呂融融

摘要：近年來，我國城市污水處理行業(yè)通過公開招標的方式讓更多的經(jīng)濟主體與經(jīng)濟成分進入城鎮(zhèn)污水處理中，開始采用BOT、TOT、委托運營等方式進行特許經(jīng)營。這種方式順應了市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律及市場經(jīng)濟機制，更大程度上提高了污水處理的效率與效果。文章借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，研究國內(nèi)外文獻綜述與各類案例，結合我國城鎮(zhèn)污水處理實際情況對我國城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)特許經(jīng)營管理進行研究。

關鍵詞：城市污水處理;特許經(jīng)營;價格管制;質(zhì)量管控

一、城市污水處理概述

城市污水是指因為水中混有大量液態(tài)或者固態(tài)的污染物而不能正常使用的水，來源是企業(yè)單位、事業(yè)單位、居民在水資源利用過程中產(chǎn)生的連帶生成物。城市污水主要包括生活污水、被污染的雨水、工業(yè)廢水等。城市污水集中處理的定義是指在我國城市發(fā)展規(guī)劃之下的，污水處理主體投資建設城市污水有關設備與設施，主要包括器械、設施、機器及轉移或者減少污水排放所需要的設施設備。對城市污水進行統(tǒng)一的收集與處理，讓污水處理后的水實現(xiàn)無害化，讓污水處理后的水實現(xiàn)資源化。從我國城鎮(zhèn)污水處理的行業(yè)性質(zhì)來說屬于自然壟斷行業(yè)，如我國的郵政行業(yè)、電信與電力行業(yè)，以及自來水等行業(yè)，都屬于典型的自然壟斷行業(yè)。作為典型的自然壟斷行業(yè)，具有傳輸商品或服務的網(wǎng)絡系統(tǒng)，生產(chǎn)性具有范圍經(jīng)濟效益，標準具有同一性等行業(yè)特點，除此之外，我國城鎮(zhèn)污水處理的固定資本較大，需要投入大量資本才能開業(yè)，而這種成本很難再度回款與利用。我國城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)的商品與服務具有很強的公共性，需求彈性較小，是廣大人民群眾所需要的基本服務。

我國城市污水處理行業(yè)經(jīng)歷了三個發(fā)展歷程，20世紀50至60年代，我國的污水處理技術與污水處理管理都處在雛形期，較為落后;在20世紀70至80年代，隨著我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，國民生活水平不斷提高，城市污水處理的難度也越來越大，污水中的各種污染成分也變得復雜多變，污染程度也越來越高，人民的身體健康也受到了前所未有的威脅，針對這些問題，我國開始建立大型污水處理廠，第一個大型污水處理廠是天津市紀莊子污水處理廠，為我國大型城市的污水處理樹立了標桿與示范，也為當時的污水處理事業(yè)奠定了基礎。20世紀末我國城市污水處理技術得到了較大發(fā)展，污水處理廠不斷加大建設規(guī)模，提高污水處理技術，國外的先進技術也不斷引入與發(fā)展。

雖然我國污水處理行業(yè)得到了長足的發(fā)展，產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍，但現(xiàn)階段仍然存在著很多問題。如污水處理設施嚴重不足、建設資金嚴重不足、資金利用不合理、價格制訂不合理、質(zhì)量監(jiān)督力度不足等問題。我國城鎮(zhèn)污水處理設施嚴重不足，特別是配套排水管的建設與發(fā)達國家相比差距仍然較大，我國城鎮(zhèn)污水處理是一項系統(tǒng)性的工程，污水收集系統(tǒng)與污水處理系統(tǒng)的設施設備要與污水處理需求同步或者超前建設才能達到污水處理的目的。我國污水處理行業(yè)建設資金不足，現(xiàn)階段我國城市污水處理工程造價越來越高，資金籌措工作越來越困難，同時也存在城市污水處理資金利用不合理情況，不能從實際情況出發(fā)選擇最為合適的工藝配套，讓已經(jīng)建好的廠區(qū)設施設備不能得到充分利用。

