文/李夢娜(武漢輕工大學(xué)，湖北武漢 430023)

內(nèi)容提要：農(nóng)村宅基地政策大致經(jīng)歷了五個明顯的范式階段：主導(dǎo)分配階段(1949年-1961年)、兩權(quán)分離階段(1962年-1981年)、強(qiáng)化管理階段(1982年-1996年)、嚴(yán)格管控階段(1997年-2014年)與改革探索階段(2015年至今)，不同范式階段的話語體系和政策風(fēng)格截然不同，而且政策問題構(gòu)建、政策目標(biāo)定位與政策工具選擇也呈現(xiàn)出較大的差異性。2015年以來宅基地制度改革探索使宅基地政策更具公平性、人本性和時代性，在共享發(fā)展理念指導(dǎo)下，不斷突顯資源共享性、成果共享性將成為這一宅基地范式階段重要的發(fā)展趨勢。

一、政策范式與范式轉(zhuǎn)移

美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩最早提出“范式”的概念，認(rèn)為“范式”是一個科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)包括合理問題和解答的一整套概念，為成熟的科學(xué)共同體在特定時間內(nèi)所公認(rèn)的研究方法、研究問題和解題標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)。[1]基于庫恩的“科學(xué)范式”的理論，哈佛大學(xué)政治學(xué)家彼得·霍爾在分析政策變遷過程時，引入政策范式的概念，認(rèn)為政策范式是政策制定者慣常工作中的一個由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架，它不僅指明政策目標(biāo)以及用以實現(xiàn)這些目標(biāo)的工具類別，而且還指明它們需解決之問題的性質(zhì)。[2]從霍爾對于政策范式概念的論述中，可以看出政策范式的基本要素構(gòu)成包括政策問題、政策目標(biāo)以及政策工具。政策問題建構(gòu)作為政策過程的邏輯起點，它的實質(zhì)是對于特定的社會問題形成共識,從而確認(rèn)所需要采取的政策手段來加以解決問題。[3]一般來說，政策問題的構(gòu)建是在政策制定者主導(dǎo)下經(jīng)過“問題感知——問題搜索——問題界定——問題陳述”四個步驟 ，[4]將潛在的社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題。在這一形成基本共識的過程中反映了政策制定者的價值觀念和理念標(biāo)準(zhǔn)，即嵌入在政策制定者習(xí)慣性工作中的知識框架。政策目標(biāo)的確立是政策制定者在理性認(rèn)知和價值規(guī)范指引下，針對政策問題進(jìn)行價值分析和價值選擇的過程，[5]最終所確定的政策目標(biāo)內(nèi)容體現(xiàn)了政策制定者期望依靠政策行為所達(dá)到目的、效果和狀態(tài)。在政策目標(biāo)確立的基礎(chǔ)上，政策制定者會科學(xué)設(shè)計、正確選擇政策工具以保證政策目標(biāo)的實現(xiàn)。政策工具的選擇不僅與政策工作的價值屬性有關(guān)，也受到政策制定者的思維模式和決策方式的影響。[6]政策問題的界定決定了政策目標(biāo)的定位，政策目標(biāo)的確認(rèn)進(jìn)而影響政策工具的選擇，政策問題、政策目標(biāo)、政策工具的自身特點和互動關(guān)系共同決定了政策范式的特征。

