謝惠 程竹松

[摘 要]我國檢察公益訴訟制度的核心是行政公益訴訟，行政公益訴訟的主要特色是訴前程序。行政公益訴訟訴前程序不只是提出檢察建議，還應(yīng)包括訴前磋商、聽證和調(diào)查等內(nèi)容。訴前程序應(yīng)當(dāng)具有剛性，剛性來源于檢察權(quán)、其他國家公權(quán)力和政策、法律的明確規(guī)定。實踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件在訴前程序中主要面臨以下難題：公益訴訟檢察建議與社會治理檢察建議的區(qū)分，磋商案件、時機(jī)的選擇和內(nèi)容的確定，聽證性質(zhì)和效力的把握，調(diào)查核實的強(qiáng)制性保障。為增強(qiáng)訴前程序剛性，基層檢察機(jī)關(guān)可以有所作為，如推動地方人大出臺規(guī)范性文件，規(guī)范辦案程序、提升公益訴訟訴前監(jiān)督質(zhì)效，與紀(jì)委監(jiān)察委建立協(xié)作機(jī)制形成監(jiān)督合力，辦案司法化增強(qiáng)訴前程序剛性等。

[關(guān)鍵詞]行政公益訴訟;訴前程序剛性;基層檢察

[中圖分類號]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號]2096-1308（2022）01-0043-08

公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)新職能，理論研究落后于工作實踐。目前行政公益訴訟訴前程序問題學(xué)界比較關(guān)注，但關(guān)注點集中于提出檢察建議。實踐中訴前程序剛性問題日益凸顯，爭議頗多，本文試圖結(jié)合基層公益訴訟檢察實踐分析相關(guān)問題，并提出對策思考。

一、行政公益訴訟訴前程序剛性的理論爭議

（一）何謂訴前程序

行政公益訴訟訴前程序不是法定用語，目前沒有法律條文明確規(guī)定過“訴前程序”。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條的規(guī)定，檢察院辦理行政公益訴訟案件，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，有兩種法定手段，一是提出檢察建議，二是提起訴訟，提起訴訟前要先提出檢察建議。專家學(xué)者們對上述法條進(jìn)行延伸理解，將這兩種手段解釋為兩種程序，即提出檢察建議是訴前程序，提起訴訟是訴訟程序。

現(xiàn)在，“訴前程序”已成為行政公益訴訟理論研究和司法實務(wù)中的慣用詞語，但是學(xué)界對訴前程序即為提出檢察建議的理解已經(jīng)過時?！缎姓V訟法》和《公益訴訟司法解釋》是規(guī)定人民檢察院要提出檢察建議，以督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，但我們對訴前程序的理解不能局限于提出檢察建議，如同公益訴訟不一定是訴訟一樣，訴前程序也不只是提出檢察建議。實踐中，有越來越多的行政公益訴訟案件立案后沒有提出檢察建議，檢察機(jī)關(guān)查明事實后，通過與行政機(jī)關(guān)訴前磋商就解決了問題，及時維護(hù)了公益?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》于2021年7月1日起施行，該《辦案規(guī)則》對公益訴訟辦案的調(diào)查、磋商、聽證等程序作了規(guī)定。本文認(rèn)為，在當(dāng)前形勢下，對行政公益訴訟訴前程序概念進(jìn)行科學(xué)界定很有必要。

訴前程序是一種法律程序，法律程序是法律關(guān)系主體按照法定的方式實施法律行為。對于國家機(jī)關(guān)來說，其法律行為可以分為外部法律行為和內(nèi)部法律行為兩類，對外作出并產(chǎn)生法律效果的行為是外部法律行為，而對內(nèi)作出并產(chǎn)生法律效果的行為則是內(nèi)部法律行為。從法律程序的角度來理解，行政公益訴訟訴前程序除了提出檢察建議外，還包括檢察機(jī)關(guān)辦理案件進(jìn)行的訴前磋商、聽證、調(diào)查等內(nèi)、外部法律活動。

