伍紅瑋

〔內(nèi)容提要〕產(chǎn)業(yè)政策是地方推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈升級，加速形成新發(fā)展格局的重要抓手。新發(fā)展格局下，地區(qū)發(fā)展仍需要運用產(chǎn)業(yè)政策扶持其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大以促進地方經(jīng)濟發(fā)展。新發(fā)展格局下，產(chǎn)業(yè)政策必須從制定思路、實施目標(biāo)、實施方式、政策角色上進行轉(zhuǎn)型，以深化地方產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。以安慶市為例，分析其首位產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)狀和問題，提出為貫徹安徽強化“兩個堅持”、實現(xiàn)“兩個更大”的目標(biāo)要求，推動形成新發(fā)展格局，安慶市首位產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)在提高政策有效性、聚焦度、精準(zhǔn)性、協(xié)同性做出探索。

〔關(guān)鍵詞〕產(chǎn)業(yè)政策 政策轉(zhuǎn)型 新發(fā)展格局 高質(zhì)量發(fā)展

一、問題提出與研究進路

習(xí)近平總書記多次指出，要逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局（以下簡稱“新發(fā)展格局”），為我國在應(yīng)對全球新冠疫情沖擊和逆全球化浪潮下深化經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展指明了根本方向。2020年8月習(xí)近平總書記在安徽考察時指出，“要深刻把握發(fā)展的階段性新特征新要求，堅持把做實做強做優(yōu)實體經(jīng)濟作為主攻方向”，可見在新發(fā)展格局階段，產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展仍然是重要抓手，而產(chǎn)業(yè)政策作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“指揮棒”，直接關(guān)系產(chǎn)業(yè)能否實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，進而影響地區(qū)能否形成新發(fā)展格局。

Lall（1994）將產(chǎn)業(yè)政策分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策。選擇性產(chǎn)業(yè)政策中政府有意識地選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并在資源配置上給予傾斜式扶持，而功能性產(chǎn)業(yè)政策中，政府作為市場的補充，主要發(fā)揮維護市場良性競爭、降低社會交易成本的作用。改革開放以來，從中央到地方，各級政府在“有為政府”的驅(qū)動下，都廣泛地運用產(chǎn)業(yè)政策，致力于推動地區(qū)經(jīng)濟增長，取得了令人矚目的成績，而隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)有“三期疊加”，外有發(fā)達國家和后發(fā)國家“雙重擠壓”，工業(yè)制造業(yè)矛盾凸顯，微觀層面企業(yè)經(jīng)營效益指標(biāo)惡化，宏觀層面全要素生產(chǎn)率對工業(yè)增長的貢獻由正轉(zhuǎn)負(fù)。學(xué)界對于這一問題制度層面癥結(jié)的探討主要集中在大行其道的選擇性產(chǎn)業(yè)政策是否是主要因素，以及產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)不應(yīng)該轉(zhuǎn)向功能性產(chǎn)業(yè)政策。一些學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)轉(zhuǎn)向功能性產(chǎn)業(yè)政策或競爭政策。吳敬璉（2017）提出產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的要點是從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)。張維迎（2017）認(rèn)為政府要保護個人自由和私有產(chǎn)權(quán)，建立法治，讓企業(yè)家精神發(fā)揮作用。劉濤雄和羅貞禮（2016）認(rèn)為我國產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)從以產(chǎn)業(yè)扶持為主轉(zhuǎn)向維護競爭和促進創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)轉(zhuǎn)型、從挑選型政策轉(zhuǎn)向普適型政策的產(chǎn)業(yè)政策手段轉(zhuǎn)型。江飛濤和李曉萍（2015）提出應(yīng)放棄干預(yù)市場、替代市場的選擇型產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)為實施以增進市場機能、擴展市場作用范圍與補充市場不足為特征的功能型產(chǎn)業(yè)政策。而另一些學(xué)者則認(rèn)為不能全盤否定選擇性產(chǎn)業(yè)政策，彭偉輝和宋光輝（2019）認(rèn)為功能性產(chǎn)業(yè)政策和選擇性產(chǎn)業(yè)政策都對我國產(chǎn)業(yè)升級具有顯著促進作用，但政策效果受到地區(qū)市場化水平的影響。林毅夫（2017）認(rèn)為需要政府并且政府也應(yīng)該能夠事先判斷所要支持的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，雖然許多國家的產(chǎn)業(yè)政策不成功，但是沒有產(chǎn)業(yè)政策的國家，其經(jīng)濟發(fā)展必然不成功。賀?。?017）認(rèn)為選擇性產(chǎn)業(yè)政策的有效性受到發(fā)展階段的調(diào)節(jié)，并不存在絕對無效的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。只要不能解決外部性、多主體的協(xié)調(diào)和特定情境下的創(chuàng)新主體缺失問題，結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)業(yè)政策就可以發(fā)揮作用。馬壯等（2016）通過對70多萬家公司數(shù)據(jù)樣本的研究，認(rèn)為重點產(chǎn)業(yè)政策可以提高企業(yè)資本配置效率。

