李心靈

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 文史部，北京 100091)

加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷治理是近年來我國政府在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的重要工作。集信息傳播、社交娛樂、文化交流、電商交易、金融服務(wù)等功能于一身的互聯(lián)網(wǎng)平臺，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會創(chuàng)新發(fā)展、滿足人民群眾多樣化的需求方面發(fā)揮了巨大的作用。但由于市場競爭激烈、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動以及壟斷天性等原因，互聯(lián)網(wǎng)平臺在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了諸如濫用平臺管理權(quán)、濫用數(shù)據(jù)和算法控制權(quán)、限制交易、不合理實(shí)施并購等壟斷行為，擾亂了平臺經(jīng)濟(jì)正常的運(yùn)行秩序，加強(qiáng)我國互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷治理勢在必行。本文嘗試從政府治理的視角，提出加強(qiáng)我國反壟斷治理體制建設(shè)的思路。

一、當(dāng)前我國互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷的特點(diǎn)

與傳統(tǒng)行業(yè)壟斷相比，互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷以數(shù)據(jù)壟斷為基礎(chǔ)，一般集中于頭部平臺，但非頭部平臺也有可能實(shí)施非法壟斷行為。從當(dāng)前壟斷現(xiàn)實(shí)案例來看，頭部平臺已經(jīng)將非法壟斷行為從核心業(yè)務(wù)擴(kuò)展到全領(lǐng)域?？傮w而言，互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷行為的認(rèn)定更復(fù)雜。

(一)互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷以數(shù)據(jù)壟斷為基礎(chǔ)

與石油、醫(yī)藥、鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)壟斷資源不同，互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷主要是數(shù)據(jù)壟斷。對于互聯(lián)網(wǎng)平臺而言，數(shù)據(jù)壟斷有兩方面含義：一方面，數(shù)據(jù)本身是一種資源。平臺的數(shù)據(jù)基本來源于用戶，且這些數(shù)據(jù)對于用戶來說價值甚小，但是海量用戶產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)對于平臺來說就有非常重要的價值，因?yàn)楹Ａ繑?shù)據(jù)背后承載著海量信息，平臺可以利用大數(shù)據(jù)的先進(jìn)算法對用戶行為傾向、行為偏好等信息進(jìn)行較為精準(zhǔn)的測算，快速提高平臺運(yùn)行的效率。[1]平臺用戶越多，抓取的數(shù)據(jù)量越大，獲得的用戶信息就越多，通過分析這些數(shù)據(jù)和信息，平臺就可以進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)品服務(wù)、謀劃商業(yè)布局，在同行業(yè)競爭中占據(jù)主動權(quán)。因此，平臺之間爭奪用戶實(shí)際上是在爭奪用戶背后的數(shù)據(jù)資源。另一方面，數(shù)據(jù)是平臺實(shí)施壟斷的工具。數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素，可以一次收集、多次使用，由于數(shù)據(jù)在使用上具有非競爭性和排他性，能夠在多種業(yè)務(wù)線上同時使用[2]，經(jīng)技術(shù)處理可以衍生新數(shù)據(jù)，為平臺獲取壟斷利潤?！按髷?shù)據(jù)殺熟”行為的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)壟斷。

“大數(shù)據(jù)殺熟”指具有市場支配地位的互聯(lián)網(wǎng)平臺濫用市場支配地位，利用數(shù)據(jù)、算法及其他技術(shù)優(yōu)勢，在對用戶進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，針對不同用戶實(shí)施不合理的差別待遇行為[3]，即對新老用戶實(shí)施差異性交易價格。根據(jù)北京市消協(xié)有關(guān)調(diào)查，“大數(shù)據(jù)殺熟”集中出現(xiàn)在網(wǎng)約車、在線旅游、在線住宿、網(wǎng)購平臺等領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為某些平臺對老客戶實(shí)施較高價格，而對新用戶實(shí)施較低價格，主要是為了獲取更多新用戶的數(shù)據(jù)和信息，進(jìn)而壟斷這部分新用戶的數(shù)據(jù)。老用戶屬于存量用戶，對平臺已經(jīng)形成一定的品牌黏性和消費(fèi)剛需，新用戶才是他們需要拉攏的增量對象。[4]新用戶越多，意味著平臺掌握的數(shù)據(jù)和信息越多，而數(shù)據(jù)的使用會產(chǎn)生“正反饋回路”。這種“正反饋回路”會使平臺積累更多數(shù)據(jù)，平臺利用這些海量數(shù)據(jù)可以改善服務(wù)，吸引更多客戶，從而獲得更多的數(shù)據(jù)，以此構(gòu)成回路。因此，如果平臺對新老用戶實(shí)施同樣的價格，新用戶可能流向其他競爭平臺，平臺則不能產(chǎn)生“正反饋回路”。