科學(xué)界定訴前程序的概念，關(guān)鍵是要明確訴前程序的性質(zhì)和價值。行政公益訴訟制度之所以要設(shè)置訴前程序，主要是因為要遵循兩個法律原則：一是行政先行原則，即充分尊重行政機(jī)關(guān)及其行政管理權(quán)，行政機(jī)關(guān)作為專業(yè)機(jī)構(gòu)處理自身工作事務(wù)相對于其他機(jī)關(guān)具有先天優(yōu)勢，所以在各國行政救濟(jì)制度中通常都有行政先行處理原則;二是檢察謙抑原則，檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)，相對于其他國家公權(quán)力應(yīng)該具有謙抑性，即在行使權(quán)力時要保持克制，盡量避免國家機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生對抗。行政先行和檢察謙抑原則是行政公益訴訟制度設(shè)置訴前程序的原因，但這不是訴前程序的本身內(nèi)容，訴前程序的內(nèi)容是通過非訴訟的途徑督促行政機(jī)關(guān)依法履職。因為是非訴訟，所以其具有窮盡行政救濟(jì)、節(jié)約司法資源的價值和融合外部監(jiān)督與自我糾錯的模式特征。實踐中訴前程序能有利于盡快恢復(fù)被損害的公共利益，所以很多檢察機(jī)關(guān)都自覺把訴前程序維護(hù)公益作為最佳司法狀態(tài)，努力在訴前程序中解決問題。

綜上，根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合訴前程序的形式和內(nèi)容，本文認(rèn)為行政公益訴訟的訴前程序可以有狹義和廣義之分，狹義的訴前程序是指提起訴訟前督促行政機(jī)關(guān)依法履職的磋商、聽證和提出檢察建議程序，廣義的訴前程序除以上內(nèi)容外，還包括立案后、起訴前為督促行政機(jī)關(guān)履職而開展的調(diào)查核實等專門活動。

（二）訴前程序有無剛性

學(xué)界有一種觀點認(rèn)為，行政公益訴訟訴前程序不可能做成剛性，也沒必要做成剛性。理由為：訴前程序即進(jìn)行磋商或提出檢察建議，磋商就是協(xié)商，是平等自愿的;“建議”，顧名思義就是可以接受可以不接受，若行政機(jī)關(guān)不接受檢察建議，檢察院就依法提起訴訟;訴前程序作為前置程序，是“柔”，提起訴訟作為保障，是“剛”，剛?cè)嵯酀?jì)，先禮后兵，這就是我國行政公益訴訟制度的設(shè)計原理。

那么行政公益訴訟訴前程序到底有沒有剛性、要不要剛性呢？答案是肯定的。根據(jù)《辭?！返慕忉?，剛性與柔性相對，是強(qiáng)硬、有力量的意思。首先，檢察院是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督的對象主要是國家公權(quán)力，公權(quán)力具有強(qiáng)制力，監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)力當(dāng)然也具有強(qiáng)制力，這種強(qiáng)制力就是剛性。同時，檢察權(quán)作為監(jiān)督權(quán)具有程序性特征，檢察監(jiān)督實質(zhì)就是法定監(jiān)督程序的強(qiáng)制性啟動。公益訴訟檢察充分完整地體現(xiàn)了傳統(tǒng)檢察權(quán)的所有特點，其本質(zhì)是通過監(jiān)督法律的正確實施來促進(jìn)國家和社會的有效治理。檢察機(jī)關(guān)是基于檢察監(jiān)督職能開展公益訴訟工作，這是檢察公益訴訟與社會組織提起公益訴訟的主要區(qū)別。其次，“訴前程序是一項具有鮮明中國特色的制度設(shè)計，契合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能特點，體現(xiàn)了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢?！盵1]訴前程序作為行政公益訴訟的一部分，其與訴訟程序不可分割，沒有訴前程序的剛性，訴訟的剛性也難以實現(xiàn)，所以行政公益訴訟訴前程序也應(yīng)當(dāng)具有剛性。最后，法律有無剛性，不能只看法律規(guī)定本身，還與執(zhí)法司法者是否具有剛性有關(guān)，因為“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威在于實施”，“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”。綜上，訴前程序具有剛性是我國行政公益訴訟檢察制度的應(yīng)有之義。

