一場(chǎng)深刻革命〔2〕36。省域是我國(guó)承上啟下最重要的一級(jí)行政區(qū)劃，也是中國(guó)特色的最重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單位，從省域來觀察、研究綠色發(fā)展對(duì)于我國(guó)綠色發(fā)展的順利推進(jìn)具有重要戰(zhàn)略意義。

一、省域綠色發(fā)展的主要模式

2017年12月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部和中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《2016年生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)結(jié)果公報(bào)》，這是中國(guó)首次公布的省域綠色發(fā)展指數(shù)和公眾滿意度排名。從該公報(bào)來看，綠色發(fā)展指數(shù)排名前5位的地區(qū)是北京、福建、浙江、上海、重慶，公眾滿意度排名前5位的地區(qū)是西藏、貴州、海南、福建、重慶〔3〕。綠色發(fā)展指數(shù)前5名除首都北京外其余4省均為南部省域，其中3省為沿海省域，而排在末幾位的均為北部省域。由于我國(guó)各省省情不同，發(fā)展基礎(chǔ)差別很大，因此省域綠色發(fā)展的模式也有很大的不同。省域綠色發(fā)展的主要模式可以從行政區(qū)位和引領(lǐng)動(dòng)力兩個(gè)方面來概括。

（一）從行政區(qū)位劃分

綠色發(fā)展與各個(gè)省域所處的地理位置有很大的關(guān)系，雖然“綠色”不能等同于“綠化”，但南部省域先天較好的生態(tài)環(huán)境條件無疑是其綠色發(fā)展的有利基礎(chǔ)。從地理位置——行政區(qū)位出發(fā)，大致可以概括出以下幾種模式：（1）以首都北京為代表的中心城市綠色發(fā)展模式。該模式的省份有突出的政治經(jīng)濟(jì)文化中心地位，以政策行為轉(zhuǎn)移非首都功能，消除非綠產(chǎn)業(yè)，從而使其綠色發(fā)展迅速，但同時(shí)也存在著現(xiàn)代化中心城市發(fā)展中的人口過度聚集、交通擁堵、住房緊張、就業(yè)困難等“城市病”問題。（2）以福建、海南為代表的沿海、海島綠色發(fā)展模式。該模式的省份自然條件得天獨(dú)厚，發(fā)展理念先進(jìn)，綠色發(fā)展基礎(chǔ)好、規(guī)劃好，但同時(shí)也存在著房地產(chǎn)過度開發(fā)、土地過分依賴等制約因素。（3）以廣東、浙江、上海為代表的東部綠色發(fā)展模式。該模式的省份自然條件優(yōu)越，較早享受改革開放政策，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，但同時(shí)也存在著體制機(jī)制復(fù)雜多樣、發(fā)展步調(diào)需要協(xié)調(diào)等制約因素。（4）以重慶、四川、貴州為代表的南部?jī)?nèi)陸省份綠色發(fā)展模式。該模式的省份自然條件較好、發(fā)展方式豐富，但同時(shí)又有內(nèi)陸省份發(fā)展的局限性，其對(duì)綠色發(fā)展從不夠重視到格外重視，目前其綠色發(fā)展不僅有成效而且有特色。（5）以山西為代表的中部和北部省域綠色發(fā)展模式。該模式的省份自然條件有局限性，工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，但非綠產(chǎn)業(yè)如煤炭等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)突出，長(zhǎng)期處于生態(tài)透支狀態(tài)，綠色發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，其正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展探索過程中。（6）以西藏為代表的西部綠色發(fā)展模式。該模式的省份自然條件很有特色，再加上工業(yè)發(fā)展特別是非綠產(chǎn)業(yè)的有限發(fā)展，給綠色發(fā)展留出較大余地，而且由于享有各項(xiàng)西部?jī)?yōu)惠政策特別是生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，其綠色發(fā)展目前進(jìn)展順利。