從實踐層面來看，大多數(shù)地區(qū)，特別是發(fā)展中或欠發(fā)達地區(qū)，地方政府仍會選擇某些產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)政策也會向這些產(chǎn)業(yè)更加傾斜。這一點，在城市（市級）產(chǎn)業(yè)發(fā)展最重要的承載空間上更為明顯。因此，對于地方政府而言，產(chǎn)業(yè)政策更有實踐價值的研究重點應(yīng)該是如何在選擇性產(chǎn)業(yè)政策的施策重點和施策方式上施為，以推動本地區(qū)加快形成新發(fā)展格局。遵循這種思路，本文建立如下分析框架：首先，明確新發(fā)展格局下仍需要選擇性產(chǎn)業(yè)政策；其次，新發(fā)展格局下選擇性產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整方向；最后，以安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策為例，提出具體的政策調(diào)整思路。

二、新發(fā)展格局下實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策的必要性

我國轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的問題存在選擇性產(chǎn)業(yè)政策“施策不當(dāng)”的內(nèi)在誘因，但這并不代表選擇性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該從此“退出歷史舞臺”，特別是在當(dāng)前加快形成新發(fā)展格局階段，實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策仍有其內(nèi)在的必要性。

（一）實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策有助于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2020年8月習(xí)近平總書記在經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜易剷蠈涌煨纬尚掳l(fā)展格局做出具體闡述，“要堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個戰(zhàn)略方向，扭住擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，使生產(chǎn)、分配、流通、消費更多依托國內(nèi)市場，提升供給體系對國內(nèi)需求的適配性，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡”?！笆濉币詠?，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，表面原因是“需求不足”，實際上是供給結(jié)構(gòu)與市場需求脫節(jié)造成的“供給失靈”。加爾布雷斯（1980）提出現(xiàn)代市場不是消費者主權(quán)而是生產(chǎn)者主權(quán)，生產(chǎn)者通過一系列手段“誘導(dǎo)”消費者購買可能并未反映自身真實需要的產(chǎn)品。而正是由于由私人企業(yè)誘導(dǎo)的需求往往集中在脫離人們真實需要的產(chǎn)品上，每當(dāng)遇到經(jīng)濟危機時就會導(dǎo)致整個需求鏈的嚴(yán)重崩潰，進而導(dǎo)致大量的產(chǎn)能限制。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決不能簡單地讓市場“放手去干”，必須充分發(fā)揮政府作用，運用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)供給側(cè)真正地去響應(yīng)需求側(cè)，增強供給體系對國內(nèi)需求的適配性。

