文/后向東(國務(wù)院辦公廳，北京 100000)

內(nèi)容提要：國家制度及有效執(zhí)行事關(guān)國家興衰。歷史經(jīng)驗表明，國家制度會隨著時間推移而膨脹，如果不加以管理，將損害國家治理的有效實施，造成嚴重后果。以國家制度為重點加強政務(wù)信息管理工作，是古今中外國家治理的重要經(jīng)驗之一，也蘊含著重大教訓(xùn)。要汲取歷史智慧、增強歷史自覺，參考國際經(jīng)驗，直面國家制度體系底數(shù)不清、獲取不便、體系不完善等現(xiàn)實問題，更加有效地推進政務(wù)信息管理工作，為國家長治久安提供必要支撐。

政務(wù)信息管理，是中央立足推進新時代政務(wù)公開作出的全新部署，是中國特色政務(wù)公開理論與實踐的重大發(fā)展與重要內(nèi)容。政務(wù)信息管理的提出，蘊含著對政務(wù)公開認識的深化和發(fā)展，著眼于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。目前，政務(wù)信息管理工作已經(jīng)被寫入多個中央文件，有序銜接、接續(xù)推進，其理論輪廓、工作架構(gòu)等已初步形成。對政務(wù)信息管理進行全面闡述，系統(tǒng)說明其背后的理念轉(zhuǎn)型與理論支撐，適當(dāng)說明其發(fā)展方向等，有利于社會各方更好認識和把握這一新理念、新部署。

一、政務(wù)信息管理的提出

2019年1月30日，中央在審議《中華人民共和國政府信息公開條例》(修訂稿)時提出，加強政府信息基礎(chǔ)性管理。據(jù)此，修訂后的政府信息公開條例第八條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強政府信息資源的規(guī)范化、標準化、信息化管理”。2020年6月15日，全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議提出，“全面啟動政務(wù)信息管理”[1]。

中央有關(guān)文件陸續(xù)圍繞這一重大決策部署作出相應(yīng)規(guī)定。中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出，“針對法律規(guī)定之間不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問題，及時組織清理。……建設(shè)全國統(tǒng)一的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件、司法解釋和黨內(nèi)法規(guī)信息平臺?！盵2]在此基礎(chǔ)上，《法治政府建設(shè)實施綱要(2020-2025年)》《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃(2021—2025年)》等相繼提出進一步工作部署。

已經(jīng)出臺的中央有關(guān)文件，初步勾勒出的政務(wù)信息管理大致框架，涉及五方面基本內(nèi)容。

一是以法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、司法解釋、黨內(nèi)法規(guī)等國家制度為重點。政務(wù)信息量大面廣，其中，法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、司法解釋、黨內(nèi)法規(guī)等，是一個國家最為重要的政務(wù)信息，必須妥善加以管理。二是制度清理。對規(guī)模浩大、新舊雜陳的國家制度體系進行系統(tǒng)性清理，形成現(xiàn)行有效國家制度體系，切實解決底數(shù)不清問題。三是制度管理。在制度清理并形成現(xiàn)行有效國家制度體系基礎(chǔ)上，根據(jù)立、改、廢等情況動態(tài)更新；同時，針對現(xiàn)行有效國家制度體系內(nèi)部不同程度存在的不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問題，進一步深化制度清理工作，積極解決體系不完善、內(nèi)在不協(xié)調(diào)等問題。四是集中統(tǒng)一公開。新出臺的制度，通過集中統(tǒng)一的渠道向社會公開，實現(xiàn)制度的規(guī)范發(fā)布?，F(xiàn)行有效國家制度體系，通過集中統(tǒng)一的平臺向社會提供，為制度執(zhí)行提供必不可少的支撐。集中統(tǒng)一公開，以制度清理和制度管理為基礎(chǔ)，是制度清理和制度管理成果的最終呈現(xiàn)。五是信息化技術(shù)運用。信息化技術(shù)的發(fā)展與普及，為國家制度體系的實時更新與集中統(tǒng)一公開提供了技術(shù)上的可能。因此，“建設(shè)全國統(tǒng)一的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件、司法解釋和黨內(nèi)法規(guī)信息平臺，及時更新數(shù)據(jù)”成為政務(wù)信息管理的重點任務(wù)，在中央文件中被反復(fù)提及。

二、政務(wù)信息管理工作的歷史鏡鑒

遠古之時，“圣人制禮作教，立法設(shè)刑，動緣民情，而則天象地”[3]；黃帝、顓頊、唐、虞之際，亦各有制度；殷、周時期，以稅賦、戶口、兵制為重點的國家制度已經(jīng)相對較為完備。秦始皇建立起第一個中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家，“海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)”，中央政府以法令制度統(tǒng)制四方，成為我國國家治理的基本模式延續(xù)至今。制度及其執(zhí)行，是國家治理的核心環(huán)節(jié)。制度制定得好并能夠得到貫徹執(zhí)行，國家便興旺發(fā)達，反之則動蕩不安乃至生靈涂炭，這已是人們所熟知的歷史發(fā)展規(guī)律之一。

制度要得到良好執(zhí)行，僅僅制定得好還不夠，必須對其開展有效管理，及時立改廢釋以適應(yīng)社會發(fā)展，定時清理并有序發(fā)布以便制度體系能夠動態(tài)更新。如果不能夠做到這一點，制度體系日趨膨脹進而走向紊亂，地方政府無所適從或者選擇性執(zhí)行，政府的有效管理由此受到嚴重削弱，國家由此衰敗。這是歷史發(fā)展的又一重要規(guī)律。