（二）從引領(lǐng)動(dòng)力劃分

從省域綠色發(fā)展的引領(lǐng)動(dòng)力出發(fā)可概括出以下幾種模式：（1）以海南、西藏為代表的生態(tài)引領(lǐng)模式。該模式省份屬于國(guó)家生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)省域，因此其發(fā)展不受或者少受非綠因素的影響，再加上對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是其發(fā)展的前提也是動(dòng)力，所以其綠色發(fā)展基礎(chǔ)好、速度快、有特色，但同時(shí)也存在著高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢等制約因素。（2）以上海、廣東、浙江、江蘇為代表的科技引領(lǐng)模式。該模式省份屬于高科技企業(yè)密集型省域，因此科技含量低、環(huán)境污染重的非綠產(chǎn)業(yè)難以進(jìn)入，科技特別是高科技是引領(lǐng)其綠色發(fā)展的直接動(dòng)力，但同時(shí)也存在著能源短缺、人地矛盾等制約因素。（3）以云南、貴州為代表的旅游引領(lǐng)模式。該模式省份屬于以旅游為支柱產(chǎn)業(yè)的省域，因此旅游特別是全域旅游對(duì)于旅游環(huán)境的需要和建設(shè)客觀上是其綠色發(fā)展的引領(lǐng)力，但同時(shí)也存在著對(duì)旅游業(yè)高依賴性帶來的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟需進(jìn)一步優(yōu)化等制約因素。（4）以山西為代表的轉(zhuǎn)型引領(lǐng)模式。該模式省份一般面臨傳統(tǒng)能源重工業(yè)大省的轉(zhuǎn)型，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)特別是綠色產(chǎn)業(yè)越來越重視，轉(zhuǎn)型是其最重要的引領(lǐng)力，但同時(shí)也存在著綠色發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠充分等制約因素。（5）以河北雄安新區(qū)為代表的規(guī)劃引領(lǐng)模式。河北雄安新區(qū)作為規(guī)劃最為科學(xué)先進(jìn)的國(guó)家級(jí)新區(qū)，對(duì)于河北省的綠色發(fā)展帶動(dòng)作用正在逐步顯現(xiàn)。雄安新區(qū)的綠色發(fā)展規(guī)劃正在引領(lǐng)河北綠色發(fā)展，其制約因素主要在于綠色發(fā)展規(guī)劃是否能夠得到真正落實(shí)以及綠色發(fā)展政策的持續(xù)性。

二、省域綠色發(fā)展的SWOT分析

省域是中國(guó)綠色發(fā)展主要實(shí)踐主體。近年來，從經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革到高質(zhì)量發(fā)展，省域在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行了一系列的綠色發(fā)展實(shí)踐。應(yīng)用SWOT分析法對(duì)省域綠色發(fā)展作全面分析，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)省域綠色發(fā)展具有重要價(jià)值。

（一）省域綠色發(fā)展的優(yōu)勢(shì)（Strengths）分析

中國(guó)特色的省域綠色發(fā)展具有以下多方面優(yōu)勢(shì)：第一，政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境優(yōu)勢(shì)。綠色發(fā)展既是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要方向。近些年，綠色發(fā)展理論已應(yīng)用于省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)中。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，我國(guó)對(duì)各省區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職責(zé)履行情況實(shí)行年度評(píng)價(jià)和五年考核機(jī)制，其中的年度評(píng)價(jià)按照國(guó)家發(fā)展改革委等4部門聯(lián)合制定的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》實(shí)施，主要評(píng)估各地區(qū)綠色發(fā)展方面的變化趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)進(jìn)展，并同時(shí)生成各地區(qū)綠色發(fā)展指數(shù)。目前，綠色發(fā)展成為了省域發(fā)展指導(dǎo)思想的重要內(nèi)容，一些省份已將綠色發(fā)展指標(biāo)納入本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)體系或各級(jí)政府部門的考核評(píng)價(jià)體系。第二，實(shí)踐主體優(yōu)勢(shì)。省域是中國(guó)特色行政區(qū)劃承上啟下的關(guān)鍵一級(jí)區(qū)域，其上承中央、下啟市縣，縱向通達(dá)、橫連成片；既有中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮，又有一定的地方立法權(quán)力；既有相對(duì)獨(dú)立的行政管理權(quán)限，又有對(duì)外開放的自主地位，因此省域是中國(guó)綠色發(fā)展的主要實(shí)踐主體、操作主體。第三，創(chuàng)新性開拓性優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想的重要組成部分,是中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的新成果,也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南，其具有開拓性、創(chuàng)新性。在綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，我國(guó)聚焦省域綠色發(fā)展這一重要領(lǐng)域，從無到有、從模糊到清晰、從理論到實(shí)踐、從探索到推廣，一直在不斷的開拓和突破中前行。