我國城市水的管理存在管理部門不統(tǒng)一等諸多問題，在城市供水部門與城市污水處理分屬于不同的部門，我國的省市水質(zhì)檢查的相關系統(tǒng)與廢水處理管理系統(tǒng)也不屬于同一管理系統(tǒng)，城市的排水網(wǎng)絡管理與城市污水處理廠的管理也分屬于不同的管理部門，除此之外還有水資源管理部門、衛(wèi)生管理部門與農(nóng)業(yè)管理部門等各種管理部門，這些部門的交叉重疊都對我國城市污水處理的管理造成了不便。借鑒國外先進經(jīng)驗，發(fā)達國家對水資源進行統(tǒng)一的管理與籌劃，讓城市污水處理達到污水回用的目的，也可以讓城市污水處理效果達到預期水平。

污水處理費用是城市污水處理得以運營與發(fā)展的基本保障，是運營資金的主要來源。國家規(guī)定征收城市排水設施的使用費用，而收費的價格不合理，讓回用水用戶投資較大，價格不符合成本投入，讓污水資源化的實現(xiàn)越來越困難。建立有效的管理體制，讓市場資本進入城市污水處理行業(yè)，讓特許經(jīng)營在我國污水處理行業(yè)中充分發(fā)揮作用不失為一個有效舉措。與此同時，水污染、水質(zhì)量的監(jiān)督不足也是其中的一個顯著問題。在城市污水處理過程中，存在低效率與尋租等弊端與問題，如要有效解決這些問題，必須要加強質(zhì)量的監(jiān)督管理，在質(zhì)量監(jiān)督管理過程中堅持公平、公開、公正的管理原則，同時要具體問題具體分析，不能一刀切，直接關停企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

二、城市污水處理的特許經(jīng)營制度

特許經(jīng)營制度從概念角度看，是政府通過合同約定或者契約的方式，讓企業(yè)經(jīng)營管理相應的業(yè)務，企業(yè)提供對應服務，國家對其擁有所有權。從經(jīng)濟學理論角度來看，我國的特許經(jīng)營制度的發(fā)租方是行政部門，特許經(jīng)營的承辦可以是公立機構也可以是自然人與私營企業(yè)，承租方對公共事業(yè)進行開發(fā)與管理，承租方自負盈虧并承擔相應的風險。改革開放以來，特別是我國加入世界貿(mào)易組織，實現(xiàn)與世界接軌，我國社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展與完善，經(jīng)濟、社會等事業(yè)都得到發(fā)展，但城市公共事業(yè)的發(fā)展仍然較為落后，總體建設水平較低，存在滯后性。特許經(jīng)營制度的誕生與發(fā)展是保證公眾利益，維護公共工程安全的一項有效制度措施。我國特許經(jīng)營權堅持八項基本原則：研究特許經(jīng)營權中所涉及發(fā)租房與承租方的關系，本質(zhì)上是一種合作伙伴關系;公共項目的委托需要依據(jù)承租方的信譽程度;服務需要有一定的連續(xù)性;項目的性質(zhì)與企業(yè)的經(jīng)濟狀況是分擔風險與分享利潤的基本依據(jù);從政府的角度出發(fā)，對于多種經(jīng)濟主體參與到公共事業(yè)中來給予鼓勵;公用事業(yè)依據(jù)收支平衡的原則進行相應管理;公用事業(yè)特許經(jīng)營應在保證公眾利益不受損害的前提下進行;政府和特許經(jīng)營企業(yè)應建立公眾參與渠道。我國特許經(jīng)營制度主要包括幾個方面：目的導向、監(jiān)管機構、適用區(qū)域、授予與撤銷、授權主體、運營、法律責任、監(jiān)督與管理、價格監(jiān)管、污水處理企業(yè)的特許經(jīng)營期限等。城市污水處理現(xiàn)行價格模式存在的問題主要有價格對污水處理行業(yè)效率沒有形成有效的激勵機制，沒有起到有效的鼓勵作用;改革開放以來城市污水處理的價格對市場的調(diào)節(jié)作用一直呈排斥態(tài)度;城市污水處理行業(yè)的定價方式同樣不能發(fā)揮刺激生產(chǎn)的作用。