（三）訴前程序的剛性來源

關(guān)于訴前程序的剛性來源，目前學(xué)界也存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，訴前程序應(yīng)該有剛性保障，但該剛性主要不是來自于檢察權(quán)或檢察機(jī)關(guān)自身，而是來源于外界的合力。如上海市人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》是對檢察公益訴訟強(qiáng)有力的支持，但該《決定》是站在人大而不是檢察院的角度對相關(guān)部門提出要求，因為人大對行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)督職能，而公益訴訟的剛性，要體現(xiàn)在合力上，即地方黨委、政府、人大的支持。[2]還有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟中檢察院提出檢察建議，“這應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)行使請求權(quán)的過程......行政機(jī)關(guān)在規(guī)范上有積極回應(yīng)的義務(wù)，而不是事實上迫于檢察機(jī)關(guān)的壓力進(jìn)行回應(yīng)。”[3]

本文認(rèn)為，結(jié)合上述內(nèi)容，訴前程序的剛性既來源于檢察權(quán)自身，也來源于其他國家公權(quán)力，但最終是來源于黨的重大決策和憲法、法律的明確規(guī)定。2018年我國《憲法》第五次修正，雖然修改內(nèi)容較多，但始終堅持“人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。同年，《人民檢察院組織法》第六次修訂，確認(rèn)和鞏固多年來司法體制改革和檢察改革的重大成果，落實了憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位。根據(jù)《組織法》第20條、第21條的規(guī)定，人民檢察院行使的職權(quán)有“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”等八項，檢察院行使這些法律監(jiān)督職權(quán)可以進(jìn)行調(diào)查核實并依法提出檢察建議等，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合并及時回復(fù)。2021年黨中央出臺《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，明確指出人民檢察院既是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機(jī)關(guān)，既是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量，又是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮著重要作用?！兑庖姟愤€要求積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察，并總結(jié)實踐經(jīng)驗，完善相關(guān)立法。憲法、法律的上述規(guī)定和黨中央的重要決定為檢察權(quán)的剛性提供了堅強(qiáng)保障，也是行政公益訴訟訴前程序剛性的重要來源。

二、行政公益訴訟訴前程序剛性的實踐難題

為增強(qiáng)公益訴訟和訴前程序的剛性，全國有二十多個省級人大出臺了有關(guān)支持檢察公益訴訟工作的決定，對檢察、行政、監(jiān)察、審判等國家機(jī)關(guān)和其他組織都提出了相關(guān)要求。新出臺的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案的要求更加明確，在立案與調(diào)查、提出檢察建議、提起訴訟等規(guī)定中我們都能看到訴前程序的剛性。實踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件在訴前程序中主要面臨以下難題：

（一）公益訴訟檢察建議與社會治理檢察建議的區(qū)分

根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，檢察建議有五種類型。其中，公益訴訟檢察建議與社會治理檢察建議這兩者因在制發(fā)對象、監(jiān)督事由、建議內(nèi)容和保障落實手段等方面存在不同，所以在理論上不難區(qū)分。但是由于這兩種檢察建議都具有推進(jìn)社會治理的重要功能，所以實踐中二者之間的界限不是很明顯。

為什么要區(qū)分公益訴訟檢察建議和社會治理檢察建議？因為公益訴訟檢察建議有“可訴性”的要求，即按照《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條的規(guī)定，《檢察建議書》的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接。最高人民檢察院提出，要強(qiáng)化法律監(jiān)督，把檢察建議做成剛性、做到剛性。如何增強(qiáng)公益訴訟檢察建議的剛性，關(guān)鍵是檢察建議內(nèi)容要具有“可訴性”?？稍V性是公益訴訟檢察建議的基本特征，沒有可訴性，公益訴訟檢察建議的剛性難以保障，也就無法體現(xiàn)公益訴訟制度所獨(dú)有的價值。同時根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第69條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在立案前發(fā)現(xiàn)同一行政機(jī)關(guān)對多個同一性質(zhì)的違法行為可能存在不依法履職情形的，應(yīng)作為一個案件進(jìn)行立案;在發(fā)出檢察建議前發(fā)現(xiàn)其他同一性質(zhì)的違法行為的，應(yīng)與已立案件一并處理。上述條款規(guī)定內(nèi)容在檢察實務(wù)中被稱為“類案不能群發(fā)檢察建議”。因為法律規(guī)定“類案不能群發(fā)檢察建議”，又因為實踐中檢察機(jī)關(guān)辦案要達(dá)到“辦理一案、治理一片”的社會效果，所以有的基層檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議中只有原則性、概括性的內(nèi)容，沒有或者缺乏可轉(zhuǎn)化為訴訟請求的內(nèi)容，這無形中降低了訴前程序的剛性。