政策范式的形成會在一定時期保持連續(xù)性，但這種連續(xù)性偶爾也被一些變化所中斷。根據(jù)彼得.霍爾的政策變遷理論，第一第二第三序列變化的過程具有其獨特性。第一和第二序列是在相對封閉的政策網(wǎng)絡(luò)中，對現(xiàn)存的政策范式所進(jìn)行的政策調(diào)整，這一過程并不影響政策范式的整體條件和語言風(fēng)格。而第三序列變化是由特定類型的異常事件所引發(fā)的，導(dǎo)致既定的政策范式相關(guān)的政策話語的整體條件發(fā)生本質(zhì)性改變，這個過程就是“范式轉(zhuǎn)移”的關(guān)鍵部分。[7]當(dāng)社會中所出現(xiàn)政策問題，在第一和第二序列內(nèi)的政策變遷并不能解決時，說明原有政策范式出現(xiàn)政策失靈，這時政策制定者會尋找替代性的政策范式，或嘗試修正政策的試驗過程，[8]當(dāng)在一段時間作用下，新的政策范式已經(jīng)開始占據(jù)權(quán)威性地位，并通過相關(guān)政策文件進(jìn)行新范式的制度化、組織化轉(zhuǎn)變，這一變化過程就是“范式轉(zhuǎn)移”。分析政策范式的變遷可與不同時期的整體政治話語或政策風(fēng)格相聯(lián)系?；诖耍疚牟粌H考慮政策問題、政策目標(biāo)和政策工具，也將政策話語作為一個重要因素去識別各階段的政策范式。

政策范式的研究引起學(xué)者們廣泛的研究興趣，但目前對于宅基地政策范式研究較少。農(nóng)村宅基地制度建設(shè)在不同歷史階段對于公平分配住宅用地、保障農(nóng)民住有所居、推進(jìn)用地節(jié)約集約、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但也在發(fā)展歷程中出現(xiàn)了不同問題和政策范式轉(zhuǎn)移，現(xiàn)階段宅基地制度在有償使用制度、有償退出機(jī)制、管理制度等方面的改革意味著我國宅基地制度重大變革。因此，本文基于政策范式理論的分析框架，梳理自1949年以來的相關(guān)政策文本，對新中國成立以來我國宅基地政策范式變遷加以區(qū)分，并解讀未來基于“共享發(fā)展”觀念所形成的新的政策范式。

二、農(nóng)村宅基地的政策范式階段與政策話語體系轉(zhuǎn)變

公共政策文本作為公共政策存在的主要載體，是借助文字或語言表達(dá)決策者的政治意圖和價值取向的重要工具，[9]在不同時期由于社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域綜合影響的結(jié)果會形成不同的政策話語體系。而政策話語體系變化能敏銳地反映在不同的政策范式階段。因此，根據(jù)不同時期政策文本中政策話語的整體風(fēng)格特點和宅基地產(chǎn)權(quán)特征，新中國成立以來我國農(nóng)村宅基地政策可以大致劃分為五個范式階段，即主導(dǎo)分配階段(1949年-1961年) 、兩權(quán)分離階段(1962年-1981年)、強(qiáng)化管理階段(1982年-1996年)、嚴(yán)格管控階段(1997年-2014年)、改革探索階段(2015年至今)。通過對比不同范式階段的政策文本，可以明顯看出農(nóng)村宅基地政策的話語體系發(fā)生了巨大變化(表1)。

表1 不同時期農(nóng)村宅基地政策話語體系比較

在新中國成立之初，我國農(nóng)村土地分配嚴(yán)重不均，農(nóng)村大部分農(nóng)民還是深受封建土地所有制剝削。為了改變這一局面，政府繼續(xù)開展土地改革運動，采用階級斗爭方式，強(qiáng)化土地改革的政治功能，遷就農(nóng)民的平均主義和土地私有思想，從而建立以農(nóng)民個人為單位、平均分配、無償取得的宅基地私有制度。從政策話語來看，地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)、雇農(nóng)等政策客體稱謂，具有明顯階級屬性特征；“沒收土地”“統(tǒng)一地”“公平分配”“承認(rèn)一切土地所有者有自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”反映了政府在主導(dǎo)分配農(nóng)村宅基地后賦予農(nóng)民私有宅基地權(quán)利。

在農(nóng)業(yè)合作化過程中，宅基地與房屋的個人所有權(quán)沒有改變。宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分離是在1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中所確立的，并在這一階段相關(guān)文件中多次重申。“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊所有，房屋歸農(nóng)民所有”(1)1962年9月27日頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》。，“社員的宅基地，……都?xì)w生產(chǎn)隊集體所有。宅基地上附著物歸社員所有……”(2)1963年3月20日發(fā)布的《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》?！稗r(nóng)村社隊的土地都?xì)w集體所有。分配給社員的宅基地社員……只有使用權(quán)”(3)1981年4月17日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》。等文件中有關(guān)表達(dá)無疑采用不同的語言表達(dá)方式表明了宅基地制度兩權(quán)分離的特征。

