鄒昀瑾 牛建華 張 銳*

(1.北京大學 政府管理學院，北京 100871;2.北京大學 體育教研部，北京 100871)

一、突發(fā)事件對政府大型體育賽事應急管理的挑戰(zhàn)

政府跨部門協(xié)同是隨著整體政府、協(xié)同治理、網絡治理等理論而興起的研究領域，是政府內部兩個或多個部門以“協(xié)同”為基本手段，實現權力劃分、資源配置、責任分擔協(xié)調統(tǒng)一的行為。社會風險不斷增加，應急管理問題日趨復雜，以及傳統(tǒng)政府部門職權固化、過度關注部門利益、缺乏溝通機制，造成應急管理效率低下和碎片化。(1)盛明科、郭群英：《公共突發(fā)事件聯(lián)動應急的部門利益梗阻及治理研究》，《中國行政管理》2014年第3期，第38-42頁。為了應對突發(fā)危機，政府開始利用跨部門協(xié)同機制破除壁壘，通過優(yōu)化政府內部職能分工來提升政府應急管理效率。(2)孫迎春：《國外政府跨部門合作機制的探索與研究》，《中國行政管理》2010年第7期，第102-105頁。

大型體育賽事是一個國家展現治理能力和治理水平的綜合平臺,賽事能否成功舉辦是對主辦國應急管理能力的巨大考驗。然而，大型體育賽事由于自身規(guī)模大、影響廣等特點，往往面臨著諸多不確定因素及風險，容易引發(fā)公共危機。例如，因戰(zhàn)爭、騷亂、恐襲等影響，歷史上曾有三屆奧運會停辦，也曾有大型體育賽事發(fā)生球迷騷亂、爆炸等突發(fā)事件。因此，如何更好地應對大型體育賽事中各類突發(fā)事件是對政府治理能力尤其是跨部門協(xié)同治理能力的考驗。

本文選取以奧運會為代表的大型體育賽事中的突發(fā)事件為研究對象，聚焦倫敦奧運會、里約奧運會、東京奧運會的危機應對過程，結合各國政府針對奧運危機的應對舉措及其特征，深挖和凝練政府跨部門協(xié)同在應急管理體系中的實踐意涵，并進一步探究內嵌在其中的協(xié)同機制與應對邏輯?；诖?，研究嘗試從“制度-組織-技術”三個維度分析政府跨部門協(xié)同機制在奧運危機治理中的賦能效用。

二、政府跨部門協(xié)同的文獻回顧及分析框架

(一)文獻綜述

政府跨部門協(xié)同機制發(fā)端于英國行政現代化改革，目前已形成了比較完整的理論框架與運行機制。在已有文獻中，學者們圍繞政府跨部門協(xié)同的重要內涵，從制度結構、組織模式和協(xié)同過程出發(fā)對適合我國國情的政府跨部門協(xié)同機制進行深入探討。例如，周志忍等以部門間橫向關系為重點，對政府跨部門協(xié)同機制做了系統(tǒng)梳理和審視(3)周志忍、蔣敏娟：《中國政府跨部門協(xié)同機制探析——一個敘事與診斷框架》，《公共行政評論》2013年第1期，第91-117頁。；沈榮華等從跨部門協(xié)同效能的角度總結出激勵機制、信任機制、整合機制和協(xié)調機制的配套實施是政府提升服務質量的有效手段的觀點，并提出以跨部門協(xié)同代替“碎片化”管理結構之進路(4)沈榮華、何瑞文：《整體政府視角下跨部門政務協(xié)同——以行政服務中心為例》，《新視野》2013年第2期，第60-63頁。。這些研究從整體政府的視角，剖析了政府跨部門協(xié)同的內在邏輯，為理解特定情境下政府跨部門協(xié)同夯實了理論基礎。然而，受文化差異、組織形態(tài)和制度缺失等因素的影響，政府跨部門協(xié)同機制也不可避免地顯現出諸如組織協(xié)同失調、職能部門責任意識不足、內在動力缺乏和領導者能力欠缺等若干問題，使其陷入效率困境。據此，有學者在績效視角下討論了非任務績效對跨部門協(xié)同績效的積極影響(5)付景濤：《非任務績效視角下的跨部門協(xié)同績效作用機制研究》，《中國行政管理》2017年第4期，第40-45頁。；也有學者從個體層面探討公務員技能在政府跨部門協(xié)同治理中的關鍵作用。(6)賴先進：《公務員在跨部門協(xié)同治理中的管理技能研究》，《東北師大學報(哲學社會科學版)》2019年第1期，第85-92頁。