(二)互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷一般集中于頭部平臺，但非頭部平臺也有可能形成壟斷

由于平臺經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，使得平臺競爭之間的“馬太效應(yīng)”愈加凸顯[5]9，導(dǎo)致強(qiáng)者越強(qiáng)，贏者通吃。因此，與傳統(tǒng)行業(yè)壟斷容易產(chǎn)生于頭部企業(yè)一樣，全球范圍內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷行為也主要集中于頭部平臺。這從各國政府對平臺實(shí)施的反壟斷執(zhí)法監(jiān)管可以直接反映出來，例如，2017—2020年，谷歌先后被美國和歐盟發(fā)起反壟斷調(diào)查30次，被罰款金額超過96億美元?！痘ヂ?lián)網(wǎng)反壟斷與投資影響報告2021》(以下簡稱《報告》)顯示，2021年，谷歌、蘋果、亞馬遜、臉書因壟斷問題被調(diào)查、訴訟或處罰多次，其中谷歌8次，蘋果6次，亞馬遜3次，臉書2次。

雖然頭部平臺更容易具備市場支配地位，但在某些細(xì)分領(lǐng)域或者特定地區(qū)、領(lǐng)域、行業(yè)，某些具有市場支配地位的非頭部平臺，如果濫用市場支配地位，也會產(chǎn)生非法壟斷行為。典型的案例如上海食派士商貿(mào)發(fā)展有限公司在2017年1月—2019年10月期間，利用其在上海市提供英文服務(wù)的在線餐飲外送平臺服務(wù)市場的支配地位，對其平臺內(nèi)的合作商戶實(shí)施“二選一”行為，迫使合作商家簽訂“排他性送餐權(quán)條款”“獨(dú)家送餐權(quán)計(jì)劃”以限定商家與其他競爭平臺交易。2021年上海市市場監(jiān)督管理局對其濫用市場支配地位實(shí)施了行政處罰。從企業(yè)規(guī)模、市場價值、市場份額來講，上海食派士商貿(mào)發(fā)展有限公司并非大型頭部平臺，但也可以在特定區(qū)域、特定細(xì)分或者細(xì)小的領(lǐng)域產(chǎn)生濫用市場支配地位和限制競爭的壟斷行為，這對于政府轉(zhuǎn)變平臺反壟斷工作重點(diǎn)、領(lǐng)域、范圍、理念具有典型意義。

(三)互聯(lián)網(wǎng)頭部平臺實(shí)施壟斷行為從核心業(yè)務(wù)擴(kuò)展到全行業(yè)領(lǐng)域

值得關(guān)注的是，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)頭部平臺實(shí)施壟斷行為已經(jīng)從核心業(yè)務(wù)擴(kuò)展到全行業(yè)領(lǐng)域。國家市場監(jiān)管總局2021年7月份發(fā)布了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域22起違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件，其中，滴滴8起，阿里6起，騰訊5起，蘇寧2起，美團(tuán)1起。不僅如此，這些頭部平臺違法實(shí)施經(jīng)營者集中行為已經(jīng)從自己的核心領(lǐng)域擴(kuò)展到全領(lǐng)域。例如，2021年，阿里巴巴集團(tuán)違法實(shí)施經(jīng)營者集中行為已滲透到冶金、金融投資、職業(yè)足球俱樂部、生鮮及乳品、物流、房地產(chǎn)開發(fā)等多個領(lǐng)域(見表1)。[6]

在美國司法部對谷歌的指控中，也指出了上述現(xiàn)象。美國司法部認(rèn)為谷歌作為占主導(dǎo)地位的數(shù)字平臺，具有將強(qiáng)大的市場力量傳導(dǎo)至其他相關(guān)市場的能力，并稱這種行為為“杠桿傳導(dǎo)”。[5]35“杠桿傳導(dǎo)”正在成為當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷的新特點(diǎn)。