20世紀(jì)70年代末，我國城市住房短缺現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，為了滿足一些特殊身份或住房困難的城鎮(zhèn)居民的住房需要，在1982年底到1996年底，政府規(guī)定農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民可原始取得宅基地使用權(quán)，但以農(nóng)村居民對宅基地使用為主。由于改革開放后農(nóng)村土地管制放松釋放農(nóng)民住房需求，以及農(nóng)民土地?zé)o償用地的制度，導(dǎo)致農(nóng)村集體和農(nóng)民個人占地大量增加，因此從政策話語來看，相關(guān)政策更加體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地規(guī)范管理，如“申請”“審核”“批準(zhǔn)”“標(biāo)準(zhǔn)”“規(guī)劃”等。20世紀(jì)90年代，城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，城市建設(shè)用地需求也快速增長，迫使城市周邊大量農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變用途用于城市化建設(shè)。1997年以后，政府以“嚴(yán)格管控”為政策理念，限制非農(nóng)業(yè)戶口城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)民土地建設(shè)住宅的權(quán)利，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)、土地用途管制與宅基地管理。這一時期的政策文件中“嚴(yán)格”“禁止”“控制”等詞語高頻出現(xiàn)，體現(xiàn)了較強(qiáng)的強(qiáng)制性、指令性與約束性。

改革開放以后，農(nóng)民大規(guī)模流入城市為中國經(jīng)濟(jì)快速增長作出貢獻(xiàn)的同時，也引發(fā)了一系列社會問題。農(nóng)村“一戶多宅”“空心村”等問題層出不窮，為了盤活農(nóng)村閑置宅基地，2015年國家選取15個地區(qū)開始農(nóng)村宅基地有償使用制度、宅基地自愿有償退出制度、宅基地管理制度等一系列改革。2015年提出“共享發(fā)展”理念意味著我國發(fā)展全局深刻的變革，[10]自此，“鄉(xiāng)村振興”“三權(quán)分置”“戰(zhàn)略”“改革”“有償退出”“房屋財產(chǎn)權(quán)”等詞語在政策文本中出現(xiàn)，說明宅基地政策范式進(jìn)入一個新的歷史階段。

三、農(nóng)村宅基地政策范式轉(zhuǎn)移：兩權(quán)合一—兩權(quán)分離 —三權(quán)分置

從新中國成立以來，農(nóng)村宅基地制度的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)大致經(jīng)歷從宅基地所有權(quán)和房屋所有權(quán)主體的“兩權(quán)合一”到宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有和宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民所有的“兩權(quán)分離”，進(jìn)而到現(xiàn)階段宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”的改革探索。這一過程充分體現(xiàn)了政策范式轉(zhuǎn)移的漸進(jìn)性特征，即在漸進(jìn)式階段變化中會保持相對穩(wěn)定的特點。而不同政策范式階段會產(chǎn)生不同的政策風(fēng)格，政策問題構(gòu)建、政策目標(biāo)定位和政策工具選擇也具有較大的差異性。