（二）實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策有助于提升自主創(chuàng)新能力

新發(fā)展格局的最終形態(tài)是國內(nèi)國際雙循環(huán)能夠有效地“流動”起來，就是通過提高國內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的供給質(zhì)量，提升國內(nèi)外消費市場，特別是國內(nèi)消費市場對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的依存度。這就要求國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提升生產(chǎn)技術(shù)水平，適應(yīng)消費升級，而這就是要把創(chuàng)新作為形成新發(fā)展格局的動力源。Mazzucato（2015）認(rèn)為企業(yè)家型的政府是技術(shù)創(chuàng)新的真正組織者和開拓者，往往在技術(shù)創(chuàng)新中扮演“造浪者”的角色。而私人企業(yè)的技術(shù)引入和創(chuàng)新往往是基于對價格—產(chǎn)出組合的反應(yīng)，所以可能潛在地包含了短視行為，不愿意或無法承擔(dān)創(chuàng)新的風(fēng)險。技術(shù)經(jīng)濟范式理論認(rèn)為存在特定的能夠推動世界經(jīng)濟增長和世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的主導(dǎo)技術(shù)群，它們的引領(lǐng)性和數(shù)量有限性決定了政府能夠精準(zhǔn)識別它們。因此，有必要實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)、鼓勵和支持產(chǎn)業(yè)沿著更高生產(chǎn)率和更高附加值的升級方向進行突破，完成動能轉(zhuǎn)換。

（三）實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策有助于提升資源要素配置效率

新發(fā)展格局的形成有賴于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新能力的提升，而這兩點都需要資源要素的有效配置。企業(yè)的過度逐利會造成“市場失靈”，具體體現(xiàn)在，一方面容易造成某一些獲利較高但對國家戰(zhàn)略作用不大的領(lǐng)域投資過熱，而另一些對國家戰(zhàn)略有重要影響力但短期難以有投資回報的領(lǐng)域門可羅雀，另一方面當(dāng)某些領(lǐng)域自主創(chuàng)新的成本遠高于引進技術(shù)和進口成品時，企業(yè)更愿意購買技術(shù)使用權(quán)或進口產(chǎn)品，導(dǎo)致地區(qū)內(nèi)自主創(chuàng)新能力無法提升，關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心技術(shù)被掣肘?；诖耍l(fā)展型國家理論認(rèn)為，國家應(yīng)通過實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策進行市場干預(yù)，指導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)私人部門，使資源要素配置符合國家戰(zhàn)略需要。

可見，在加快形成新發(fā)展格局階段，選擇性產(chǎn)業(yè)政策有其實施的必要性，但也必須認(rèn)識到，它并不是指無所不知的計劃者可以實施最優(yōu)的庇古稅從而內(nèi)化所有的外部性，而是一個私人部門和公共部門進行戰(zhàn)略合作的互動過程。選擇性產(chǎn)業(yè)政策是政府在信息收集和整理或委托研究機構(gòu)調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺的，它一方面可能具有一定的滯后性，另一方面可能因為信息約束、政府行政系統(tǒng)不具備產(chǎn)業(yè)政策制定和推行能力或政府的短視、腐敗行為等導(dǎo)致政府失靈，使產(chǎn)業(yè)政策并不能達到預(yù)期效果。因此，既然選擇性產(chǎn)業(yè)政策既有實施的必要也有不可避免的問題，而現(xiàn)實中地方經(jīng)濟發(fā)展確實仍需要選擇性產(chǎn)業(yè)政策，那么問題的關(guān)鍵就不在于要不要選擇性產(chǎn)業(yè)政策，而在于制定什么樣的選擇性產(chǎn)業(yè)政策以及怎樣實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，即政策轉(zhuǎn)型的問題。

三、新發(fā)展格局要求下選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型方向

產(chǎn)業(yè)政策是一個動態(tài)的政策，根據(jù)當(dāng)時國內(nèi)國際經(jīng)濟環(huán)境、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、歷史方位等因素的變化而變化。2020年7月習(xí)近平總書記主持召開企業(yè)家座談會并發(fā)表重要講話指出要“逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，要“提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平”。面對新階段新要求，選擇性產(chǎn)業(yè)政策演進是地區(qū)產(chǎn)業(yè)從“有沒有”到“好不好”的必然選擇，是深化高質(zhì)量發(fā)展，加快形成新發(fā)展格局的必然要求。