(四)互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷行為的認(rèn)定更復(fù)雜

與傳統(tǒng)行業(yè)相比，互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷案件的認(rèn)定更復(fù)雜。一是需要考量的因素變多。例如，在考慮是否具有市場支配地位方面，市場份額、HHI指數(shù)等傳統(tǒng)指標(biāo)已經(jīng)不能作為互聯(lián)網(wǎng)平臺涉嫌壟斷簡單的判定標(biāo)準(zhǔn)，還需要考慮平臺的用戶活躍數(shù)、點(diǎn)擊量、使用市場等要素；在考慮經(jīng)營者的財力和技術(shù)條件時，需要考慮平臺的融資能力、經(jīng)營能力、創(chuàng)新能力、知識產(chǎn)權(quán)以及掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力；在考慮其他經(jīng)營者對該經(jīng)營者在交易上的依賴程度時，需要考慮平臺的用戶粘性、鎖定效益等；在考慮其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的難易程度時，要考慮用戶多棲性、技術(shù)壁壘、抓取數(shù)據(jù)的難易程度等。二是許多因素和指標(biāo)無法量化。例如在對互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷行為進(jìn)行審查時，最大的挑戰(zhàn)在于如何通過反壟斷審查維護(hù)“創(chuàng)新機(jī)制”，而在實(shí)踐中就會面臨何為創(chuàng)新、能否量化以及如何量化創(chuàng)新、相應(yīng)的考量和評估機(jī)制能否勝任等問題。[7]三是互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷涉及的很多執(zhí)法實(shí)踐和理論研究面臨很多爭議和不確定性。例如，對于平臺收集的用戶數(shù)據(jù)的法律權(quán)屬問題、技術(shù)中立原則在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的適用問題、“大數(shù)據(jù)殺熟”壟斷行為的評判標(biāo)準(zhǔn)、市場支配地位的“濫用”行為的界定以及平臺是否構(gòu)成必需設(shè)施等類似的問題，學(xué)界爭議頗多。

二、加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷的意義

(一)有效防范和規(guī)避系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全

大型平臺不僅規(guī)模巨大，還是巨量交易場所和連接廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施提供者，擁有數(shù)以十萬計(jì)、百萬計(jì)的商家和以千萬計(jì)甚至億計(jì)的消費(fèi)者[8]，經(jīng)濟(jì)體量龐大，交易金額巨大。以抖音為例，近年來，抖音通過不斷探索商業(yè)模式，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，市場規(guī)模持續(xù)增長?！锻睃c(diǎn)LatePost》顯示，抖音電商2020年全年商品成交總額(GMV)超5000億。從當(dāng)前電商平臺生態(tài)鏈來看，不僅各頭部平臺之間的交易關(guān)聯(lián)度非常高，而且很多平臺也在積極開展跨境與海外業(yè)務(wù)。某些壟斷性平臺在占據(jù)市場支配地位的基礎(chǔ)上，一旦經(jīng)營不力出現(xiàn)風(fēng)險，很有可能引發(fā)嚴(yán)重的風(fēng)險傳染，形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險。[9]175因此，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)反壟斷可以有效規(guī)避和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全。

(二)維護(hù)各方合法利益，保證市場公平競爭

平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展涉及多方利益。加強(qiáng)平臺反壟斷可以維護(hù)平臺同類經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者、消費(fèi)者以及從業(yè)人員等各方主體的合法權(quán)益。部分平臺濫用市場支配地位，實(shí)施不公平價格、低于成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等行為，提高了競爭者市場進(jìn)入的門檻，損害了平臺內(nèi)經(jīng)營者的利益，擾亂了正常的市場秩序，使平臺經(jīng)濟(jì)陷入惡性競爭，最終損害了廣大消費(fèi)者的利益和社會公共利益。加強(qiáng)平臺反壟斷就是為了營造競爭有序、包容開放的營商環(huán)境，在維護(hù)各方合法利益的前提下，使所有的平臺經(jīng)濟(jì)市場主體都有機(jī)會參與到競爭中來，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)的公平競爭。