表2 我國農(nóng)村宅基地政策范式轉(zhuǎn)變

(一)政策問題的認(rèn)定

農(nóng)村宅基地作為廣大農(nóng)民重要的生產(chǎn)和生活資料，具有明顯的福利性質(zhì)和社會保障功能。自新中國成立以來，農(nóng)村宅基地問題一直是國家重點關(guān)注的政策問題，盡管在不同的歷史階段產(chǎn)生不同性質(zhì)和形式的宅基地問題，但國家對于相關(guān)問題的理解和認(rèn)識不斷深入，在近70年的政策變化和調(diào)整中，宅基地制度也日趨完善。新中國成立初期，農(nóng)村宅基地問題是以土地分配嚴(yán)重不均的問題形式存在的。據(jù)統(tǒng)計，1950年，地主、富農(nóng)約占總?cè)丝?.41%，占地總數(shù)為51.92%；貧雇農(nóng)約占總?cè)丝?7.44%，占地總數(shù)僅為14.28%。(4)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，1989。計劃經(jīng)濟(jì)時期，中國農(nóng)村嚴(yán)格的管制狀態(tài)使農(nóng)村房屋供給缺乏制度激勵，農(nóng)民居住條件長期得不到改善。隨著人口增長，農(nóng)村人均住房面積下降，改善居住條件的需求不斷上升，在十一屆三中全會前后，適應(yīng)宏觀政策對農(nóng)村土地管制的放松，進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)戶建房需求。由于這一時期農(nóng)村集體所有制公權(quán)力過大，僅靠行政權(quán)力配置土地資源的情形下，幾乎無成本、無懲罰的制度安排刺激了各類單位和組織的用地沖動，導(dǎo)致土地資源的無節(jié)制使用和浪費。1957年到1977年的20年間，農(nóng)村建房總量約為15億平方米，而1978年、1979年這兩年全國新建農(nóng)房總量為4億平方米，1980年5億平方米，1981年超過6億平方米。(5)數(shù)據(jù)來源：中國農(nóng)業(yè)年鑒編輯委員會：《中國農(nóng)業(yè)年鑒1982》，中國農(nóng)業(yè)出版社1983年，415頁。。在1978年到1982年這3年間，年平均凈耕地減少331776公頃，其中農(nóng)村集體占地和農(nóng)民個人建房占地對這一期間耕地面積減少的貢獻(xiàn)約在50%，這一變化是在無償用地的制度刺激下國家要求各地大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及農(nóng)民收入增加后大量建房的增長。(6)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國土資源部：《國土資源年鑒1999》,中國國土資源年鑒編輯部，2000年。上世紀(jì)90年代，城市化進(jìn)入快速化發(fā)展時期，到1997年，我國城市已發(fā)展到668個，相當(dāng)于前30年增加數(shù)2倍多。同時，這也導(dǎo)致城市建設(shè)用地快速增長，2006年，全國新增城市建設(shè)用地42.295萬公頃，2007年21.85萬公頃，2008年27.88萬公頃，而其中絕大部分來自于城市周邊的農(nóng)村集體土地。(7)數(shù)據(jù)來源：《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒2008年》，中國計劃出版社，2009年。此外，城市化進(jìn)程的加快導(dǎo)致征收農(nóng)村宅基地、農(nóng)民房屋的情況越來越多，當(dāng)農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生巨額增值收益，由于缺乏宅基地房屋征收拆遷補(bǔ)償相關(guān)立法規(guī)范和利益公平分配機(jī)制，無法給予農(nóng)戶充分的權(quán)益保護(hù)，因此引發(fā)大量的利益糾紛，成為較為突出的社會問題。

2017年10月18日習(xí)近平在黨的十九大報告中提出中國發(fā)展新的歷史方位——中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，而當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。新的歷史時期中國農(nóng)村宅基地管理面臨新的挑戰(zhàn)和問題——當(dāng)前宅基地產(chǎn)權(quán)制度框架下不同主體利益之間的博弈，核心是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與利益的分配問題，[11]具體表現(xiàn)為：宅基地?zé)o償取得較為困難；閑置宅基地退出機(jī)制不暢；宅基地限制流轉(zhuǎn)政策流于形式；宅基地用益物權(quán)不完整；宅基地管理缺位導(dǎo)致無序擴(kuò)張。妥善地解決這些問題不僅直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，更關(guān)系著國家層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實和發(fā)展。2015年，中央對宅基地制度改革試點進(jìn)行了一系列重要部署和安排，先后經(jīng)歷了試點工作確立、三項試點聯(lián)動、試點期限延長、試點范圍拓展等過程。2018年中央一號文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，這一提法表明我國擺脫了宅基地改革管理的路徑依賴，進(jìn)入重塑城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的新時期。

