李少偉，張 源，2

（1.西北政法大學(xué) 民商法學(xué)院，西安 710000；2.甘肅省人民檢察院 蘭州鐵路運(yùn)輸分院，蘭州 730000）

黃河是中華民族的母親河，是事關(guān)中華民族生存發(fā)展的重要生態(tài)安全屏障。習(xí)近平總書記一直十分關(guān)心黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，多次實(shí)地考察黃河流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。2019年8月他在視察甘肅時(shí)，首次提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一重大問題，首次確定“重在保護(hù)，要在治理”方略，首次明確“讓黃河成為造福人民的幸福河”目標(biāo)〔1〕。2019年9月、2021年10月習(xí)近平總書記分別在鄭州、濟(jì)南主持召開了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)、深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，提出了“表象在黃河，根子在流域”的重要論斷〔2〕，深刻揭示了黃河流域治理的遵循路徑，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和發(fā)展擘畫了宏偉藍(lán)圖、指明了努力方向。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，是黨中央著眼長遠(yuǎn)作出的重大決策部署。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，要“推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，要完善黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法治保障體系。

加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，司法具有不可替代的作用。2021年11月25日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作推進(jìn)會(huì)會(huì)議紀(jì)要》暨黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例〔3〕。檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以憲法為根本遵循，積極履行法律監(jiān)督職責(zé)，及時(shí)預(yù)防、遏制黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為，為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展注入了檢察力量，營造了良好法治環(huán)境。從2018年開始，最高人民檢察院和水利部聯(lián)合開展了“攜手清四亂 保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)，并于2019年通報(bào)了此專項(xiàng)行動(dòng)檢察公益訴訟十大典型案例。2021年11月，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的意見》，并公布了相關(guān)典型案例，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的檢察保障。黃河上游流域所涵大部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、民族文化多樣，加強(qiáng)黃河上游流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持走高質(zhì)量發(fā)展之路，對(duì)于保障國家生態(tài)安全、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)具有重要意義。檢察機(jī)關(guān)通過協(xié)作配合，在黃河上游流域治理方面取得了卓有成效的成績，但同時(shí)也應(yīng)看到，黃河上游流域分別由不同行政區(qū)劃管轄，且各機(jī)關(guān)之間權(quán)力交叉、職能重疊，在很大程度上存在“縱向分級(jí)、橫向分散”的碎片化特征〔4〕。為此，應(yīng)加強(qiáng)黃河上游流域檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)劃協(xié)作，以聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)絡(luò)反饋等形式聯(lián)合開展黃河上游流域治理違法行為監(jiān)督，加大公益訴訟案件辦理協(xié)助力度，構(gòu)建跨區(qū)域一體化辦案機(jī)制，推動(dòng)信息共享、資源互助。

一、黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理檢察協(xié)同之倡導(dǎo)

（一）協(xié)同治理理念之倡導(dǎo)

長期以來，流域治理都是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，也是保護(hù)生態(tài)屏障的重點(diǎn)所在。目前，以行政區(qū)劃為單位的司法管轄模式對(duì)于跨區(qū)域案件難以提供全方位保護(hù)，不能滿足流域治理的實(shí)踐需求。流域治理呈現(xiàn)整體性、關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)，有些違法行為隱蔽性強(qiáng)、潛伏期長、治理難度較大，且流域中污染物的傳播不受行政區(qū)劃限制，極具擴(kuò)散性。因流域生態(tài)環(huán)境破壞所引發(fā)的糾紛，往往涉及不同的行政區(qū)劃，牽涉不同的國家機(jī)關(guān)，由此導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)司法管轄、調(diào)查取證及責(zé)任認(rèn)定等一系列難題。倘若按照行政區(qū)劃范圍行使司法管轄權(quán)，則難免會(huì)人為割裂生態(tài)環(huán)境的整體性，不利于受損生態(tài)環(huán)境的持續(xù)治理，且有可能出現(xiàn)針對(duì)同一違法行為不同省份司法機(jī)關(guān)立案調(diào)查的窘境，在處理結(jié)果上也容易出現(xiàn)偏差，有違公平正義理念及同案同判之價(jià)值意蘊(yùn)。因此，基于黃河上游流域高質(zhì)量發(fā)展的價(jià)值倡導(dǎo)及政策指向考量，有必要構(gòu)建以生態(tài)文明建設(shè)為抓手，契合流域治理的專門司法管轄制度及體系機(jī)制，更有針對(duì)性地解決流域治理難題。

