陳偉

[摘要]推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。西方城市治理經歷了城市權力結構、城市增長機器到城市政體理論的發(fā)展演進。我國在黨的領導下，從管制城市時期的“單位制城市”到向經濟和社會拓展的經營城市后，走向以現代化為目標的城市治理。透析治理主體演化、價值理念傳承、治理方式發(fā)展和現實訴求回應，黨形成以人民為中心城市治理觀發(fā)展線路。結合城市治理的內在自覺，進入新時期黨以人民為中心的城市治理的要點在于把握激發(fā)多元主體的積極性、優(yōu)化治理空間的多元性、凸顯治理的人民性和遵循治理的規(guī)律性。

[關鍵詞]城市治理;人民城市;歷史演進;實踐要點

[中圖分類號]D63[文獻標志碼]A[文章編號]2095-0292（2022）04-0039-07

作為馬克思主義執(zhí)政黨，立黨為公、執(zhí)政為民是我黨一以貫之的立場堅守。黨的十八屆五中全會提出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，經不斷地推進與中國特色社會主義偉大實踐的結合，黨的十九大提出中國共產黨人的初心和使命就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興，并把“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”寫入黨章。城市是各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，是經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，城市建設成為現代化建設的重要引擎，發(fā)揮著“火車頭”作用。進入新時代，黨中央在“人民至上”的治國實踐中推進城市建設、治理，推進城市治理體系和治理能力現代化。習近平總書記2019年8月在甘肅考察時強調，城市是人民的，城市建設就是要堅持以人民為中心的發(fā)展理念，讓群眾過得更幸福;11月視察上海提出，人民城市人民建，人民城市為人民，在城市建設中，一定要貫徹以人民為中心的發(fā)展理念。面對突如其來的疫情，從城市按下“暫停鍵”到外防輸入、內防反彈統(tǒng)籌疫情防控和社會經濟社會發(fā)展，城市治理的訴求比以往任何時候都要強烈。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“提高城市治理水平”。

一、城市治理的提出

城市治理開始于20世紀50年代精英論者和60年代的多元論者，分別對“亞特蘭大”和“紐黑文”就“誰統(tǒng)治城市？”這一問題展開爭論，逐步形成了對城市治理的基本認知。這期間，國家作為治理主體發(fā)揮主導作用，權力自上而下形成集權式科層制在影響城市決策能力上都表達了對權力的支配與控制，城市治理基本等同于城市管理。此后隨著市場機制的引入，把城市公共服務的責任轉交給市場，政府之外的主體備受關注，發(fā)展到70年代，利益主體的合作推動城市經濟發(fā)展的城市增長機器理論圍繞“治理目的”界定城市治理，強調要按照增長機器的運行方式推進城市發(fā)展。但是，這種增長是非均衡的，市民因共同承擔增長成本而更貧困，貧富差距拉大，出現了“反增長力量”。于是，進入80年代，城市政體理論把更廣泛的群體納入治理主體，形成公私合作推動治理，如斯通、斯托克[1]（P7）[2]（P810-835）等學者指出，城市需要地方政府和私人參與者來共同管理，任何有利于達成城市治理目標的各方都能夠成為治理主體。但現實中，多中心的權力分布結構把城市治理的主體看做理性和自利性的“經濟人”，這種完全依靠市場機制也無法破解公平、平等問題。90年代，新區(qū)域主義則摒棄了傳統(tǒng)官僚制以及市場機制，強調要多個政策主體之間相互合作來解決公共問題[3]（P131-141）。進入21世紀，城市合作治理成為共識，實現了城市權力主體從單一到多元，性質從控制到生產的變化。城市治理理論出現過城市權力結構、城市增長機器和城市政體理論，經歷了從傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇理論學派到新區(qū)域主義的三次范式轉換[4]（P94-98），展現出從權力控制到城市發(fā)展模式轉向、從大都市政府理論到尺度重構理論的演進路線[5]（P69）。治理主體以及之間的關系決定了不同的城市治理，皮埃爾基于西方發(fā)達國家城市治理經驗歸納出管理型治理、社團治理、支持增長型治理和福利型城市治理四種主要的城市治理模式。

