張樂

2021年，我國加快推進《反壟斷法》修訂，進一步完善反壟斷基礎性法律制度；全國查處壟斷案件176件，罰沒金額235.86億元；依法查處平臺經濟領域“二選一”壟斷案；審結經營者集中案件727件，附條件批準4件、禁止1件；市場監(jiān)管總局加掛國家反壟斷局牌子——這些說明了國家越來越重視強化反壟斷、維護公平競爭市場秩序。

我國為何高度重視反壟斷？國外的反壟斷歷程有哪些是值得中國借鑒的？下一階段的反壟斷工作會有怎樣的趨勢？圍繞這些問題，《中國經濟評論》記者專訪了中國人民大學國發(fā)院互聯(lián)網安全研究中心主任、交叉科學研究院院長楊東。

中國經濟評論：2021年是中國反壟斷“大年”，國家從法規(guī)設計、體制機制、監(jiān)管執(zhí)法方面強化反壟斷、深入推進公平競爭政策。在您看來，我國現(xiàn)階段為何如此重視反壟斷？

楊東：2020年12月召開的中共中央政治局會議和中央經濟工作會議上首次明確提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，標志著我國對于數(shù)字經濟的監(jiān)管態(tài)度從之前的包容審慎轉向全面監(jiān)管。2021年中央政府工作報告，指出要強化反壟斷和防止資本無序擴張，堅決維護公平競爭的市場環(huán)境。2021年8月30日，習近平總書記主持召開了中央全面深化改革委員會第二十一次會議，審議通過了《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，進一步對保護和促進市場公平競爭作出戰(zhàn)略部署。《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》中也明確強調，加強和改進反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法。

數(shù)字平臺在數(shù)字經濟中扮演著核心角色，其作為海量、多元實時的數(shù)據集合體，借助算法操作實現(xiàn)基礎數(shù)據的價值轉換，平臺、數(shù)據和算法的交叉產生跨市場的地位，以驅動數(shù)據市場競爭的新局面。在“平臺-數(shù)據-算法”的三維競爭模型下，存在著某些大型數(shù)字平臺“肆意妄為”的現(xiàn)象，平臺經濟領域壟斷行為頻發(fā)，包括數(shù)據壟斷、屏蔽封殺、二選一等等。我原創(chuàng)一個新的理論范式“元平臺”（英文是“Meta-Platform”），意在加強對于一些特殊的數(shù)字平臺的治理和規(guī)制。元平臺是一種數(shù)字基礎設施，其不斷“以平臺衍生平臺”，形成層層疊加的數(shù)字生態(tài)。以平臺生態(tài)屏蔽、流量壟斷為首的一系列平臺壟斷行為給數(shù)字經濟競爭帶來了根本性威脅，其危害性遠超一般平臺主體的壟斷行為。壟斷助長了數(shù)字經濟中的資本無序擴張，使得市場競爭機制受損，消費者福利受損、中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展受阻、妨害創(chuàng)新、高質量發(fā)展和雙循環(huán)，種種危害凸顯在國家層面對數(shù)字經濟進行反壟斷規(guī)制的重要性與必要性。

當年的“3Q大戰(zhàn)”，法院最終判決因出于對行業(yè)持續(xù)發(fā)展的考慮，采取了審慎、保守的態(tài)度，這在一定程度上是對某些巨頭平臺濫用市場力量行為的開脫，沒有對行業(yè)整體起到震懾效果。同時，該案件也暴露出平臺主體“相關市場界定難”等一系列反壟斷執(zhí)法難題。產生于工業(yè)時代、以價格為中心的反壟斷法在應對新經濟模式下的壟斷問題有些力不從心。然而，平臺經濟是數(shù)字經濟未來發(fā)展大趨勢，壟斷問題難以回避，因此現(xiàn)在的反壟斷法修改一方面是應對數(shù)字經濟的挑戰(zhàn)，另一方面是彌補前些年反壟斷執(zhí)法過于審慎、保守所帶來的弊端。