(二)政策目標(biāo)的確立

政策目標(biāo)是政策為解決公共政策問題而依托政策工具所期望達(dá)到的目的和效果，一般在政策制定過程中，要求政策目標(biāo)具有問題針對性的特征會產(chǎn)生政策子目標(biāo)的不唯一與分散化。本文通過基于一定時期的整體政策環(huán)境，對當(dāng)期政策文本的價值取向分析，嘗試性梳理出指導(dǎo)子目標(biāo)體系和所有政策行為的總目標(biāo)。

新中國成立初期，我國仍有3.1億人口的解放區(qū)未進(jìn)行土地改革，大量土地仍被封建地主所占有，大部分貧雇農(nóng)由于無地、少地而處于被剝削狀態(tài)。為了穩(wěn)固新生政權(quán)，贏得廣大農(nóng)民對新政權(quán)的支持，政府嚴(yán)格按照保障農(nóng)民居住權(quán)理念確立了向農(nóng)民平均分配宅基地的總體目標(biāo)，向廣大農(nóng)民兌現(xiàn)“耕者有其田，居者有其屋”的承諾。計劃經(jīng)濟(jì)時期對農(nóng)村長期高度管控，導(dǎo)致農(nóng)民居住面積減小、居住條件惡化。進(jìn)入改革開放前后時期，高度集權(quán)化的社會管控體制走向市場化、社會化與放松管制的制度實踐模式，如何順應(yīng)整體社會環(huán)境提高農(nóng)民居住條件成為宅基地改革的政策目標(biāo)。適應(yīng)宏觀政策環(huán)境對農(nóng)村宅基地管制放松，多部門多次發(fā)文聲明農(nóng)村住房自建自用完全合法。其結(jié)果是導(dǎo)致宅基地出現(xiàn)較大的負(fù)外部性，大量農(nóng)房建設(shè)普遍存在亂占耕地的現(xiàn)象。因此，到了20世紀(jì)90年代，完善農(nóng)村宅基地管理制度實現(xiàn)農(nóng)村宅基地規(guī)范使用和管理成為政策目標(biāo)。1997年到2004年，政府延續(xù)完善宅基地管理制度的目標(biāo)，進(jìn)一步明確“一戶一宅”“禁止城市居民購買和違法建造住宅”等多項具體化管理規(guī)定。但是亂占耕地、圈占土地的體制性動因尚未消除，深化土地管理改革，建立最嚴(yán)格的土地管理制度迫在眉睫：一方面，落實從嚴(yán)管理，針對宅基地各種違法、違規(guī)問題，堅持嚴(yán)格執(zhí)法、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。另一方面，調(diào)整利益機(jī)制，切斷擴(kuò)張用地的沖動，理順中央與地方、政府與用地者以及被征地農(nóng)民等多重利益關(guān)系。

實踐證明，實施最嚴(yán)格的土地管理制度和政策措施，雖然在解決宅基地問題方面取得一定成就，但這種宅基地管理“以嚴(yán)治亂”的慣性思維并沒有從根本上解決農(nóng)村宅基地使用和管理的實質(zhì)性深層次問題，更不能從根本上統(tǒng)籌宅基地社會保障和經(jīng)濟(jì)效益功能。而且現(xiàn)行的宅基地制度也難以適應(yīng)新時代的鄉(xiāng)村振興的要求，因此，著眼于宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性問題，保障農(nóng)民用益物權(quán)，重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系，可以說是當(dāng)前最有意義的政策價值取向定位。