(三)激發(fā)創(chuàng)新活力，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

創(chuàng)新是促進(jìn)行業(yè)競爭和推動平臺經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展最重要的因素，也是優(yōu)化資源配置、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和效率提升的驅(qū)動力?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺壟斷對創(chuàng)新的阻礙主要體現(xiàn)在兩個方面，一是平臺將更多的資本和技術(shù)用于實(shí)施壟斷行為，導(dǎo)致自身創(chuàng)新動力不足；二是壟斷有可能并購很多創(chuàng)新型的中小微企業(yè)，阻礙整個行業(yè)的創(chuàng)新?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺壟斷行為會使平臺經(jīng)濟(jì)走向低質(zhì)量發(fā)展，從國際環(huán)境來看，還會進(jìn)一步削弱我國相關(guān)企業(yè)在國際上的競爭力。加強(qiáng)平臺反壟斷是為了引導(dǎo)和激勵平臺經(jīng)營者將更多的資源和精力用于技術(shù)革新，提升和改進(jìn)平臺服務(wù)質(zhì)量，探索和創(chuàng)新經(jīng)營模式等方面，實(shí)現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

三、當(dāng)前我國互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷治理體制存在的問題

近年來，日益突出的平臺壟斷問題反映出政府反壟斷治理體制存在一定的缺陷。盡管2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》就明確指出，要加強(qiáng)和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當(dāng)競爭職能，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，清理廢除一切妨礙市場統(tǒng)一和公平競爭的各種規(guī)定和做法[10]，但完善政府反壟斷治理體制非短時間所能完成。從當(dāng)前反壟斷治理實(shí)踐來看，過度依靠政府治理、治理理念滯后、監(jiān)管機(jī)制不健全、法律制度不完善是我國政府反壟斷治理體制存在的主要問題。

(一)反壟斷過度依靠政府治理，力量稍顯薄弱

2004年，互聯(lián)網(wǎng)治理工作小組對“互聯(lián)網(wǎng)治理”下的定義是：互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營部門和民間社會根據(jù)各自的作用，制定和實(shí)施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、準(zhǔn)則、規(guī)則、決策程序和方案。[11]但目前我國互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷治理體制，基本上還是延續(xù)傳統(tǒng)市場反壟斷的做法和機(jī)制，即政府幾乎是唯一的管理和決策主體。這雖然有利于加強(qiáng)政府對互聯(lián)網(wǎng)平臺的全面監(jiān)管，但也存在很多弊病。一是由于互聯(lián)網(wǎng)平臺、行業(yè)組織、用戶、公眾的主體地位沒有獲得應(yīng)有的重視，導(dǎo)致他們難以充分為自己的權(quán)益和訴求發(fā)聲，降低了其參與市場治理的積極性。二是由于政府缺乏與利益攸關(guān)方充分的溝通和協(xié)調(diào)，加上政府制定、實(shí)施政策的線路較長，無法滿足互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時的靈活、彈性、動態(tài)變通等要求[12]262，導(dǎo)致政府對互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷治理效果大打折扣。

(二)反壟斷治理理念滯后，容易適得其反

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”理念的普及和應(yīng)用，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在全領(lǐng)域都得到了快速發(fā)展。平臺經(jīng)濟(jì)作為數(shù)字時代的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，其發(fā)展形態(tài)、規(guī)律具有很多新特點(diǎn)。受傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)時代政府管理理念影響，當(dāng)前各級政府往往習(xí)慣于以規(guī)制傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的理念和方式去規(guī)制平臺經(jīng)濟(jì)，由此產(chǎn)生多方面誤區(qū)。

第一，對互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷行為的認(rèn)定“一刀切”。例如，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為“大”的平臺一般很大程度上是可以形成行業(yè)壟斷的，因此，目前在平臺反壟斷治理時，反壟斷機(jī)構(gòu)也主要以活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量作為市場份額的判定依據(jù)，這容易導(dǎo)致很多優(yōu)秀平臺企業(yè)被認(rèn)定為具有市場支配地位[13]，從而損害這些平臺的利益。實(shí)際上，互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷行為的判定需要仔細(xì)和審慎辨別，高市場占有率的平臺不一定具備限制競爭的市場支配地位，不能僅僅因平臺市場占有率高就對其實(shí)施反壟斷規(guī)制。

