【摘要】2020年新冠肺炎疫情的全球大流行使得韌性城市建設(shè)成為全球普遍關(guān)注和熱議的重大議題，也成為我國(guó)“十四五”時(shí)期重點(diǎn)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的城市建設(shè)目標(biāo)。韌性是城市的一種特性，它使城市系統(tǒng)在面臨不確定、災(zāi)難和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠繼續(xù)生存和發(fā)展。不同學(xué)科對(duì)韌性?xún)?nèi)涵的界定不盡相同，建設(shè)韌性城市是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等多領(lǐng)域的綜合行動(dòng)。西方國(guó)家在韌性城市建設(shè)中積累了組織創(chuàng)新、城市規(guī)劃、設(shè)施布局、制度建設(shè)、技術(shù)應(yīng)用、應(yīng)急體系等方面的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)推動(dòng)韌性城市建設(shè)的重要策略選擇可以是軟硬兼施，注重設(shè)施韌性、功能韌性、過(guò)程韌性建設(shè)，同時(shí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同參與。

【關(guān)鍵詞】韌性城市? 理論內(nèi)涵? 功能韌性? 過(guò)程韌性

【中圖分類(lèi)號(hào)】C913? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.009

當(dāng)今世界，有一半以上人口已經(jīng)居住在城市當(dāng)中，隨著21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的深度發(fā)展，全球?qū)⒂懈嗳丝诓粩噙M(jìn)入城市尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，但與此同時(shí)，全球城市系統(tǒng)無(wú)一例外地面臨碳排放、氣候變化、極端天氣、水資源短缺、傳染病、社會(huì)沖突等多種風(fēng)險(xiǎn)，尤其是沿海城市，更容易受到氣候變化和環(huán)境相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的影響。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家率先開(kāi)展韌性城市的理論研究和實(shí)踐探索。2020年新冠肺炎疫情的全球大流行以及近年來(lái)全球各大城市接連發(fā)生的極端天氣災(zāi)害、公共安全事件等，使得創(chuàng)建韌性城市成為全球各大城市促進(jìn)城市安全發(fā)展的共同戰(zhàn)略。中國(guó)城市化水平已經(jīng)超過(guò)60%，是未來(lái)全球城市化發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出了“韌性城市”的建設(shè)目標(biāo)。因此，厘清韌性城市的理論內(nèi)涵，借鑒全球城市韌性建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，尋求中國(guó)韌性城市建設(shè)方略，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

韌性與韌性城市的緣起及演進(jìn)

韌性的英文單詞為“resilence”，通常翻譯為“彈性”“復(fù)原力”等，在不同學(xué)科領(lǐng)域，韌性具有不同的內(nèi)涵和解釋?zhuān)且粋€(gè)具有足夠可塑性的多元概念。[1]韌性城市是“韌性”理念在城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的結(jié)果，是一個(gè)當(dāng)前全球非常熱門(mén)的概念。所以，在研究韌性城市之前，先對(duì)“韌性”到“韌性城市”的演變過(guò)程做一個(gè)簡(jiǎn)明的回顧，是理解韌性城市的基礎(chǔ)和前提。

韌性最早來(lái)自于物理學(xué)領(lǐng)域描述材料對(duì)外部沖擊力的吸收能力。有研究表明，[2]早在17世紀(jì)的古籍中就已經(jīng)出現(xiàn)了韌性這一詞匯?！绊g性”概念的正式出現(xiàn)則是在1867年的力學(xué)研究領(lǐng)域，[3]主要出現(xiàn)在材料科學(xué)及冶金學(xué)上，是指當(dāng)材料受到使其發(fā)生變形的外部沖擊力量時(shí)所表現(xiàn)出的抵抗并使自身不斷裂的能力，以及發(fā)生塑性變化和破裂過(guò)程中吸收能量的能力;材料的韌性程度越高，其承受外力沖擊時(shí)發(fā)生斷裂的可能性就越小。這是韌性的最原始概念，即采用“保持平衡的能力”來(lái)定義韌性，也是20世紀(jì)下半葉之前定義韌性概念的主導(dǎo)方法。

20世紀(jì)50年代以后，相關(guān)概念開(kāi)始從“工程韌性”“生態(tài)韌性”向“城市韌性”拓展。20世紀(jì)50年代以來(lái)，韌性概念首先在工程領(lǐng)域得到使用，形成“工程韌性”。“工程韌性”是指某個(gè)線性系統(tǒng)或者個(gè)體在壓力下保持功能并返回原功能的能力，強(qiáng)調(diào)通過(guò)增強(qiáng)物理基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力和堅(jiān)固性來(lái)最小化災(zāi)害的易損性。20世紀(jì)60至70年代以來(lái)，韌性概念開(kāi)始被一些生態(tài)學(xué)家采用，其中加拿大生態(tài)學(xué)家霍林（Holling）圍繞生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡特點(diǎn)提出了“生態(tài)韌性”的相關(guān)概念及理論體系，主要指當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)受到外部干擾而遠(yuǎn)離原有平衡狀態(tài)時(shí)的自身重組能力、適應(yīng)恢復(fù)到穩(wěn)定狀態(tài)的速度和能力[4]。20世紀(jì)90年代起，韌性概念開(kāi)始向人類(lèi)學(xué)、災(zāi)害學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域過(guò)渡，[5]并得到了快速推廣和發(fā)展，產(chǎn)生了大量相關(guān)研究成果。正是在這種演變背景下，自20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，為了應(yīng)對(duì)越來(lái)越嚴(yán)峻的氣候變化形勢(shì)和多發(fā)的城市自然災(zāi)害，2002年，宜可城—地方可持續(xù)發(fā)展協(xié)會(huì)（ICLEI）首次提出“城市韌性”（urban resilience）議題，并將其引入城市與防災(zāi)研究，[6]旨在增強(qiáng)城市系統(tǒng)對(duì)氣候變化和災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的綜合應(yīng)對(duì)能力。這一概念一經(jīng)產(chǎn)生，就得到了聯(lián)合國(guó)人居署、聯(lián)合國(guó)防災(zāi)減災(zāi)署、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、韌性聯(lián)盟等國(guó)際社會(huì)和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的熱烈響應(yīng)，產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。例如，聯(lián)合國(guó)2015年發(fā)布的《聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中多處明確提出“加快韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“建設(shè)更加包容、安全和韌性的城市和居住區(qū)”，“增強(qiáng)社會(huì)韌性，降低貧窮者面對(duì)氣候?yàn)?zāi)難和諸多沖擊災(zāi)難的脆弱性”等具體發(fā)展目標(biāo)。2016年，第三屆聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“人居三”）發(fā)布《新城市議程》，直接將“韌性城市”作為未來(lái)城市建設(shè)的核心目標(biāo)。截至目前，城市韌性抑或韌性城市，已經(jīng)成為城市建設(shè)、規(guī)劃、管理和治理研究的一個(gè)前沿焦點(diǎn)議題，也成為全球各大城市防范風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略路徑和政策工具。