協(xié)同治理重在強(qiáng)調(diào)治理體系的系統(tǒng)性，是指在一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)中，子系統(tǒng)之間相互協(xié)作、同向發(fā)力，從而共同促進(jìn)治理目標(biāo)的最大化實(shí)現(xiàn)，是從時(shí)間維度、空間場域及功能優(yōu)化上的有機(jī)整合。協(xié)同治理的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，重點(diǎn)在于各子系統(tǒng)的分工是否明確、協(xié)作是否順暢，協(xié)作的契合度決定了整個(gè)系統(tǒng)功能的實(shí)然效果。任何一個(gè)子系統(tǒng)出現(xiàn)問題，都會(huì)影響全局，使得治理方向偏離預(yù)期或者治理效果大打折扣。各個(gè)子系統(tǒng)之間如果出現(xiàn)相互推諉、各自為政、摩擦沖突等，則會(huì)導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)耗嚴(yán)重、運(yùn)行受阻、發(fā)展受限，無心參與外部治理，難以發(fā)揮協(xié)同治理的應(yīng)有功效。一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的系統(tǒng)，必然是內(nèi)部各子系統(tǒng)相互配合、交流融合，外部集資源、信息等于一體的運(yùn)行機(jī)制。這種運(yùn)行機(jī)制在實(shí)踐中能產(chǎn)生1+1＞2的滿溢效應(yīng)，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展。

司法層面的協(xié)同治理，要求在司法活動(dòng)中充分發(fā)揮主導(dǎo)者與參與者的主觀能動(dòng)性及相互協(xié)作的作用，從而促使民事訴訟程序有序推進(jìn)。就本質(zhì)而言，其更多側(cè)重于體現(xiàn)不同行為模式下不同主體之間的互動(dòng)性，以形成治理合力，這亦契合司法效益原則及和諧司法理念。協(xié)同治理理念隨著時(shí)代的發(fā)展被賦予了新的含義，在現(xiàn)代司法中逐漸演化為一種司法技術(shù)，在調(diào)整不同司法主體參與司法活動(dòng)的過程中其功效日益彰顯。因司法實(shí)踐中糾紛解決方式多樣，且不同的司法機(jī)關(guān)在各個(gè)階段所肩負(fù)的職責(zé)不同，既涉及司法主體，也涉及其他司法參與者，因此利用司法協(xié)同技術(shù)可實(shí)現(xiàn)不同主體、不同階段、不同模式之間的交流協(xié)作，逐步消弭溝通鴻溝與矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)不同主體之間的良性互動(dòng)。

（二）檢察協(xié)同治理模式之展開

黃河上游流域是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)，檢察機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起黃河上游流域生態(tài)修復(fù)、水土保持和污染防治的重任，將黃河上游流域生態(tài)文明建設(shè)作為重大政治任務(wù)，堅(jiān)持綠色發(fā)展道路。黃河上游流域檢察機(jī)關(guān)協(xié)同司法的機(jī)理在于促進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察履職，通過協(xié)同司法督促行政機(jī)關(guān)依法行政，促使黃河上游流域不同地區(qū)檢察協(xié)同系統(tǒng)的形成和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷提升檢察機(jī)關(guān)在黃河治理中的監(jiān)督能力，發(fā)揮其應(yīng)有作用。黃河上游流域檢察機(jī)關(guān)司法綜合治理能力的提升并不是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的簡單疊加，而是通過頂層設(shè)計(jì)的方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同優(yōu)化組合，針對(duì)不同區(qū)域的功能要素重新定位，對(duì)其在不同地區(qū)、不同階段所要履行的具體職責(zé)、發(fā)揮的功能等進(jìn)行整合，形成鏈條式發(fā)展態(tài)勢。組織機(jī)構(gòu)、人員配置、機(jī)制建設(shè)及權(quán)責(zé)劃分是檢察機(jī)關(guān)協(xié)同治理的基礎(chǔ)性要素，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理、維護(hù)社會(huì)公共利益、創(chuàng)設(shè)宜居環(huán)境、實(shí)現(xiàn)公平正義則是檢察機(jī)關(guān)協(xié)同治理的根本目標(biāo)。