中國經濟評論：根據國內外的反壟斷實踐，《反壟斷法》有哪些無法處理的壟斷行為或者不正當競爭行為？對此您有哪些建議？

楊東：就數(shù)字經濟競爭執(zhí)法而言，當前反壟斷法適用面臨較多挑戰(zhàn)，我建議采取根據PDA范式（The Platform-Data-Algorithm Paradigm，“平臺—數(shù)據—算法”范式），重構基于工業(yè)經濟的傳統(tǒng)反壟斷法，在反壟斷法中設置數(shù)字經濟專章，具體而言包括反壟斷法立法目的和價值體系重構、相關市場分析框架重構、市場支配地位理論重構以及監(jiān)管和執(zhí)法范式的重構等。下面就幾個典型問題展開詳細說明：

首先是對“具備市場優(yōu)勢地位主體”的濫用行為進行規(guī)制：《反壟斷法》禁止“濫用市場支配地位”，這意味著某個主體只有在具備“市場支配地位”時，其濫用市場力量的行為才能夠被《反壟斷法》所規(guī)制。然而，平臺主因其“雙邊市場”的特性，難以界定相關市場，進而難以確定其市場支配地位。同時，一個平臺主體即使不具備市場支配地位，其對因規(guī)模性所具備的市場優(yōu)勢地位的濫用也會對市場、中小企業(yè)以及消費者帶來損害。因此，如何規(guī)制“在直觀上具備市場優(yōu)勢地位但難以認定市場支配地位”的平臺主體成為難題。反壟斷法的修改應對此作出回應，對具備市場優(yōu)勢地位的平臺主體濫用市場力量的行為作出規(guī)制。

其次是必需設施原則的適用問題：必需設施原則的適用一直以來都是各國反壟斷執(zhí)法中存在的難題，其關鍵在于如何認定必需設施。通說的認定標準包括：必需設施被某個壟斷者控制；競爭者沒有能力合理復制；拒絕使用；必需設施能夠被提供。數(shù)字經濟背景下，數(shù)據成為了各主體競爭的核心。平臺通過提供免費數(shù)字服務吸引大量用戶進入并收集用戶數(shù)據，“成規(guī)模性的數(shù)據體量”與“需高成本打造的數(shù)字平臺”于數(shù)字市場中形成了極高的進入壁壘。事實上，巨頭平臺及其所具備的規(guī)模性數(shù)據已經成為進入數(shù)字市場的必需設施，反壟斷法應就此問題作出回應，對“平臺必需設施”“數(shù)據必要設施”的認定提供可實操的方案。我提出中國原創(chuàng)的“開放平臺原則”，重構和深化必需設施原則，促進數(shù)字平臺的開放。

我個人認為，這其中最為重要的是對于“元平臺”的規(guī)制：數(shù)字經濟高度依賴于數(shù)據生產要素，各個平臺追逐競爭流動著的數(shù)據價值（流量）?？刂茢?shù)據流量的數(shù)字平臺不斷“以平臺構建平臺”，以自己為圓心形成層層疊加的數(shù)字生態(tài)，成為元平臺。以社交平臺為代表的數(shù)字基礎設施平臺成為元平臺，并正廣泛實施平臺封禁等損害競爭的行為，威脅數(shù)字經濟正常競爭格局。元平臺利用平臺封禁措施，導致數(shù)據難以流動、共享和重用。針對元平臺的規(guī)制問題，應從反壟斷法必需設施原則的演變歷史考量，將其在數(shù)字經濟時代重塑為開放平臺原則，結合平臺經濟自身特點，對反壟斷法進行重構，以應對新經濟、新業(yè)態(tài)、新主體所帶來的挑戰(zhàn)。