特許經(jīng)營制度下城市污水處理質(zhì)量管理體系中城市污水處理服務屬于典型自然壟斷行業(yè)，對于受眾市場來說，很難讓服務產(chǎn)品與服務質(zhì)量相互比較，對于受眾市場的消費者來說是被動接受產(chǎn)品的服務與質(zhì)量，很難通過市場進行優(yōu)勝劣汰。政府有必要對污水處理服務進行監(jiān)管，尤其是對產(chǎn)品和服務的質(zhì)量進行管理。在城市污水處理行業(yè)中，與消費者利益最直接相關的是污水處理服務實行質(zhì)量管理。同理政府也應對特許經(jīng)營制度下城市污水處理價格進行管理。縱觀全球市場，20世紀70年代前后，在西方經(jīng)濟市場中形成供求平衡關系，經(jīng)過發(fā)展與摸索，政府控制與市場經(jīng)濟都不能管理好城市污水處理行業(yè)，只有在政府管控之下在污水處理行業(yè)中引入市場競爭機制，才能實現(xiàn)合理監(jiān)管與合理運營。美國是實施污水處理行業(yè)價格改革的第一個國家，英國城市污水處理的顯著特點是系統(tǒng)性。西方國家的城市污水處理實踐為我國提供了有益啟示：政府管理要堅持法制化，經(jīng)濟原理是價格形成的基礎，逐步實現(xiàn)審定價格的程序化與規(guī)范化，完善價格結構同時合理利用資金資源。需要提出的是，經(jīng)濟原理中城市污水處理價格的影響因素主要受供求關系的影響、規(guī)模經(jīng)濟效益。要在市場經(jīng)濟體制下形成污水處理服務定價模型及污水處理管制模型，將我國城市污水處理特許經(jīng)營管理科學化、體系化。

三、特許經(jīng)營制度下城市污水處理質(zhì)量管理

從我國社會主義現(xiàn)代化建設的要求與我國城市污水處理行業(yè)特征來看，特許經(jīng)營制度下政府對城市污水處理廠實施質(zhì)量管理是重中之重。這一舉措有利于保障消費者基本權益，保障大眾的基本權益，同時有助于污水處理行業(yè)的健康發(fā)展與提供高質(zhì)量的產(chǎn)品與服務。在現(xiàn)實生活中，我國政府對城市污水處理廠實行質(zhì)量管制的過程中存在一些問題。

首先，提出“X-低效率”概念， “X-低效率”指的是存在配置低效率外，還存在著其他不明原因的低效率情況。特許經(jīng)營制度下，我國政府對城市污水處理廠實行質(zhì)量管制的過程中存在著“X-低效率”的問題，在經(jīng)濟環(huán)境之下，污水處理行業(yè)缺乏競爭壓力的情況下，污水廠的成本意識可能會淡化，甚至出現(xiàn)投機取巧、偷工減料的情況，很難進行技術創(chuàng)新，沒有降低成本的積極性與主動性。成本的投入多少與使用情況直接決定著污水處理質(zhì)量的高低，對我國污水處理行業(yè)來說，成本投入的多少直接影響著出水質(zhì)量的好壞，國家對污水處理廠進行合理的質(zhì)量監(jiān)督管理，讓污水處理企業(yè)不斷降低經(jīng)營成本的同時提升污水處理質(zhì)量，讓污水處理水質(zhì)達標，這樣能實現(xiàn)雙贏。