（一）在制定思路上，由“盲目求新”向“穩(wěn)定有效”轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟高速增長階段，地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從無到有，一些地方政府“撿到籃子就是菜”，招引到看起來更大、更高端的企業(yè)，企業(yè)所在的產(chǎn)業(yè)就變成地方的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策就予以傾斜，不顧本地是否有長期發(fā)展的基礎(chǔ)條件，以致出現(xiàn)原來的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)沒做好，新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)沒形成的尷尬局面。新發(fā)展格局下，要求統(tǒng)籌好發(fā)展與安全，習(xí)近平總書記2020年8月在安徽考察時強調(diào)要“提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性和現(xiàn)代化水平”，這就需要地區(qū)選擇性產(chǎn)業(yè)政策既能夠貫徹落實中央、省級產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控精神，并能夠?qū)^去產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)合理部分一以貫之，又能夠保持前瞻性，并能夠引導(dǎo)下級政府和各職能部門出臺配套政策和細(xì)則，保持政策穩(wěn)定可持續(xù)，提升政策效能。

（二）在實施目標(biāo)上，由以產(chǎn)業(yè)為軸向以創(chuàng)新為軸轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟高速增長階段，“唯GDP論”造成一系列問題：地方政府更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)對本地區(qū)稅收、GDP的貢獻，重視地區(qū)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在規(guī)模上的攀升，因而偏好以產(chǎn)業(yè)為軸心，對產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)制定無差別無傾斜的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，這就容易誘使招商引資部門在考核壓力下招引更容易招引的位于價值鏈低端、產(chǎn)業(yè)鏈底層的企業(yè)，導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈短小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。2020年9月習(xí)近平總書記在科學(xué)家座談會上的講話中指出，“提高供給體系質(zhì)量和水平，以新供給創(chuàng)造新需求，科技創(chuàng)新是關(guān)鍵”。新發(fā)展格局下，選擇性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)以創(chuàng)新為軸心，集合地區(qū)發(fā)展實際，將資源配置向產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)傾斜，優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（三）在實施方式上，從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)型

高速增長階段，為了盡可能招引更多的增量企業(yè)，鼓勵更多的存量企業(yè)擴大投資規(guī)模，地方政府往往會不加科學(xué)論證即對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈上所有企業(yè)進行大量的土地、稅收、補貼、獎勵等粗放式政策“漫灌”，造成部分資源的浪費和錯配。而新發(fā)展格局下，對發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展效率、發(fā)展安全提出了更高的要求，要求地區(qū)錨定具有發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)鏈重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政府風(fēng)險安全可控的前提下，圍繞企業(yè)真實需求，綜合運用多元化政策工具，及時對企業(yè)進行“精準(zhǔn)滴灌”。

（四）在政策角色上，從主導(dǎo)向協(xié)同轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟高速增長階段，市場發(fā)育不足，為促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，地方政府傾向于積極干預(yù)市場，通過管制、審批、稅收優(yōu)惠等政策工具，將資源向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)傾斜。而新發(fā)展格局以資源要素“循環(huán)”為本質(zhì)特征，強調(diào)穩(wěn)定和發(fā)展。這就要求產(chǎn)業(yè)政策既能保持宏觀經(jīng)濟總體穩(wěn)定，又能解除限制、放松約束，充分激發(fā)市場活力，2020年9月習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第八次會議中強調(diào)要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。說明必須要將“有效市場”與“有為政府”結(jié)合起來，在發(fā)揮市場在資源配置中的主體作用的框架下，選擇性產(chǎn)業(yè)政策以推動地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級，提高地區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，鼓勵創(chuàng)新。功能性產(chǎn)業(yè)政策以提供適應(yīng)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性市場環(huán)境為目標(biāo)，保護競爭、維護公平。

四、安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策分析

2018年安慶市委市政府出臺了《關(guān)于加快推進首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》，首次提出要推動各縣（市）區(qū)加快培育形成一批首位產(chǎn)業(yè)。隨后，安慶市委市政府、市級各職能部門以及各縣（市）區(qū)政府出臺相應(yīng)首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，旨在推動安慶首位產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。由于安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策根本目的在于促進首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高首位產(chǎn)業(yè)首位度，因此從本質(zhì)上來說安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策是一種選擇性產(chǎn)業(yè)政策。