總體來看，城市是現代產業(yè)和信息的聚集中心，城市化背景下，城市在各國發(fā)展戰(zhàn)略全局中的地位日益重要，全球化趨勢加持下，城市之間的競爭激烈，城市治理成為在全球城市體系中爭先進位，占據發(fā)展先機的重要手段。分權化改革為城市治理提供制度保障，新技術革命特別是信息、交通、人工智能等，為城市規(guī)劃和管理現代化提供技術支撐，為破解城市病、提高治理水平和能力提供強大的保障，推動城市治理的興起。從各國實踐和城市治理發(fā)展脈絡梳理看，城市治理主要是圍繞政府、市場與社會三個場域的主體展開，關注的是城市，這個能使人民過上美好生活的地方，關注的是治理，是為了實現美好生活而如何做出更好的集體決策。

二、中國共產黨城市走向治理的歷史演進

基于國家建設、發(fā)展、改革的不同歷史時期，我黨城市建設與管理也逐步走向治理，呈現出城市管理從管制的組織化，到市場引入后的失組織化，再到多元治理的再組織化，權力向地方，向市場和社會外移。

（一）城市管制：“單位制城市”（1949-1978）

黨的七屆二中全會提出，工作重心必須由農村轉移到城市，中國共產黨也開始接管城市。面對西方列強以及國內社會的嚴峻形勢，只有將城市的生產和恢復和發(fā)展起來了，將消費的城市變成生產的城市了，人民的政權才能鞏固起來[6]（P97）。我黨通過革命邏輯變“民眾-職業(yè)”團體為人民團體，納入國家治理體系;實現保甲制到街居制的變革（1949年《中共中央關于處理保甲人員頒發(fā)的指示》明確廢除保甲制，1954年《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會》出臺確立街居制），設計出若干相對封閉、獨立、完整的“單位”，賦予不同的行政層級，構建了國家-單位-個人的縱向組織體系，以“單位制城市”重構整合和動員社會力量，集中有限資源推動從傳統(tǒng)的農業(yè)國家向現代工業(yè)國轉變。隨著“一五”計劃的完成，基本確立了國有經濟體系，城市中大部分成員納入集體化的單位，舉全國之力推進工業(yè)生產。1957年，城市開展人民公社運動。到1978年啟動改革開放時，95%的城市個人屬于國有或者集體單位[6]（P181）。單位作為城市基本單位，是計劃經濟體制下城市基層社會最基本的組織形式。同時，還配套了諸多的制度安排，如戶籍制、單位住房分配、市場價格管理、統(tǒng)銷統(tǒng)購制度、城市用工制度等進行固化，構建了具有“國家主義”顯著特征的城市管理體系。以單位空間為重心的城市空間治理模式為新中國人民政權的鞏固提供了重要保障，是近代中國能夠走出積貧積弱邁向現代化軌道的基礎[7]（P50）。

從城市外部發(fā)展看，因受自然地理環(huán)境差異影響，不同的政策資源、制度傾斜安排會產生不同的發(fā)展局面。新中國從構建重工業(yè)體系以滿足國家安全需要，采取相對均衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。從建國初期在全國范圍內建立六大行政區(qū)來維護新生政權，到50年代中期后設置不同行政級別的城市建制，之后實施由沿海向內地均衡發(fā)展戰(zhàn)略，“一五”將工業(yè)項目和基礎設施投資從沿海轉向內地，1958年全國劃分為東北、華北、華東、華南、華中、西南、西北七大經濟協(xié)作區(qū)，“二五”和“三五”期間進行“三線建設”，工業(yè)布局和投資重點進一步轉移到西北地區(qū)和西南地區(qū)，直到70年代中期，隨著國際形勢改善，工業(yè)布局逐漸轉回沿海。計劃經濟時期的資源分配和生產力布局通過科層制自上而下控制，圍繞獨立、完整、安全的工業(yè)體系建設，城市依附國家。

整體上看，“單位制城市”經濟上，用命令和計劃取代市場，城市經濟體制低效;政治上，表現為國家全能主義;社會中，單位組織外無社會、無個人、無公共空間，單位差異代替?zhèn)€人不同。