韌性城市的研究簡(jiǎn)述與內(nèi)涵新知

國(guó)內(nèi)外韌性城市理論成果總體呈現(xiàn)“尚未達(dá)成統(tǒng)一界定”“更多關(guān)注氣候變化”“具有多維度特征”三個(gè)顯著特點(diǎn)。首先，國(guó)內(nèi)外多學(xué)科對(duì)韌性城市進(jìn)行了大量研究，成果極其豐富，[7]但至今尚無(wú)統(tǒng)一界定。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者Sara Meerow通過(guò)分析1973～2013年172篇研究“城市韌性”的文獻(xiàn)后認(rèn)為，城市韌性這一術(shù)語(yǔ)還沒(méi)有被明確定義，現(xiàn)有的韌性城市概念并沒(méi)有將韌性理論和城市理論的關(guān)鍵概念完美地結(jié)合，而是仍處于爭(zhēng)論之中。[8]同時(shí)，也有幾個(gè)比較經(jīng)典的韌性城市定義得到一定范圍的認(rèn)可，如美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)“全球100韌性城市”項(xiàng)目將城市韌性定義為“城市（個(gè)體、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、商業(yè)體或系統(tǒng)）在遭受任何持續(xù)慢性的壓力或突然的災(zāi)害沖擊時(shí)生存、適應(yīng)并發(fā)展的能力”;聯(lián)合國(guó)減災(zāi)署將韌性城市定義為“面對(duì)沖擊和壓力，能夠做好準(zhǔn)備、恢復(fù)和適應(yīng)的城市”。盡管觀點(diǎn)各異、表達(dá)不一，但韌性城市是“在面對(duì)災(zāi)難和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)保持足夠抵御力、適應(yīng)力和功能快速恢復(fù)力，最大程度降低災(zāi)難的易損性，使生活和工作在城市中的人們——特別是窮人和弱勢(shì)群體，無(wú)論遇到什么壓力或沖擊，都能保持生存和繁榮的城市”的這一基本內(nèi)涵，還是得到了學(xué)界的普遍認(rèn)可。

其次，應(yīng)對(duì)全球氣候變化，仍然是當(dāng)今韌性城市討論的核心議題。目前很多研究將韌性城市視為一個(gè)涉及多領(lǐng)域、多學(xué)科的綜合系統(tǒng)工程，旨在從經(jīng)濟(jì)、制度、技術(shù)、文化、社會(huì)等多方面出發(fā)，提高城市應(yīng)對(duì)沖擊風(fēng)險(xiǎn)的抵御力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，增強(qiáng)城市韌性程度。2019年，新冠肺炎疫情的全球流行及反復(fù)肆虐使傳染病防范成為韌性城市研究的新興領(lǐng)域，近期國(guó)際上發(fā)表了數(shù)千篇相關(guān)論著，但韌性城市的研究重點(diǎn)仍在氣候變化上，減少碳排放抑制大氣升溫、預(yù)防洪水等極端天氣災(zāi)害等，是當(dāng)前韌性城市研究努力解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

最后，韌性城市具有多維度顯著特點(diǎn)，韌性測(cè)評(píng)成為研究熱點(diǎn)和難點(diǎn)。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略秘書(shū)處認(rèn)為，韌性城市具有穩(wěn)健性、可恢復(fù)性、冗余性、智慧性和適應(yīng)性等五大特征。洛克菲勒基金會(huì)認(rèn)為，韌性城市具有靈活性、冗余性、魯棒性、智謀性、反思性、包容性和綜合性。赫恩（Ahem）認(rèn)為，一個(gè)韌性城市具備多能性（強(qiáng)調(diào)城市功能的混合和疊加）、冗余度和模塊化（強(qiáng)調(diào)在時(shí)空上分散風(fēng)險(xiǎn)）、生態(tài)和社會(huì)的多樣性、多尺度的網(wǎng)絡(luò)連結(jié)、有適能力的規(guī)劃和設(shè)計(jì)等五個(gè)特征。[9]與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界努力構(gòu)建韌性測(cè)評(píng)體系，通過(guò)定性和定量的方法，旨在客觀測(cè)度一個(gè)城市的韌性程度。典型的評(píng)估指標(biāo)體系及評(píng)估方法包括奧雅納公司和洛克菲勒基金會(huì)合作制定的“韌性城市指數(shù)”，其由領(lǐng)導(dǎo)力及策略、健康及福祉、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境4個(gè)維度組成，細(xì)化為12個(gè)目標(biāo)、52個(gè)績(jī)效指標(biāo)及156個(gè)二級(jí)指標(biāo);還有美國(guó)多學(xué)科地震工程研究中心的七維度評(píng)估框架;[10]美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院的“韌性矩陣”;美國(guó)紐約的緊急事件與災(zāi)害韌性指數(shù)，等等。很明顯，因?qū)g性城市的界定不同，不同機(jī)構(gòu)采取的指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)路徑存在顯著的多樣性、差異性特點(diǎn)。[11]

從五個(gè)方面認(rèn)識(shí)和理解韌性城市的理論內(nèi)涵。城市韌性系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，城市韌性是城市系統(tǒng)擁有抵御、吸收和減輕外部沖擊危害、快速恢復(fù)系統(tǒng)基本功能，并優(yōu)化升級(jí)到更好的系統(tǒng)配置狀態(tài)，從而更好、更有效地適應(yīng)突發(fā)災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的能力。筆者認(rèn)為，為了準(zhǔn)確理解韌性城市的理論內(nèi)涵，需要從以下五個(gè)方面加以把握和認(rèn)識(shí)。