為了增強(qiáng)公益訴訟檢察建議的剛性，正確區(qū)分公益訴訟檢察建議和社會治理檢察建議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從被建議單位的選取、檢察建議事項所屬領(lǐng)域、涉及的行政機(jī)關(guān)具體職責(zé)、公益受損情況、建議內(nèi)容等方面進(jìn)行綜合分析。根據(jù)最高人民檢察院有關(guān)工作最新要求，對隸屬于法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)以及最高人民檢察院第八檢察廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》等文件明確規(guī)定的公益訴訟案件領(lǐng)域，存在公益損害，需要對行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的違法性問題進(jìn)行監(jiān)督的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先制發(fā)公益訴訟檢察建議;對于行政機(jī)關(guān)同類多次未依法履行職責(zé)的違法性問題，原則上制發(fā)一份檢察建議;在辦理公益訴訟案件中除了發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不依法履行職責(zé)的問題外，還存在社會治理方面的問題，需要其予以改進(jìn)的，可以在公益訴訟檢察建議中同時提出改進(jìn)工作、完善治理的建議;在辦理同一類公益訴訟案件中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在普遍性傾向性問題，需要有關(guān)單位建章立制、加強(qiáng)監(jiān)管、改進(jìn)工作的，可以制發(fā)社會治理檢察建議。

（二）磋商案件、時機(jī)的選擇和內(nèi)容的確定

訴前磋商也是行政公益訴訟辦案的重要方式和手段。因為“依據(jù)案件類別與情節(jié)輕重的不同，采取相應(yīng)的訴前程序，使得一部分案件可以通過訴前磋商機(jī)制解決，彌補(bǔ)了檢察建議的局限性，充分發(fā)揮出訴前程序的輔助功能，及時督促行政機(jī)關(guān)糾錯和履職，極大減輕檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的對抗情緒，節(jié)約公共資源投入，形成共同保護(hù)公共利益的合力。”[4]根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第70條的規(guī)定，人民檢察院可以就行政機(jī)關(guān)是否依法履職、公共利益受到侵害的后果及整改等事項進(jìn)行磋商，磋商可以采取召開座談會、發(fā)送事實確認(rèn)書等方式進(jìn)行，并形成書面材料。與提起訴訟前必須要提出檢察建議不同，《辦案規(guī)則》只是規(guī)定“可以”進(jìn)行磋商。但是，按照2020年10月最高人民檢察院與中央網(wǎng)信辦、國務(wù)院食品安全辦等食品藥品有關(guān)部門共同印發(fā)的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》要求，檢察機(jī)關(guān)在立案后七日內(nèi)要與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商。目前辦理食品藥品案件，訴前磋商是不是必經(jīng)程序，實踐中存在爭議。其實從規(guī)范效力上說，《辦案規(guī)則》屬于司法解釋，而上述《意見》只是一種規(guī)范性文件，前者的效力無疑是高于后者。但是從內(nèi)容上說，該《意見》與《辦案規(guī)則》也不存在沖突，所以實踐中檢察機(jī)關(guān)辦理食品藥品公益訴訟案件先與相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商也是正確的做法。

既然司法解釋規(guī)定“可以”進(jìn)行磋商，那么檢察機(jī)關(guān)就面臨一個選擇的問題，即什么樣的案件可以磋商？什么時候可以磋商？磋商的內(nèi)容可否自由裁量？筆者查詢所有具有“法”性質(zhì)的規(guī)范性文件，沒有找到明確答案;但通過檢索最高人民檢察院和最高人民法院發(fā)布的公益訴訟典型案例，發(fā)現(xiàn)訴前磋商案件有一定的數(shù)量，且該類案件占比有逐年增加的趨勢。研究公益訴訟典型案例，我們發(fā)現(xiàn)很多訴前磋商案件都屬于預(yù)防性公益訴訟，訴前磋商辦案多數(shù)與公開聽證、圓桌會議等形式相結(jié)合，檢察機(jī)關(guān)通過訴前磋商及時維護(hù)受損的國家和社會公共利益，取得了良好的政治、法律和社會效果。