（二）城市經營：空間拓展（1978-2012）

1.促進經濟增長：經營城市（1978-2002）

黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的偉大歷程，實現了黨的工作重心向以經濟建設為中心的戰(zhàn)略轉向。城市，特別是大中城市成為國家經濟增長的引擎。一是通過分權。1983年實行“撤縣設市”，1986年出臺調整設市標準和市領導縣條件，1993年繼續(xù)調整設市標準，1994年設立16個副省級市，逐步形成了直轄市、副省級市、地級市、縣級市和鄉(xiāng)級城鎮(zhèn)格局，明確城市地位，獲取相應權限和資源。二是市場化。十二大提出“計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”，十四大提出建設社會主義市場經濟體制，并寫入憲法，加入WTO后深化了城市經濟體制改革。配以財政性分權改革、國有土地有償使用制度等，城市政府掌握了城市規(guī)劃、土地征用、使用權轉讓等自主權。加上干部管理和績效考核制度下，城市政府“經營城市”“造城運動”，視城市為“增長機器”，國家主義下單位制城市向城市政府企業(yè)化、公司化發(fā)展。

均衡發(fā)展策略的低效性在改革開放后，特別是市場經濟的沖擊下，轉向差異化城市發(fā)展、培育經濟增長的競爭主體成為必然。黨選擇了“讓一部分地區(qū)先富起來”發(fā)展戰(zhàn)略，1980年設立深圳、汕頭、珠海和廈門四個經濟特區(qū)，1984年開放天津、大連、秦皇島等14個沿海開放城市，1985年長江三角洲、珠江三角洲、閩東南地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)被列為沿海經濟開放區(qū)，1987年增加兩個，1988年“沿海地區(qū)經濟發(fā)展戰(zhàn)略”成為國家方針，1992年又相繼開放沿江、沿邊、內陸省會城市，區(qū)域差距進一步擴大。

2.維護社會穩(wěn)定：城市的“社會回歸”（2002-2012）

隨著科學發(fā)展觀施政和黨的十六屆四中全會提出的建設社會主義和諧社會發(fā)展目標，以經濟建設為中心的的效率優(yōu)先發(fā)展轉向兼顧公平的經濟和社會平衡發(fā)展。城市成為社會建設的基本單元，成為維持社會穩(wěn)定的重要場域。一是社區(qū)建設，十六大提出建設新型社區(qū)，2003年物業(yè)管理規(guī)定實施，2004年網格化管理試點，2006年出臺加強和改進社區(qū)服務工作意見，社區(qū)成為后單位時代承擔城市社會基礎管理職能的基本單位，實現了權力重心下移。二是公共服務供給，2000年政府工作報告提出加強各種基礎設施建設，此后整頓土地市場、抑制房價過快增長、加強經濟適用住房建設，完善廉租房建設，十六屆六中全會提出要逐步形成惠及全民的基本公共服務體系，十七大要求擴大公共服務，建立城市基本醫(yī)療保險制度等，用再分配手段滿足居民基本的城市權力，實現民生相關領域“去商品化”。同時對社會組織進行規(guī)范，并將黨的基層組織嵌入，補充政府公共服務的不足，維護社會穩(wěn)定。

城市區(qū)域調整上，2002年十六大提出發(fā)展壯大縣域經濟，隨后推進“省直管縣（市）”體制改革、撤縣（市）設區(qū)，強化中心城市聚集。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，振興東北老工業(yè)基地，2004年提出中部崛起戰(zhàn)略，之后提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，2011年明確實施國家區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略，各地區(qū)城市自主性、積極性不斷提高，一定程度上縮小了區(qū)域間的發(fā)展差距。

（三）城市治理：治理現代化（2012-）

黨的十八以來，中國特色社會主義進入了新的發(fā)展階段。全面建成小康社會和全面深化改革大背景下，城市成為國家治理變革的重要單位，城市治理現代化成為推進國家治理能力和治理體系現代化的主要內容和重要維度，注重城市自身需求治理的基礎上，更傾向于國家戰(zhàn)略布局引領。十八大報告提出要按照經濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一原則，實現城市治理從政治、經濟、社會的某一維度轉變成經濟、社會、政治、生態(tài)、文化多重屬性體系，2015年中央城市工作會議強調城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應，加強城市空間文脈的延續(xù)性。經濟上，2013年批準設立上海自貿區(qū)后，又相繼成立了廣東、天津、福建等自由貿易區(qū)，成立19個國家級新區(qū)以及綜合配套改革試驗區(qū)，進一步推進經濟體制深層次改革，使市場在資源配置中起決定性作用;政治上，2013年推行以簡政放權為核心的改革，十九屆三中全會發(fā)布審核黨和國家機構改革決定，提出持續(xù)轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府，同時在城市土地審批和管理上等方面抑制政府企業(yè)家主義傾向;社會上，十八屆五中全會提出構建共建共享的社會治理格局，后繼在穩(wěn)定房價、健康保障性安居工程、加大城市交通等基礎設施建設、統(tǒng)籌解決群眾住房及衍生需求等;文化上，保護城市歷史文化和自然景觀寫入2014年中央政府報告，提倡城鎮(zhèn)形態(tài)多樣化，保持特色風貌納入《國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃》，2018年《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》提出要保護歷史文化，習近平總書記在上海、廣州、北京考察均對城市文化歷史遺產保護，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶等重要指示等;生態(tài)文明上，2015年中共中央國務院提出推進生態(tài)文明建設意見，建設綠色城鎮(zhèn)化，生態(tài)文明體制改革繼續(xù)強調加強城市環(huán)境保護，2017年提出建立國家公園體制，2019年習近平總書記對垃圾分類做出重要指示等。