黃河上游流域檢察協(xié)同治理是以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，輻射人民法院、行政機(jī)關(guān)的多元主體參與制度，探索在黃河上游流域構(gòu)建協(xié)同治理、穩(wěn)定有序的檢察協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能與環(huán)境治理的雙向互動(dòng)，可有效解決區(qū)域性司法協(xié)調(diào)難、治理難等實(shí)踐難題，對(duì)于推動(dòng)檢察治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。在協(xié)同治理理論的指引下，檢察人員尚需及時(shí)更新司法理念、改進(jìn)工作方法，解決傳統(tǒng)檢察履職難以滿足流域協(xié)同治理的難題。在履職過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)間的溝通、協(xié)商，從單純司法走向理性對(duì)話，以更高效、便捷的監(jiān)督方式，推動(dòng)各主體在制度框架內(nèi)依據(jù)法定程序共同作業(yè)，有效推動(dòng)黃河上游流域環(huán)境司法治理，以更嚴(yán)政策、更實(shí)舉措全方位保障黃河上游流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)健康發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公平正義的實(shí)現(xiàn)。

二、黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理檢察協(xié)同之難題

黃河上游流域生態(tài)環(huán)境與下游“水少沙多”不同，年來沙量只占全河年來沙量的8%。其生態(tài)治理難度較大，既有客觀原因，也有人為干預(yù)原因；既有全流域所面臨的共性問題，也有上游所特有的個(gè)性問題。主要表現(xiàn)為：一是林草植被破壞嚴(yán)重，土地沙化退化加劇。黃河上游流域海拔大多在3 500米以上，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，受人類生產(chǎn)活動(dòng)影響，林木砍伐、濕地萎縮、水土流失嚴(yán)重。二是牲畜量超載，草原承受能力不足。黃河上游流域草原放牧超出規(guī)劃范圍，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)自行運(yùn)轉(zhuǎn)、調(diào)節(jié)應(yīng)對(duì)能力下降，植被減少、土壤含水量不足等造成了較嚴(yán)重的負(fù)反饋影響。三是過度采挖行為屢禁不止。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，黃河上游流域過量采挖冬蟲夏草等中草藥的現(xiàn)象頻發(fā)，致使局部植被破壞嚴(yán)重。有些地區(qū)受到環(huán)境污染，在一定程度上使得黃河自凈能力下降，生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)受損，一些湖泊干涸、濕地退化，嚴(yán)重影響了生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展。

黃河上游流域生態(tài)治理效果，不僅關(guān)系到黃河全流域的高質(zhì)量發(fā)展和水資源的利用效率，同時(shí)還對(duì)下游生態(tài)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的作用，需檢察機(jī)關(guān)協(xié)同發(fā)力，單憑某一區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)很難應(yīng)對(duì)流域治理的整體性特征。一方面，當(dāng)前以行政區(qū)劃為管轄范圍所形成的相對(duì)割裂的流域治理檢察模式很難適應(yīng)生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性特征。在以行政區(qū)劃為管轄標(biāo)準(zhǔn)的模式下，檢察機(jī)關(guān)的流域治理范圍和效能受限，極易陷入管轄沖突或消極處理的窘境，或在一定程度上存在地方保護(hù)主義。在適用法律過程中，存在難以對(duì)黃河上游流域環(huán)境治理案件進(jìn)行整體性考量的問題。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)資源類案件數(shù)量居高不下，成為檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)攻堅(jiān)方向之一。由于該類案件成因復(fù)雜，因果關(guān)系認(rèn)定、責(zé)任劃分困難，且在公益訴訟辦理過程中，不僅涉及對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，還涉及對(duì)刑事罰金及行政處罰等不同責(zé)任的折抵，這就要求檢察人員必須具備豐富的環(huán)境資源知識(shí)。但是，由于檢察人員絕大多數(shù)缺乏相應(yīng)的專業(yè)學(xué)科背景，無法有效應(yīng)對(duì)實(shí)踐需求，增加了監(jiān)督難度，降低了監(jiān)督效率。且對(duì)于處于不同行政區(qū)劃的“流域段”，檢察人員在知識(shí)儲(chǔ)備、辦案經(jīng)驗(yàn)、司法理念、政策解讀等方面均存在差異，容易出現(xiàn)對(duì)于同一問題產(chǎn)生不同認(rèn)識(shí)，最終產(chǎn)生不同處理結(jié)果的現(xiàn)象。事實(shí)認(rèn)定、法律適用等環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)把握不一，可能引發(fā)當(dāng)事人的抵觸情緒，有損檢察公信力。另一方面，目前黃河上游流域環(huán)境治理涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)，責(zé)任劃分不明晰，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟過程中責(zé)任鑒別困難。尤其是在跨流域案件中，由于水體的流動(dòng)性，可能出現(xiàn)上游污染、下游治理的階段效應(yīng)，一起案件涉及不同省、市、縣行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)象大量存在。此外，由于檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)國家行政機(jī)關(guān)信息共享機(jī)制不健全，檢察機(jī)關(guān)智慧檢務(wù)建設(shè)在深度與廣度上無法實(shí)現(xiàn)黃河上游流域生態(tài)環(huán)境案件線索的自動(dòng)化搜索，融合深度不夠，不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)黃河上游流域信息資源的共享。且檢察機(jī)關(guān)絕大多數(shù)情況下都是將視角聚焦于追究違法犯罪上，刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察“四大檢察”領(lǐng)域的協(xié)作與信息共享機(jī)制并不多。檢察機(jī)關(guān)與人民法院、公安機(jī)關(guān)之間依然存在信息壁壘，共享機(jī)制尚未建立。黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理信息共享、線索移送大多是在自愿的前提下進(jìn)行，缺乏強(qiáng)制性共享的動(dòng)力與壓力。