實踐中不是所有的行政公益訴訟案件都適合磋商。如果公益受損嚴(yán)重或公益受損危險迫在眉睫，而行政機(jī)關(guān)卻不愿履職或者多個行政機(jī)關(guān)之間對自身職責(zé)存在爭議，此時欲磋商可能會延誤時機(jī)，不但不能及時解決問題，反而會讓相關(guān)行政機(jī)關(guān)不能正確認(rèn)清自身職責(zé)以致繼續(xù)殆于履職。實踐中也不是任何時候都適合磋商，訴前磋商應(yīng)該在提出檢察建議之前，若已經(jīng)制發(fā)了《檢察建議書》，行政機(jī)關(guān)就要根據(jù)檢察建議要求及時履職整改，若在檢察建議之后再進(jìn)行磋商，則有損檢察建議書的剛性和權(quán)威。訴前磋商的形式可以靈活，但內(nèi)容必須要有剛性，這個剛性主要體現(xiàn)在對公益的維護(hù)上，即對公益維護(hù)不打折扣，磋商絕對不能讓渡公益。由此可見，公益訴訟的訴前磋商與私益訴訟的磋商完全不同，相比較而言，前者的剛性非常明顯。同時為了保障訴前磋商內(nèi)容的剛性，根據(jù)《辦案規(guī)則》的規(guī)定，磋商要形成書面材料。

（三）聽證性質(zhì)和效力的把握

近年來檢察機(jī)關(guān)辦案大力推崇適用聽證程序，從2020年至今最高人民檢察院已先后發(fā)布四批檢察聽證典型案例，內(nèi)容涉及刑事、民事、行政和公益訴訟四大檢察。檢察聽證功能很多，可以說服特定人，可以汲取專家智慧，可以增強(qiáng)檢察辦案公信力，可以發(fā)揮社會力量對檢察辦案的監(jiān)督和制約作用。根據(jù)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》，聽證是指人民檢察院對于符合條件的案件，組織召開聽證會，就事實認(rèn)定、法律適用和案件處理等問題聽取聽證員和其他參加人意見的案件審查活動。在行政公益訴訟中，聽證程序在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就事實認(rèn)定、法律適用等方面存在較大爭議時，能夠幫助檢察機(jī)關(guān)全面、及時、準(zhǔn)確了解行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，進(jìn)一步查明案件事實。因此，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第44條規(guī)定，人民檢察院可以依照規(guī)定組織聽證，聽取相關(guān)各方意見，了解有關(guān)情況。

聽證的性質(zhì)是什么？根據(jù)上述規(guī)定，聽證是案件審查活動，同時又是調(diào)查工作，因為《辦案規(guī)則》是將聽證放在“調(diào)查”這一節(jié)中。檢察聽證與行政聽證有所不同。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，聽證是行政處罰決定程序的一種，行政機(jī)關(guān)擬作出法定范圍內(nèi)的幾種行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證;聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，依法作出是否處罰的決定。而對于檢察聽證，《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》都沒有規(guī)定要以當(dāng)事人申請為前提，也沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)聽證筆錄作出決定，但規(guī)定聽證形成的書面材料是人民檢察院依法處理案件的重要參考。

實踐中有人對檢察聽證的性質(zhì)和效力問題存在爭議，導(dǎo)致聽證的剛性難以彰顯。如在行政公益訴訟辦案中，檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步查明公益是否受損或行政機(jī)關(guān)是否依法履職的事實，準(zhǔn)備啟動聽證程序，有違法行為人或行政機(jī)關(guān)工作人員則認(rèn)為其沒有參加聽證的法定義務(wù)，所以拒絕參加聽證。筆者認(rèn)為，在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)辦案要遵循司法規(guī)律，聽證增強(qiáng)了訴前程序的可視性、儀式性，這就是其剛性的體現(xiàn)，聽證的性質(zhì)有點類似于法院的“庭審”，需要剛性作為保障;根據(jù)相關(guān)規(guī)定，聽證是檢察機(jī)關(guān)的一種調(diào)查手段，因此拒絕參加聽證就是不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實。