綜合審視既有的文獻，我們發(fā)現政府跨部門協(xié)同在公共服務、電子政務、貧困治理、環(huán)境治理、公共安全、應急管理等諸多領域得以嘗試。在公共服務領域，有研究探究了該領域協(xié)同治理的形成機制及其制度邏輯(7)宋程成、蔡寧、王詩宗：《跨部門協(xié)同中非營利組織自主性的形成機制——來自政治關聯(lián)的解釋》，《公共管理學報》2013年第4期，第1-11頁。；也有研究通過分析正式與非正式制度的混合機制以及調適性治理的基本特征，構建出跨部門協(xié)同的復合型調試框架。(8)薛澤林、胡潔人：《政府購買公共服務跨部門協(xié)同實現機制——復合型調試框架及其應用》，《北京行政學院學報》2018年第5期，第58-66頁。在電子政務領域，有的研究從“互聯(lián)網+政務服務”的視角分析了嵌入式協(xié)同的實踐困境及其邏輯(9)鄧理、王中原：《嵌入式協(xié)同：“互聯(lián)網+政務服務”改革中的跨部門協(xié)同及其困境》，《公共管理學報》2020年第4期，第62-73頁。，有的研究試圖構建協(xié)同電子政務促進政務服務部門間信息共享、業(yè)務協(xié)同、流程統(tǒng)一的新機制。(10)樊博：《跨部門政府信息資源共享的推進體制、機制和方法》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期，第13-20頁。在貧困治理領域，相關研究基于精準扶貧的實踐案例，對農村扶貧中的跨部門協(xié)同模式做了系統(tǒng)梳理。(11)陳忠言：《中國農村扶貧中的跨部門協(xié)同機制分析》，《寧夏社會科學》2014年第4期，第19-27頁。在環(huán)境治理領域，研究者們或是從整體政府層面，以政府跨部門的聯(lián)合政策為數據基礎進行政策量化分析(12)操小娟、李佳維：《環(huán)境治理跨部門協(xié)同的演進——基于政策文獻量化的分析》，《社會主義研究》2019年第3期，第84-93頁。；抑或是探究政府跨部門協(xié)同在水域環(huán)境、大氣環(huán)境等代表性案例中的實踐。(13)任敏：《“河長制”:一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究》，《北京行政學院學報》2015年第3期，第25-31頁。此外，我們發(fā)現還有少數學者關注到跨部門協(xié)同機制在應急管理(14)鄭寰、燕繼榮：《基層綜合應急救援體系建設中的跨部門協(xié)同——以云南省文山州消防改革為例》，《中國行政管理》2011年第5期，第57-61頁。和公共安全(15)吳豐：《中美反恐情報跨部門協(xié)同比較研究》，《情報雜志》2017年第10期，第12-16頁。領域的應用。

總之，已有研究較為廣泛地分析了不同領域的政府跨部門協(xié)同實踐。但遺憾的是，公共管理和政治學領域鮮有對以奧運會為代表的大型體育賽事危機應對中政府跨部門協(xié)同的探討。因而，本文嘗試從政府跨部門協(xié)同的視角出發(fā)，分析大型體育賽事的危機應對。

(二)分析框架

賦能(Empowerment)主要是指行動主體通過內部授權，促使權力由高度集中向“去中心化”嬗變，進而提升組織韌性的一種方式。(16)Thomas K W,Velthouse B A.Cognitive elements of empowerment:an “interpretive” model of intrinsic task motivation.Academy of Management Review,1990,15(4),pp.666-681.簡言之，政府跨部門協(xié)同的賦能效用，可以被理解為政府通過協(xié)調和推動以激發(fā)自身內在動力，提升意識水平和行動能力，使其在危機治理中產生效果和影響的一種作用機制。

首先，制度賦能是政府跨部門協(xié)同機制的本源，其實質邏輯就是對應急管理的核心理念、目標設置和關鍵要素之間的相互關系做出制度層面的約束，形成渠道規(guī)范、程序嚴密、結構完整的跨部門協(xié)同運行機制。其次，組織賦能是指政府通過應急決策指揮，依據可靠的應急方案促進組織動員、資源流動等應急工作的具體執(zhí)行。再次，技術賦能關注的是技術在危機應對中的有效性。具體而言，以海量數據規(guī)模、結構化和非結構化的復雜數據樣態(tài)為基本特征的大數據(17)楊一、鄒昀瑾：《以機器學習應對信息“爆炸”時代:公共管理研究的降維可視化探析》，《中國行政管理》2021年第1期，第105-113頁。，在應急管理過程中主要體現為政府依托云計算、互聯(lián)網、人工智能等為跨部門協(xié)同搭建智能化平臺和工具。基于此，我們選擇在奧運危機場景下來討論政府間跨部門在制度、組織和技術三方面的賦能效用，分析其作用機理和內在邏輯，并構建“制度-組織-技術”的基本分析框架(圖1)。