中國經濟評論：您如何看創(chuàng)新與壟斷的關系？

楊東：我應該是國內最早研究創(chuàng)新作為反壟斷法立法目的學者之一，2019年我們中國人民大學競爭法研究團隊率先就鼓勵創(chuàng)新寫入反壟斷法，并就其意義、價值、實現(xiàn)方式等進行了系統(tǒng)研究，形成了詳實的研究報告，報告指出，反壟斷法可以通過攻擊創(chuàng)新競爭對手間的無正當理由不進行研發(fā)的協(xié)議、挑戰(zhàn)橫向合并、保護產品市場競爭等方法鼓勵創(chuàng)新。在實踐中，這些其他領域的反壟斷執(zhí)法總體上是可以衡量的。在現(xiàn)行反壟斷標準下，絕大多數(shù)此類行為不會損害競爭。因此，在以創(chuàng)新為重點的政策所強調的領域外，保護產品市場競爭的反壟斷執(zhí)法不太可能系統(tǒng)地影響預期的創(chuàng)新后競爭水平。

在數(shù)字經濟時代，平臺壟斷可能會嚴重阻礙創(chuàng)新，反壟斷法應當對此作出回應。我國雖然取得了立法上的突破與成績，但目前互聯(lián)網、計算機，包括互聯(lián)網信息服務產業(yè)、區(qū)塊鏈等技術都發(fā)展非常迅速，互聯(lián)網在相關市場當中如果掌握了一定的市場壟斷力、控制力，就會形成巨大的平臺。

“元平臺”的出現(xiàn)同樣突出了創(chuàng)新在反壟斷法上的價值追求?？傮w上看，處于領先位置的大型互聯(lián)網平臺類企業(yè)保持穩(wěn)定并占據絕大多數(shù)市場份額，而具有衍生業(yè)務的中小型互聯(lián)網企業(yè)不斷地進入與退出市場。元平臺利用平臺封禁措施，導致數(shù)據難以流動、共享和重用，而隨著數(shù)字空間被開發(fā)殆盡，疊加壟斷使得數(shù)字平臺退化為數(shù)字管道，使得中小型企業(yè)通過這一方式實現(xiàn)算法革新的可能性被扼殺?，F(xiàn)有反壟斷法是工業(yè)經濟時代的規(guī)制，并不適用于互聯(lián)網時代的數(shù)字經濟產業(yè)。反壟斷法不應只是倡導正向競爭，同時也應鼓勵創(chuàng)新。

中國經濟評論：國外的反壟斷歷程有哪些是值得中國借鑒的？

楊東：當前來看，歐盟、美國、德國和日本的一些實踐對中國都有很好的啟發(fā)作用。

歐盟方面，2020年12月15日，歐盟委員會正式公布《數(shù)字市場法》?！稊?shù)字市場法》的核心內容是規(guī)定了“守門人”制度，符合條件的企業(yè)在數(shù)字市場競爭中將負有特定義務。從界定標準上，“守門人”屬于在數(shù)字市場中達到一定規(guī)?；蚓哂幸欢ㄓ绊懙目萍计髽I(yè)。歐盟公布《數(shù)字市場法》草案之前，我國已經于2020年11月10日公布了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》，從某種意義上，兩個國家或地區(qū)一定程度上形成了數(shù)字經濟立法的全球共震。之所以有如此相似的立法動向，原因在于，數(shù)字經濟的發(fā)展已經度過了初創(chuàng)時期的“混沌”階段，逐漸由勝出的企業(yè)控制和掌握數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。在此背景下，超級平臺的壟斷問題日益凸顯，產生了法律規(guī)制的必要性。

美國方面，2021年6月23日，美國眾議院表決通過了《終止平臺壟斷法案》等五項互聯(lián)網平臺反壟斷相關法案，旨在促進互聯(lián)網行業(yè)競爭，并推動美國成為全球數(shù)字經濟領域規(guī)則制定的領導者。其中，《終止平臺壟斷法案》《美國選擇與創(chuàng)新在線法案》旨在消除“主導平臺”濫用優(yōu)勢地位侵害平臺內經營者利益的行為。《2021平臺競爭和機會法案》旨在打擊“主導平臺”的扼殺創(chuàng)新式收購行為。《2021通過啟用服務切換法案》旨在通過強化數(shù)據可攜帶和互操作降低數(shù)字市場進入壁壘。《2021收購兼并申請費現(xiàn)代化法案》旨在增加反壟斷審查費用和反壟斷機構執(zhí)法預算。整體來看，五項法案體現(xiàn)了美國反壟斷法律法規(guī)正在推進明確平臺經濟反壟斷的重點規(guī)制對象，推進收緊“主導平臺”壟斷判定標準，推進強化反壟斷機構執(zhí)法能力。平臺壟斷在中國也屢見不鮮，美國的立法經驗也可為中國所借鑒。