從理念上看，韌性城市是由人本、安全、綠色、公平、包容、可持續(xù)發(fā)展等新理念引領(lǐng)的理想城市愿景。城市是人類(lèi)重要的居住之所和經(jīng)濟(jì)交易場(chǎng)所，到底應(yīng)建設(shè)什么樣的城市，歷來(lái)是人們孜孜探求的問(wèn)題，而在探索過(guò)程中，創(chuàng)新城市、綠色城市、人文城市、公平城市、人民城市等理念層出不窮。筆者認(rèn)為，韌性城市實(shí)質(zhì)上就是通過(guò)提升確定的“韌性力”來(lái)有效應(yīng)對(duì)“不穩(wěn)定、不確定、不可預(yù)測(cè)”的未知風(fēng)險(xiǎn)，全方位、系統(tǒng)性構(gòu)筑城市安全防線，創(chuàng)造“安全之城、繁榮之城、人文之城、創(chuàng)新之城”，讓所有人都能共享“城市美好生活”，這是適應(yīng)時(shí)代特征、尊重城市規(guī)律、彰顯人類(lèi)公共價(jià)值的美好理想城市愿景。具體說(shuō)，韌性城市體現(xiàn)了人本性和人民性、低碳化和綠色化、公平性和包容性、智能化和智慧化的特色，是一座符合人民根本利益的理想城市。

從對(duì)象上看，防范自然和人為的“不確定性”風(fēng)險(xiǎn)是韌性城市建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。這些“不確定性”主要包括：其一，傳統(tǒng)的氣候變化帶來(lái)的極端天氣，包括城市特大暴雨、臺(tái)風(fēng)、冰凍、洪水、干旱、海平面上升等。其二，重大流行疾病的暴發(fā)。除了SARS、禽流感、埃博拉病毒、新型冠狀病毒外，城市還有可能面臨由氣候變暖導(dǎo)致的極地凍土層病毒外溢、基因突變引發(fā)的各類(lèi)流行病等。其三，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。如高速移動(dòng)中的飛機(jī)、高鐵、地鐵，高速公路上的交通工具，以及通過(guò)城市管道運(yùn)輸?shù)乃畾怆娒旱瘸鞘猩€工程，都存在發(fā)生重大不可預(yù)知災(zāi)難的可能和壓力。其四，技術(shù)變革引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。互聯(lián)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化積累起大量的數(shù)據(jù)，這導(dǎo)致城市更容易受到網(wǎng)絡(luò)攻擊、數(shù)據(jù)安全、隱私泄露等技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。其五，能源和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。受各類(lèi)不確定風(fēng)險(xiǎn)因素的干擾，城市經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)短期或中長(zhǎng)期危機(jī)（包括金融危機(jī)），同時(shí)，城市面臨能源供需的相關(guān)問(wèn)題，因此，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，提高經(jīng)濟(jì)韌性，實(shí)現(xiàn)災(zāi)后經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)蘇，也是韌性城市的內(nèi)在議題。

從內(nèi)容上看，軟硬結(jié)合、“多維一體”是城市韌性系統(tǒng)的基本框架。韌性城市建設(shè)以全面提升城市應(yīng)對(duì)多元化“不確定性”風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難沖擊的“抵御力、適應(yīng)力、恢復(fù)力、學(xué)習(xí)力”為核心目的，重點(diǎn)從城市硬件設(shè)施（城市房屋建筑、道路橋梁、隧道堤壩、工廠學(xué)校、醫(yī)院等）和制度、技術(shù)、組織、心態(tài)、文化等軟件出發(fā)，全面開(kāi)展政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化、治理等“多維一體”的綜合系統(tǒng)優(yōu)化提升，確保城市以最堅(jiān)固的城市建筑設(shè)施、最合理高效的資源調(diào)配體系、最完備的組織制度體系、最團(tuán)結(jié)的社會(huì)凝聚力量，有效預(yù)防、沉著應(yīng)對(duì)、快速適應(yīng)各類(lèi)內(nèi)外部不確定性風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，促使城市在各種風(fēng)險(xiǎn)中不斷走向強(qiáng)大和繁榮。其中，“硬韌性”主要是指城市交通設(shè)施、管網(wǎng)能源生命線設(shè)施、城市建筑、生態(tài)維護(hù)設(shè)施、數(shù)字化新基建等應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的抵抗力和適應(yīng)力。“軟韌性”主要是指城市產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈韌性、政府應(yīng)急處置能力、城市人力資本、社區(qū)管理、城市精神文化等，有利于應(yīng)對(duì)災(zāi)害的制度優(yōu)勢(shì)和人文環(huán)境。

從過(guò)程上看，強(qiáng)調(diào)時(shí)間維度，實(shí)施事前、事中、事后的全周期治理是韌性城市建設(shè)的核心要義。從時(shí)間角度看，城市韌性是一個(gè)時(shí)間維度的函數(shù)，就單次危機(jī)災(zāi)難而言，注重城市災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中響應(yīng)、災(zāi)后恢復(fù)全過(guò)程。一旦災(zāi)難來(lái)臨，城市進(jìn)入對(duì)災(zāi)難的抵抗期和適應(yīng)期，城市韌性讓城市在最短的時(shí)間內(nèi)，消除災(zāi)難影響，盡快恢復(fù)城市基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的正常功能，減少災(zāi)害給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的損失。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注重查漏補(bǔ)缺、補(bǔ)短板，優(yōu)化城市風(fēng)險(xiǎn)防范體系，為防范下一次更大威力的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)（極端天氣或傳染病）做好更充分的準(zhǔn)備，周而復(fù)始，與災(zāi)難共存，在一次次災(zāi)難斗爭(zhēng)中，增強(qiáng)城市的安全保衛(wèi)能力。