圖1 政府跨部門協(xié)同賦能奧運危機管理的“制度-組織-技術”基本框架

這一框架的主要觀點涵蓋三個方面：(1)制度作為應急管理實踐活動的基礎，支撐著從監(jiān)測、預警到響應、恢復的整個應急流程，為復雜情境下的危機應對劃定邊界、明晰定位和行為規(guī)范。相互關聯(lián)的應急體制、機制內嵌于應急管理的制度體系中，為組織和技術提供保障。因此，制度優(yōu)化能夠促進組織的高度協(xié)調配合，以及技術的創(chuàng)新、發(fā)展與運用，制度的先進性是構建高效的應急協(xié)同機制的保障；(2)組織協(xié)同是搭建起一個多部門聯(lián)結的合作網絡，既豐富了應急管理實踐的多元主體，也為政府協(xié)同機制的有效運行和整體利益的實現提供了幫助；(3)與此同時，技術的發(fā)展也作用于制度變遷，助推著組織應急能力的提升。因此，我們認為制度、組織與技術之間是相互作用的，為應急管理的協(xié)同共治賦能。

三、案例分析

(一)案例選取

如上所述，隨著政府跨部門協(xié)同在各領域不斷深入，眾多實踐典型紛紛涌現，其中不乏運用跨部門協(xié)同機制治理大型體育賽事突發(fā)事件的成功案例。為多角度展現政府跨部門協(xié)同機制在不同情境中的賦能效用，本文在案例選取上遵循以下原則：(1)典型性原則。大型體育賽事中的突發(fā)事件常常難以預知，為了盡可能全面地展現各類突發(fā)事件的危機應對方式，所選案例涵蓋三種典型的突發(fā)危機事件，分別為公共安全危機、公共衛(wèi)生危機和自然災害危機。(2)代表性原則。為了拓寬體育賽事的覆蓋性和普遍性，增強結論的說服力，本研究聚焦世界范圍內影響力和覆蓋率廣，知名度、關注度和認可度高的大型綜合體育賽事——奧運會。(3)時間性原則。為使得本研究中案例具有現實參考意義和可借鑒作用，遵循時效性原則，在案例選取時，以時間線為基準，探討最近三屆奧運會中突發(fā)事件的應對機制。(4)區(qū)域性原則。大型體育賽事不僅是社會文化的重要體現,更是衡量一個國家或城市綜合實力的關鍵因素。本研究分別選取位于歐洲、南美洲和亞洲，具有地域特色的三個國家，同時也考慮到經濟發(fā)展水平的差異，兼顧發(fā)達國家和發(fā)展中國家。

基于以上原則，本文選取2012年倫敦對公共安全突發(fā)事件的應對、2016年里約對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應對以及2021年東京對自然災害突發(fā)事件的應對為研究對象。這三個典型案例發(fā)生于不同國家，政府跨部門機制在奧運危機治理中的特征各有差異。這能夠為大型體育賽事的突發(fā)危機應對中政府跨部門協(xié)同機制何以有效開展提供參考。

(二)案例描述：政府跨部門協(xié)同應對奧運突發(fā)事件

1.英國倫敦：公共安全危機的應對

倫敦奧運會一周年倒計時不久，因一名少數族裔男性被倫敦警察槍殺引發(fā)騷亂。大批民眾上街抗議警察暴行，一系列破壞公共秩序的行為愈演愈烈，并逐漸蔓延至伯明翰、曼徹斯特、利物浦等城市，發(fā)展為自20世紀80年代英國種族騷亂以來最嚴重的事件。(18)蘇頌興：《倫敦騷亂與突發(fā)群體事件的難題破解——兼論社會管理創(chuàng)新在觀念與政策層面的思考》，《中國青年研究》2012年第1期，第17-21頁。因涉嫌參與騷亂、縱火和搶劫被抓捕的上千人中，甚至包括倫敦奧運會形象大使。

暴力事件發(fā)生后，依照英國應急安全管理體制的基礎法案《國內緊急狀態(tài)法》以及《公共秩序法》等，英國立即啟動了內閣緊急應變小組(COBR機制)和金級應急指揮，進入全面緊急狀態(tài)。這里的COBR機制和金級指揮，分別對應英國中央和地方突發(fā)事件應對的最緊急程度。前者COBR機制處于中央政府三級響應模式中的最高層級，是在首相或副首相的領導下進行運轉的，主要是用于應對那些蔓延范圍廣、影響性強的突發(fā)公共事件；后者金級指揮則是地方層面突發(fā)事件應對三級指揮運行機制中的最高級。由此看來，此次暴力事件是一場規(guī)模巨大的公共安全突發(fā)危機事件。