德國方面，2020年10月19日，德國聯(lián)邦內閣向德國聯(lián)邦議會提交了《反限制競爭法》第十次修訂草案。修訂后的修訂草案建議在《反限制競爭法》第35（1）條中，將在德國的第一個收入門檻從2500萬歐元提高到3000萬歐元，并將第二個收入門檻從500萬歐元提高到1000萬歐元。上述改動將會減輕中小型公司的負擔，同時能夠讓聯(lián)邦卡特爾辦公室將重心放在更復雜的合并程序上。

日本方面，在數(shù)字經濟時代，新型優(yōu)勢地位關系已與傳統(tǒng)工業(yè)時代的大賣家和供貨商、上下游企業(yè)之間的關系相去甚遠。日本將平臺內經營者的概念擴張為交易相對人，使得消費者也能夠通過相對優(yōu)勢地位條款獲得救濟。我國也應當充分借鑒上述立法實踐，對新型優(yōu)勢地位關系的范圍作出調整，將新型優(yōu)勢地位關系中的平臺內經營者的概念擴張為交易相對人，包括消費者、其他平臺經營者等。

中國經濟評論：十三屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報告》指出，“深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當競爭，維護公平有序的市場環(huán)境?！蹦芊駷槲覀兘庾x一下政府工作報告提到的該內容？

楊東：深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當競爭，維護公平有序的市場環(huán)境。一方面，需要關注今年“反壟斷與反不正當競爭”工作重點的新變化，關注反壟斷監(jiān)管的常態(tài)化趨勢。在過去的一年里，我國經歷了“反壟斷監(jiān)管大年”，“強化反壟斷和防止資本無序擴張”被列為2021年八項重點任務之一。反壟斷監(jiān)管工作的持續(xù)、深入推進，針對超級平臺等互聯(lián)網企業(yè)壟斷行為的執(zhí)法案件相繼落地，我國經濟發(fā)展模式轉變?yōu)楦哔|量的經濟發(fā)展模式的大背景下，需要加強對監(jiān)管方式創(chuàng)新與公平競爭政策深入推進的關注?？梢哉J為，對公平有序的市場環(huán)境的追求，意味著監(jiān)管不再針對某一類市場主體，而是一視同仁地實施競爭政策，實現(xiàn)向反壟斷常態(tài)化監(jiān)管的轉變。

另一方面，反壟斷執(zhí)法的可預期性，反壟斷監(jiān)管的精準性、有效性成為反壟斷監(jiān)管常態(tài)化下的新要求。在“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”的工作基調下，強調保障市場的正常運行，為資本劃定紅綠燈，支持和引導資本規(guī)范健康發(fā)展。與此前“防止資本無序擴張”的表述相比，正確認識和把握資本的特性和行為規(guī)律，合理使用資本力量，更有利于增加反壟斷執(zhí)法的可預期性。此外，政府工作報告強調對政府監(jiān)管責任的強化，這不僅要求監(jiān)管不缺位，也要求通過創(chuàng)新監(jiān)管方式，發(fā)揮數(shù)據功能提高監(jiān)管精準性、有效性，進而破除創(chuàng)新企業(yè)的忌憚，鼓勵他們繼續(xù)發(fā)揮引領數(shù)字經濟發(fā)展的帶頭作用，激發(fā)市場活力，讓市場在公平有序的環(huán)境中健康穩(wěn)定地發(fā)展。

中國經濟評論：3月17日召開的全國市場監(jiān)管系統(tǒng)反壟斷工作會議提出2022年反壟斷工作將重點做好的五方面工作，您如何看待這五方面工作？我國的反壟斷和反不正當競爭會有怎樣的趨勢？