(一)政務(wù)信息管理與王朝興衰成敗的歷史周期率

王朝覆滅之時，往往都是官僚主義繁文縟節(jié)盛行、國家制度多如牛毛混亂不堪之時。前車之覆、后車之鑒，新王朝建立之后，無一不從制度的清理與重構(gòu)入手，開啟新的時代。隨著新王朝運轉(zhuǎn)步入正軌，承平日久，形式主義、官僚主義開始滋長，政府事務(wù)開始變得繁雜，相應(yīng)地，國家制度也開始慢慢龐雜起來，國家治理狀況也便隨之每況愈下，直至不可收拾，城頭變幻大王旗，舊王朝被又一個新的王朝所取代。這就是“制度定型-制度龐雜-制度清理-持續(xù)惡化-終致覆滅”的歷史周期率。

秦朝存在的時間太短，留下的記錄太少，這個歷史周期率體現(xiàn)得還不太明顯。漢朝的治亂興衰，將這個歷史周期率體現(xiàn)得比較充分。蕭何作《九章律》之后，“當(dāng)孝惠、高后時，百姓新免毒蜇，人欲長幼養(yǎng)老。蕭、曹為相，填以無為，從民之欲，而不擾亂”[4]，國家因循舊制，制度基本穩(wěn)定?！凹靶⑽募次?，躬修玄默，……吏安其官，民樂其業(yè)”[5]，文景之治，主要是無為而治，國家比較消停，制度也還能夠保持穩(wěn)定。西漢立朝62年后，“及至孝武即位，外事四夷之功，內(nèi)盛耳目之好，……其后奸猾巧法，轉(zhuǎn)相比況，禁網(wǎng)寖密。律、令凡三百五十九章，大辟四百九條，千八百八十二事，死罪決事比萬三千四百七十二事，文書盈于幾閣，典者不能徧睹”。制度龐雜的結(jié)果，“是以郡國承用者駁，或罪同而論異。奸吏因緣為市，所欲活則傅生議，所欲陷則予死比，議者咸冤傷之”[6]，國家開始多事，社會開始動蕩。宣帝即位，已經(jīng)感受到這方面的危機，開始著手準備“刪定律令”，但其在位期間一直“未及修訂”[7]。元帝方一即位，便下詔曰：“今律令煩多而不約，自典文者不能分明，……其議律令可蝕除輕減者，條奏，唯在便安萬姓而已”[8]。出發(fā)點雖然很好，但執(zhí)行情況似乎不太理想。成帝時，情況已經(jīng)惡化到了這樣的程度：“律令煩多，百有余萬言，奇請它比，日以益滋，自明習(xí)者不知所由，欲以曉諭眾庶，不亦難乎”[9]！一個國家的制度多達一百多萬字，連專門的官員都無從把握，到了這一步，距離全面潰敗就不遠了。成帝之后，經(jīng)歷三帝累計15年，西漢便滅亡了。

宋朝是這一歷史周期率得以充分體現(xiàn)的另一個典型?！拔寮舅y，禁網(wǎng)煩密。宋興，削除苛禁”[10]，這是新朝的清簡氣象。但僅僅81年之后到宋仁宗時，“增五百條(敕令)，別為總例一卷。后又修一司敕二千三百十有七條，一路敕千八百二十有七條，一州、一縣敕千四百五十有一條”[11]。再過45年到宋哲宗時，情況已經(jīng)惡化到“煩細難以檢用”，雖經(jīng)多次清理，但“用法以后沖前，改更紛然，而刑制紊矣”[12]。又過79年到宋孝宗時，“續(xù)降指揮無慮數(shù)千，抵牾難以考據(jù)”[13]，新出臺的制度數(shù)以千計，相互沖突、體系混亂，無從執(zhí)行。再過79年到宋理宗時，“或舊法概括未盡，文意未名，須用續(xù)降參酌者；或舊法原無，而后因事立為成法者；或已有舊法，而續(xù)降不必引用者；或一時權(quán)宜，而不可為常法者。條目滋繁，無所遵守”[14]，國家制度已經(jīng)龐雜到無法執(zhí)行的程度了。王朝至此氣數(shù)已盡，理宗身后不過15年，南宋滅亡。

需要指出的是，并不是說制度多就會導(dǎo)致國家亂。制度的多與少，并沒有絕對的標準。但制度規(guī)模過快增長，往往伴隨著新舊雜陳、底數(shù)不清、相互沖突等問題，有時甚至連朝廷自己也無法確定準確的國家制度體系，執(zhí)法者因此無所適從乃至選擇性執(zhí)法，國家秩序因而被嚴重擾亂。法家代表人物之一申不害，在韓國變法失敗，原因就在于此?！吧瓴缓?韓昭侯之佐也。韓者,晉之別國也。晉之故法未息,而韓之新法又生;先君之令未收,而后君之令又下。申不害不擅其法,不一其憲令,則奸多。故利在故法前令則道之,利在新法后令則道之,利在故新相反,前后相悖,則申不害雖十使昭侯用術(shù),而奸臣猶有所譎其辭矣。故托萬乘之勁韓,十七年而不至于霸王者,雖用術(shù)于上,法不勤飾于官之患也”[15]。

(二)以政務(wù)信息管理跳出歷史周期率的有益探索

縱觀國家治亂興衰史，可以看到前人在克服歷史周期率方面的諸多努力，過程中留下了一些階段性成功的例子，也留下了一些寶貴經(jīng)驗做法。擇其要者，有如下四個方面。