在這種情況下，英國政府積極發(fā)揮部門聯(lián)動效應以應對危機。根據英國政府網站的官方信息，倫敦警察局聯(lián)合消防局、急救中心和其他相關部門，在倫敦警務處總部設立全國奧林匹克協(xié)調中心，為應對奧運期間的各類威脅做好充分準備；英國內政部聯(lián)合倫敦奧組委制定了奧運反恐戰(zhàn)略、奧運會網絡安全計劃以及夏季奧運會和殘奧會安保戰(zhàn)略等多項計劃，為打擊犯罪活動、預防恐怖襲擊做準備；倫敦警察局和奧組委聯(lián)合派出上萬名警察和安保人員，保證各類突發(fā)狀況的及時應對。(19)Home Secretary RUSI olympic security conference speech.https://www.gov.uk/government/speeches/home-secretary-rusi-olympic-security-conference-speech,2021年3月23日訪問。英國國防部也提供軍事支持，派出包括陸海空軍和拆彈處理小組等上萬名特種人員，防止暴恐事件發(fā)生。(20)Royal Marines practise Olympic security on Thames.https://www.gov.uk/government/news/royal-marines-practise-olympic-security-on-thames,2021年3月23日訪問。

同時，英國財政部為騷亂中受到影響的商家提供資金支持和稅收減免，并投入大額資金作為奧運安全的基本預算；英國社區(qū)與地方政府事務部啟動恢復基金用于家庭和社區(qū)的重建工作；英國司法部發(fā)布了刑事司法制度改革計劃來加大懲處力度；英國工作與養(yǎng)老金部對因騷亂陷入困境的家庭給予重點關懷，主要通過解決這些家庭的父母就業(yè)與子女教育問題來改善生活；英國教育部針對騷亂中的青年問題，全面改革職業(yè)教育并制訂計劃，對參與騷亂活動的青年群體給予就業(yè)或培訓支持，通過在工作中提高工資激勵的方式，減少其再次犯罪的可能。此外，政府支持主流媒體報道刊登騷亂分子照片，向全社會公布事件最新進展；也開通信息公開網站，鼓勵民眾在新媒體平臺建立志愿群組，協(xié)助政府平息騷亂。

從賦能效用來看，英國此次公共安全奧運危機事件，首先，內閣緊急應變小組統(tǒng)一指揮、研判形勢，調動了政府各部門協(xié)同參與危機應對，發(fā)揮了組織賦能效應；其次，英國的應急法律體系和應急管理機制共同為危機應對提供了有力支撐；最后，英國政府也重視危機信息的傳播和回應，實現了危機治理在信息共享方面的技術賦能?？傮w而言，英國政府在制度賦能、組織賦能、技術賦能的共同支撐下，發(fā)揮了政府跨部門協(xié)同在公共安全危機應對中的效用。

2.巴西里約：公共衛(wèi)生危機的應對

2015年5月，巴西暴發(fā)寨卡病毒。疫情迅速蔓延，世衛(wèi)組織將其確定為“國際公共衛(wèi)生緊急事件”。牛津大學、哈佛大學的上百名科學家和醫(yī)療人員聯(lián)名致信世衛(wèi)組織，要求延遲或易地舉辦奧運，數位世界排名靠前的運動員相繼宣布退賽。

為快速應對寨卡疫情，巴西總統(tǒng)府頒布法令，成立國家協(xié)調控制室和各州區(qū)域中心，探索跨部門合作的協(xié)同抗疫機制。具體而言，在巴西衛(wèi)生部的統(tǒng)籌協(xié)調下，巴西國防部派出大批軍人對城市實施滅蚊行動，巴西衛(wèi)生部人員也同時入戶指導居民滅蚊；巴西國防部還聯(lián)合教育部，分發(fā)滅蚊手冊進行宣傳，以提高青少年對病毒的防范意識；巴西科技部與衛(wèi)生部共建疫情專家網絡，聯(lián)合巴西教育部對與病毒相關的科研項目給予重點資助，還協(xié)同巴西經濟部建立數據開放網站，對疫情期間的經濟形勢進行研判；為了保護易感人群，巴西婦女人權部為孕婦提供產前保障和分娩援助，并聯(lián)合律師和科學家向國家最高法院請愿，呼吁準許感染病毒的孕婦墮胎，這是因為在巴西墮胎屬于違法行為。此外，巴西農業(yè)部、國家民航局等部門也積極響應號召，開展“零寨卡”滅蚊活動?；诖耍粋€以巴西衛(wèi)生部為主，巴西教育部、國防部、旅游部等16個政府部委為輔的跨部門協(xié)調機制得以建立。同時，巴西衛(wèi)生部還專門建立了數據開放網站，與其他國家的醫(yī)生和研究人員共享信息，為全球疫情防范和風險評估提供幫助。