楊東：2022年反壟斷工作的五方面重點，充分體現(xiàn)了數(shù)字經濟“平臺-數(shù)據-算法”新三維結構競爭革命之下，對更高程度社會公共治理水平的要求，為反壟斷和反不正當監(jiān)管從多個層次提出了發(fā)展方向。

一是聚焦提高反壟斷法治化水平，著力完善公平競爭法律制度體系，為市場主體提供更加清晰的行為指引。需要對反壟斷法的理論框架和規(guī)制體系進行完善，在維護反壟斷法地位的同時促進數(shù)字經濟的競爭有序發(fā)展。建議探索市場支配地位和相對優(yōu)勢地位的雙層規(guī)制體系，并且圍繞平臺、數(shù)據、流量進行市場力量分析框架的重構，為新型市場主體提供更加清晰和規(guī)范的行為指引，采取與數(shù)字經濟發(fā)展相適應的科技驅動型監(jiān)管模式。

二是聚焦提振市場預期和信心，著力深化公平競爭政策實施，助力暢通國內大循環(huán)。國內大循環(huán)要求堅持擴大內需的戰(zhàn)略基點，其中遏制平臺壟斷是暢通大循環(huán)的堵點，破除超級平臺壟斷，能夠發(fā)揮平臺效率集約的正面作用，繼續(xù)服務實體經濟，改善市場效率，暢通國民經濟循環(huán)。

三是聚焦穩(wěn)定宏觀經濟和保障民生福祉，著力加強重點領域反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，將公平競爭的“軟實力”轉化為推動發(fā)展的“硬動力”。其中元平臺作為數(shù)字經濟的底層架構，是其他平臺開展經營活動的必要場域，也是整個數(shù)字社會經濟和公眾生活的必要組成部分，對于元平臺的競爭規(guī)制能夠成為加強反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的抓手，其應當接受更高程度的社會公共治理，充分釋放數(shù)字經濟推動經濟高質量發(fā)展。

四是聚焦推進現(xiàn)代化監(jiān)管體系建設，著力增強公平競爭治理能力，抓好隊伍建設。反壟斷執(zhí)法需要加強技術治理，有必要借鑒金融科技監(jiān)管經驗在反壟斷監(jiān)管中增設科技維度，實現(xiàn)監(jiān)管手段的維度革新。此外，反壟斷執(zhí)法部門應當聯(lián)合行業(yè)監(jiān)管部門、網信部門建立協(xié)同機制，共同倡導應對風險，引導企業(yè)建立安全應急機制。

五是聚焦塑造我國競爭新優(yōu)勢，著力增強企業(yè)合規(guī)能力，提高競爭規(guī)則領域國際話語權。應當認識到，中國企業(yè)在走出去的過程中，參與國際競爭會面臨反壟斷風險，為防范外國以其公平競爭政策為理由打壓中國企業(yè)，一方面需要制定與國際接軌的法律法規(guī)，對數(shù)據出境等問題予以合規(guī)依據，另一方面需要在競爭領域提出中國方案，積極參與雙多邊自貿協(xié)議談判，貢獻中國智慧，把握數(shù)字經濟出海的重大戰(zhàn)略機遇。

未來的反壟斷和反不正當監(jiān)管，需要通過對新業(yè)態(tài)經濟發(fā)展的動態(tài)認識，構建常態(tài)化監(jiān)管體系，堅持規(guī)范和發(fā)展并重，為資本設置“紅綠燈”。數(shù)字經濟競爭主要圍繞數(shù)據這一生產要素展開，然而數(shù)字平臺通過算法控制數(shù)據流量的能力日益超越衡量定價自由度的傳統(tǒng)市場力量成為數(shù)字平臺壟斷源泉。建議導入開放平臺原則進行立法化，結合集多元主體的利益分配共享與共同治理機制的“共票”機制，通過競爭規(guī)制，讓數(shù)字經濟繼續(xù)服務實體經濟，改善市場效率，促進社會整體福利的提升。