第一，周朝定期核對制度的做法。《周禮》記載，鄉(xiāng)大夫(地方政府負責(zé)人)每年要從上級那里獲取國家制度，組織當(dāng)?shù)毓珓?wù)人員具體執(zhí)行，同時，定期組織當(dāng)?shù)毓珓?wù)人員向上級機關(guān)核對所執(zhí)行的制度[16]。這是有文獻可考的最早通過政務(wù)信息管理工作確保國家制度準確性的做法。

第二，秦國的設(shè)置專職政務(wù)信息管理人員、確定標準文本和定期發(fā)布國家制度等做法。具體舉措有三：一是在中央政府設(shè)立專門的國家制度管理人員，負責(zé)確保國家制度的權(quán)威準確，管理人員發(fā)生變更的，按照專門的程序進行交接[17]。二是在地方政府設(shè)立專門接收和保管國家制度的官員，以確保國家制度在基層政府得到有效管理[18]。三是確定國家制度標準文本的保存方式并定期公布，以確保國家制度的準確性。國家制度一式兩份，一份放在天子辦公場所，一份放在專門的禁室之中；依法嚴懲私自接觸乃至更改國家制度者；國家制度標準文本每年正式公布一次[19]。

秦國開展的政務(wù)信息管理工作，對于提高國家制度管理水平、推動各項改革措施全面準確執(zhí)行，起到了不可替代的作用。戰(zhàn)國時期，諸子百家在各國推行變法，最終只有秦國成功經(jīng)由變法富國強兵并最終一統(tǒng)天下。鮮明對比的背后，政務(wù)信息管理工作所起作用不容忽視。

第三，宋代的專人管理、分門別類、動態(tài)更新、及時清理制度等做法。宋代曾經(jīng)出臺過專門的有關(guān)政務(wù)信息管理的法律規(guī)定，主要內(nèi)容包括四個方面。一是地方政府應(yīng)當(dāng)將上級發(fā)來的國家制度逐一登記，在專門場所、由專人負責(zé)保管，每半年清點一次，并將清點結(jié)果形成制度目錄上報；[20]二是新的國家制度涉及對舊制度的修改，要在舊制度上做相應(yīng)修改并加以標注，以確保國家制度動態(tài)更新。[21]三是重要的國家制度，法律要求定期暴曬以避免損壞。[22]四是定期清理，每三年一次，將失效的制度以及其他不需要繼續(xù)保管的文書，報請上級同意后予以清理，并做好相應(yīng)記錄。[23]

第四，清代的國家制度定期清理機制。清代康乾盛世的出現(xiàn)，與大力加強政務(wù)信息管理工作密切相關(guān)。清人入關(guān)，從順治時期開始建章立制，出臺《大清律》和《大清律集解附例》；康熙時期進一步完善國家制度，制定《現(xiàn)行例則》并補充進入《大清律》，至此，清代的國家制度基本定型。到雍正時期，立朝已78年，國家制度日漸龐雜，“有先行而今停，事同而法異者，未經(jīng)畫一”，有鑒于此，朝廷啟動了政務(wù)信息管理工作，“將康熙六十一年以前之例并大清會典，逐條互訂，庶免參差?！陼?，五年頒布”[24]。

到乾隆時期，清代的政務(wù)信息管理工作更進一步，定期開展，以確保國家制度體系動態(tài)更新?！白郧≡?，刑部奏準三年修例一次。十一年，內(nèi)閣等衙門議改五年一修。”“乾隆一朝纂修八九次”[25]。乾隆之后，清代政務(wù)信息管理工作開始荒馳，僅僅80年后的光緒年間，“章程叢積，刑部既憚其繁猥，不敢議修，群臣亦未有言及者，因循久之”[26]。光緒之后不過3年，辛亥革命爆發(fā)。康乾盛世的出現(xiàn)，與重視并有效開展政務(wù)信息管理工作有著密切關(guān)系。

三、政務(wù)信息管理工作的國際觀察

“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭”[27]。國與國的制度之爭，既表現(xiàn)為制度內(nèi)容的先進性，也表現(xiàn)為制度執(zhí)行的有效性，支撐制度內(nèi)容與制度執(zhí)行的，則是制度管理等細節(jié)方面。細節(jié)決定成敗，制度內(nèi)容再好，如果管理不善致使底數(shù)不清、體系凌亂，也難以得到良好執(zhí)行。因此，加強以國家制度為重點的政務(wù)信息管理，是影響一個國家國際競爭力的基礎(chǔ)性因素。從這個角度觀察，一些國家的做法值得我們高度重視。

(一)美國的政務(wù)信息管理成效概覽[28]

美國的綜合國力長期處于世界第一，目前仍具有一定優(yōu)勢。其國際領(lǐng)先地位的形成和保持，有著諸多原因，其中，他們以國家制度為重點的政務(wù)信息管理工作，起步較早，有一些可資借鑒之處。

1936年，美國出臺了聯(lián)邦公報法，實現(xiàn)了國家制度的統(tǒng)一發(fā)布、有效管理。1976年以來，美國通過修改法律、優(yōu)化配套機制等方式，進一步加強政務(wù)信息管理工作，由此，基本做到了底數(shù)清晰、體系完備、動態(tài)更新，克服了制度體系無序膨脹的歷史慣性。

美國聯(lián)邦政府制度體系的詳細數(shù)據(jù)，包括每年新制發(fā)文件數(shù)量、篇幅以及每年度的現(xiàn)行有效制度總篇幅等，最早可以回溯至1936年。以近十年數(shù)據(jù)為例，美國聯(lián)邦政府的制度底數(shù)[29]情況如下：

表1 美國聯(lián)邦政府2009-2019制度底數(shù)