尤其是，巴西政府采取了諸多特別措施，以保證奧運會如期舉辦。一方面，巴西衛(wèi)生部和里約州政府積極加強奧運醫(yī)療衛(wèi)生設備，為運動員提供驅蚊劑、紗窗等防蚊物品；另一方面，巴西旅游部對5萬多家酒店和餐廳加強監(jiān)管，做好防蚊滅蚊措施，降低游客感染風險；旅游部還建立了“旅行者健康”專題網頁，使用多種語言實時對外公布疫情進展、奧運特別措施及旅行建議。此外，巴西還引入智慧醫(yī)療工具，用來幫助用戶獲取醫(yī)學參考信息、上報典型癥狀研判健康狀況、追蹤蚊蟲信息、尋找就近醫(yī)療機構，也可以幫助醫(yī)療專家確定候選療法。

從賦能效用來看，巴西政府在此次公共衛(wèi)生奧運危機事件中，積極組織動員，實現了跨部門、跨領域的資源流動和人員調度，這是危機應對中組織賦能的重要體現；法律的基礎保障作用為巴西公共衛(wèi)生奧運危機治理實現制度賦能，疫苗研發(fā)新科技和智慧醫(yī)療工具的應用也讓技術賦能更為多元。得益于此，疫情基本得到控制，里約奧運會于2016年8月成功舉辦，巴西政府通過跨部門協(xié)同的應急實踐使得疫情轉危為機，得到國際奧委會和世衛(wèi)組織的肯定，巴西也以奧運為契機讓低迷的經濟進入新增長的“拐點”。

3.日本東京：自然災害危機的應對

日本位于環(huán)太平洋火山地震帶，是地震、海嘯、火山、臺風、雪災等重大自然災害的高發(fā)區(qū)。根據日本內閣府2021年《防災白皮書》中對1993—2020年間自然災害的統(tǒng)計，自然災害造成了共計33 106人死亡或失蹤，其中地震和海嘯造成的死亡和失蹤人數最多，占比為88.83%。(21)「令和3年版防災白書附屬資料8自然災害による死者·行方不明者內訳」，日本內閣府防災情報網頁：http://www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/r03/honbun/3b_6s_08_00.html，2021年6月23日訪問。由此看來，如何做好自然災害的危機應對是日本舉辦奧運會面臨的重大考驗。

事實上，由于自然災害頻發(fā)，東京奧運會期間的災害應對成為日本政府尤為重視的工作。而且，日本目前建立的一套危機應對體制較為成熟完善，具有代表性、說服力，對本文而言更具研究價值。因此，本文主要分析的是日本對突發(fā)性自然災害的應對，聚焦在奧運會舉辦前期自然災害危機應對中跨部門協(xié)同機制所發(fā)揮的作用。

長期以來，日本構建了一套較為全面的自然災害應急管理體系。從組織結構來看，日本自然災害應急管理體系涵蓋了日本中央政府—都道府縣政府—市町村政府三個主要層級。內閣府設立“中央防災會議”，內閣總理任命“防災擔當大臣”，并聯(lián)合厚生勞動省、國土交通省、防衛(wèi)省等11個中央省廳，制訂綜合協(xié)調防災計劃和應急管理基本方案，提出指導性建議；都道府縣負責推進地區(qū)防災計劃的制訂和實施；市町村級則負責防災計劃的具體落實。從法律制度來看，日本構建了一套完善的自然災害法制體系，為自然災害的預防和應對提供了保障。(22)日本以《災害對策基本法》為綱領，先后頒布了《大規(guī)模地震對策特別措施法》《災害救助法》《地震保險法》等各類自然災害法律法規(guī)。

日本應急管理的跨部門協(xié)同，在2015年初的“東京奧運會部長級籌備會”中得到了突出的體現。具體而言，會議明確了跨部門工作的相關職責：其一，厚生勞動省協(xié)同總務省，共同推進公共場所內圖形標識與多語種的普及。其二，國土交通省與厚生勞動省協(xié)同，做好奧運期間地震及海嘯警報,完善電子地圖等空間信息基礎設施，向各部門提供及時準確的災害信息。其三，防衛(wèi)省與東京奧組委、國家安全保障局、警察廳、消防廳等部門一同參與奧運防災演習。奧運期間一旦發(fā)生自然災害，防衛(wèi)省將迅速起降直升機配合國土交通省調查受災情況。