從主體上看，政府、企業(yè)、社會(huì)民眾多主體共建共治是韌性城市建設(shè)的根本方法。城市作為一個(gè)覆蓋全要素、全過(guò)程、全時(shí)段的巨型復(fù)雜系統(tǒng)，各相關(guān)子系統(tǒng)之間高度關(guān)聯(lián)、相互影響。韌性城市建設(shè)是一個(gè)融合政治決策、政府管理、技術(shù)應(yīng)用、市場(chǎng)參與、社會(huì)動(dòng)員、制度創(chuàng)新等為一體的綜合系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、社區(qū)、民眾等多元主體的協(xié)同參與、緊密合作。其中，就政府而言，其主要從城市規(guī)劃、健全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定、政策創(chuàng)新、應(yīng)急管理、民眾教育、數(shù)字治理、預(yù)警監(jiān)測(cè)、城市更新等方面，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)決策等職能和作用，構(gòu)筑全方位的風(fēng)險(xiǎn)綜合應(yīng)對(duì)體系。就市場(chǎng)企業(yè)而言，其應(yīng)在加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)防范、確保本質(zhì)安全的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)科技投入及產(chǎn)品研發(fā)制造，積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈安全同盟關(guān)系，借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升災(zāi)害物資的市場(chǎng)精準(zhǔn)供給能力，滿(mǎn)足搶險(xiǎn)救災(zāi)需求，提高災(zāi)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度，維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、持續(xù)性、創(chuàng)新性。就社會(huì)民眾而言，其要積極學(xué)習(xí)掌握風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的知識(shí)和技能，參與社區(qū)公共安全事務(wù)治理和社會(huì)公益事業(yè)，構(gòu)建、維護(hù)強(qiáng)有力的人力資本，共同塑造自救互救、風(fēng)雨同舟、互幫互助、堅(jiān)韌堅(jiān)強(qiáng)的良好社會(huì)風(fēng)向和社會(huì)心態(tài)。

全球韌性城市建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

韌性城市是紐約、巴黎、倫敦、東京等全球城市較早啟動(dòng)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，其不斷積累的成功經(jīng)驗(yàn)值得廣大發(fā)展中國(guó)家學(xué)習(xí)借鑒?？傮w而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

組織先行：為韌性城市建設(shè)提供有力的制度保證。韌性城市作為政府的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，需要專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)在城市層面進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)，以為韌性城市建設(shè)提供強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)保障，這是西方全球城市推動(dòng)韌性城市的首要經(jīng)驗(yàn)。例如，紐約設(shè)立有專(zhuān)門(mén)的“韌性城市建設(shè)辦公室”“應(yīng)對(duì)氣候變化城市委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)，確保韌性理念在不同類(lèi)型規(guī)劃、不同部門(mén)之間的一致性與延續(xù)性，其中“韌性城市建設(shè)辦公室”承擔(dān)著關(guān)鍵項(xiàng)目實(shí)施及評(píng)估的職能，包括加快損失補(bǔ)償審查和建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)，有助于推動(dòng)韌性城市建設(shè)新政策制定和項(xiàng)目的持續(xù)實(shí)踐。倫敦從2002年開(kāi)始，每年舉辦“倫敦韌性峰會(huì)”（London resilience forum），并逐步探索建立了一套以“倫敦韌性峰會(huì)”為中心，包括“倫敦地區(qū)韌性項(xiàng)目委員會(huì)”“風(fēng)險(xiǎn)顧問(wèn)小組”“韌性工作組”“消防和應(yīng)急規(guī)劃局”“地方韌性論壇”“市區(qū)韌性論壇”等6個(gè)不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的城市風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系，以此提高城市風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理能力。另有一些城市在“全球100韌性城市”項(xiàng)目框架下設(shè)立了城市的首席韌性官，引領(lǐng)與推動(dòng)城市韌性?xún)?yōu)化提升，在各行各界培育城市韌性的擁護(hù)者，推動(dòng)韌性理念在城市管理與城市文化中的傳播與深入。[12]與此同時(shí)，從城市韌性建設(shè)的整體性、綜合性和系統(tǒng)性要求出發(fā)，西方全球城市注重創(chuàng)建跨地域、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的協(xié)同建設(shè)機(jī)制，克服“煙囪”效應(yīng)，整合資源，形成合力，確保韌性城市建設(shè)項(xiàng)目的有效實(shí)施。

規(guī)劃引領(lǐng)：為韌性城市建設(shè)提供有力的法律保障。城市規(guī)劃是公共政策，其中，韌性規(guī)劃對(duì)于城市提升防災(zāi)減災(zāi)和氣候變化適應(yīng)能力有著不可小覷的重要價(jià)值。在規(guī)劃編制中充分體現(xiàn)韌性城市理念，將氣候變化的潛在影響積極融入城市規(guī)劃編制與實(shí)踐中，并編制應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)門(mén)韌性規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)韌性城市發(fā)展，是近年來(lái)西方發(fā)達(dá)城市推動(dòng)韌性建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)之一。[13]例如，紐約2013年制定了應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性城市計(jì)劃——《更加強(qiáng)壯、更富韌性的紐約》，提出了一個(gè)10年的韌性城市建設(shè)項(xiàng)目清單;2014年，紐約又發(fā)布了《一座城市，一起重建》報(bào)告，強(qiáng)化和擴(kuò)大韌性城市建設(shè)內(nèi)容;2015年，紐約發(fā)布了更全面的韌性建設(shè)規(guī)劃——《一個(gè)紐約規(guī)劃：建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大而公正的紐約》，提出了全面應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性發(fā)展項(xiàng)目與策略。倫敦的《倫敦規(guī)劃》《倫敦韌性戰(zhàn)略》《管理風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)韌性》等規(guī)劃文件，旨在增強(qiáng)倫敦抗洪水、干旱等風(fēng)險(xiǎn)的治理能力。東京根據(jù)日本《國(guó)土強(qiáng)韌化基本法》的要求，制定出臺(tái)了《東京都國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃》《創(chuàng)造未來(lái)——東京都長(zhǎng)期戰(zhàn)略報(bào)告》《東京都長(zhǎng)期展望規(guī)劃》《東京都地域防災(zāi)規(guī)劃》《東京的防災(zāi)計(jì)劃》《都市營(yíng)造的宏偉設(shè)計(jì)——東京2040》等規(guī)劃文件，全方位推進(jìn)實(shí)施不確定性風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防和災(zāi)后恢復(fù)重建策略。[14]