有效的政務(wù)信息管理工作給美國帶來的收益，除了國家制度底數(shù)的詳細統(tǒng)計表格外，更在于國家制度體系的有效管理。正如數(shù)據(jù)所顯示的，美國聯(lián)邦政府每年新出臺數(shù)千份文件、總篇幅兩萬余頁。按照一般歷史慣性，幾十年過后，國家制度體系將大幅膨脹，逐漸影響到國家治理效能。但是，從1976年到2019年，美國聯(lián)邦政府累計新出臺文件877000頁，而現(xiàn)行有效制度篇幅僅從72740頁增長至185984頁。從2009年到2019年，美國聯(lián)邦政府累計新出臺文件268989頁，而現(xiàn)行有效制度篇幅僅增加22651頁，僅為新出臺文件總量的8.4%。特別是2014年和2018年，在當(dāng)年新出臺文件2萬余頁的情況下，現(xiàn)行有效制度體系篇幅較上年反而有所下降。這表明，通過政務(wù)信息管理工作，國家制度體系維持著健康的新陳代謝狀態(tài)，沒有出現(xiàn)無序膨脹問題。這對于國家制度的全面準確執(zhí)行、國家治理的有序有效推進，有著十分重要的作用。特別是從歷史興衰周期律的角度觀察，意義更為重大。

現(xiàn)行有效制度篇幅與新出臺文件數(shù)量增速對比如下。

圖1 美國聯(lián)邦政府現(xiàn)行有效制度篇幅和新出臺文件數(shù)量增速對比

(二)法國政務(wù)信息管理成效概覽[30]

法國構(gòu)建了專門的國家制度體系信息平臺，由兩個功能板塊構(gòu)成，一是國家公報，二是國家制度體系數(shù)據(jù)庫。國家公報每個自然日發(fā)布，從1869年1月1日至今的所有內(nèi)容，都可以查詢獲取。國家制度體系數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)來源于國家公報，經(jīng)過整理，分為四大類：現(xiàn)行有效的成文法、判例法、歐盟法、國際法。新出臺的國家制度，將在3個工作日內(nèi)更新至這個平臺。

基于這一平臺，法國現(xiàn)行有效國家制度體系動態(tài)更新、底數(shù)清晰。比如，2021年5月9日訪問時，法國現(xiàn)行有效法律2961部，法令39467件，憲法判例5987個；2021年7月19日訪問時，法國現(xiàn)行有效法律2968部，法令39773件，憲法判例6008個。

(三)部分國家的政務(wù)信息管理具體做法

以國家制度為重點開展政務(wù)信息管理工作，在其他一些國家也受到重視。各國具體做法不同，但是方向目標一致，都是為了使國家制度能夠規(guī)范發(fā)布、有效管理、動態(tài)更新，從而確保其得到全面、準確的執(zhí)行，防止出現(xiàn)制度體系無序膨脹進而拖垮整個國家的嚴重問題。初步考證，各國加強政務(wù)信息管理方面的主要做法有如下幾個方面。

第一，確立國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布體制，為有效管理奠定基礎(chǔ)。隨著政府職能日益拓展，決策與執(zhí)行分離成為基本趨勢，政府治理日益分化為兩個基本功能模塊，一部分負責(zé)制定制度，另一部分負責(zé)執(zhí)行制度。制度制定主體的多元化，是決策與執(zhí)行分離趨勢所催生的產(chǎn)物，也是國家制度無序膨脹的重要推手。多元化主體自行制定、發(fā)布國家制度，如果不加以必要的管理和控制，其必然結(jié)果就是底數(shù)不清、體系混亂。為了克服這一問題，人們逐步確立了國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布體制。具體做法有兩個方面。

一是法律明文規(guī)定，所有國家制度全部在公報上集中統(tǒng)一向社會發(fā)布。例如，美國的國家宣言、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件等正式文件，以及總統(tǒng)臨時簽發(fā)的具有反復(fù)適用效力的文件，必須在聯(lián)邦公報上發(fā)布[31]；意大利的法律、行政法規(guī)、中央政府的各類制度、地方政府的各類制度、憲法法院的判決等，都必須通過國家公報集中統(tǒng)一對外發(fā)布[32]；法國的法律 (lois，類似我國的法律)、法令(décrets，可大體理解為我國的行政法規(guī)、國務(wù)院文件)、規(guī)定(Arrêtés，類似于我國的規(guī)章、地方和部門文件)，以及其他類型的國家制度，都集中統(tǒng)一通過國家公報發(fā)布[33]；等等。

二是公報對外發(fā)布的國家制度具有法律效力，未經(jīng)公報發(fā)布的國家制度不能生效。例如，美國《聯(lián)邦公報法》規(guī)定，未在聯(lián)邦公報上發(fā)布的國家制度無效，在聯(lián)邦公報上發(fā)布的國家制度具有全方位的法律約束力[34]，美國《信息自由法》重申了未在聯(lián)邦公報上發(fā)布的國家制度無效的規(guī)定[35]；英國《文書效力法》規(guī)定，公報上發(fā)布的國家制度具有完全的法律效力，同時規(guī)定，任何人發(fā)布的國家制度，如果與公報發(fā)布的內(nèi)容不同，則構(gòu)成犯罪[36]。

通過公報集中統(tǒng)一發(fā)布國家制度的機制，為國家制度體系管理確立了基本前提，無論制度制定主體有多少，只要制度發(fā)布渠道是確定的，制度底數(shù)就是確定的，不會出現(xiàn)底數(shù)不清的問題。同時，社會公眾有了集中統(tǒng)一獲取國家制度體系的窗口，有利于普及制度、穩(wěn)定社會預(yù)期。