第二，對互聯(lián)網(wǎng)反壟斷的目的有誤解。即對反壟斷有一個簡單化的、片面的認(rèn)識，認(rèn)為反壟斷就是反競爭，從而在治理和監(jiān)管手段上，傾向于采用過度監(jiān)管和過度干預(yù)的方式限制平臺競爭，這樣就容易扼殺整個行業(yè)的活力。對于部分頭部平臺，有可能因?yàn)閲鴥?nèi)政府機(jī)構(gòu)干預(yù)過多、限制太多、監(jiān)管太嚴(yán)而喪失國際競爭力，中小企業(yè)則極有可能失去競爭的機(jī)會和創(chuàng)新的動力。實(shí)際上，反壟斷是反不正當(dāng)競爭、反無序競爭、反違法違規(guī)競爭以及反不充分競爭，反壟斷的最終目的是使平臺經(jīng)濟(jì)處于一種有序、公平、合法、合規(guī)的競爭狀態(tài)中。一方面，競爭是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，是企業(yè)生命力的源泉。另一方面，政府要適度干預(yù)和監(jiān)管，給平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展預(yù)留出合理的競爭空間。

第三，治理反壟斷呈“線性思維方式”。“線性思維方式”以簡單的力學(xué)眼光來看待世間萬事萬物的關(guān)系，傾向于把所有的認(rèn)識對象都看做是線性系統(tǒng)，它關(guān)注各種要素之間的線性因果關(guān)系，認(rèn)為認(rèn)識就是要去了解這種因果關(guān)系。[14]政府在規(guī)制傳統(tǒng)行業(yè)壟斷時，大多情況下是線性思維方式，但是平臺經(jīng)濟(jì)往往涉及多個行業(yè)、專業(yè)、學(xué)科、領(lǐng)域，是一個錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)，各種市場要素之間有很多深層次的、多方面的關(guān)系，線性因果關(guān)系往往不能直接起到對壟斷行為的認(rèn)定、分析及規(guī)制效果。

(三)反壟斷監(jiān)管機(jī)制不健全，治理效率低下

與傳統(tǒng)行業(yè)壟斷具有公開性、透明性、實(shí)物性不同，互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷具有隱蔽性、不透明性、虛擬性、技術(shù)復(fù)雜性，這些特征加大了政府反壟斷監(jiān)管的難度。其根本原因是，現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制存在多方面不足，主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

第一，監(jiān)管反應(yīng)存在時延。由于體制機(jī)制不健全和路徑依賴等原因，監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在著監(jiān)管反應(yīng)遲緩等痼疾。加上移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)為互聯(lián)網(wǎng)平臺市場支配地位行為提供了技術(shù)支持[15]，使得壟斷行為具有較強(qiáng)的隱匿性，增加了監(jiān)管的難度，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往不能及時快速地將平臺壟斷行為納入其監(jiān)管程序。以騰訊收購中國音樂集團(tuán)股權(quán)為例，騰訊收購中國音樂集團(tuán)股權(quán)的經(jīng)營者集中行為發(fā)生在2016年7月12日，但國家市場監(jiān)管總局在2021年1月份接到舉報之后開始對案件進(jìn)行調(diào)查，行政處罰書于2021年7月24日才下達(dá)，時間長達(dá)5年。

第二，監(jiān)管技術(shù)落后?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺壟斷行為背后的算法技術(shù)具有數(shù)字化、隱蔽性、高壁壘等特點(diǎn)，我國目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難在技術(shù)上對壟斷行為進(jìn)行識別。一方面，由于監(jiān)管技術(shù)水平有限，監(jiān)管部門很難對互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各個業(yè)務(wù)模式進(jìn)行全面監(jiān)管，更難以實(shí)現(xiàn)對每筆交易是否涉嫌形成壟斷進(jìn)行監(jiān)測[16]；另一方面，即便在技術(shù)上可以識別壟斷行為，證據(jù)的收集也比較困難。在算法共謀的透明度悖論中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要想獲取證據(jù)，必須提高市場透明度，但是這樣做就會讓算法共謀者之間的信息交流更順暢，算法共謀反而變得更隱蔽，從而進(jìn)一步加大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)收集證據(jù)的難度。[17]