硬軟結(jié)合：推行韌性城市建設(shè)的全方位、系統(tǒng)性舉措。城市韌性既體現(xiàn)在城市設(shè)施具有超強(qiáng)抵抗力的“硬實(shí)力”，更體現(xiàn)在社會(huì)民眾能夠自救互救、社區(qū)韌性、社會(huì)組織健全有效等方面的“軟實(shí)力”，是一個(gè)綜合安全防范體系。從具體措施上來(lái)看，軟硬兼施、剛?cè)岵⑴e，全方位構(gòu)筑核心基礎(chǔ)設(shè)施韌性（防洪堤壩、垃圾回收、清潔水提供、廢水處理和街道維護(hù)等）、個(gè)人韌性（提高個(gè)人防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救互救能力等）、社區(qū)韌性（協(xié)作互聯(lián)等）、社會(huì)韌性（社會(huì)規(guī)范、社會(huì)資本、互惠信任等）和制度韌性，是西方發(fā)達(dá)城市推動(dòng)韌性城市建設(shè)的重要手段。一方面，注重城市“硬韌性”建設(shè)，如美國(guó)紐約聚焦老化的基礎(chǔ)設(shè)施體系，特別強(qiáng)調(diào)老舊基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施、老建筑等的韌性改造和升級(jí)，以增強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的安全防范能力，尤其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施給予了巨資投入。2015年，為了解決長(zhǎng)期以來(lái)洪水對(duì)皇后區(qū)東南部的困擾，紐約市計(jì)劃在其后10年投資19億美元，建設(shè)一個(gè)覆蓋全域的強(qiáng)大的排水系統(tǒng)?！都~約2050規(guī)劃》針對(duì)紐約基礎(chǔ)設(shè)施改善與更新提出三條倡議：其一，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和城市防災(zāi)減災(zāi)提供前瞻性投資（著眼于提升基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)未來(lái)不確定性的韌性）;其二，不斷更新信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施以適應(yīng)嶄新發(fā)展需要;其三，完善與維護(hù)固定資產(chǎn)管理方案，按時(shí)按預(yù)算完成基礎(chǔ)設(shè)施新項(xiàng)目的交付。另一方面，高度重視以人為本和以社區(qū)韌性為主要目的的“軟韌性”建設(shè)，如日本東京在2016年編制的《東京都國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃》中，將構(gòu)建“自助、共助、公助”為一體的防災(zāi)社會(huì)體系作為一個(gè)重要的規(guī)劃內(nèi)容;美國(guó)的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)（CERT）著重培養(yǎng)社區(qū)的第一響應(yīng)、快速響應(yīng)能力。

分散布局：注重城市設(shè)施的分布式、去中心化布局設(shè)置。韌性城市必須與各種各樣分布式基礎(chǔ)設(shè)施、分布式生命線、分布式服務(wù)系統(tǒng)結(jié)合在一起。例如，日本東京作為世界上規(guī)模最大的城市，在“2040規(guī)劃”中提出韌性壓倒一切。東京的韌性城市規(guī)劃把整個(gè)東京劃分為30多個(gè)片區(qū)，提出每一個(gè)片區(qū)都將逐步改造并擁有獨(dú)立的能源供應(yīng)、供水、水處理系統(tǒng)、水循環(huán)利用和通訊保障、醫(yī)療保障等城市設(shè)施。超大規(guī)模的城市進(jìn)行分組團(tuán)改造實(shí)際上是必然趨勢(shì)，這種多組團(tuán)分布式的體系，其韌性要明顯強(qiáng)于原來(lái)單一的基礎(chǔ)設(shè)施。[15]又如日本的神戶(hù)，神戶(hù)在2015年遭受了超級(jí)大地震，重建后的神戶(hù)就是一個(gè)典型的分布式布局的韌性城市，其顯著特點(diǎn)是神戶(hù)整個(gè)城市被分為五個(gè)組團(tuán)，每個(gè)組團(tuán)都有一套獨(dú)立的供水、污水處理、能源供應(yīng)設(shè)施，并且都有足夠的冗余。如果再次遇到極端災(zāi)害，某個(gè)組團(tuán)失效后其功能可以被其他組團(tuán)承擔(dān)，不至于造成城市功能的全城中斷或整體癱瘓，有效提高了城市的韌性。

技術(shù)支撐：構(gòu)筑針對(duì)城市安全威脅的數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)感知預(yù)警系統(tǒng)。在大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)快速發(fā)展的數(shù)據(jù)化網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，韌性城市的建設(shè)離不開(kāi)數(shù)字科技的幫助和支持，尤其是如何利用現(xiàn)代科技手段，在全面收集城市安全運(yùn)行多部門(mén)多領(lǐng)域數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)互通共享的基礎(chǔ)上，第一時(shí)間監(jiān)測(cè)并捕獲感知危險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，為科學(xué)決策、及時(shí)響應(yīng)、快速恢復(fù)提供科技支撐，成為韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是西方發(fā)達(dá)城市開(kāi)展韌性城市建設(shè)的重要依托。例如，倫敦重點(diǎn)構(gòu)筑公開(kāi)、透明、共享的“倫敦?cái)?shù)據(jù)存儲(chǔ)中心”（London Datastore），它支持公共機(jī)構(gòu)解決倫敦人面臨的某些最復(fù)雜的城市挑戰(zhàn)，如糟糕的空氣質(zhì)量、住房和不平等等，既為應(yīng)對(duì)各種可能性危機(jī)提供決策信息，又通過(guò)模型分析研判城市發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)和結(jié)果，幫助城市提高韌性水平。美國(guó)紐約應(yīng)對(duì)海平面上升挑戰(zhàn)，利用多項(xiàng)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)網(wǎng)站來(lái)評(píng)估和顯示因海平面上升而引起的潮汐泛濫，并開(kāi)發(fā)“洪水災(zāi)害映射器”的智能工具，以查找基礎(chǔ)設(shè)施的位置，然后根據(jù)當(dāng)前站點(diǎn)的基礎(chǔ)洪水高程、設(shè)施的使用壽命和臨界水位來(lái)確定設(shè)計(jì)供水高程。[16]英國(guó)倫敦的盎格魯配水網(wǎng)（Anglian Water，英國(guó)自來(lái)水公司）采用了集成式泄漏和壓力管理（ILPM）解決方案，該系統(tǒng)能夠監(jiān)測(cè)漏水現(xiàn)象，甚至預(yù)測(cè)漏水位置，使盎格魯配水網(wǎng)可以根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果主動(dòng)作出響應(yīng)，而不必等待服務(wù)中斷以后才獲知潛在問(wèn)題。[17]洛杉磯提出“重視數(shù)據(jù)與技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用，通過(guò)建模、指標(biāo)等樹(shù)立情景意識(shí)和增強(qiáng)災(zāi)后恢復(fù)能力”;芝加哥提出“引入新技術(shù)手段提升預(yù)警信息發(fā)布與通訊能力”等，具體舉措如開(kāi)發(fā)氣候服務(wù)工具，使決策者和用戶(hù)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、電腦、手機(jī) APP等技術(shù)或設(shè)備收集與分享極端天氣（如熱浪）信息，進(jìn)行合理決策，同時(shí)提供熱浪風(fēng)險(xiǎn)和可能的避熱建議，等等，具有信息溝通便捷、速度快等優(yōu)點(diǎn)，也為市民參與和多方協(xié)作提供了有效平臺(tái)。[18]