第二，在公報集中統(tǒng)一發(fā)布的基礎(chǔ)上，整理形成現(xiàn)行有效國家制度體系并定期更新。國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布，還不能完全解決問題。隨著新制度的不停發(fā)布，舊制度中，有些隨著有關(guān)事項辦理完畢而失效，有些被新制度所取代而失效，有些新舊制度的部分條款會出現(xiàn)相互沖突的問題，如果不加以管理，國家制度體系將成為一個新舊雜陳、相互沖突的大雜燴，持續(xù)發(fā)展下去，不僅不能有效管理國家社會，反而可能成為致亂之源。為克服這一問題，人們逐步確立了整理形成現(xiàn)行有效國家制度體系并定期更新的工作體制，較為典型的做法有兩種。

一是美國的做法。新出臺的所有類型國家制度，均通過聯(lián)邦公報實時發(fā)布。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)制度立改廢釋的情況，分類別整理形成現(xiàn)行有效制度體系并定期更新。例如，按年度匯編現(xiàn)行有效的《行政法典》(大體類似于我國的行政法規(guī)、部門規(guī)章)，按年度匯編現(xiàn)行有效的《美國法典》(大體類似于我國的憲法、法律)，按國會任期匯編每一屆國會通過的所有法案，等等。在這樣一種政務(wù)信息管理模式下，從國家的角度看，經(jīng)過整理后的上年度《美國法典》和《行政法典》，與當(dāng)年的聯(lián)邦公報，構(gòu)成現(xiàn)行有效國家制度；從社會公眾的角度看，如需了解最新出臺的某項政策，通過聯(lián)邦公報，如需全面了解現(xiàn)行有效政策，通過《美國法典》和《行政法典》。

二是英國的做法。英國的做法與美國不同，美國按年度整理匯編形成現(xiàn)行有效制度體系，英國是實時整理匯編形成現(xiàn)行有效制度體系。一項新制度出臺后，依法通過公報實時發(fā)布(1)英國的公報與其他國家不同，根據(jù)《Documentary Evidence Act 1882》，凡是以皇家出版局名義發(fā)布的國家制度，都屬于具有法律效力的國家正式版本。換言之，英國的公報是以機構(gòu)的形式出現(xiàn)，而不是一個刊物。，同時，專門的政務(wù)信息管理工作機構(gòu)將對新制度進行研究分析，納入現(xiàn)行有效制度體系相應(yīng)位置，同時，涉及其他制度的廢止或修改的，做相應(yīng)調(diào)整，這種調(diào)整一般在6周內(nèi)完成，在此期間，對于涉及的制度條款，進行必要標注以提示社會注意。

美國的做法，成型于紙質(zhì)文件時代，在當(dāng)時最為先進。英國的做法，則是網(wǎng)絡(luò)時代的進步與反超。目前，日本、德國、法國、意大利、匈牙利、西班牙、奧地利等國家，均采取類似英國的做法，在公報集中統(tǒng)一發(fā)布國家制度的基礎(chǔ)上，實時整理形成現(xiàn)行有效國家制度體系，并通過網(wǎng)絡(luò)對外發(fā)布。

第三，專門的機構(gòu)和信息化技術(shù)，是政務(wù)信息管理工作的兩大支撐。隨著政府職能的不斷拓展，國家制度規(guī)模日趨擴大，變動也日趨頻繁，有效的政府信息管理工作，必須由專門的機構(gòu)才能勝任，必須以信息化技術(shù)作為支撐，才可承受其成本并確保其效率。由此，在有效開展政務(wù)信息管理工作的國家，都由專門的機構(gòu)負責(zé)、通過專門的網(wǎng)站發(fā)布。

例如，日本公報的編輯和發(fā)布，由財務(wù)省下屬的國立印刷局負責(zé)，專門網(wǎng)站地址為：https://kanpou.npb.go.jp/；現(xiàn)行有效國家制度體系的整理和發(fā)布，由總務(wù)省行政管理局負責(zé)，專門網(wǎng)站地址為：https://elaws.e-gov.go.jp/。法國公報和現(xiàn)行有效國家制度體系，均由總統(tǒng)府秘書長負責(zé)，專門網(wǎng)站地址為：www.legifrance.gouv.fr。西班牙公報和現(xiàn)行有效國家制度體系，均由政府辦公廳負責(zé)，專門網(wǎng)站地址為：https://www.boe.es/。德國公報和現(xiàn)行有效國家制度體系，均由司法與消費者保護部負責(zé)，專門網(wǎng)站地址為：http://www.gesetze-im-internet.de/。奧地利公報和現(xiàn)行有效國家制度體系，均由聯(lián)邦總理府負責(zé)，專門網(wǎng)站地址為： http://www.ris.bka.gv.at/。奧地利公報和現(xiàn)行有效國家制度體系，均由司法部負責(zé)，專門網(wǎng)站地址為： https://njt.hu/。

值得注意的是，各國負責(zé)政務(wù)信息管理的專門機構(gòu)，均為政務(wù)公開工作主管部門。主要原因在于，政務(wù)公開工作主管部門負責(zé)國家制度的統(tǒng)一發(fā)布，對國家制度的了解掌握最為全面系統(tǒng)，由其負責(zé)后續(xù)整理工作，順理成章。如果改由其他機構(gòu)負責(zé)，將增加不必要的成本和負擔(dān)，甚至不可操作。