黃河上游流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是檢察機(jī)關(guān)高效、權(quán)威司法的關(guān)鍵，應(yīng)立足于黃河上游流域的整體性特征，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)要素，將水資源充分利用、生態(tài)環(huán)境整治與黃河上游沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)等有機(jī)銜接起來，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境治理檢察制度。不僅要厘清行政區(qū)劃背景下檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)所受的限制及存在的弊端，還要聚焦檢察機(jī)關(guān)在整體流域治理中的協(xié)同不足，妥善處理因管轄沖突或司法差異而帶來的緊張關(guān)系，整合流域治理檢察力量，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、優(yōu)勢協(xié)同，最大可能地消解流域治理的系統(tǒng)性與司法管轄的分割性之間的矛盾，確保法律適用統(tǒng)一、司法辦案精準(zhǔn)。

三、黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理檢察協(xié)同之路徑

（一）秉持系統(tǒng)理念，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

污染的分散性與治理的整體性是黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理的最大矛盾。黃河上游流域檢察協(xié)同機(jī)制的建立是流域生態(tài)環(huán)境治理的薄弱環(huán)節(jié)，需立足現(xiàn)行檢察體制框架，結(jié)合黃河上游流域的自然特性，在系統(tǒng)保護(hù)主義理念下，秉持整體性原則，運(yùn)用協(xié)同理論，從實(shí)踐探索逐步向頂層設(shè)計(jì)過渡，確保制度機(jī)制完善，檢察主體協(xié)同，為黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理注入檢察合力。從司法實(shí)踐來看，陜西榆林、山西忻州與山西呂梁三市檢察機(jī)關(guān)就黃河生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟達(dá)成區(qū)域協(xié)作機(jī)制。山西運(yùn)城、河南三門峽、陜西渭南三地檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)了黃河三角區(qū)檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制意見，重點(diǎn)就做深做透區(qū)域內(nèi)“4+1”法定領(lǐng)域等建立了七項(xiàng)工作機(jī)制。河南、山東沿黃11縣區(qū)檢察機(jī)關(guān)共同簽署了《關(guān)于加強(qiáng)黃河兩岸公益訴訟檢察工作協(xié)作配合的實(shí)施意見》，宣告了豫魯兩省沿黃交界公益訴訟協(xié)作聯(lián)盟的正式成立。2021年4月，青海省七個(gè)市州的人民檢察院聯(lián)合簽訂了《關(guān)于建立黃河上游（青海段）生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制的意見》，在四大檢察領(lǐng)域開展跨區(qū)域協(xié)作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊、多元監(jiān)督、專業(yè)發(fā)展。完善的法律法規(guī)體系是保障檢察協(xié)同治理的前提與基礎(chǔ)，可在制度層面有效避免司法沖突及執(zhí)法不均現(xiàn)象，在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上應(yīng)盡早上升為頂層設(shè)計(jì)。首先，檢察監(jiān)督是黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理的有效手段之一，應(yīng)加強(qiáng)黃河上游流域各檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，在公益訴訟線索移送、調(diào)查核實(shí)、督促整改、執(zhí)行等流程中加大對(duì)接力度，提升司法效率和治理實(shí)效，實(shí)現(xiàn)黃河上游流域檢察協(xié)同整體性與治理全面性的有機(jī)結(jié)合。其次，黃河上游流域檢察機(jī)關(guān)應(yīng)創(chuàng)新工作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)黃河上游流域各省區(qū)出臺(tái)法規(guī)的內(nèi)在協(xié)調(diào)一致性，確定統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，由檢察協(xié)同推動(dòng)地方人大立法協(xié)同，打破當(dāng)前各自為營的割裂式立法現(xiàn)狀。要實(shí)現(xiàn)黃河上游流域橫向協(xié)作，在規(guī)范性文件制定上盡量保持一致性，避免出現(xiàn)法規(guī)適用沖突，對(duì)于重大疑難案件及復(fù)雜性問題應(yīng)建立會(huì)商探討機(jī)制。最高人民檢察院與各省級(jí)人民檢察院要及時(shí)對(duì)區(qū)域協(xié)作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整理歸納，并適時(shí)公布指導(dǎo)性案例或典型案例，發(fā)布司法解釋，提煉辦案規(guī)則及法律適用標(biāo)準(zhǔn)，為黃河上游流域檢察協(xié)同治理提供操作性指引。再次，針對(duì)黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理檢察履職過程，應(yīng)完善一體化指揮體系及辦案機(jī)制，不斷深化區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制。