（一）現(xiàn)有首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策供給現(xiàn)狀

一是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)了政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。安慶首位產(chǎn)業(yè)概念雖是2018年才提出，但對比2018年之前各區(qū)（市）縣的重點產(chǎn)業(yè)可以發(fā)現(xiàn)，安慶首位產(chǎn)業(yè)基本未發(fā)生變動，仍以高端裝備、新能源汽車、石油化工、紡織服裝等為主。同時，安慶首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策既落實了高質(zhì)量發(fā)展階段建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的要求，提出“產(chǎn)業(yè)鏈配套集群化”，又貫徹了《中國制造2025》及安徽篇、《安徽省制造強省建設(shè)實施方案（2017-2021年）》《安慶市制造強市建設(shè)實施方案（2017-2021年）》等上級和本級政策，各區(qū)（市）縣也針對本區(qū)域首位產(chǎn)業(yè)查漏補缺，從園區(qū)、人才等方面提出配套政策，為安慶市首位產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和有效融入國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)提供了可靠、穩(wěn)定的政策支持。

二是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策逐漸加強對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的培育。針對以往招商引資中“撿到籃子就是菜”造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈短小、混亂的情況，近年來，安慶市圍繞提升首位產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，從提升科技服務(wù)角度，先后出臺了“互聯(lián)網(wǎng)+先進制造業(yè)”“宜企登云”等多項政策文件；從夯實創(chuàng)新人才供給角度，出臺了支持首位產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策文件，以獎勵、補貼等方式鼓勵首位產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覄?chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵企業(yè)引進和培育專業(yè)技術(shù)人才；從創(chuàng)新氛圍營造角度，自2017年以來連續(xù)多年出臺《推進科技創(chuàng)新若干政策》，并于2018年8月出臺《加快建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展四個支撐體系實施意見》，提出成果轉(zhuǎn)化、科技金融服務(wù)、創(chuàng)新平臺建設(shè)等多方面措施，為安慶強化創(chuàng)新驅(qū)動提供有力支撐。

四是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策基本實現(xiàn)多類型政策工具綜合使用。政策工具是產(chǎn)業(yè)政策落到實處的抓手。近年來，安慶市為實現(xiàn)首位產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，在運用產(chǎn)業(yè)政策加強企業(yè)招引和促進存量企業(yè)長期可持續(xù)運營方面，除使用補貼、獎勵、稅收優(yōu)惠等常規(guī)貨幣性政策工具和用地傾斜政策外，產(chǎn)業(yè)基金、融資擔(dān)保等政策工具也時有出現(xiàn)，同時，在貨幣政策工具使用上也對企業(yè)持續(xù)經(jīng)營、稅收貢獻做出具體要求，有效降低企業(yè)騙取政府資源的可能性。

五是初步顯現(xiàn)政策協(xié)同。近年來安慶市通過出臺“四送一服”雙千工程、“減證便民”、放管服改革、“四最”營商環(huán)境建設(shè)等功能性產(chǎn)業(yè)政策方面的文件，不斷優(yōu)化營商環(huán)境、降低企業(yè)行政成本，有效地激發(fā)了市場活力，為安慶首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力的制度保障。

（二）現(xiàn)有首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策供給問題

一是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策有效性有待提升。配套政策與首位產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，除《關(guān)于大力支持首位產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)若干政策的意見》及其實施細(xì)則外，安慶市本級其他首位產(chǎn)業(yè)配套政策更多地是為了落實國家、省政策要求而出臺的一些普適性政策，或沿用了之前出臺的政策文件，缺乏前期對國內(nèi)外相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢研判和對本地首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ恼撟C，以及后續(xù)的政策評估校正更新。不僅如此，從市本級到縣級，大部分首位產(chǎn)業(yè)缺少政策落地的實施細(xì)則，致使政策落地效果不佳。此外，安慶市還缺乏統(tǒng)一的政策集成平臺。安慶市目前政策發(fā)布主體多，信息分散于各類主體官方網(wǎng)站中，造成企業(yè)接受的政策信息較為碎片化，影響正常落地時效。