四、我國政務(wù)信息管理工作發(fā)展脈絡(luò)及基本狀況

新中國成立之初，黨和政府高度重視以法制保障和推動國家各項事業(yè)發(fā)展，出臺了大量國家制度。同時，基于對歷史周期率的深刻理解和把握，黨和政府從一開始就高度警覺制度無序膨脹可能造成的嚴重后果，重視加強以國家制度為重點的政務(wù)信息管理工作。

(一)新中國成立初期的政務(wù)信息管理工作

1955年初，新中國成立剛滿五年，中央便啟動了第一次制度清理工作。當(dāng)時的基本情況是，“據(jù)不完全統(tǒng)計，五年來中央人民政府、政務(wù)院、各委、部和各大行政區(qū)所發(fā)布的法規(guī)約有三千五百余件。西北大行政區(qū)撤銷時，對自己幾年來所發(fā)布的法規(guī)和指示，曾做了一次全面的審查和整理，即發(fā)現(xiàn)其中有大部分因客觀情況變化，應(yīng)當(dāng)修改或廢止。原政務(wù)院發(fā)布和批準的條例、通則、辦法等法規(guī)共約二百三十件，其中有些因國家建設(shè)不斷發(fā)展，情況變化，同憲法已相抵觸，……還有些法規(guī)在個別內(nèi)容上相互矛盾”[37]。

基于這種情況，國務(wù)院決定采取三項措施。一是在1955年上半年對原政務(wù)院發(fā)布和批準的法規(guī)進行一次整理，提出廢止、修改、合并、重新起草的意見；同時，各部門對于各自發(fā)布的法規(guī)也開展一次整理。二是成立國務(wù)院法制局，同時，在中央各部門中建立法律室，并逐步推廣至其他行政機關(guān)。設(shè)立專門法制工作機構(gòu)的目的在于，“為了進一步加強法制工作，今后國務(wù)院和各部門在今年整理現(xiàn)行法規(guī)的工作基礎(chǔ)上，有必要分別建立法規(guī)編纂工作。法規(guī)編纂工作實際上也就是經(jīng)常的法規(guī)整理工作”[38]。三是創(chuàng)設(shè)《國務(wù)院公報》，“集中地、準確地刊登國家的法律、法令和政府的決議、命令和指示”，“由國務(wù)院秘書廳負責(zé)編輯、出版”，“各部編輯的公報，應(yīng)即停止出版”(2)需要說明的是，一九五四年第一號《國務(wù)院公報》出版于1955年3月1日，《國務(wù)院關(guān)于出版〈中華人民共和國公報〉的決定》于1955年2月10日由國務(wù)院常務(wù)會議通過。[39]。

(二)改革開放以來的政務(wù)信息管理工作

1980年，第五屆全國人大第三次會議審議通過的全國人大常委會工作報告提出，全面清理建國以來頒布的法律。1987年11月24日，清理工作全面完成。清理結(jié)果是，“從1949年9月至1978年底，由中國人民政治協(xié)商會議第一次會議、中央人民政府委員會、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定或者批準的法律共有134件，……已經(jīng)失效的有111件，繼續(xù)有效或者繼續(xù)有效正在研究修改的有23件”。根據(jù)清理結(jié)果，全國人大常務(wù)委員會發(fā)布了“1978年底以前頒布的已經(jīng)失效的法律目錄(111件)”[40]。

1983年9月22日，國務(wù)院決定對國務(wù)院頒發(fā)的法規(guī)、國務(wù)院各部門頒布的規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章進行一次系統(tǒng)清理。據(jù)當(dāng)時的初步統(tǒng)計，“建國以來，國家制定和頒發(fā)的各種法律、法令、法規(guī)大約有一千七百多件”[41]。1985年6月24日，國務(wù)院發(fā)布了清理結(jié)果，“建國以來發(fā)布的法規(guī)中約有一半以上已與經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是與當(dāng)前的改革和開放很不適應(yīng)，有的已經(jīng)成了工作上的障礙”，并提出工作要求，“以后每年清理一次。對清理過的法規(guī)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別處理：需要廢止的，按法定程序予以廢止；需要修改的，列入法規(guī)制定規(guī)劃，抓緊修改；繼續(xù)有效的，匯編出版，公開發(fā)行”[42]。

1994年，國務(wù)院對行政法規(guī)進行過一次全面清理，結(jié)果未公開發(fā)布。

2000年1月15日，國務(wù)院決定對現(xiàn)行行政法規(guī)進行一次全面清理，同時發(fā)布了現(xiàn)行有效736件行政法規(guī)目錄[43]。

2007年2月25日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展行政法規(guī)規(guī)章清理工作的通知》(國辦發(fā)〔2007〕12號)，要求在2007年10月底前完成并向社會公布清理結(jié)果和現(xiàn)行有效規(guī)章目錄。

2008年7月21日，全國人大常委會辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展法律清理工作的通知》(常辦秘字〔2008〕110號)； 8月8日，國務(wù)院辦公廳配套發(fā)出《關(guān)于做好法律清理工作的通知》(國辦發(fā)〔2008〕109號)，要求當(dāng)年11月底前將情況報國務(wù)院同意后送全國人大常委會法工委。

2009年，全國人大常委會法制工作委員會部署開展地方性法規(guī)清理工作，要求在2010年6月底前取得階段性成果。

2010年4月29日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好規(guī)章清理工作有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)〔2010〕28號)，要求當(dāng)年12月1日前完成并向社會公布清理結(jié)果和現(xiàn)行有效規(guī)章目錄。