（四）調(diào)查核實的強(qiáng)制性保障

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)的剛性不足歷來被理論界和實務(wù)界所詬病。調(diào)查核實是廣義的訴前程序，作為公益訴訟辦案最核心的環(huán)節(jié)，其不僅是認(rèn)定違法事實、確定公益損害的基礎(chǔ)，也是提升辦案質(zhì)效、確保整改落實、推進(jìn)公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。但調(diào)查核實權(quán)是否應(yīng)有強(qiáng)制性保障，應(yīng)有何種類型的強(qiáng)制性保障，以及如何從機(jī)制上對其進(jìn)行保障，迄今仍眾說紛紜。學(xué)界有種觀點認(rèn)為，雖然根據(jù)《人民檢察院組織法》第20條的規(guī)定，人民檢察院行使“提起公益訴訟”等八項職權(quán)，根據(jù)第21條的規(guī)定，檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)可以進(jìn)行調(diào)查核實，但是上述條文不是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟調(diào)查的法定依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案調(diào)查權(quán)應(yīng)來源于《民事訴訟法》或《行政訴訟法》，目前這兩部法律均未對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)作出規(guī)定，所以檢察公益訴訟調(diào)查權(quán)是非常有限的。筆者認(rèn)為，組織法是專門規(guī)定某類國家機(jī)關(guān)的組成和活動原則的法律，人民檢察院作為國家機(jī)關(guān)其權(quán)力或職權(quán)最終來源于組織法，而不是行為法?！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定檢察院可以行使調(diào)查核實權(quán)，但沒有明確調(diào)查核實是否包含強(qiáng)制性手段，因此，僅憑組織法不能認(rèn)定公益訴訟調(diào)查具有強(qiáng)制性，但這不能說明組織法不是公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的法定淵源。

檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)不同于民事行政檢察監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)，其以證明公共利益受到侵害事實為目標(biāo)，具有調(diào)查重于核實、行使范圍廣泛等顯著特征。公益訴訟是各項檢察監(jiān)督工作中更帶有“主動性”的檢察職能，其最突出的特點就是主動性和全流程。但是實踐中檢察辦案調(diào)查有時會遇到阻力，例如：檢察人員持《調(diào)取證據(jù)通知書》和《調(diào)取證據(jù)清單》依法調(diào)取行政執(zhí)法卷宗，有的行政機(jī)關(guān)以需要領(lǐng)導(dǎo)審批、卷宗材料沒有歸檔、辦案人員沒時間等為理由不及時提供，雖然沒有直接拒絕，但經(jīng)過幾個星期甚至數(shù)月檢察人員才能拿到案件材料，公益受損持續(xù)存在甚至擴(kuò)大。又如：需要做詢問筆錄時，有關(guān)人員不愿配合，檢察辦案人員只能做工作記錄，但這種工作記錄的證據(jù)效力如何，也是需要思考的問題。

要減少這些阻力，賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的強(qiáng)制性保障不可或缺。目前全國26個省級人大出臺了支持檢察公益訴訟工作的有關(guān)決定，關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的保障措施具體有三種：一是檢察院對拒絕配合的人員有處分建議權(quán);二是司法警察在特定情形下有緊急處置權(quán)和警械武器使用權(quán);三是公安機(jī)關(guān)對妨害檢察公務(wù)行為有及時查處義務(wù)。后兩種保障措施的適用情形具有例外性，對消極履行配合義務(wù)者沒有用武之地。[5]《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對于解決這個問題也沒有明確的規(guī)定。學(xué)界認(rèn)為，公益訴訟屬于訴訟，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，訴訟制度屬于法律保留事項，地方立法和司法解釋都無權(quán)規(guī)定，因此，破解該難題最終需要全國人大及其常委會制定或修改法律。