進入新時代，強化城市中心體制轉向區(qū)域體系整體優(yōu)化。十八大后，“一帶一路”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長江經濟帶”等重大發(fā)展戰(zhàn)略出臺，將城市區(qū)域合作和治理推向深層次發(fā)展，城市群的建設和發(fā)展，形成了新的增長極，隨著港珠澳大橋的通車，粵港灣大灣區(qū)建設進入新發(fā)展階段，城市面向創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大理念，圍繞治理現代化與國家走向良性互動。

三、中國共產黨城市治理的以人民為中心觀發(fā)展線路

從我黨城市管制、城市經營到城市治理的發(fā)展歷程來看，這一歷史演進是多重力量綜合作用的結果，在不同的時期，不同的發(fā)展階段，不同的力量發(fā)揮的作用是不同的，且在改革開放的進一步推進中，既有新的動力，又有動力的新變化。但我黨工作重心轉移到城市上后，從接收、統(tǒng)治城市，穩(wěn)固政權到管理城市、經營城市，推動城市適應改革開放、市場經濟體制改革帶來的紅利，再到治理城市，探索人民城市為人民的中國特色現代化城市新路徑。

（一）城市治理主體演化：黨領導下的多主體

整體上看，在城市管制階段基本上是黨領導下以國家單一行政力量推動為主;改革開放后，進入城市經營階段，逐步增加了市場、社會力量的促進，形成了黨領導下政府和市場的合力推進以及黨領導下政府、市場和社會多元推進城市治理局面。一是政府，包含中央政府和地方城市政府。從改革開放前國家全能型的城市社會建設，到以經濟建設為中心、物質文明和精神文明兩手抓，兩手都要硬，再到從經濟、社會、文化三位一體，發(fā)展到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設五位一體，對城市社會發(fā)展和建設規(guī)律的認識不斷深入，由此引領全黨全國人民進行建設。這種以經濟建設為邏輯起點，有步驟展開五大建設，是對城市發(fā)展道路的理性把握和科學的戰(zhàn)略選擇，是實踐的結果。黨和國家通過財力支持與資金投入和一些列制度供給與創(chuàng)新，實現對不同時期、不同城市發(fā)展預期目標的政治引導和社會引領，如戶籍、就業(yè)、社會保障、住房、公共產品的提供、社會組織發(fā)展等營造相應的城市社會發(fā)展的基本環(huán)境，推動城市發(fā)展。二是市場。市場經濟的發(fā)展，實現了政治系統(tǒng)與經濟系統(tǒng)的分離，促進社會分化，解構了單位制城市社會結構，形成了相對獨立的市民社會，為城市多元參與治理提供了可能。與此同時，市場機制的引入對城市治理的效率效能提出了挑戰(zhàn)，促進其管理和服務方式上走向多元化;市場經濟的自由、平等、法治觀念一樣深入影響城市管理領域，為構建城市治理中民主、平等、協(xié)商等機制提供了參照。三是社會，包括社會組織和個體等。單位制城市，國家吞并社會，無個人、無社會公共空間。發(fā)展到城市治理后，政府和公民社會之間要實現良好的合作，需要民間組織進行協(xié)調實現善治。社會力量的成長和民間組織的參與，奠定了城市基層民主的組織基礎，推動城市治理民主化發(fā)展，促進政府改革，打造人民滿意型政府等具有重大意義。