二是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的培育力度有待加強。安慶市目前仍存在挑選“贏家”的政策扶持行為，強調(diào)“每一個首位產(chǎn)業(yè)都要培育一批骨干企業(yè)和至少一個龍頭企業(yè)”，而對一些首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的創(chuàng)新性中小企業(yè)重視不足，缺乏相關(guān)政策有效供給，吸引高端要素的施策力度也有待加強。安慶當(dāng)前針對高端技術(shù)、現(xiàn)代金融等高端要素的專項政策較為缺乏，人才政策亦呈現(xiàn)門檻高補助低的問題，2019年安慶市首位產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)擬支持資金僅24萬余元，不利于吸引高端人才在安慶創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

三是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策精準(zhǔn)度有待提升。從公開信息看，安慶市目前僅《安慶市大項目招商引資政策導(dǎo)則》《安慶市2020年推進科技創(chuàng)新若干政策》《安慶市2019年加快工業(yè)發(fā)展政策》三項首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策對社會公開征求過意見，大多數(shù)首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策制定時缺乏企業(yè)的參與，施策精準(zhǔn)性與企業(yè)需求還有一定差距；同時，政策工具開發(fā)不足，仍頻繁使用補貼、獎勵、稅收優(yōu)惠、費用扣除等貨幣性政策工具，產(chǎn)業(yè)基金雖有涉及，但部分區(qū)（市）縣的產(chǎn)業(yè)基金資金為單一來源的區(qū)域性城投公司，市場屬性不足，從本質(zhì)上來說這類產(chǎn)業(yè)基金的投資仍相當(dāng)于政府補貼或獎勵。

四是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性仍需進一步強化。行政審批服務(wù)“含金量”不高，相關(guān)政策更多涉及的是提高辦事效率，如網(wǎng)上辦、馬上辦、一次辦，但對于市場更需要、企業(yè)更關(guān)心的減少審批事項和審批環(huán)節(jié)幾乎沒有提及。同時，知識產(chǎn)權(quán)保護政策有待完善。安慶市目前尚無市級知識產(chǎn)權(quán)保護專項政策，對知識產(chǎn)權(quán)的保護僅依靠國家、省級法規(guī)條例，違法成本較低，導(dǎo)致知識市場難以形成扶優(yōu)限劣、優(yōu)勝劣汰的運行機制。

五、新發(fā)展格局下安慶首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的路徑探索

2020年8月習(xí)近平總書記在安徽考察時強調(diào)“要堅持改革開放，堅持高質(zhì)量發(fā)展”“在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中實現(xiàn)更大作為，在加快建設(shè)美好安徽上取得新的更大進展”。面對安徽新的發(fā)展目標(biāo)要求，安慶市首位產(chǎn)業(yè)政策要在提高政策有效性、聚焦度、精準(zhǔn)性、協(xié)同性等封面做出探索，提升首位產(chǎn)業(yè)首位度、貢獻度，助力安慶發(fā)展實現(xiàn)新跨越。

（一）提高政策制定質(zhì)量，增強政策有效性

一是加強政策前期研判和論證。在貫徹落實中央、省市文件、會議精神基礎(chǔ)上，政策制定要客觀分析宏觀經(jīng)濟環(huán)境、行業(yè)周期運行規(guī)律、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢等，預(yù)估本地區(qū)在該行業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，預(yù)判政策實施過程中可能出現(xiàn)的問題，同時充分借鑒先發(fā)地區(qū)的成功經(jīng)驗，制定出符合安慶實際、與政策目標(biāo)相匹配、具有前瞻性的政策方案。二是及時制定政策的配套實施細(xì)則。政策出臺后，應(yīng)加快制定配套的實施細(xì)則，結(jié)合實際情況對政策進行詳細(xì)、具體的解釋和補充，明確具體做法和要求，為部門和各縣（市）區(qū)更好地貫徹落實相關(guān)政策提供指導(dǎo)，推動政策全面落地。三是打造涉企產(chǎn)業(yè)政策集成平臺。依托安慶市和各縣（市）區(qū)政府門戶網(wǎng)站，建立跨部門涉企政策“一站式”網(wǎng)上發(fā)布平臺，將原來分散在各個部門的相關(guān)政策，通過政策平臺集中發(fā)布，為企業(yè)提供便利的政策信息服務(wù)。