（二）大力推進(jìn)黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理檢察專門化建設(shè)

黃河上游流域治理司法專門化建設(shè)應(yīng)當(dāng)圍繞司法機(jī)構(gòu)的專門化、司法人員的專門化、機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)的專門化三方面有序推進(jìn)〔5〕。實(shí)現(xiàn)人民法院環(huán)境資源案件集中管轄雖然是走專業(yè)化發(fā)展的因應(yīng)之路，但在同一省區(qū)或地級(jí)市范圍內(nèi)設(shè)置環(huán)境專門法院或環(huán)境資源法庭，依然難以避免地方政府可能存在的不當(dāng)干預(yù)，其先天不足使司法過程仍需受制于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治發(fā)展，不利于徹底根除地方保護(hù)主義頑疾。如部分人民法院之間存在爭奪或放棄管轄權(quán)、濫用保全措施、不配合異地司法機(jī)關(guān)調(diào)查取證或文書送達(dá)等現(xiàn)象。因此，為避免人民法院生態(tài)環(huán)境資源案件集中管轄出現(xiàn)的上述問題，在構(gòu)建黃河上游流域檢察協(xié)同治理機(jī)制的過程中，要破解檢察權(quán)自身運(yùn)行的體系性桎梏，走生態(tài)環(huán)境專門化發(fā)展道路。不僅要實(shí)現(xiàn)普通管轄向?qū)ｉT化管轄的過渡，更要在此基礎(chǔ)上完成黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理的司法專門化。這樣做，一方面可以把握流域的整體性特征，充分考慮流域污染的擴(kuò)散性、交互性等問題，符合流域治理系統(tǒng)性、整合性要求；另一方面可以從正面積極回應(yīng)傳統(tǒng)檢察權(quán)運(yùn)行模式下存在的地方保護(hù)主義、調(diào)查核實(shí)困難、同案不同判等一系列司法難題。

我國生態(tài)環(huán)境專門化發(fā)展主要是通過設(shè)置環(huán)境法院或者環(huán)境資源法庭的方式推進(jìn)，專門設(shè)置檢察院的較少。2021年12月，青海省三江源地區(qū)人民檢察院正式成立，這是跨行政區(qū)劃檢察院改革的實(shí)質(zhì)性突破，實(shí)現(xiàn)了青海省境內(nèi)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟案件及刑事案件的集中管轄。這是黃河上游流域首家掛牌成立的生態(tài)資源專門檢察院，具有一定的引領(lǐng)示范作用。由于人民法院與人民檢察院之間存在的固有同級(jí)監(jiān)督關(guān)系，意味著一方管轄的改變勢必會(huì)影響到另一方，單純的各自為政式的改革模式難以統(tǒng)籌規(guī)劃職責(zé)分工及銜接配合，也未能有效發(fā)揮司法專門化發(fā)展過程中的司法能動(dòng)效應(yīng)。因此，在推動(dòng)黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理司法專門化的進(jìn)程中，為理順?biāo)痉C(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行的協(xié)調(diào)性及順暢性，人民法院與人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)作溝通、同步推進(jìn)。一般來講，流域環(huán)境資源案件不同于傳統(tǒng)環(huán)境資源案件，更與其他類型案件存在巨大差異。對(duì)于黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理，司法機(jī)關(guān)需結(jié)合不同地區(qū)生態(tài)特點(diǎn)、人口數(shù)量、功能價(jià)值等具體謀劃，遵循不同地區(qū)固有特征，打破傳統(tǒng)思維模式下司法機(jī)關(guān)設(shè)置的行政區(qū)劃，設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)專門司法機(jī)關(guān)，對(duì)黃河上游流域生態(tài)資源案件實(shí)現(xiàn)垂直管理。構(gòu)建黃河上游流域?qū)ｉT化檢察機(jī)構(gòu)，必須秉持司法一體化原則，以更大決心、更實(shí)舉措推進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察院改革落地生根，徹底解決地方保護(hù)主義及黃河流域生態(tài)環(huán)境治理難題，避免出現(xiàn)司法裁判不一致而引發(fā)的矛盾與沖突，推動(dòng)檢察專門化向縱深發(fā)展。黃河上游流域跨行政區(qū)劃檢察院的管轄調(diào)整應(yīng)遵循“普通案件由普通檢察機(jī)關(guān)管轄，特殊案件由跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)管轄”的思路。