（二）城市治理價值理念傳承：人民性的發(fā)展

價值理念是城市工作中各種決策判斷和行為的指導思想和價值前提，是決定、支配主體的價值選擇，是隨著實踐的不斷發(fā)展而豐富和完善。單位制城市時期，政府作為唯一主體對城市基層社會進行一元化管理，通過單位制為主、街居制為輔的城市基層社會管理體制建構，進行基層政權建設，形成對社會成員的控制，實現城市基層社會的穩(wěn)定，體現的是構建城市基層社會的從無序到有序的穩(wěn)定和秩序的價值理念，為鞏固政權、恢復生產服務。進入經營城市時期，計劃經濟逐步向市場經濟轉變，單位辦社會和單位社區(qū)化難以適應發(fā)展，社區(qū)制建立和發(fā)展，到“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的城市基層社會治理格局形成，雖然秩序依然存在城市治理中，但核心部分已經向效率與公平位移，體現為前期市場機制的沖擊，打破政府壟斷局面，發(fā)展到將市場機制和公共行政機制的有機集合，注重效率、結果和服務質量的同時更注重公平、公正的城市基層社會管理。走向城市治理階段后，宏觀上黨的十八大對社會管理格局在原來的基礎上增加了“法制保障”，十九屆四中全會增加了“科技支撐”，預示著城市基層社會治理由社會管理向社會治理轉型，中觀上各地進行治理實踐的創(chuàng)新，不斷探索多元主體合作共治的治理結構，微觀上，治理手段和技術的發(fā)展與選擇，智慧治理、科技治理、大數據挖掘、人工智能等開發(fā)與運用，進一步拓展了城市基層治理的空間與途徑。這種從對物的關注轉向對人的關注，凸顯的是對服務型政府的期待，是國家對市場、社會的合理放權，從治理走向善治理，體現人本思想，彰顯人的價值，促進人的全面發(fā)展。

（三）城市治理方式發(fā)展：規(guī)律的遵循

城市工作要遵循其內在發(fā)展規(guī)律，縱觀歷史可見，其治理遵循以下趨勢：一是從統(tǒng)治到治理。城市一元化管理期間，經歷的是城市社會秩序重構，采取的是附著意識形態(tài)色彩的政治動員，把單位制作為政府的延伸，發(fā)揮政府動員、行政管理和社會控制;經營城市期間，在政府主導推動下進行轉型，構建城市社區(qū)制，聚焦必要的社會管理和公共服務;而走向城市治理階段致力于強化共識、共商、共建、共享理念，構建社會管理與公共治理融合的城市基層社會公共治理體系。二是從集權到分權。分權一方面體現在中央政府向地方城市政府以及地方城市政府內部的政府間分權，另外一方面體現在政府向企業(yè)分權，政府向社會分權。具體來說，首先是城市政府公共管理權力中心逐步下沉，通過向街道下放權力，逐步成為基層公共權力中心，為城市基層社會穩(wěn)定和城市社會管理奠定了堅實的基礎，這次新冠疫期就表現的尤為明顯。其次，隨著政企、政社分離，準政府公共管理權力走向弱化，非政府公共權力作用逐步增強，促進城市政府間協(xié)作以及政府與社會組織合作，激發(fā)各主題要素之間的平衡協(xié)調與良性互動。三是從管理到服務。隨著改革開放的深入發(fā)展，公民社會、民主政治發(fā)展，黨和國家對公權力的性質也有了更加深刻的理解，城市社會管理應融管理與服務中，城市政府應為社會創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境共識逐步達成，構建服務型城市政府擺在了重要位置，城管執(zhí)法管理的轉變是個很好的注腳。

（四）城市治理現代化：現實訴求回應

隨著向市場經濟體制轉軌和向現代社會轉型，城市管理走向城市治理，從接管城市后，把政權延伸到了街道辦事處和居民委員會，確保城市基層社會秩序的穩(wěn)定可控，到1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確“居民委員會應當開展便民利民的社區(qū)服務活動”，1998年國務院正式確認加強社區(qū)建設和開展全國社區(qū)建設試驗區(qū)，2017年《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出形成城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，為推進國家治理體和治理現代化奠定堅實基礎，我國城市社區(qū)治理步入現代化探索階段。黨的十九屆四中全會作出了推進市域社會治理現代化的重大戰(zhàn)略部署，習近平總書記在浙江考察時指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化”。事實上，城市治理現代化是城市現代化、國家現代化的必然要求和重要組成部分。而面對人口、污染、交通、上學、醫(yī)療、住房等“城市病”問題，黨秉承和發(fā)展執(zhí)政為民思想，提出以人民為中心的城市治理觀。習近平總書記在全國城市工作會議上強調，“做好城市工作，要順應城市工作新形勢，改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民”。