三、增強(qiáng)行政公益訴訟訴前程序剛性的對策思考——以上海基層檢察實踐為例 ?隨著“四大檢察”的全面推進(jìn)，公益訴訟維護(hù)國家利益和社會公共利益的觀念已經(jīng)逐漸深入人心。訴前程序在保護(hù)公共利益、監(jiān)督和糾正行政違法行為上發(fā)揮著舉足輕重的作用。在行政公益訴訟中，增強(qiáng)訴前程序剛性是高效實現(xiàn)公益訴訟職能的必經(jīng)之路，雖然當(dāng)前理論界對于訴前程序剛性有不同看法，辦案實踐中也存在一定程度的困難，但是基層檢察機(jī)關(guān)可以通過積極主動地探索逐一破解難題。上海檢察機(jī)關(guān)高度重視增強(qiáng)行政公益訴訟訴前程序剛性，大力支持基層檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，并于2021年11月11日在崇明區(qū)人民檢察院召開全市行政公益訴訟訴前程序剛性推進(jìn)視頻會。作為上?；鶎訖z察機(jī)關(guān)的先進(jìn)典型，崇明區(qū)人民檢察院探索經(jīng)驗如下：

（一）推動地方人大出臺規(guī)范性文件

2017年，上海市人大常委會通過《關(guān)于促進(jìn)和保障崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的決定》，規(guī)定“區(qū)人大及其常委會可以就促進(jìn)和保障崇明生態(tài)島建設(shè)工作作出相關(guān)決議、決定，并報市人大常委會備案?！?020年上海市人大常委會通過《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，為上海檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作提供制度保障。崇明區(qū)人民檢察院根據(jù)上述兩個《決定》積極主動作為，推動區(qū)人大常委會于2021年3月出臺了《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作服務(wù)保障崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的決定》。

該《決定》涉及很多公益訴訟剛性機(jī)制保障，從立法性規(guī)范角度為崇明生態(tài)檢察“十四五”規(guī)劃以及檢察公益訴訟工作奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)《決定》，崇明區(qū)人民檢察院應(yīng)當(dāng)通過磋商、公開聽證、訴前檢察建議等方式，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職、自我糾錯，確保公共利益得到及時有效維護(hù);同時應(yīng)當(dāng)提升檢察建議的質(zhì)量，依法、精準(zhǔn)監(jiān)督。對行政機(jī)關(guān)不配合調(diào)查核實的，檢察院可以報告區(qū)委、區(qū)人大常委會和通報區(qū)政府，或者建議區(qū)監(jiān)察委、被調(diào)查單位上級部門依法處理。行政機(jī)關(guān)要及時書面回復(fù)檢察建議的落實和整改情況，并在回復(fù)時附相關(guān)證明材料。實踐中崇明區(qū)人民檢察院辦案人員送達(dá)檢察建議書、與行政機(jī)關(guān)溝通磋商時，都對《決定》內(nèi)容進(jìn)行解釋。同時，還及時將社會影響大、群眾關(guān)注度高的公益訴訟案件檢察建議及其整改落實情況報送區(qū)人大常委會。

（二）規(guī)范辦案程序，提升公益訴訟訴前監(jiān)督質(zhì)效

為提升行政公益訴訟訴前程序的規(guī)范性和權(quán)威性，根據(jù)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》、上海市人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》、崇明區(qū)人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作服務(wù)保障崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的決定》等有關(guān)規(guī)定，崇明區(qū)人民檢察院結(jié)合本區(qū)實際，于2021年5月制定《關(guān)于增強(qiáng)行政公益訴訟訴前程序剛性的實施意見（試行）》。該《實施意見》對訴前程序剛性來源、概念含義、基本原則進(jìn)行闡述，對調(diào)查核實、訴前磋商、聽證、檢察建議等訴前程序都有詳細(xì)規(guī)定。

《實施意見》有以下亮點：第一，崇明區(qū)人民檢察院公益訴訟辦案調(diào)查核實要滿足規(guī)定要求，并有科技支撐，對拒不履行配合調(diào)查核實義務(wù)或者干擾檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的相關(guān)人員可以進(jìn)行約談。第二，訴前磋商和聽證也要滿足規(guī)定要求，且具有一定的法定效力。檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商時，應(yīng)告知其公益受損的事實證據(jù)、行政機(jī)關(guān)履職的法律依據(jù)及檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見。對于公益損害、行政職責(zé)、不依法履職事實存在重大異議等情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行聽證。行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不參加聽證的，檢察院可以“缺席聽證”，并依法制發(fā)檢察建議。