作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)相較于人民法院在治理黃河上游流域環(huán)境資源案件中更具優(yōu)勢，其可以完全參與到調(diào)查核實(shí)程序之中，在方式選取上更加靈活、空間跨度上更加廣泛。除了在事后以提起刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟、以法律監(jiān)督者身份對(duì)環(huán)境資源類民事案件予以監(jiān)督外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)秉持能動(dòng)司法理念，事前、事中參與到生態(tài)環(huán)境污染預(yù)防、協(xié)商等環(huán)節(jié)中，與其他主體一道形成治理合力。這樣做不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)與人民法院的全流程監(jiān)督，還可以通過檢察建議等方式對(duì)生態(tài)治理方案的制定、執(zhí)行過程及效果予以監(jiān)督，確保治理過程與治理效果公開透明。同時(shí)，跨行政區(qū)劃檢察院改革創(chuàng)新體制機(jī)制能夠促使檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中最大限度地排除地方干擾，統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn)，力促個(gè)案公正、類案公平，進(jìn)一步提升流域生態(tài)治理專門化水平。

黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理檢察專門化發(fā)展，人員素質(zhì)能力提升至關(guān)重要。流域生態(tài)環(huán)境治理專業(yè)性要求高、涉及范圍廣，具有復(fù)雜、跨學(xué)科的特點(diǎn)，且部分案件呈現(xiàn)出民事、刑事、行政雜糅現(xiàn)象，不僅需要深厚的法律功底，還需要熟悉其他領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)。沒有接受過專業(yè)訓(xùn)練或者未積累長期辦案經(jīng)驗(yàn)，很難得心應(yīng)手地處理此類案件，證據(jù)認(rèn)定及證明力的判斷、鑒定意見及專家意見的合理取舍、法律適用的選擇等方面，均對(duì)檢察人員的專業(yè)素質(zhì)能力提出了更高要求。為此，一方面，要?jiǎng)?chuàng)新方式方法，通過靈活多樣的方式激發(fā)現(xiàn)有隊(duì)伍活力，采取掛職鍛煉、專業(yè)培訓(xùn)等方式切實(shí)加強(qiáng)檢察人員素質(zhì)能力建設(shè)?？杉哟笕嵝云刚?qǐng)力度，組建一支黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理專業(yè)化隊(duì)伍，打造實(shí)踐型、復(fù)合型高素質(zhì)檢察隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)黃河上游流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)檢察力量，提供智力支持和人才保障。另一方面，要加大與科研院所等專業(yè)性機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合。