應(yīng)急體系：為城市災(zāi)后快速恢復(fù)提供有力的制度保障。城市韌性是集災(zāi)害評(píng)估、災(zāi)難準(zhǔn)備、災(zāi)難適應(yīng)、災(zāi)后恢復(fù)等過(guò)程為一體的全生命周期過(guò)程，災(zāi)難發(fā)生以后的城市功能恢復(fù)力，直接體現(xiàn)著城市韌性的強(qiáng)弱。全方位加強(qiáng)城市應(yīng)急管理體系建設(shè)，為可能發(fā)生的各類(lèi)災(zāi)害做好最充分的準(zhǔn)備，當(dāng)災(zāi)難發(fā)生后，確保城市能夠快速恢復(fù)，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家建設(shè)韌性城市的主要方略。就增強(qiáng)城市災(zāi)后恢復(fù)力建設(shè)而言，突出體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是注重城市風(fēng)險(xiǎn)脆弱性評(píng)估。精準(zhǔn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)程度，是制定有效、合理應(yīng)對(duì)方案的前提。如日本東京都防災(zāi)會(huì)議在2012年公布了《首都直下型地震等災(zāi)害引發(fā)的災(zāi)害情況預(yù)測(cè)》，并經(jīng)過(guò)5年之久的綜合調(diào)查研究，將對(duì)東京都的最高預(yù)測(cè)震度從6級(jí)強(qiáng)提升至7級(jí)，據(jù)估算，如果地震在冬季傍晚來(lái)襲，將造成約1萬(wàn)人遇難，經(jīng)濟(jì)損失約達(dá)112萬(wàn)億日元（約合人民幣9萬(wàn)億元），這為提高災(zāi)難防范的有效性提供了科學(xué)支撐。二是注重緊急救援物資的儲(chǔ)存保障。如重建后的神戶(hù)市提出“三個(gè)三”的儲(chǔ)備計(jì)劃：每個(gè)家庭儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)三天的水、食物和藥品;社區(qū)避災(zāi)中心可以維持整個(gè)社區(qū)居民三天的吃住;在市民最容易到達(dá)的地方有一個(gè)城市級(jí)的避災(zāi)中心，可以提供全體市民生存三天所需的物品。也就是說(shuō)，遇到特大地震或其他災(zāi)害時(shí)，這個(gè)城市可以自我維持九天的基本生活保障。

中國(guó)韌性城市建設(shè)的路徑與策略

在韌性城市成為全球共同戰(zhàn)略，我國(guó)城市化加快發(fā)展的大背景下，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出建設(shè)“韌性城市”，“提高城市治理水平”，以及“加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”。同時(shí)，國(guó)內(nèi)上海、北京、深圳、廣州等一大批特大或超大城市，也紛紛提出推動(dòng)“韌性城市”建設(shè)的計(jì)劃，全國(guó)韌性城市建設(shè)進(jìn)入新階段。我國(guó)的韌性城市建設(shè)，在吸收借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)需要采取如下路徑和策略。

樹(shù)立韌性，形成適應(yīng)城市復(fù)雜巨系統(tǒng)特點(diǎn)的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)綜合防范意識(shí)。韌性城市更多是指在未來(lái)各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)面前，城市既具有嚴(yán)密的預(yù)防體系，能夠作出積極有效的應(yīng)對(duì)和抵抗，更重要的是，城市在經(jīng)歷災(zāi)難過(guò)程中有強(qiáng)大的適應(yīng)力，能夠從災(zāi)害中快速恢復(fù)，讓城市功能恢復(fù)到原來(lái)或更高的水平，動(dòng)態(tài)增強(qiáng)城市安全防范能力和水平。因此，我們建設(shè)韌性城市的首要工作應(yīng)該是無(wú)論規(guī)劃、建設(shè)還是管理，都要把安全放在第一位，自覺(jué)踐行“生命至上、人民至上”的“人民城市”理念，全面認(rèn)識(shí)并理解城市韌性的真正內(nèi)涵，并切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理理念，形成符合韌性特點(diǎn)和要求的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)。具體而言，韌性城市建設(shè)要樹(shù)立兩個(gè)新的風(fēng)險(xiǎn)治理理念。

其一，從單一災(zāi)害防范向多災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)防范轉(zhuǎn)變。除了關(guān)注傳統(tǒng)地震、海嘯以及因氣候變化引發(fā)的極端天氣災(zāi)害等自然災(zāi)害外，要從系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性角度出發(fā)，探索氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的連鎖反應(yīng)，統(tǒng)籌考慮城市公共衛(wèi)生事件、安全事故、突發(fā)事件等公共安全潛在風(fēng)險(xiǎn)，尤其要關(guān)注概率小、損害嚴(yán)重的“黑天鵝”“灰犀?！钡冉?jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，做到多方協(xié)同，未雨綢繆、防微杜漸。

其二，從靜態(tài)的預(yù)防向動(dòng)態(tài)的全周期風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)變。城市安全不僅要關(guān)注災(zāi)前的預(yù)防，更要關(guān)注“災(zāi)中的適應(yīng)”和“災(zāi)后的恢復(fù)”，應(yīng)涵蓋風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)的全周期運(yùn)行過(guò)程，在每個(gè)階段都做好最充分的準(zhǔn)備，努力減輕災(zāi)中城市功能受損程度，縮短災(zāi)后功能恢復(fù)時(shí)間，讓城市在應(yīng)對(duì)一次次不確定性風(fēng)險(xiǎn)中逐漸走向強(qiáng)大。

軟硬兼顧、剛?cè)岵⑴e，全面提升城市功能或結(jié)構(gòu)韌性。城市功能或結(jié)構(gòu)韌性可以分為技術(shù)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性和政府韌性等幾個(gè)方面，既包括城市應(yīng)對(duì)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的硬件設(shè)施體系建設(shè)，也包括優(yōu)化決策、提升動(dòng)員、增加社會(huì)交流互動(dòng)等軟件系統(tǒng)建設(shè)，為各類(lèi)災(zāi)害和不確定性風(fēng)險(xiǎn)的沉著應(yīng)對(duì)，提供不同系統(tǒng)的最強(qiáng)功能及相互支持體系，這是我國(guó)建設(shè)韌性城市的重要路徑和戰(zhàn)略選擇。具體而言，要強(qiáng)化以下相關(guān)具體工作。