（二）聚焦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策供給，做實做強做優(yōu)首位產(chǎn)業(yè)

一是從挑選“贏家”轉(zhuǎn)向挑選“先進”和獎勵“勝者”，引導(dǎo)市場向首位產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性領(lǐng)域投資。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，密切跟蹤首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動態(tài)，準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢，緊密結(jié)合地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實與發(fā)展?jié)摿?，更多地將稅收?yōu)惠、財政補貼等貨幣性政策資源導(dǎo)向首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中科技含量高、綜合效益好的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。二是優(yōu)化高端人才專項政策，基于國家高層次人才分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合安慶市首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需求，調(diào)查摸清人才需求具體領(lǐng)域、數(shù)量和層次，構(gòu)建符合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的人才分類標(biāo)準(zhǔn)。圍繞重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點企業(yè)按需引才，提高人才與產(chǎn)業(yè)的匹配度、與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的銜接性。三是健全新興金融業(yè)態(tài)相關(guān)政策，以金融服務(wù)實體經(jīng)濟、服務(wù)首位產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，加快制定出臺培育新興金融業(yè)態(tài)相關(guān)政策及實施細(xì)則，配套出臺新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管政策。

（三）強化政策供需有效對接，提高施策精準(zhǔn)性

一是堅持共性與差異性相結(jié)合。在出臺促進首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展共性政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)企業(yè)全生命周期、全環(huán)節(jié)的不同痛點和需求，圍繞首位產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定有針對性的差異化支持政策。二是開展“政策眾籌”及時對接政策需求。借鑒武漢光谷經(jīng)驗，依托政府和新媒體，以問卷調(diào)查、征集建言等形式，面向相關(guān)企業(yè)、園區(qū)、孵化器、高校院所等展開廣泛咨詢，充分了解首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展所需支持政策及政策實施方式，實現(xiàn)以咨決策。三是靈活組合不同的政策工具。結(jié)合不同政策工具的優(yōu)勢和局限性，以提升企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展動力為核心，根據(jù)首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的具體情境，綜合運用各項政策工具。同時，注重引進以社會資本為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，利用其市場化的運營，激發(fā)企業(yè)活力。

（四）促進政策有機協(xié)同，優(yōu)化營商環(huán)境

推進首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策有機協(xié)同，健全市場機制，優(yōu)化營商環(huán)境，釋放市場主體創(chuàng)新活力。一是加快推動行政審批制度改革，做到真正簡政放權(quán)。在充分調(diào)研企業(yè)對減少行政審批事項具體需求的基礎(chǔ)上，充分借鑒上海經(jīng)驗，出臺覆蓋首位產(chǎn)業(yè)全行業(yè)的行政審批告知承諾管理辦法，最大限度減少行政審批事項。二是加強知識產(chǎn)權(quán)保護應(yīng)用。借鑒成都出臺“知識產(chǎn)權(quán)十條”以及知識產(chǎn)權(quán)資助管理辦法的經(jīng)驗，結(jié)合安慶實際，探索出臺地區(qū)性知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護和利用的政策，從根本上激發(fā)市場創(chuàng)新動力。

六、結(jié)語

產(chǎn)業(yè)政策是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“指揮棒”，直接影響企業(yè)決策和市場結(jié)構(gòu)，進而影響地區(qū)新發(fā)展格局形成的進程。本文從理論上分析了新發(fā)展格局下選擇性產(chǎn)業(yè)政策存在的必要性和轉(zhuǎn)型方向，從實踐上以安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策為例，探索了在新發(fā)展格局下地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型路徑。由于本文以首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策這一選擇性產(chǎn)業(yè)為分析對象，對功能性產(chǎn)業(yè)政策的分析僅就與首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同的視角展開，對加快形成新發(fā)展格局中功能性產(chǎn)業(yè)政策的作用和優(yōu)化思路并未做深入研究，下一步將就新發(fā)展格局下的功能性產(chǎn)業(yè)政策做進一步研究。

（作者單位：中共安慶市委黨校）