(三)政策工具的選擇

新中國成立初期，國家為了廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，使農(nóng)民對其宅基地及地上附著物擁有完整的產(chǎn)權(quán)，開始了新解放區(qū)開展的土地制度改革斗爭。政策工具主要包括土地改革運動和相關(guān)輔助性工作，具體而言，是在階級劃分前提下開展階級斗爭，沒收地主的土地和財產(chǎn)后重新分配給無地、少地的農(nóng)民，并在分配工作完成后進(jìn)行復(fù)查，一律由人民政府頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證。20世紀(jì)50年代中期, 我國開始了以農(nóng)業(yè)集體化為核心的農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革,將生產(chǎn)資料土地的農(nóng)民個人所有改造為社會主義集體所有。到1962年9月中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時,我國進(jìn)入以法律形式確定農(nóng)村土地集體所有的時期，從此不再存在農(nóng)村土地私人所有，農(nóng)民享有的宅基地權(quán)利也開始發(fā)生相應(yīng)的變化。[12]至此，國家開始了對農(nóng)村宅基地一系列規(guī)定：一是農(nóng)民享有的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎厥褂脵?quán)，并首次界定宅基地使用權(quán)的概念與范圍；二是禁止宅基地使用權(quán)買賣、出租、抵押；建立宅基地建房申請審批制度。改革開放前后，農(nóng)村開展家庭承包經(jīng)營賦予農(nóng)戶作為獨立經(jīng)營主體的權(quán)利，取得巨大成功，再加之亟須改善農(nóng)民居住條件，政府開始增強(qiáng)宅基地使用權(quán)私有性的政策嘗試。政府在肯定宅基地所有權(quán)歸集體所有的前提下，明確農(nóng)房的私有財產(chǎn)屬性，鼓勵農(nóng)民建房自住。但農(nóng)村住房領(lǐng)域私有化傾向卻導(dǎo)致農(nóng)房侵占耕地現(xiàn)象問題突出，1981年國家針對侵占耕地建房問題發(fā)布緊急通知，并在以后出臺的政策文本中政府通過嚴(yán)格分類規(guī)定宅基地的準(zhǔn)建標(biāo)準(zhǔn)，建立宅基地用途管理制度等措施遏制不合理用地行為。上世紀(jì)90年代，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市空間規(guī)模擴(kuò)大對城市周邊農(nóng)村宅基地產(chǎn)生極大的需求，在各地政府帶動下各種違規(guī)使用農(nóng)地現(xiàn)象層出不窮。相應(yīng)地，政府對于土地管理的政策措施進(jìn)入嚴(yán)格管控時期，主要表現(xiàn)為：實施最嚴(yán)格的土地用途管制制度，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，嚴(yán)格按照國家指令控制各類用地指標(biāo)；二是最嚴(yán)格的土地集約化利用制度，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理和治理規(guī)劃；三是最嚴(yán)格的土地市場監(jiān)管制度，尤其加強(qiáng)城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)村宅基地的監(jiān)督管理。

新時期要求鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)，決定了宅基地領(lǐng)域改革措施必須是系統(tǒng)化、全面化、協(xié)同化，具體表現(xiàn)為：一是政策措施更加配套化實施。2013年國家已經(jīng)按照時間規(guī)劃安排開展新一輪土地確權(quán)頒證工作，為農(nóng)村宅基地改革相關(guān)試點工作打下良好基礎(chǔ)。2017年底中央決定將宅基地改革試點范圍擴(kuò)展到33個試點地區(qū)，打通三項土地改革內(nèi)容，即協(xié)同推進(jìn)試點地區(qū)的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度的“三塊地”改革。二是政策價值更加科學(xué)化、合理化。其中最主要的宅基地“三權(quán)分置”改革的初衷就是要在始終“堅持農(nóng)村土地集體所有、耕地紅線不突破”這兩條底線條件下，兼顧“既保持其宅基地使用權(quán)農(nóng)戶取得的身份專屬性，又滿足一定條件的社會主體得以利用宅基地”，通過制度創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整將社會主體引入宅基地利用關(guān)系，實現(xiàn)土地資源的更高效配置。[13]具體改革內(nèi)容包括：明確宅基地用益物權(quán)，完整農(nóng)村宅基地權(quán)利體系；基于自愿、有償、規(guī)范的原則建立宅基地退出機(jī)制；探索建立宅基地有償取得制度等。