第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清。目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)之所以在應(yīng)對瞬息萬變、錯綜復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展時監(jiān)管效率不高，這與目前互聯(lián)網(wǎng)平臺的管理和監(jiān)管部門之間權(quán)責(zé)不清、多頭治理、權(quán)責(zé)重疊有很大關(guān)系。例如，在互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)容信息發(fā)布、平臺交易監(jiān)管方面，存在國家市場監(jiān)管總局、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、國家廣電總局、國家反壟斷局等部門權(quán)責(zé)不清和權(quán)責(zé)重疊的情況，大大降低了反壟斷監(jiān)管效率。

(四)反壟斷法律制度不完善，執(zhí)法依據(jù)不足

法制建設(shè)滯后、執(zhí)法依據(jù)不足也是我國當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷治理體制存在的問題。當(dāng)前，共享型互聯(lián)網(wǎng)平臺推動新模式和新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，平臺監(jiān)管政策以及相應(yīng)的法律法規(guī)等制度建設(shè)則落后于新業(yè)態(tài)的發(fā)展，對共享型互聯(lián)網(wǎng)平臺的外部規(guī)制明顯不足[18]。這主要體現(xiàn)在三個方面。第一，目前我國在判定互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷行為時，一般依據(jù)《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》等法律，但是這些法律具有一般性特點(diǎn)，只能發(fā)揮部分作用，很難應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)平臺基于算法而衍生出來的復(fù)雜的、新型的、個性化的壟斷問題。第二，《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)制定的背景是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，面對平臺壟斷案例的判決，能夠提供的依據(jù)有限，法制建設(shè)的不足會導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)司法案件審理困難。例如2019年9月在抖音就封禁鏈接狀告騰訊一案中，在案件管轄權(quán)即“由誰審”的問題上具有爭議，導(dǎo)致案子拖延了一年之久。第三，對《反壟斷法》修訂什么、如何修訂以實(shí)現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷規(guī)則的目標(biāo)，仍不統(tǒng)一、不明確[7]，同時，還缺少數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專業(yè)性法律。

四、加強(qiáng)我國互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷治理體制建設(shè)的路徑

(一)堅(jiān)持多元協(xié)同治理，鼓勵各方積極參與

1995年，全球治理委員會發(fā)布的《我們的全球社區(qū)：委員會報告》指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！盵19]4隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺新問題的不斷涌現(xiàn)，不僅治理的難度和復(fù)雜性加大，而且對各個治理主體協(xié)同合作的要求明顯提高。

互聯(lián)網(wǎng)平臺的壟斷問題涉及行業(yè)組織、平臺企業(yè)、商家、用戶、公眾等多方利益，在反壟斷治理問題上，有必要引入多元協(xié)同治理理念。多元協(xié)同治理通常用于描述在解決公共問題的過程中與利益相關(guān)者合作或以其他方式創(chuàng)造公共價值并解決問題的情況[20]，在平臺反壟斷治理中，平臺、商家、用戶、行業(yè)組織等都應(yīng)該成為治理主體，這樣既可以積極發(fā)揮每個主體的能動性，也提高了政府治理的效率。多元協(xié)同治理并非每個主體單獨(dú)治理，而是需要通力合作，協(xié)作共治。協(xié)同治理是一個漸進(jìn)的過程，也是負(fù)責(zé)任的企業(yè)、社會、政府及個人合力作用的結(jié)果。[21]在協(xié)同治理的基礎(chǔ)上，也要合理劃分和明確各方責(zé)任邊界。一方面，要保證政府既不缺位也不越位，且占據(jù)主要指導(dǎo)地位；另一方面，要明確行業(yè)組織、社會組織、平臺、用戶、公眾各自的責(zé)任邊界，并保障其治理參與權(quán)，使每一方主體都承擔(dān)起自己的責(zé)任。其中，要重點(diǎn)明確平臺的責(zé)任和義務(wù)邊界。