全方位提升以城市生命線為核心的工程技術(shù)韌性。按照“城市生命線系統(tǒng)鏈”的思維出發(fā)，樹(shù)立“大城市更新”理念，加大城市工程韌性的投資力度，實(shí)施城市硬件的全方位升級(jí)改造，提高城市硬件的災(zāi)難抵御力，對(duì)切實(shí)提高城市的整體韌性具有至關(guān)重要的作用。一方面，加大能源（電力、燃?xì)猓?、交通、電信、水等管網(wǎng)廊道建設(shè)，不斷修訂基礎(chǔ)設(shè)施、海防工程等領(lǐng)域的改造升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，徹底解決“設(shè)施陳舊、標(biāo)準(zhǔn)偏低、超期服役或超負(fù)”等問(wèn)題，提高通信、能源、供排水、污水處理、交通、防洪、防御系統(tǒng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)的能力。另一方面，針對(duì)老建筑、老舊小區(qū)、城中村乃至家庭等，采取“集中成片”“微更新”等多種方式，推進(jìn)以人為本的高質(zhì)量城市更新和綜合改造，改善設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和治理能力，在改善民生的同時(shí)根除隱藏在其中的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。

全面構(gòu)筑以?xún)?nèi)循環(huán)為主的新發(fā)展格局，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)各類(lèi)極端風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)韌性。此次新冠肺炎疫情的大流行，充分說(shuō)明了一個(gè)國(guó)家或城市的經(jīng)濟(jì)，在面對(duì)突如其來(lái)而有巨大殺傷力的沖擊時(shí)，保持足夠的韌性程度，具有極端重要性。同時(shí)也說(shuō)明，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)韌性，使得城市經(jīng)濟(jì)體系在承受外部沖擊、疫情挑戰(zhàn)等情況時(shí)，產(chǎn)業(yè)鏈保持快速對(duì)接、工廠快速?gòu)?fù)工、工人快速到崗，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)活，這也是韌性城市建設(shè)的重要內(nèi)容。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化以下相關(guān)工作：第一，圍繞城市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，努力打造以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主的本土化產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和創(chuàng)新鏈，構(gòu)筑互動(dòng)合作的產(chǎn)業(yè)集群，預(yù)防提升外部國(guó)際不確定性因素或環(huán)境對(duì)本地經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沖擊。第二，高度重視并大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，做大做強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，提高實(shí)體和線下經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)危機(jī)沖擊的運(yùn)轉(zhuǎn)能力。第三，在推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)上，要大力發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)，打造具有包容性的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的“多點(diǎn)開(kāi)花”，為經(jīng)濟(jì)韌性打下堅(jiān)實(shí)的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。

面向基層和全體市民群體，穩(wěn)步提升理性、沉著應(yīng)對(duì)危機(jī)的社會(huì)韌性。社會(huì)韌性是指城市社會(huì)各個(gè)主體在威脅或者災(zāi)難來(lái)臨時(shí)能夠保持理性，不放大危險(xiǎn)，這既涉及全體民眾的危機(jī)認(rèn)知，更體現(xiàn)城市的社會(huì)互動(dòng)交往和社會(huì)資本。具體而言，需要重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾點(diǎn)：第一，加大韌性知識(shí)、政策、技術(shù)的社會(huì)宣傳教育，讓全體居民知曉應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的相關(guān)方法和技能，增強(qiáng)社會(huì)民眾的憂(yōu)患意識(shí)，主動(dòng)增加防范，做好各種準(zhǔn)備，確保在重大危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，保持社會(huì)大局的安全穩(wěn)定。第二，全力推行基層社區(qū)營(yíng)造戰(zhàn)略，規(guī)劃建設(shè)公共空間，舉辦公共活動(dòng)，加大民眾參與，為廣大民眾提供更多社會(huì)交往、互動(dòng)交流的機(jī)會(huì)和空間，構(gòu)筑家門(mén)口的“熟人支持網(wǎng)絡(luò)”，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)的集體合作能力。第三，重點(diǎn)針對(duì)低收入群體、弱勢(shì)群體、社會(huì)邊緣群體等，加大更有針對(duì)性的社會(huì)救助和社會(huì)幫扶，切實(shí)提高弱勢(shì)群體抵御防范各類(lèi)危機(jī)的綜合能力，避免危機(jī)帶來(lái)更大的不平等，降低危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)給低收入群體造成的損害。

全面建立健全風(fēng)險(xiǎn)治理新機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)決策管控的政府韌性。政府韌性就是通過(guò)韌性城市的建設(shè)使得政府在任何情況下都能夠準(zhǔn)確地搜集到情況，能夠率領(lǐng)民眾抗擊災(zāi)害，保證自身職能的正常運(yùn)行。具體而言，重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾點(diǎn)：第一，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管控的全周期治理機(jī)制，明晰不同階段、不同部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，確保在危機(jī)應(yīng)對(duì)中，政府不缺位、不錯(cuò)位、不越位，保持卓越的領(lǐng)導(dǎo)力，堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)決策、有序組織引導(dǎo)防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)。第二，搭建收集各類(lèi)不確定性風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)全過(guò)程、全要素的數(shù)據(jù)信息整合平臺(tái)，時(shí)刻做到“心中有數(shù)”，增強(qiáng)決策科學(xué)性、透明性和公平性，避免危機(jī)引發(fā)次生輿論災(zāi)難。第三，搭建縱向多層級(jí)、橫向多部門(mén)協(xié)同高效工作的跨部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制，減少內(nèi)耗、割裂，增強(qiáng)整體應(yīng)對(duì)的合力和集體行動(dòng)能力，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，推動(dòng)城市總體防御體系轉(zhuǎn)型升級(jí)。

注重全周期治理，提升城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的過(guò)程韌性。過(guò)程韌性是針對(duì)危機(jī)或不確定性風(fēng)險(xiǎn)的事前、事中、事后進(jìn)程而言的韌性界定，分別對(duì)應(yīng)“維持力”、“恢復(fù)力”和“轉(zhuǎn)型力”。韌性城市建設(shè)重點(diǎn)要圍繞事前、事中、事后三個(gè)階段，在全周期采取應(yīng)對(duì)措施，螺旋式提升城市應(yīng)對(duì)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的韌性能力。具體而言，重點(diǎn)采取以下建設(shè)舉措。