（三）與紀(jì)委監(jiān)察委建立協(xié)作機(jī)制形成監(jiān)督合力

為進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合形成公益保護(hù)合力，2021年崇明區(qū)人民檢察院還與區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)會簽《關(guān)于建立紀(jì)檢監(jiān)察與公益訴訟檢察銜接機(jī)制的若干意見》，規(guī)定了線索雙向移送、辦案協(xié)作配合、日常聯(lián)絡(luò)溝通等紀(jì)檢監(jiān)察與公益訴訟檢察銜接機(jī)制。

根據(jù)該《意見》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)或公職人員存在以下情況的，區(qū)人民檢察院應(yīng)將線索材料移送區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依法處理：一是拒不配合或消極配合檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實工作，如無正當(dāng)理由拒絕提供或故意遲延提供相關(guān)文件、執(zhí)法材料，拒絕接受檢察機(jī)關(guān)詢問等;二是拒不履行法定監(jiān)管職責(zé)，如在法定期限內(nèi)不依法履行職責(zé)、不落實檢察建議，造成重大損失或損失進(jìn)一步擴(kuò)大的，拒絕簽收《檢察建議書》等;三是無正當(dāng)理由拒絕磋商、拒絕簽收磋商文書、拒絕出席聽證會等，且情節(jié)嚴(yán)重的。

（四）辦案司法化增強(qiáng)訴前程序剛性

在推動機(jī)制創(chuàng)新的同時，崇明區(qū)人民檢察院還努力通過辦案司法化增強(qiáng)訴前程序剛性。以區(qū)人民檢察院辦理的長江大堤附近坑塘環(huán)境污染案件為例，辦案過程中行政機(jī)關(guān)提出異議后，檢察機(jī)關(guān)秉持客觀公正立場，及時召開聽證會。在聽證程序過程中，檢察機(jī)關(guān)不是被動地“聽”，而是主動創(chuàng)造“聽”的條件，將聽證與調(diào)查核實相結(jié)合，在全面準(zhǔn)確了解有關(guān)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)后，根據(jù)聽證內(nèi)容制發(fā)檢察建議，最終形成了公益保護(hù)的共識和合力，切實解決了坑塘附近群眾“急難愁盼”的現(xiàn)實問題。

該案聽證具有以下特征：一是組織多方參與，確?？陀^公正。組織三家被立案行政機(jī)關(guān)和三家相關(guān)主體參會，并邀請?zhí)匮麢z察官助理、公益受損地居委會工作人員和居民代表列席會議。二是邀請聽證員參與調(diào)查，提升聽證質(zhì)量。邀請區(qū)人大代表和人民監(jiān)督員擔(dān)任聽證員，聽證會召開前，邀請聽證員到現(xiàn)場看、與群眾談，深入了解事實，增強(qiáng)切實感受。三是納入檢察建議，落實聽證意見。聽證會后，根據(jù)已經(jīng)查明的事實、證據(jù)和相關(guān)法律規(guī)定，及時向行政機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議，行政機(jī)關(guān)高度重視檢察建議，積極落實整改。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 胡衛(wèi)列.國家治理視野下的公益訴訟檢察制度[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2020，（ 2 ）：14.

[2] 75號咖啡.何以為“剛”，行政公益訴訟訴前程序剛性的實踐路徑[EB/OL]，上觀新聞，2021-10-22.

[3] 沈巋.檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的請求權(quán)和政治責(zé)任[J].中國法律評論，2017，（ 5 ）：79.

[4] 馬超.行政公益訴訟訴前磋商機(jī)制[J].華南理工大學(xué)學(xué)報 （ 社會科學(xué)版 ），2021，（ 4 ）：67.

[5] 劉加良.檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的規(guī)則優(yōu)化[J].政治與法律，2020，（10）：151-152.

〔責(zé)任編輯：張 毫〕