(二)秉持敏捷適應(yīng)、包容審慎的治理理念，靈活應(yīng)對平臺壟斷行為

敏捷適應(yīng)和包容審慎是近年來政府監(jiān)管新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的重要理念。由于治理理念落后，大數(shù)據(jù)環(huán)境下對互聯(lián)網(wǎng)平臺新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)管得過早、過寬、過死，都有可能扼殺創(chuàng)新[22]，因此需要樹立敏捷治理理念。“敏捷治理(Agile Governce)”是2018年世界經(jīng)濟(jì)論壇提出來的，它是一套具有柔韌性、流動性、靈活性、適應(yīng)性的行為或方法，“敏捷”不僅要求政府的反應(yīng)速度要靈敏，而且要求政府在短時間內(nèi)能夠快速、高效地重新設(shè)計(jì)和制定政策。以往政府在監(jiān)管傳統(tǒng)市場時，往往需要經(jīng)過漫長時間的考慮、分析和研判，才能出臺某個政策。但是，當(dāng)前平臺發(fā)展瞬息多變，平臺問題盤根錯節(jié)，這就要求政府能夠及時出手應(yīng)對，甚至具備一定的預(yù)警和預(yù)測能力，提前預(yù)判平臺壟斷行為。面對平臺經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)，政府的監(jiān)管理念和操作都要與時俱進(jìn)，“長期穩(wěn)定不變”“全面完善普遍適用”等觀念需要調(diào)整，出現(xiàn)趨勢性的苗頭就應(yīng)及時出臺監(jiān)管政策。[8]在平臺反壟斷治理實(shí)踐中，需要治理者秉持敏捷適應(yīng)的理念，主動學(xué)習(xí)和掌握相當(dāng)程度的反壟斷治理的知識、技術(shù)、技能，對壟斷行為做出快速反應(yīng)和靈活應(yīng)對。

包容審慎是指對新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式持有的一種既包容又審慎的治理理念。2018年9月11日李克強(qiáng)總理考察市場監(jiān)管總局并召開座談會時指出，包容是指對那些未知大于已知的新興業(yè)態(tài)，只要它不觸碰安全底線就可以采取包容態(tài)度，“審慎”有兩層含義：一是當(dāng)新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)還看不準(zhǔn)時，不要一上來就“管死”，而要給予一個“觀察期”；二是嚴(yán)守安全底線，依法打擊坑蒙拐騙、謀財害命、侵犯知識產(chǎn)權(quán)和假冒偽劣等行為。[23]面對互聯(lián)網(wǎng)平臺這種具有多重網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、關(guān)聯(lián)多方利益的新業(yè)態(tài)，要采取包容審慎的治理理念，既不能管死，也不能無底線，更不能行政不作為。這就要求政府在履行監(jiān)管職能時，一方面，要對壟斷行為進(jìn)行全方位審慎研判，另一方面，也要對平臺競爭行為秉持寬容和積極的態(tài)度。

(三)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)等監(jiān)管技術(shù)的運(yùn)用，實(shí)施機(jī)構(gòu)改革和分類監(jiān)管

加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)的運(yùn)用是提高政府反壟斷治理能力的途徑之一?！丁笆奈濉贝髷?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)的集合，以容量大、類型多、速度快、精度準(zhǔn)、價值高為主要特征，是推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動力，是提升政府治理能力的新途徑。互聯(lián)網(wǎng)平臺基于大數(shù)據(jù)、算法、人工智能、云計(jì)算而產(chǎn)生發(fā)展，壟斷問題也由新技術(shù)引起，用“反壟斷技術(shù)”去治理和監(jiān)管“壟斷技術(shù)”，效率可能會更高，例如，區(qū)塊鏈對于數(shù)據(jù)具有全程追溯、公開透明、不可篡改等特點(diǎn)，這就可以應(yīng)用于互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷治理的信息保護(hù)和數(shù)據(jù)確權(quán)。

推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，明晰監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)也是當(dāng)前加強(qiáng)反壟斷治理體制建設(shè)的重要方面之一。成立互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷執(zhí)法部門可以確保責(zé)任明確到具體的、專門的、專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，避免執(zhí)法部門之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)重疊、權(quán)責(zé)空白的問題，提高反壟斷執(zhí)法效率。目前，部分發(fā)達(dá)國家已經(jīng)設(shè)立了專門性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷機(jī)構(gòu)，如英國競爭與市場管理局(CMA)下設(shè)了數(shù)字市場部門(DMU)，專門監(jiān)督大型的數(shù)字公司，促進(jìn)市場競爭和創(chuàng)新，保護(hù)消費(fèi)者和企業(yè)免受公平行為的侵害[24]，這種做法值得參考。