四、農(nóng)村宅基地政策新范式——共享發(fā)展

發(fā)展理念是發(fā)展行動的理論指導(dǎo)，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。2015年10月黨的十八屆五中全會提出“堅持共享發(fā)展，著力增進(jìn)人民福祉”“必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。共享發(fā)展是黨中央審慎把握我國實際和新時代特征所提出的新理念，為推動我國經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展探索新機(jī)制、新路徑提供了實踐指南。

(一)共享發(fā)展理念下構(gòu)建農(nóng)村宅基地政策新范式的時代意義

共享發(fā)展理念明確了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行新時期的偉大斗爭過程的重要理論和實踐問題，指明了新的歷史時期國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的工作導(dǎo)向，具有深刻的時代意義和價值意蘊(yùn)。

以共享保障民生公平正義的堅守。宅基地領(lǐng)域所產(chǎn)生的民生不公平的主要原因是農(nóng)村集體土地和城市國有土地的權(quán)利差異難以實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”，以及缺乏穩(wěn)定的宅基地入市增值收益分配機(jī)制，從而使宅基地增值收益和發(fā)展成果在城市居民與農(nóng)村居民之間在“數(shù)量”與“時間”分配上呈現(xiàn)出不均衡。[14]這種不均衡長期、持續(xù)的作用下必然會形成馬太效應(yīng)，使農(nóng)村、農(nóng)民陷入更加弱勢的局面。共享發(fā)展理念基于公平正義的“均衡享有”和“人人共享”的要求，改革長期以來發(fā)展戰(zhàn)略和資源配置的城市偏好與市民優(yōu)先的慣性路徑，提高全民資源投入的邊際產(chǎn)出效益，更好地實現(xiàn)社會治理成果全民共享。這一發(fā)展理念無疑為農(nóng)村宅基地制度帶來了一種新的改革取向，即強(qiáng)化宅基地的資產(chǎn)屬性，保障農(nóng)民的宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，讓農(nóng)民平等地分享土地增值收益。

以共享滿足鄉(xiāng)村社會的發(fā)展訴求。在當(dāng)前農(nóng)村，農(nóng)戶“一戶多宅”和農(nóng)房閑置問題嚴(yán)重，受限于宅基地流轉(zhuǎn)僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)民，大量閑置宅基地缺乏市場機(jī)制和外部資源的優(yōu)化配置。宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地的來源供給，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的資源要素，但農(nóng)村宅基地閑置問題的存在，加之管理體制滯后，造成了土地資源的極大浪費，影響鄉(xiāng)村社會的全面可持續(xù)發(fā)展。共享發(fā)展不僅強(qiáng)調(diào)民生公平，而且將發(fā)展的概念納入全面協(xié)同的框架之中，積極回應(yīng)短板的發(fā)展訴求，真正實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌兼顧、發(fā)展與民生共融共生。鄉(xiāng)村社會需要共享社會資源的發(fā)展訴求要求宅基地改革中嵌入共享發(fā)展理念，在堅持農(nóng)村宅基地集體所有和宅基地農(nóng)戶專屬福利保障功能的前提下引入市場機(jī)制，通過創(chuàng)新方式使農(nóng)村集體、農(nóng)戶、社會三方主體共享宅基地權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)利增收與鄉(xiāng)村全面振興。

以共享促動宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重塑。從產(chǎn)權(quán)視角來看，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度設(shè)計中存在宅基地使用權(quán)功能超載、功能兼容沖突和部分功能弱化三個方面的突出問題：一是宅基地承載著社會保障、經(jīng)濟(jì)效益等過多的功能；二是宅基地的社會保障功能要求農(nóng)民專有身份屬性與經(jīng)濟(jì)效益功能需要市場化方式配置資源之間存在兼容矛盾和沖突；三是宅基地經(jīng)濟(jì)效益功能過于弱化，限制宅基地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民無法享受財產(chǎn)收益。[15]共享發(fā)展理念的提出為深化宅基地制度改革解決宅基地產(chǎn)權(quán)問題提供了理論契機(jī)，要求宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理分離，在保障農(nóng)民的資格權(quán)的前提下，引入市場化機(jī)制放活使用權(quán)，使各方共享增值收益。