四、新時期黨以人民為中心城市治理的要點

黨的十八大以來，黨中央立足我國特色社會主義具體實踐，扎實推進城市工作及其治理問題，就城市基層社會治理的精細化、樹立全周期管理意識、從智能化到智慧化等新趨勢新方向作出了新部署，提出了新要求[8]，走出了一條以人民為中心的城市治理路子。邁入新時期，面對治理短板和民生痛點難點堵點，需要站位實現國家治理體系和治理能力現代化的高度，貫徹新發(fā)展理念，立足城市發(fā)展需要和人民需求，踐行城市善治，探索城市治理現代化的新路徑。

（一）激發(fā)城市治理多元主體的積極性

一是堅持領導核心。黨的領導是我國城市治理的核心變量，是面對城市化進程巨大轉型和歷史性變遷中保持發(fā)展與穩(wěn)定的堅實保障。黨要通過組織地方組織和嵌入基層社會組織來領導城市治理工作，發(fā)揮領導核心作用，實現治理目標。宏觀上，作為執(zhí)政黨，黨通過城市地方政府組織調控、影響城市治理理念、政策的落實與執(zhí)行，保持與黨的指導思想保持一致，也能通過整合地方政府以及地方政府之間的權利關系，實現區(qū)域協(xié)同合作，形成新的城市治理空間和區(qū)域治理機制，正是這種政治權威強化和實現黨對城市治理的調控，協(xié)調政府、市場和社會等治理主體，提高治理效能，確?！包h對城市空間治理的領導，以及給了中國整個權力系統(tǒng)應對危機的能力”[9]（P79）。微觀上，黨通過嵌入基層社會，實現對城市空間、城市居民分化出的新領域、新階層的全覆蓋和政治吸納，讓黨的城市治理政策傳達到城市末梢，維護穩(wěn)定的同時加以引導參與城市空間生產與治理，促進城市發(fā)展。二是構建多元、參與式城市治理。無論是歷史演變還是現實要求，城市治理主體已從集權制和科層制轉向包括城市政府、市民、企業(yè)、社會等組成的網絡型多元參與治理體系，這種以社區(qū)為依托、以公共性事務為內容、多主體參與的互動合作治理強調的是多元博弈，通過合作、協(xié)商、法治、民主、確立共同目標等方式實現對城市公共事務的管理。推動管理、服務、資源下移，致力于城市利益主體間供求、利益的平衡，主體行為與公共政策協(xié)調一致，在相互獨立和相互制約中實現自身利益、發(fā)展自己，同時促進城市公共利益的全面提高。

（二）優(yōu)化城市治理空間的多元性

一是揚棄城市治理演進中的局限性。單位制城市時期，城市治理成為建立秩序、恢復生產、鞏固政權的權力運作工具，經濟效率低下，政府大包大攬，單位組織外無社會、無個人、無公共空間，城市與生活游離。城市經營時期，引入資本，把城市本身作為經濟增長的動力，把城市的整體形象商品化、品牌化，以實現城市GDP的快速增長[10]（P137-154）;城市吸納了工業(yè)、商業(yè)發(fā)展的成果，經濟主導，消費大行其道，城市生活環(huán)境變成了促進發(fā)展的系統(tǒng)性經濟工程。新時代的城市治理應借鑒這歷史發(fā)展的階段帶來的啟示，規(guī)避局限性，揚棄資本化空間生產，克服單位制城市和經濟城市異化特性，關注民生，回歸城市實現美好生活。二是構筑綜合性城市新坐標。城市治理空間經歷了三位一體、四位一體到現在“政治、經濟、社會、文化、生態(tài)”五位一體發(fā)展歷程，社會主義的城市空間生產內涵為經濟、政治、社會、文化、生態(tài)五位一體的空間正義價值[11]（P95）。新時代的城市治理應優(yōu)化中央與地方、政府與市場、政府與社會的治理結構，不斷拓展完善多元化的城市治理空間，實現經濟創(chuàng)新，政治協(xié)商，社會公平，文化傳承和生態(tài)低碳。生態(tài)城市治理的意義更在于，不僅要把城市與自然的關系處理好，把城市規(guī)模、功能、結構、形態(tài)與生態(tài)關系納入治理范疇，更在于用更廣義的生態(tài)思維構建好城市規(guī)劃、建設、管理中的生態(tài)性保護機制。