（三）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能統(tǒng)籌視域下訴訟程序的協(xié)同

注重黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理效果需充分發(fā)揮四大檢察協(xié)同配合優(yōu)勢，尤其要做好不同訴訟類型之間的協(xié)調(diào)，按照環(huán)境法、各類訴訟法的基本原則與制度特點(diǎn)作系統(tǒng)性考慮，將實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與訴訟程序價(jià)值貫穿于流域治理全過程，最終達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建立現(xiàn)代環(huán)境治理體系的最終目的〔6〕。程序協(xié)同是實(shí)現(xiàn)黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的動(dòng)因之一，根據(jù)不同公益訴訟類型的價(jià)值屬性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合具體案情選擇最適宜的訴訟程序，實(shí)現(xiàn)流域治理公益訴訟的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，在實(shí)際損害結(jié)果發(fā)生之前，經(jīng)過初步評(píng)估、鑒定，預(yù)測流域即將受到污染或生態(tài)環(huán)境即將遭受破壞，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)便可提前介入提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟。其次，在已經(jīng)發(fā)生較輕實(shí)際損害結(jié)果的情況下，應(yīng)在綜合衡量的基礎(chǔ)上以民事公益訴訟、行政公益訴訟作為兜底救濟(jì)路徑，采取多元主體自發(fā)解決生態(tài)破壞與環(huán)境污染的方式，集中發(fā)揮“自我糾錯(cuò)”功能。一般而言，該模式的對(duì)象主要是私人與中小企業(yè)。一是通過行政機(jī)關(guān)購買服務(wù)的方式，由相關(guān)環(huán)保組織對(duì)該區(qū)段的流域進(jìn)行監(jiān)測。一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，則先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成功時(shí)由行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法規(guī)予以懲處。如果行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在不依法履職的情形，則由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。二是由政府或者相關(guān)組織牽頭，在黃河上游流域企業(yè)之間成立聯(lián)合環(huán)保小組，該組織重點(diǎn)對(duì)相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)，并對(duì)各企業(yè)進(jìn)行交叉監(jiān)管。倘若其監(jiān)管失效，則由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行流域環(huán)保督查，督查結(jié)果有異議或者難以解決問題時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟。之所以采取檢察機(jī)關(guān)后置處理模式，原因在于中小企業(yè)、私人實(shí)施的流域污染行為具有多發(fā)性、分散性等特征，且大多數(shù)情況下只要介入公權(quán)力皆可妥善處理，所以將訴訟作為最后的爭議解決方式具有必要性及可行性。再次，在已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害結(jié)果的情況下，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的規(guī)制作用。對(duì)于較為嚴(yán)重的流域生態(tài)環(huán)境治理事件，不僅可能牽涉污染源的發(fā)現(xiàn)及管控，還可能引發(fā)一定范圍內(nèi)的重大公共衛(wèi)生事件。此種情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以督促行政機(jī)關(guān)積極、依法履職為要，在確定履職期限時(shí)要結(jié)合客觀條件綜合考量，避免出現(xiàn)只追求訴訟效果、不注重流域長效治理的做法。最后，應(yīng)嚴(yán)格控制刑事附帶民事公益訴訟在黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理中的適用。近年來，刑事附帶民事公益訴訟在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中占了絕大多數(shù)，對(duì)于環(huán)境治理起到了一定的積極作用。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了責(zé)任銜接不到位、時(shí)效計(jì)算不精準(zhǔn)等問題。一是生態(tài)損害與環(huán)境污染不是相同的概念，并不是所有的環(huán)境污染必然造成生態(tài)損害，自然災(zāi)害等不可抗力事件發(fā)生后如不能及時(shí)采取補(bǔ)救措施，在難以認(rèn)定環(huán)境污染與其之間的因果關(guān)系時(shí)，就需要借助鑒定、評(píng)估等技術(shù)手段加以判定，不能簡單認(rèn)為發(fā)生了流域污染或生態(tài)破壞就必然構(gòu)成環(huán)境刑事犯罪。二是破壞環(huán)境資源保護(hù)罪要以“情節(jié)嚴(yán)重”“后果嚴(yán)重”為構(gòu)成要件，但如何對(duì)情節(jié)、后果的嚴(yán)重性予以判定存在實(shí)踐難度，如果籠統(tǒng)適用則涉嫌不當(dāng)擴(kuò)大加重犯處罰范圍，產(chǎn)生罪責(zé)刑不當(dāng)?shù)暮蠊?/p>

（四）樹立全鏈條式監(jiān)督理念，構(gòu)建內(nèi)外協(xié)同、縱橫協(xié)調(diào)模式

首先，應(yīng)積極探索協(xié)同治理模式下綜合性責(zé)任承擔(dān)方式。黃河上游流域檢察協(xié)同治理的目標(biāo)在于打破地域障礙，提升治理效能，采用多元化舉措促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境治理高質(zhì)量發(fā)展。在銜接刑事、民事、行政、公益訴訟責(zé)任承擔(dān)外，還需積極探索預(yù)防性責(zé)任及修復(fù)責(zé)任在流域生態(tài)環(huán)境治理中的突出功效，將懲罰性賠償責(zé)任與一般賠償責(zé)任統(tǒng)合適用。踐行系統(tǒng)修復(fù)理念，檢察機(jī)關(guān)在確定責(zé)任方式時(shí)要從補(bǔ)植復(fù)綠等單一責(zé)任向復(fù)合式責(zé)任轉(zhuǎn)變。一方面，檢察機(jī)關(guān)要建立“一站式”糾紛化解機(jī)制。由于地理位置及環(huán)境因素影響，黃河上游流域是一個(gè)不可分裂的整體，且在社會(huì)發(fā)展、民族習(xí)俗等方面具有相似的社會(huì)背景，設(shè)立黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理專門檢察院勢在必行，可實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河上游流域生態(tài)環(huán)境案件的統(tǒng)一監(jiān)督。另一方面，要強(qiáng)化黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理案件訴訟源頭治理。檢察機(jī)關(guān)在開展協(xié)作配合時(shí)離不開黨委、政府的支持，在解決糾紛、維護(hù)公益過程中要依托政府管理優(yōu)勢，依法運(yùn)用行政機(jī)關(guān)治理技術(shù)；要緊緊依靠人民群眾，在司法治理與社會(huì)治理之間尋求最佳契合點(diǎn)；要大力推進(jìn)繁簡分流機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)環(huán)境資源類案件在辦理程序上繁簡分流。