(二)共享發(fā)展理念下農(nóng)村宅基地政策新范式構(gòu)建的現(xiàn)實選擇

在共享發(fā)展理念下我國已經(jīng)提出宅基地“三權(quán)分置”的改革方向，我國是否能真正地針對新形勢和新問題，依靠全社會力量“共治共建”構(gòu)建更加合理有效的農(nóng)村宅基地政策新范式，實現(xiàn)宅基地制度改革與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度體系建設(shè)的系統(tǒng)集成，[16]主要需要從以下三個層面著手：

第一，協(xié)作性共治：構(gòu)建多部門協(xié)同治理體系。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革直接關(guān)乎多部門的職能權(quán)限——財政稅收、社會保障、市場監(jiān)督、土地規(guī)劃等等，宅基地改革的現(xiàn)代化治理體系的首要任務(wù)是實現(xiàn)政府多部門之間的聯(lián)動與協(xié)作。在堅持共建協(xié)作的基本原則下，通過共享各部門的政策資源，提高各部門的治理手段和治理能力。但目前由于各試點地區(qū)改革處于探索階段，各地區(qū)根據(jù)地方實際情況采取不同的政策變革方式，因此，中央應(yīng)總結(jié)試點情況從宏觀層面尋求更為清晰的激勵機(jī)制實現(xiàn)宅基地政策融入各部門政策制定過程，并采取更加有效的政策措施實現(xiàn)宅基地政策執(zhí)行過程中各部門工作的橫向協(xié)調(diào)。

第二，參與性共建：建立多力量合作參與機(jī)制。宅基地改革的實施不僅需要各部門之間的協(xié)作，更需要政府、市場、社會等多方力量的共同參與，尤其針對宅基地使用權(quán)相對封閉的制度設(shè)計，科學(xué)合理地引導(dǎo)不具有集體成員身份的社會主體參與對農(nóng)村閑置宅基地利用，實現(xiàn)宅基地資源的集約有效利用和資源配置效率最大化顯得尤為重要。多主體參與式共建不僅是出于適應(yīng)現(xiàn)代化社會治理和轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等多方面的考慮，更是為了滿足農(nóng)村居民期望享受宅基地財產(chǎn)權(quán)利，共享社會發(fā)展成果以提高生活水平的需要。政府應(yīng)圍繞各主體之間謀求共贏成果的需求，引導(dǎo)社會主體的市場參與行為，共建合作參與網(wǎng)絡(luò)，依托政府所構(gòu)建的合作中心平臺為各方提供有效的信息支撐、權(quán)益保護(hù)和監(jiān)督管理，從而更加有效解決宅基地問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展。

第三，普惠性共享：構(gòu)建多主體均衡分配機(jī)制。在“共建共治”補(bǔ)齊宅基地發(fā)展短板的前提下，讓宅基地相關(guān)利益更多更公平地惠及全體人民，需要著力解決收益分配機(jī)制的問題。 首先，必須清楚界定收益分配主體及各類宅基地收益界限。在宅基地收益分配中，收益主體主要包括中央政府、地方各級政府、村集體、企業(yè)與農(nóng)民，[17]主要的收益類型包括宅基地的征地補(bǔ)償收益、退出收益與流轉(zhuǎn)收益。其次，在堅持“誰貢獻(xiàn)，誰受益”的基本原則下，將村集體和農(nóng)戶的宅基地利益分配置于首位，同時兼顧政府、企業(yè)利益的合理分配。[18]最后，根據(jù)貢獻(xiàn)分配理論和各地區(qū)實際情況，構(gòu)建收益均衡分配的量化模型，按照不同的收益類型和收益主體的實際投入合理確定分配比例，使宅基地改革紅利科學(xué)合理地惠及全體社會。