在深化機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，也要對互聯(lián)網(wǎng)平臺實(shí)施分類監(jiān)管，這主要是基于互聯(lián)網(wǎng)平臺涉及領(lǐng)域繁雜、規(guī)模和功能各異，且反壟斷監(jiān)管工作專業(yè)性強(qiáng)以及各平臺監(jiān)管重點(diǎn)不同而考慮。2021年國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南》(征求意見稿)，將互聯(lián)網(wǎng)平臺分為三級六類。三級平臺分別為：超級平臺、大型平臺、中小平臺；六類平臺為：網(wǎng)絡(luò)銷售類、生活服務(wù)類、社交娛樂類、信息資訊類、金融服務(wù)類、計(jì)算機(jī)應(yīng)用類。從監(jiān)管難度和重要程度來看，超級平臺和大型平臺用戶規(guī)模較大，業(yè)務(wù)種類繁多，經(jīng)濟(jì)體量大而且具有較強(qiáng)的限制商戶接觸消費(fèi)者(用戶)的能力，是監(jiān)管難度大且非常重要的平臺。同時，在對六類平臺分類監(jiān)管的基礎(chǔ)上，連接人與商品的網(wǎng)絡(luò)銷售類平臺、連接人與資金的金融服務(wù)類平臺以及連接人與計(jì)算能力的計(jì)算應(yīng)用類平臺也屬于重點(diǎn)和難點(diǎn)監(jiān)管對象。

(四)加強(qiáng)法律制度建設(shè)，提供法治保障

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要2021—2025》中“加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法”部分，要求政府積極推進(jìn)“反壟斷”等重要領(lǐng)域立法，及時跟進(jìn)研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、大數(shù)據(jù)等相關(guān)法律制度，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展。為了防止平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序健康發(fā)展，我國在加強(qiáng)平臺反壟斷制度政策法律方面做了許多努力。如國務(wù)院反壟斷委員會于2021年2月7日印發(fā)了《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)，明確了平臺、平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者、平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者等相關(guān)概念，對相關(guān)市場界定、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中等事項(xiàng)進(jìn)行了說明?！吨改稀窞槠脚_經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指明了方向。同時，2021年我國在對《反壟斷法》進(jìn)行首次修訂時，修正草案也增加了部分關(guān)于平臺反壟斷的法律條例。如“經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等排除、限制競爭”，“具有市場支配地位的經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺規(guī)則等設(shè)置障礙，對其他經(jīng)營者進(jìn)行不合理限制的，屬于濫用市場支配地位的行為”。這就從法律層面對平臺壟斷行為進(jìn)行了制約和限制。但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我國政府還需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。

在數(shù)字平臺反壟斷治理的法律制度建設(shè)方面，我們可以借鑒國外的相關(guān)法案。一是制定專門性數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷法案，提高法律供給的專業(yè)性和權(quán)威性，提升政府機(jī)構(gòu)反壟斷治理的法治化水平。如歐盟以“權(quán)力越大，責(zé)任越大”和“線下禁止的，線上也應(yīng)禁止”為原則，2020年推出了《數(shù)字服務(wù)法》(DSA)和《數(shù)字市場法》(DMA)以制裁網(wǎng)絡(luò)平臺壟斷行為。其中，《數(shù)字服務(wù)法》明確了事前義務(wù)、實(shí)施措施、監(jiān)管措施、風(fēng)險管理、打擊非法等細(xì)節(jié)[25]，《數(shù)字市場法》對“守門人”的概念、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、義務(wù)進(jìn)行了清晰的界定。這為我國在法律層面界定平臺經(jīng)濟(jì)相關(guān)概念、明晰政府在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任以及制定平臺經(jīng)濟(jì)專門性法案，提供了專業(yè)的借鑒。二是打法律“組合拳”，為反壟斷治理提供全面的法律保障。例如，美國國會眾議院于2021年6月通過了《合并申報費(fèi)現(xiàn)代化法案》《州反壟斷執(zhí)法場所法案》《通過啟用服務(wù)交換法案》《平臺競爭和機(jī)會法案》《美國選擇與創(chuàng)新在線法案》《終止平臺壟斷法案》[26]6項(xiàng)反壟斷法案，撤銷了《縱向合并指南》，這對于我國從大型平臺交易申報費(fèi)用、地方政府反壟斷執(zhí)法權(quán)、平臺之間數(shù)據(jù)遷移、獵殺式并購行為、“守門人”權(quán)利界定、平臺自營業(yè)務(wù)等角度，全面完善平臺經(jīng)濟(jì)相關(guān)法案，具有很大的參考價值。