(三)黨的十八大以來的政務(wù)信息管理工作

2012年以來，國務(wù)院圍繞一些具體事項，部署開展涉及規(guī)章、規(guī)范性文件的專項清理工作，主要有：圍繞規(guī)范稅收優(yōu)惠政策開展清理[44]；圍繞政府采購優(yōu)惠掛鉤政策開展清理[45]；圍繞“放管服”改革開展清理[46]；圍繞清理證明事項開展清理[47]；圍繞加強產(chǎn)權(quán)保護開展清理[48]；圍繞生態(tài)環(huán)境保護開展清理[49]；等等。

2020年6月29日，全國人大常委會辦公廳分別向國務(wù)院辦公廳、最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳以及各地人大常委會發(fā)出通知，請他們對各自制定及批準的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件自行開展清理[50]。

黨的十八大以來，政務(wù)信息管理工作最突出的成就之一是行政法規(guī)庫的建成。按照國務(wù)院決策部署，有關(guān)部門在此前工作基礎(chǔ)上，對新中國成立以來全部行政法規(guī)作了系統(tǒng)清理，集中統(tǒng)一通過“中國政府法制信息網(wǎng)”向社會公開現(xiàn)行有效全部行政法規(guī)文本并實時更新，所公開的文本屬于具有法律效力的國家正式版本。

(四)新中國成立以來政務(wù)信息管理工作簡評

新中國成立以來，開展過兩次全面系統(tǒng)的國家制度體系整理工作，第一次是上世紀五十年代，第二次是上世紀八十年代。五十年代的國家制度體系整理，伴隨著社會主義革命和建設(shè)偉大成就的開端；八十年代的國家制度體系整理，伴隨著改革開放偉大轉(zhuǎn)折的開始。這不是歷史的偶然，而是歷史發(fā)展規(guī)律的必然。在此之外，國家不定期開展的、對部分領(lǐng)域的國家制度體系整理工作，對于經(jīng)濟社會有序管理、國家治理的有效實施，均起到了不可或缺的作用。

但同時，也存在一些不足。比如，尚未形成定期開展工作的機制性安排，特別是沒有很好地落實國務(wù)院曾經(jīng)提出過的“以后每年清理一次”的工作設(shè)想；尚未形成集中統(tǒng)一公開國家制度體系的平臺和機制，國家制度的發(fā)布仍處于分散、不規(guī)范狀態(tài)；尚無專門機構(gòu)為社會提供完整的現(xiàn)行有效國家制度體系，除法律、行政法規(guī)之外，規(guī)章、行政規(guī)范性文件等重要國家制度的底數(shù)不清、獲取不便、體系不完善等問題仍然較為突出。

當(dāng)前，中國特色社會主義進入了新時代。一個新的歷史階段的開啟，意味著國家經(jīng)濟社會等各方面發(fā)生重大變革，由此所決定，作為上層建筑的國家制度必然相應(yīng)發(fā)生重大調(diào)整。國家制度的系統(tǒng)清理配套如果能夠跟上，則如同一次革新，必將又一次推動歷史往前邁進一大步。

五、系統(tǒng)推進政務(wù)信息管理工作的若干考慮

政務(wù)信息管理概念的正式提出，意味著人們對于這項工作的認識有所深化，并基于這種認識，更加自覺、規(guī)范地開展這項工作。政務(wù)信息管理工作的目標非常明確，就是要實現(xiàn)國家制度的規(guī)范發(fā)布、有效管理、動態(tài)更新，從而確保其得到全面、準確的執(zhí)行。“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成”[51]，國家制度的良好執(zhí)行，是涉及國家治理的根本性問題。

基于對歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，立足現(xiàn)實情況特別是現(xiàn)實問題，適當(dāng)參考一些國家的有益做法，全面系統(tǒng)推進政務(wù)信息管理工作，涉及事項千頭萬緒。擇其要者，可從如下三方面入手。

(一)構(gòu)建國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布平臺

集中統(tǒng)一發(fā)布，是有效管理國家制度的基礎(chǔ)。通過集中統(tǒng)一發(fā)布，國家制度出口歸一，有利于全面掌握國家制度基本情況，從源頭上解決底數(shù)不清、獲取不便、體系不完善等問題。

考慮到我國幅員遼闊、管理層級多、地區(qū)差異大，國家制度的集中統(tǒng)一發(fā)布，應(yīng)當(dāng)是相對的集中統(tǒng)一，而不是絕對的集中統(tǒng)一。就是說，不宜在全國設(shè)立唯一的國家制度發(fā)布平臺，而應(yīng)結(jié)合我國行政區(qū)劃，分級設(shè)立國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布平臺。在目前階段，可以“一級政府一個平臺”為目標，各級政府的國家制度發(fā)布平臺，負責(zé)本級政府及所屬部門國家制度的發(fā)布。在此基礎(chǔ)上，可根據(jù)實際情況逐步提高集中統(tǒng)一程度，逐步取消縣一級乃至設(shè)區(qū)的市一級的國家制度發(fā)布平臺。

國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布平臺不僅要面向未來發(fā)布新制度，還要回溯過去把新中國成立以來的制度按時間順序整理好。新中國成立以來的國家制度，很多目前依然有效。例如，現(xiàn)行有效的282部法律中，包含1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》，且從未做過修改[52]；現(xiàn)行有效608部行政法規(guī)中(3)截止時間2021年10月25日。，制定于上世紀五十年代且從未修改的有9部，另有1部《全國年節(jié)及紀念日放假辦法》制定于1949年12月23日，經(jīng)過3次修改，目前仍然有效[53]。即便是那些已經(jīng)失效的國家制度，因為在歷史上發(fā)生過效力，對當(dāng)時的法律關(guān)系、客觀事實產(chǎn)生過影響，因而依然有其歷史意義和價值。如果簡單地一刪了之，相關(guān)制度發(fā)展邏輯就無從考證，相關(guān)事實演變過程就難以弄清。