（二）省域綠色發(fā)展的劣勢(shì)（Weaknesses）分析

我們還應(yīng)當(dāng)清醒地看到省域綠色發(fā)展中存在以下劣勢(shì)：第一，省域綠色發(fā)展具有復(fù)雜性的特點(diǎn)。我國(guó)各省域的省情復(fù)雜：各自綠色發(fā)展的基礎(chǔ)不同、制約因素差異大、轉(zhuǎn)型發(fā)展遭遇不同原因的陣痛及帶來的特殊困難等，使得我國(guó)一些省域的綠色發(fā)展往往存在著某些發(fā)展劣勢(shì)和難題。第二，我國(guó)發(fā)展中還存在著發(fā)展不平衡不充分的問題。我國(guó)有些地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題仍然比較突出，特別是就發(fā)展方式而言，一些省域不同程度地存在著發(fā)展理念比較落后、創(chuàng)新動(dòng)力創(chuàng)新能力不足、生態(tài)環(huán)境修復(fù)任務(wù)繁重、綠色經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展路徑困惑等制約發(fā)展的難題。以山西省為例，其作為長(zhǎng)期的煤炭能源工業(yè)基地，在為國(guó)家能源供應(yīng)作出了重要貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動(dòng)力等方面的問題，雖然經(jīng)過艱苦的轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但其綠色發(fā)展的基礎(chǔ)目前仍然比較薄弱。

（三）省域綠色發(fā)展的機(jī)遇（Opportunities）分析

綠色發(fā)展正逢以下難得的戰(zhàn)略機(jī)遇和環(huán)境機(jī)遇：第一，國(guó)家發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇。綠色發(fā)展不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方式，而且是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的題中應(yīng)有之義。從我國(guó)發(fā)展的階段性特征和戰(zhàn)略性特點(diǎn)來看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的放緩為綠色發(fā)展提供了時(shí)間，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源革命、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略為綠色發(fā)展帶來了新的機(jī)遇。第二，省域轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇。近些年，各省域紛紛提出轉(zhuǎn)型發(fā)展，并且已在國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展指導(dǎo)下進(jìn)入高質(zhì)量轉(zhuǎn)型階段，這為省域綠色發(fā)展帶來了普遍的發(fā)展機(jī)遇，如中部省域的湖北、湖南、江西等省份在中部崛起中，以綠色發(fā)展為轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要著力點(diǎn)，積極發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)、時(shí)尚產(chǎn)業(yè)、紅色旅游產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等，聯(lián)手推動(dòng)長(zhǎng)江中游城市群成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極。第三，社會(huì)環(huán)境成熟機(jī)遇。黨的十九大報(bào)告指出，推進(jìn)綠色發(fā)展要“倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式……開展創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)、綠色家庭、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)和綠色出行等行動(dòng)”〔4〕，以滿足人民對(duì)美好生活需要和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。目前，全社會(huì)對(duì)于綠色發(fā)展的重要性和必要性已形成共識(shí)，對(duì)于省域在綠色發(fā)展中的特殊作用也開始重視，這將有利于促進(jìn)省域綠色發(fā)展的社會(huì)環(huán)境日漸成熟。

（四）省域綠色發(fā)展的威脅（threats）分析

在看到機(jī)遇、認(rèn)識(shí)到省域綠色發(fā)展所具有的條件和優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，我們?nèi)砸棉q證思維的眼光來分析其所面臨的以下主要威脅：第一，世界“百年未有之大變局”帶來的不確定性威脅?！鞍倌晡从兄笞兙帧奔扔袑?duì)中國(guó)發(fā)展包括綠色發(fā)展有利的一面，也存在著一些難以預(yù)料的變數(shù)。如國(guó)際政治格局的深刻調(diào)整、主要經(jīng)濟(jì)體的深度衰退和“逆全球化”趨勢(shì)的加劇，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐在一定程度上被打亂，這也勢(shì)必對(duì)中國(guó)省域綠色發(fā)展產(chǎn)生影響。第二，世界局部戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅。如俄烏沖突對(duì)于世界能源供應(yīng)鏈的破壞，在一定程度上威脅到我國(guó)的能源安全，這對(duì)省域綠色發(fā)展產(chǎn)生了直接影響，進(jìn)而使省域的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型之路有可能變得迂回曲折。第三，“世紀(jì)疫情”的威脅?！笆兰o(jì)疫情”新冠肺炎疫情給全球制造業(yè)帶來的沖擊也對(duì)省域綠色發(fā)展造成了影響，省域特別是那些發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱的省域制造業(yè)在疫情中均受到了不同程度的沖擊，再加上外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的加劇，使省域綠色發(fā)展面臨前所未有的壓力。