同時，為保證奧運期間的安全，國土交通省進一步完善首都的防災措施，強化交通道路、鐵路、高架橋等設施抗震性。例如，為避免大型自然災害所造成的“二次災害”，國土交通省要將東京市區(qū)電線桿全部地下化；氣象廳首次設置了專門的氣象隊，以預防奧運會期間可能發(fā)生的酷暑、暴雨等惡劣天氣對比賽的影響；財政部投入大量資金，用于防災科學技術研究、災害預防、國土保全和災后重建等重要領域，保障災害應對措施的有效實施。

此外，政府通過技術手段形成了以政府各職能部門為主的“中央防災無線網”、以全國消防機構為主的“消防防災無線網”以及都道府縣市町村的“防災行政無線網”，為收集災害信息提供了有效支撐。同時，日本在自然災害應急管理過程中強調全社會協(xié)同治理，非政府組織、企業(yè)、主流媒體和紅十字會等也常參與自然災害應急處理體系中的各個環(huán)節(jié)。如互聯(lián)網服務和電信運營商、航空公司ANA和JAL、零售企業(yè)永旺株式會社等在通信、交通和物資方面提供了應急保障，在日本自然災害應對中承擔了重要角色。這一協(xié)同治理模式很大程度上調動了政府、企業(yè)和社會的積極性。

從賦能效用來看，日本針對奧運期間可能遇到的自然災害危機，搭建了政府各部門共同參與的網絡化組織結構，實現了組織賦能；日本全方位多體系的自然災害法律，規(guī)定了應急管理全過程中的任務要求和實施細則，制度賦能得以實現；具有風險監(jiān)測預警功能的“防災無線網”得益于政府跨部門協(xié)同下衛(wèi)星通信系統(tǒng)、移動通信系統(tǒng)和固定通信系統(tǒng)集成開發(fā)的支持，更是政府跨部門協(xié)同中技術賦能的集中體現。

(三)案例分析：奧運突發(fā)危機應對的跨案例比較與討論

為了進一步討論三個國家在奧運危機中的應急管理行為及其原因，我們將就其在奧運危機治理方案中的異同點進行分析，以求更有力地闡釋其應對特征。就三個國家在奧運危機應對中的不同之處主要體現為以下兩方面：一是，英國和日本應急管理機制較為成熟，而巴西由于經濟發(fā)展水平和綜合國力的影響，應急管理成熟度相對受限；二是，三個國家體現出領導人參與“高位推動”應急管理，同時日本還呈現出“全社會參與”的特征。當然，三個國家對奧運危機的治理方式也有相同之處，主要體現為以下三點：一是以法律體系為制度支撐，為應急管理提供保障；二是以整體性和系統(tǒng)性為原則，統(tǒng)籌協(xié)調形成跨領域、多渠道、全方位的組織協(xié)同模式；三是信息技術的互聯(lián)共享也成為推動危機應對的重要因素。

四、賦能型應急在奧運場景的運用

奧運會突發(fā)事件的復雜性和公共性等特征決定了政府跨部門協(xié)同的重要性和必要性。在英國、巴西和日本政府的危機應對過程中，政府跨部門協(xié)同實現了資源整合，增強了處置效率，一定程度上緩解了碎片化缺陷，凸顯了政府跨部門協(xié)同機制在突發(fā)事件應急管理中的治理優(yōu)勢。更為重要的是，從制度、組織和技術三個層面，為應急管理助力和賦能。

(一)制度賦能：以法律制度為基礎，為危機應對框定尺度

科學規(guī)范的應急法律體系在政府跨部門協(xié)同中發(fā)揮著指引作用，也是奧運危機應對得以科學化、標準化實施的基礎和重要依據。制度目標和框架的建立在社會發(fā)展中起著基礎性作用(23)道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社2008年版。，構建和完善政府跨部門協(xié)同機制在應急管理中的框架體系，才能更好地實現利益相關者集體行動過程中的責任共擔和利益共享(24)何瑾、鄒昀瑾：《利益相關者理論視閾下突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理模式探析》，《云南行政學院學報》2021年第4期，第152-160頁。，充分發(fā)揮政府跨部門協(xié)同在奧運危機應對中的優(yōu)勢。承前所述，日本中央、都道府縣和市町村的三級應急管理響應體系以及英國金銀銅處置機制，以及英國《民事突發(fā)事件法案》、日本《災害救助法》和巴西《國家減災抗災法》等，避免了政府部門間責任推諉、相互掣肘、矛盾沖突等問題，為奧運突發(fā)危機應對提供了應急體制和機制的支持。在推進應急管理體系和框架發(fā)展完善的現代化進程中，構建政府跨部門協(xié)同機制在奧運危機應對中的程序、標準和方式，有助于政府更具前瞻性和科學性地應對危機，化解和防范風險。