國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布平臺除流水線式發(fā)布國家制度外，還要整理現(xiàn)行有效國家制度體系并對外發(fā)布。這方面我們還存在較為突出的短板，不少機關(guān)往往不能確切地整理出其現(xiàn)行有效制度體系，更不能向社會完整提供現(xiàn)行有效制度體系。構(gòu)建國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布平臺，更主要的任務(wù)就是解決這一突出問題，進一步優(yōu)化國家制度管理。

(二)確立國家制度體系管理專門工作機構(gòu)

有效開展政務(wù)信息管理工作，專門工作機構(gòu)不可或缺。國務(wù)院在1955年組織開展法規(guī)清理工作過程中，便明確提出這一設(shè)想，考慮在國務(wù)院設(shè)立法制局、在各部委設(shè)立法律室，以專門從事法規(guī)等國家制度的清理和日常管理工作。

隨著政務(wù)信息管理工作的深入，人們的認識也進一步深化。關(guān)節(jié)前移、從制度發(fā)布環(huán)節(jié)入手、以統(tǒng)一制度出口的方式，為有效管理國家制度體系提供前提條件，被證實是更加可行的舉措。由此，政務(wù)信息管理工作，逐漸轉(zhuǎn)移至負責(zé)制度統(tǒng)一發(fā)布的工作機構(gòu)，即政務(wù)公開工作機構(gòu)。目前，有效開展政務(wù)信息管理工作的國家，都由政務(wù)公開工作機構(gòu)負責(zé)國家制度體系管理工作。

政務(wù)信息管理專門工作機構(gòu)的設(shè)置及職能，與國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布平臺相互匹配。一級政府一個專門的國家制度體系管理專門工作機構(gòu)，主要承擔(dān)三項職能。一是本級政府國家制度的動態(tài)發(fā)布，二是本級政府國家制度的系統(tǒng)清理和日常管理，三是本級政府現(xiàn)行有效國家制度體系的對外發(fā)布和動態(tài)更新。

(三)制定完善專門的法律制度和工作規(guī)范

按照政務(wù)信息管理的要求，加強和改進國家制度發(fā)布和國家制度體系管理，必然涉及對原有工作模式的重大調(diào)整，有些需要修改法律或者出臺專門性法律加以保障和規(guī)范，有些需要修改現(xiàn)有工作規(guī)范或出臺專門性工作規(guī)范作為依據(jù)。

需要專門性法律加以保障和規(guī)范的主要事項，是國家制度發(fā)布方式的調(diào)整。國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布平臺，作為權(quán)威且唯一的國家制度發(fā)布途徑，其法定地位需要法律加以明確。特別是網(wǎng)絡(luò)化制度發(fā)布方式日趨成為主流的時代背景下，網(wǎng)絡(luò)版制度的法律效力，以及相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)版制度的官方版式設(shè)計、防篡改的禁止性要求，其他網(wǎng)站能否轉(zhuǎn)載、如何轉(zhuǎn)載等授權(quán)性事項，都需要法律明確。如果沒有專門性法律對這些重大問題以及相關(guān)細節(jié)問題作出規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)化方式發(fā)布的制度將陷入混亂，下級機關(guān)難以將其作為工作依據(jù)，網(wǎng)上各類真真假假的制度滿天飛，國家制度的權(quán)威性、嚴肅性、約束性等都得不到保障。這種專門性立法，一般以公報法為主，通過公報法，確定國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布平臺的公報地位，明確紙質(zhì)版和網(wǎng)絡(luò)版國家制度的法定版式及其法律效力，禁止社會仿照使用國家制度法定版式，同時，明確國家制度集中統(tǒng)一發(fā)布平臺之外能否翻印、轉(zhuǎn)載國家制度等問題(4)例如，根據(jù)我國現(xiàn)行《法規(guī)匯編編輯出版管理規(guī)定》，有立法權(quán)的國家機關(guān)可以匯編并公開出版法規(guī)，其他機關(guān)、團體、企事業(yè)組織可以匯編法規(guī)供內(nèi)部使用，未經(jīng)批準不得公開出版。。

需要專門性工作規(guī)范作為依據(jù)的事項，主要是國家制度分散制定與集中統(tǒng)一發(fā)布的操作規(guī)范，以及現(xiàn)行有效國家制度體系編輯和發(fā)布工作規(guī)范。例如，根據(jù)立法法等的規(guī)定，我國國家制度的制定機關(guān)是多元化的。各制定機關(guān)將國家制度提交國家制度體系管理專門機構(gòu)集中統(tǒng)一對外發(fā)布，需要有一套專門工作規(guī)范進行銜接，明確接收、修改、退件、反饋確認等具體工作要求。再如，現(xiàn)行有效國家制度體系的編輯和發(fā)布工作，需要明確編輯工作方式、編輯周期、現(xiàn)行有效國家制度體系是按年度更新還是實時更新等問題。

六、結(jié)語

政務(wù)信息管理，是關(guān)系國家興衰的基礎(chǔ)性工作，也是技術(shù)性較強的專業(yè)性工作。歷史給我們留下了寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn)，一些國家的有益實踐可以供我們參考借鑒。要深入貫徹落實中央作出的政務(wù)信息管理重大決策，著眼實踐中的突出問題，堅持自我革命精神，從歷史周期率的高度予以重視，善于運用現(xiàn)代信息技術(shù)加以解決，加快形成一套專門制度和工作機制，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供扎實的基礎(chǔ)性支撐。