全面做好動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)感知和防范準(zhǔn)備，提高城市的風(fēng)險(xiǎn)抵抗力或維持力。具體措施包括：第一，針對(duì)城市物理系統(tǒng)和工程設(shè)施，提前進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)和隱患排查，尤其是要充分利用“一網(wǎng)通管”等現(xiàn)代城市智慧系統(tǒng)，以物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算等為依托，搭建城市全方位的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)感知系統(tǒng)，實(shí)時(shí)收集來(lái)自地面、地下、空中、水面、陸地等領(lǐng)域設(shè)施（交通設(shè)施、地下管網(wǎng)、高空設(shè)施、水域監(jiān)測(cè)等）全時(shí)空風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的數(shù)據(jù)，第一時(shí)間感知城市安全危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，做到早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、早補(bǔ)短板、早做預(yù)判、早預(yù)防。第二，健全完善城市各行各業(yè)的應(yīng)急預(yù)案體系、物資儲(chǔ)備體系建設(shè)，適時(shí)開(kāi)展針對(duì)不同災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)戰(zhàn)演練，為減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的破壞性以及促進(jìn)城市有效應(yīng)對(duì)、快速恢復(fù)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。第三，合理規(guī)劃建設(shè)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所，明確城市空間“留白”和區(qū)域生命應(yīng)急廊道建設(shè)，確保應(yīng)急產(chǎn)業(yè)用地布局，最大程度地提升城市空間的冗余性和功能轉(zhuǎn)換，促進(jìn)常態(tài)化管理狀態(tài)向戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)的有機(jī)轉(zhuǎn)換。第四，加大城市綜合災(zāi)害普查工作，制定城市災(zāi)害地圖，編制災(zāi)害分區(qū)規(guī)劃，針對(duì)易受災(zāi)地區(qū)（沿海低洼地區(qū)、城中村、老舊小區(qū)等）積極開(kāi)展設(shè)施加固重建、提高設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、加大公共服務(wù)供給、制定專(zhuān)門(mén)應(yīng)急方案等，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的巨大損失，提高城市防范恢復(fù)能力。

全方位調(diào)動(dòng)整合多元資源，提高城市重大不確定風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急救援執(zhí)行力及恢復(fù)力。一旦不確定性災(zāi)難和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨，有無(wú)領(lǐng)導(dǎo)有力、指揮有方、執(zhí)行有效的應(yīng)急救災(zāi)救援行動(dòng)力、執(zhí)行力，以及相關(guān)能力的高低，直接關(guān)系著城市恢復(fù)力的強(qiáng)弱，這也是城市韌性的重要體現(xiàn)。在韌性城市建設(shè)實(shí)踐中，城市政府需要以強(qiáng)有力的決策力、指揮力、執(zhí)行力，最大可能地縮短災(zāi)難持續(xù)的時(shí)間，讓城市受損的功能在最短時(shí)間內(nèi)得到恢復(fù)運(yùn)行。為此，需要重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)：第一，搭建適時(shí)高效的應(yīng)急救援指揮平臺(tái)，尤其是當(dāng)面對(duì)突如其來(lái)的重大不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，城市黨政部門(mén)要第一時(shí)間成立縱橫互動(dòng)融合的領(lǐng)導(dǎo)組織體系，主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間進(jìn)入指揮平臺(tái)，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展，適時(shí)作出人、財(cái)、物等方面的重大決策，并向社會(huì)公開(kāi)，盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援的供需對(duì)接、減少災(zāi)害損失。第二，針對(duì)發(fā)生的災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，充分發(fā)揮不同專(zhuān)業(yè)部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，加大資源和政策向主體部門(mén)的傾斜，形成多部門(mén)、多隊(duì)伍、多力量共同參與、有序行動(dòng)的搶險(xiǎn)救援格局，最大程度縮短災(zāi)難的延續(xù)時(shí)間，快速恢復(fù)斷裂的相關(guān)城市服務(wù)功能。

建構(gòu)完善的災(zāi)難應(yīng)對(duì)反饋機(jī)制，提高城市風(fēng)險(xiǎn)治理的學(xué)習(xí)力、轉(zhuǎn)型力。與災(zāi)難共生，痛定思痛，亡羊補(bǔ)牢，在一次次災(zāi)難的應(yīng)對(duì)中，不斷構(gòu)筑起更具韌性、更強(qiáng)大的城市風(fēng)險(xiǎn)綜合防控和適應(yīng)能力，讓城市做好成功迎接下一次更大風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，是韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從這個(gè)意義上說(shuō)，不確定性風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難，既是城市發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)，也是不斷構(gòu)筑安全發(fā)展新格局、不斷提升風(fēng)險(xiǎn)治理新能力的重要機(jī)遇。對(duì)此，我們需要重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾點(diǎn)：第一，全面開(kāi)展災(zāi)難損失評(píng)估工作，全面梳理城市安全運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)治理中存在的短板和不足，總結(jié)災(zāi)難應(yīng)對(duì)中的主要教訓(xùn)，為進(jìn)一步提升城市安全防范措施提供依據(jù)。第二，因城制宜、因地制宜，強(qiáng)化研究，對(duì)城市韌性建設(shè)進(jìn)行矩陣評(píng)估，更加明晰不同階段、不同部門(mén)的權(quán)限職責(zé)，全面構(gòu)筑更具韌性的運(yùn)行制度和政策體系，增強(qiáng)面對(duì)未來(lái)更大不確定性風(fēng)險(xiǎn)的綜合防范能力和水平。第三，加強(qiáng)應(yīng)急防范隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)能力培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知防范的宣傳教育，創(chuàng)新針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)地區(qū)、弱勢(shì)群體的政策支持和韌性投資力度，吸引社會(huì)資本在韌性城市建設(shè)的參與比重，在社會(huì)包容、公平進(jìn)程中不斷提高社會(huì)整體韌性程度。

（本文系《國(guó)際城市發(fā)展報(bào)告（2022）》的主報(bào)告成果）

注釋

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責(zé) 編∕桂 琰

陶希東，上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員。研究方向?yàn)槌鞘兄卫怼⑸鐣?huì)治理、區(qū)域治理、行政區(qū)劃。主要著作有《全球城市區(qū)域跨界治理模式與經(jīng)驗(yàn)》《全球超大城市社會(huì)治理模式與經(jīng)驗(yàn)》《轉(zhuǎn)型期中國(guó)跨省市都市圈區(qū)域治理：以“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”為視角》等。