(二)組織賦能：以多元主體為核心，促進奧運危機應對的協(xié)同

1.組織為應急決策指揮賦能

在奧運危機的應急管理中，政府如何決策成為衡量跨部門協(xié)同實施是否有效的首要維度和重要標尺。這就要求政府在對各類奧運危機風險感知、動態(tài)監(jiān)控、研判評估的基礎上，以奧運危機應急決策為先導，將統(tǒng)籌規(guī)劃和科學決策相結合，將具有可操作性和可執(zhí)行性的應急目標、應急方案和應急指令精準發(fā)布至與奧運危機治理有關的政府各部門。具體到奧運場景中，英國在騷亂事件發(fā)生后，內閣緊急應變小組把握危機的現實情況、制定應急管理的戰(zhàn)略性目標、形成應急決策，由此，政府跨部門協(xié)同治理危機的具體工作才得以順利展開；日本也采用以內閣府直屬的“中央防災會議”為決策機構、內閣總理直接任命“防災擔當大臣”來應對不確定危機。由此可見，應探索奧運危機治理中的政府跨部門協(xié)同機制的優(yōu)化策略，積極發(fā)揮政府決策在跨部門協(xié)同機制中的指揮作用。

2.組織為應急執(zhí)行能力賦能

政府跨部門協(xié)同機制在處理奧運危機中是否能發(fā)揮其治理優(yōu)勢，不僅考驗組織決策者的高位推動和權威驅動，也對政府各部門間協(xié)同的具體執(zhí)行能力發(fā)出挑戰(zhàn)。因此，提升部門間的協(xié)同能力顯得尤為重要，而協(xié)同能力的提升需要組織動員和資源流動的雙向配合，這也是英國、巴西和日本在應對奧運危機事件的共識?！敖M織動員”是對參與特定活動或工作的行動者的發(fā)動行為(25)符平、盧飛：《制度優(yōu)勢與治理效能：脫貧攻堅的組織動員》，《社會學研究》2021年第3期，第1-22頁。，在上述奧運場景中體現為：英國政府在騷亂事件中對警察、消防人員和醫(yī)護人員等參與者的組織動員，巴西政府在消除寨卡病毒危機過程中對教育部、國防部、衛(wèi)生部等政府部門的組織動員，以及日本在災害預防中對不同參與者的組織動員。然而，政府跨部門協(xié)同不僅為奧運危機治理提供了組織動員的最佳平臺，也營造一種開放流動的資源配置環(huán)境。根據資源依賴理論，資源的匱乏是組織間協(xié)作的動機。(26)Pfeffer J,Salancik G R.The external control of organizations:A resource dependence perspective.Stanford University Press,2003,p.2.因此，盤活政府各部門間分散的資源，有利于政府高效應對奧運危機。例如，巴西為緩解寨卡病毒帶來的奧運危機，全力支持政府各部門人員，派出大批軍人實施滅蚊行動，并投入大量防疫物資以保證奧運賽場安全。由此可見，組織動員和資源流動在一定程度上決定政府跨部門協(xié)同在奧運危機治理中的功效。

3.組織為應急合作網絡賦能

由于奧運場景的特殊性，其誘發(fā)的危機較其他領域的危機更具破壞性，對危機治理主體提出了更高的要求。但現實情境中，政府作為治理主體，其內部各部門之間存在的行政層級割裂、工作領域分散等問題仍是導致政府跨部門協(xié)同機制失衡的重要原因。因此，構建政府各部門在奧運危機治理中的合作網絡對于有效遏制奧運危機造成的危害具有重要意義，這也是政府跨部門協(xié)同組織賦能的核心體現。具體到上述三個奧運場景中，不難看出，英國搭建起以司法部、民政部、消防廳、教育部等政府部門為核心的組織合作網絡，巴西形成了以衛(wèi)生部為主、其他十余個部委為輔的組織合作網絡，以及日本構建的以厚生勞動省、國土交通省、總務省等多個省廳為主的組織合作網絡。三國都形成了奧運危機應對的合作網絡，呈現出全政府、跨部門的奧運危機治理網絡結構。當然，政府如何將條塊聯(lián)結、縱橫交錯的跨部門合作網絡有效發(fā)揮，還應從以下兩方面入手：一方面，從頂層設計出發(fā)，綜合分析政府各部門行動主體之間的網絡關系，構建高質量的政府跨部門協(xié)同框架，以促進部門間合作目標的一致性和合作內容的多樣性，增強奧運危機治理方案的可行性和有效性；另一方面，政府跨部門協(xié)作的頻率和質量是決定合作網絡互動成效的關鍵性因素，政府需調動參與奧運危機治理部門的主觀能動性與積極性，提高奧運危機應對效率。