三、推動(dòng)省域綠色發(fā)展的有效路徑

綠色發(fā)展是有效應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻資源環(huán)境形勢(shì)、主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化以及構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展既是理念又是舉措，務(wù)必政策到位，落實(shí)到位。”〔5〕他指出，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”〔2〕99。這為省域綠色發(fā)展的實(shí)踐路徑指明了方向。因此，進(jìn)一步推進(jìn)省域綠色發(fā)展應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)思維為綠色發(fā)展構(gòu)建相應(yīng)配套的政策保障。

（一）提高省域綠色發(fā)展政策規(guī)劃設(shè)計(jì)的質(zhì)量

綠色發(fā)展，規(guī)劃先行。省域綠色發(fā)展政策規(guī)劃的質(zhì)量決定著省域綠色發(fā)展的水平。為此，要在國(guó)際綠色發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)家綠色發(fā)展總體規(guī)劃框架下，結(jié)合本地實(shí)際，確定綠色發(fā)展重點(diǎn)，制定地方綠色發(fā)展規(guī)劃。要在政策規(guī)劃設(shè)計(jì)之初就充分考量綠色發(fā)展，避免非綠政策出臺(tái)和非綠項(xiàng)目上馬。要在綠色發(fā)展政策規(guī)劃制定環(huán)節(jié)，增加政策評(píng)估、專家論證、群眾聽證等綠色鑒定內(nèi)容，以提高綠色發(fā)展政策規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

（二）增強(qiáng)省域綠色發(fā)展政策的執(zhí)行力

執(zhí)行力是綠色發(fā)展從理論、理念到現(xiàn)實(shí)的橋梁。為此，應(yīng)建立“責(zé)任到部門、責(zé)任到人”的省域綠色發(fā)展責(zé)任體系，完善省域綠色發(fā)展督辦查辦制度，建立省域綠色發(fā)展獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。要對(duì)本省域綠色發(fā)展的文件、政策進(jìn)行統(tǒng)一梳理，協(xié)調(diào)沖突部分、清理滯后部分，并健全完善相關(guān)配套政策。要對(duì)省域綠色發(fā)展政策統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，以確保各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，進(jìn)一步提高省域綠色發(fā)展政策的執(zhí)行力。省域生態(tài)治理主體要全面理解和準(zhǔn)確把握省域綠色政策的內(nèi)涵要求和精神實(shí)質(zhì)，著力提升政策執(zhí)行主體的領(lǐng)會(huì)能力、謀劃能力、自我完善能力，充分結(jié)合省域生態(tài)治理實(shí)踐，確保各項(xiàng)綠色政策得到高效貫徹與落實(shí)。

（三）加強(qiáng)省域綠色發(fā)展政策評(píng)估

政策評(píng)估是健全決策機(jī)制、提高政策質(zhì)量、優(yōu)化政策效果的必然要求。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府制定的一些政策往往都具有良好的初衷，但在執(zhí)行中并沒有取得預(yù)期的效果，其中很重要的原因就是沒有做好政策執(zhí)行中和執(zhí)行后的評(píng)估工作〔6〕。因此，要用科學(xué)的方法及時(shí)對(duì)省域綠色發(fā)展政策的效率效能進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)建立快速反饋機(jī)制，以提高政策的回應(yīng)性。為此，要建立健全省域綠色發(fā)展政策評(píng)估制度，對(duì)已形成舉措、落實(shí)落地的政策進(jìn)行及時(shí)的跟蹤評(píng)估、實(shí)施評(píng)估，以提高決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。要出臺(tái)針對(duì)省域綠色發(fā)展政策評(píng)估的指導(dǎo)性文件，以保證政策評(píng)估工作的客觀性、獨(dú)立性。要完善多元化的政策評(píng)估主體，明確主管單位的管理責(zé)任和評(píng)估責(zé)任，重視發(fā)揮第三方評(píng)估的作用，進(jìn)一步規(guī)范整合現(xiàn)有的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)，注重官方、非官方政策評(píng)估機(jī)構(gòu)功能的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。要提高省域綠色發(fā)展政策評(píng)估過程的透明度，增加政策制定過程中政府與公眾的互動(dòng)，完善政策評(píng)估信息公開制度，在可行的范圍內(nèi)保證評(píng)估過程的公開透明，接受公眾的監(jiān)督和評(píng)議。要完善省域綠色發(fā)展制度化的政策評(píng)估結(jié)果反饋處理機(jī)制，明確其整改程序和上報(bào)流程，以確保政策調(diào)整的效果落到實(shí)處〔7〕。