其次，黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理檢察協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建必須秉持系統(tǒng)性理念，從片面治理單一問題、規(guī)制單一對(duì)象向融合協(xié)同過渡，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外協(xié)同、縱橫協(xié)調(diào)。不同檢察機(jī)關(guān)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境治理類案件的法律責(zé)任適用標(biāo)準(zhǔn)要趨于統(tǒng)一，在管轄上要協(xié)同處理，避免出現(xiàn)“監(jiān)督空白”或“互相爭奪”的現(xiàn)象，充分發(fā)揮最高人民檢察院、各省級(jí)人民檢察院對(duì)相關(guān)案件指定管轄、提級(jí)管轄的作用，保障法律適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。黃河上游流域檢察機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)與同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的橫向協(xié)同和與上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的縱向協(xié)同，借力智慧檢務(wù)建設(shè)，促進(jìn)不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的協(xié)同交流，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈為技術(shù)支撐，整合數(shù)據(jù)平臺(tái)資源，實(shí)現(xiàn)黃河上游流域不同地區(qū)之間信息資源的共享互通，提升監(jiān)督質(zhì)效。應(yīng)保證黃河上游流域生態(tài)資源公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)的一致性，保障違法行為人、行政機(jī)關(guān)在案件辦理過程中享有的訴訟權(quán)利，爭取實(shí)現(xiàn)同一原告因同一違法行為造成不同流域段環(huán)境污染違法行為由同一檢察機(jī)關(guān)管轄。

再次，應(yīng)構(gòu)建以檢察協(xié)同為中心的監(jiān)督機(jī)制，意在實(shí)現(xiàn)全鏈條式監(jiān)督的制度化與常態(tài)化。檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中既要在全程性上下功夫，將監(jiān)督視野由事后擴(kuò)大到事前、事中、事后全過程，又要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、頻發(fā)環(huán)節(jié)等。其中，全程性監(jiān)督包括行政違法監(jiān)督，以立案、偵查、提起訴訟、執(zhí)行等環(huán)節(jié)為內(nèi)容的刑事檢察監(jiān)督，以民事訴訟監(jiān)督、支持起訴、民事公益訴訟協(xié)調(diào)發(fā)展為內(nèi)容的民事檢察監(jiān)督，以及集控告、糾錯(cuò)、賠償于一體的控告申訴檢察監(jiān)督〔7〕。在對(duì)生態(tài)環(huán)境案件進(jìn)行訴訟監(jiān)督的同時(shí)，還要強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督職能。

黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理重點(diǎn)監(jiān)督，需踐行檢察一體化機(jī)制。一方面，事后監(jiān)督、訴訟監(jiān)督依然是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，事前預(yù)防監(jiān)督是非常態(tài)化監(jiān)督。訴訟監(jiān)督主要包括流域生態(tài)環(huán)境治理刑事、民事、行政案件監(jiān)督及公益訴訟監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在強(qiáng)化審判監(jiān)督的同時(shí)，要協(xié)同環(huán)境保護(hù)公益組織、行政機(jī)關(guān)等通過立案監(jiān)督手段排查有案不立等積弊，加大線索移送力度，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督在流域生態(tài)環(huán)境治理中的突出功效。把監(jiān)督重點(diǎn)聚焦于生效裁定、判決、調(diào)解書上，對(duì)程序違法、偽造證據(jù)、是否有新證據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審查〔8〕。同時(shí)，要對(duì)違法行為人履行修復(fù)責(zé)任狀況、替代性措施等進(jìn)行全面監(jiān)督。另一方面，最高人民檢察院、各省級(jí)人民檢察院要加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，掛牌督辦黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理特重大案件，并精準(zhǔn)把握時(shí)機(jī)提前介入，堅(jiān)決杜絕地方保護(hù)主義的出現(xiàn)，確保調(diào)查取證順利進(jìn)行，避免關(guān)鍵證據(jù)流失，回應(yīng)人民群眾對(duì)黃河上游流域生態(tài)環(huán)境治理的訴求。