(三)技術賦能：以智慧治理為支撐，實現技術的互聯(lián)互通

1.技術為信息交互共享賦能

信息交互共享平臺搭建起政府跨部門互動的“橋梁”，為化解奧運危機，政府以群眾基礎廣泛的網絡平臺為介質，試圖建構一種信息互通、公開透明的開放型治理模式。英國開通政府信息公開網站和信息共享平臺；巴西創(chuàng)建疫情數據信息開放網站和健康專題網頁，這些都促使政府跨部門協(xié)同信息資源效用最大化，避免因信息共享不暢、研判不足而錯過應急處置的關鍵時機。信息的傳播能夠搭建暢通的渠道，增強雙向溝通(27)廖梓豪、王丹彤、鄒昀瑾：《大數據治理、媒體選擇與政府信息公開評價——基于突發(fā)公共危機調查的實證分析》，《安徽行政學院學報》2021年第5期，第41-51頁。，以緩解信息不對稱和公眾的焦慮情緒。同時，信息共享有效推動了危機治理過程中的政民互動，例如英國政府借助線上平臺，引導公眾自發(fā)參與危機應對之中。

2.技術為危機環(huán)境感知賦能

以智慧技術驅動政府危機管理創(chuàng)新，不僅能夠促進政府不同層級之間、各個部門之間的互聯(lián)互通，而且有助于改變傳統(tǒng)意義上多元主體互動關系，提高政府各部門危機環(huán)境感知的敏銳性和洞察力。巴西不僅聯(lián)合英國生物科技公司和美國疾病控制與預防中心等重點醫(yī)療科研機構，搭建起智慧互聯(lián)、全球互通的科研團隊，還利用智慧技術加強危機環(huán)境感知，將操作簡易、靈活機動的智慧醫(yī)療工具嵌入奧運危機管理工作中，通過分析用戶在奧運期間的使用場景和偏好，打造個性實用的危機環(huán)境感知工具。此外，“網絡安全計劃”和先進科技裝備為英國公共安全危機感知提供助力，智能技術成為日本災情感知的新手段，等等，這些都集中體現了智慧技術在奧運危機治理中的賦能效用。

3.技術為風險動態(tài)監(jiān)測賦能

在危機管理中嵌入移動通信技術，能夠有效提升危機應對的自動化和智能化水平，避免風險評估片面、監(jiān)控主動性不足、預見性有限等缺點，這一方式在日本的具體實踐中得以體現。關于奧運危機的風險監(jiān)測預警，日本主要依托“防災無線網”，利用其災害信息集成和共享的核心功能，采用數字化、多頻道化的通信方式，收集和傳輸信息，確保奧運期間各類突發(fā)自然災害事件應對中通信暢通，并及時將風險信息在政府、消防救災機構和民眾之間傳播覆蓋。這能為奧運危機應對帶來兩方面的效用：一方面，提升政府發(fā)布災害預警信息的時效性和精準度，為政府防范和應對危機提供智能決策支撐；另一方面，風險監(jiān)測也進一步提高了危機應對中政府跨部門協(xié)同的效率和水平。

圖2 政府跨部門協(xié)同機制在奧運危機應對中的賦能效用

五、小結

在大型體育賽事中各類突發(fā)事件頻發(fā)的現實情境下，如何利用好政府跨部門協(xié)同機制是政府應急管理實踐中尤為重要的一環(huán)。綜上所述，結合三個國家的案例分析，我們認為政府在危機應對中應當從頂層設計和宏觀戰(zhàn)略出發(fā)，完善跨部門協(xié)同應對機制框架體系與尺度結構；健全應急管理法律體系與工作流程；主動發(fā)揮政府各部門決策指揮、組織動員、資源流動的協(xié)同作用，構建高質量的跨部門合作網絡。同時，也要用好技術平臺，加強危機感知能力、風險研判能力和動態(tài)監(jiān)測能力，探索智慧治理新方案。此外，還應進一步促進應急管理體制成熟化，增強全社會對突發(fā)事件的關注度和參與度，以推進政府跨部門在應急管理全過程中的具體落實。