（三）凸顯城市治理的人民性

一是亮明中國共產黨人民性的底色。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優(yōu)勢。黨以中共市委為領導核心的城市權力體制，全面領導城市各項工作，保證了城市化進程與社會的長期穩(wěn)定。以人民為中心的城市治理觀堅持人民城市為人民，以群眾路線的工作方法推進城市治理指導工作，尊重市民、向市民學習，與市民協(xié)商，主動傾聽民意、了解民需、整合民意，積極代表、回應需求，提供公共服務，破解實際問題，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。二是踐行城市治理的內在自覺。城市治理的基本使命之一就是建立有效的公共服務供給機制，提高公共服務供給水平，改進公共服務質量，提高市民生活和福利水平，滿足工商業(yè)發(fā)的現實需要[12]（P66）。以人民為中心的城市治理應尊重城市空間的微觀化，更多關注人的生活空間的差異性、多元化，因為城市是多元、差異的，蘊含著開放特性。同時因城市是眾多人生活的地方，要發(fā)展城市的公共性，構建城市命運共同體;要拓展城市物質性和消費性的，注重的城市人文性，“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”[13]。

（四）遵循城市治理的規(guī)律性

從我國城市發(fā)展演進看，城市是依靠人流、物流和信息流集中而發(fā)展的，每個歷史時期都有特定的規(guī)律。認識、尊重城市發(fā)展規(guī)律，適度資源性儲備進行超前建設，順勢而為，就顯得尤為重要。如人的需求是城市發(fā)展最根本的動力，工業(yè)化、市場化和科技進步是推動力，文化對城市發(fā)展具有長遠作用，城市生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)平衡是保持城市健康發(fā)展的必要條件等，城市區(qū)位、自然條件、政策因素、人才條件等都事關城市可持續(xù)發(fā)展，在城市治理中要順應這些共性規(guī)律。新時期，要把牢人民城市的根本屬性，從生命特征視角認識城市，探索城市發(fā)展、突變和更新、衰退和進化的演進規(guī)律，統(tǒng)籌好空間、規(guī)模、產業(yè)結構，協(xié)調好規(guī)劃、建設、管理和生產、生活、生態(tài)等各個方面;要強化依法治理，構建與城市發(fā)展階段適應、適用的法規(guī)體系，建設人民滿意的法治政府，堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量，用法治思維和法治方式化解城市的頑瘴痼疾，著力提升治理效能;要強化科技賦能，深化大數據、云計算、人工智能等信息化高科技應用，加快智慧城市建設，實現整體“智治”，實現決策科學化、治理精準化、公共服務高效化。

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PeoplesCity：ThehistoricalevolutionandpracticalprospectoftheviewofurbangovernanceoftheCommunistPartyofChina

CHENWei1，2

（1.CollegeofMarxism，FujianNormalUniversity，Fuzhou350117，China;2.FujianAgricultureandForestryUniversity，Fuzhou350002，China）

Abstract：Tomodernizethecountrysgovernancesystemandcapacity，wemustdoagoodjobinmodernizingtheurbangovernancesystemandcapacity.UrbanGovernanceintheWesthasexperiencedtheevolutionfromurbanpowerstructure，urbangrowthmachinetourbanregimetheory.UndertheleadershipoftheCPC，fromthe“unitcity”intheperiodofcitycontroltothecitymanagementexpandtoeconomicandsociety，totheurbangovernanceaimingatmodernization.Throughtheanalysisoftheevolutionofthemainbodyofgovernance，theinheritanceofthevalueidea，thedevelopmentofthegovernancemodeandtheresponsetotherealisticdemands，thepartyformedthedevelopmentrouteofthepeople-centeredviewofurbangovernance.Combinedwiththeinnerconsciousnessofurbangovernance，thekeypointsofthepartyspeople-centeredurbangovernanceinthenewperiodaretoarousetheenthusiasmofthepluralisticsubjects，tooptimizethepluralismofgovernancespace，tohighlightthepeople-orientedgovernanceandtofollowthelawofgovernance.

Keywords：urbangovernance;peoplescity;historicalevolution;keypointsofpractice

[責任編輯常延廷]