特許經(jīng)營制度下，在政府對我國城市污水處理行業(yè)進行質(zhì)量監(jiān)管的過程中出現(xiàn)了管理成本高的問題，也存在管理效率低的問題。在我國城市污水處理廠的管理經(jīng)營過程中，特許經(jīng)營的時限越長，法律法規(guī)的實施成本就越大，這就會導致部分法律法規(guī)與管制手段不符合我國城市污水處理企業(yè)的實際情況，產(chǎn)生不合理性與滯后性。對政府管制成本的分析可以分為兩大類，一是比較容易評估比量的成本費用，是政府承擔的成本費用;二是污水處理廠企業(yè)自身承擔的成本費用，而這一種成本費用比較難進行估量。

特許經(jīng)營制度下，我國對城市污水處理企業(yè)進行質(zhì)量管理的過程中，比較明顯的問題就是管理者與被管理部門之間存在信息不對稱。對我國城市污水處理的成本、質(zhì)量、效率與技術的了解程度，被管理部門比管理部門更清楚，但被管理部門不會主動將信息傳遞給管理部門。管理者與被管理者的地位、視角與利益權衡不同，導致信息不能有效傳遞與溝通。管理者站在社會利益的角度，通過質(zhì)量與價格的管制實現(xiàn)優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)社會利益最大化。而被管制單位追求的是生產(chǎn)效益與經(jīng)濟利潤的最大化。二者間的不同點最終會導致政府管制的博弈現(xiàn)象，會導致信息不平衡。特許經(jīng)營制度下，我國對城市污水處理企業(yè)進行質(zhì)量管理的過程中，會出現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督機構道德風險問題。政府主管部門與政府監(jiān)督機構的相互溝通關系過程中存在著目標差異性與信息不對稱性，這種信息不能相互溝通會導致相關監(jiān)督機構為了實現(xiàn)自身的利益最大化，讓道德風險與尋租問題逐漸出現(xiàn)。

針對以上特許經(jīng)營制度下我國對城市污水處理企業(yè)進行質(zhì)量管理的過程中所產(chǎn)生的各類問題，政府部門應采取針對性的解決措施。政府部門應與質(zhì)量管理機構建立委托代理關系，保證消費者利益的最大化，強化質(zhì)量監(jiān)督與檢測，實現(xiàn)社會效益與環(huán)境效益的最大化。政府部門對質(zhì)量監(jiān)督機構進行規(guī)范，監(jiān)督費用限制與價格定制在靜態(tài)分析中表現(xiàn)為常數(shù)。在此基礎上，質(zhì)量管理機構與城市污水處理廠之間建立基于質(zhì)量的博弈分析。質(zhì)量管制機構、城市污水處理廠及消費者三者之間是一個閉環(huán)動態(tài)博弈回路。質(zhì)量管制機構與城市污水處理企業(yè)是管理與被管理的關系;城市污水處理企業(yè)與消費者之間是經(jīng)濟市場中的賣方與買方的關系，表現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下的供求關系;質(zhì)量管理機構是市場中消費者的利益代表，政府對污水處理廠的服務與運營進行行為規(guī)范。

在以上分析與研究的基礎上，在此針對我國政府對城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營權下質(zhì)量管理提出幾點建議：首先，以人為本，政府要高度重視廣大人民群眾的利益與消費者服務質(zhì)量，將人民的利益放在第一位。其次，質(zhì)量管理機構要打通信息渠道，降低質(zhì)量管制的成本，提高信息傳輸?shù)那?、方式、效率，激勵管制積極性，加大管理力度。最后，對于存在違規(guī)行為的污水處理廠要加大處罰力度，在特許經(jīng)營改革之后對污水處理行業(yè)進行嚴格規(guī)范。

四、特許經(jīng)營制度下城市污水處理價格管理

21世紀以來，我國城市化不斷加快，城市化率不斷提高，但水資源的缺乏與水污染依然是所面臨的主要環(huán)境與社會問題。污水處理所提供的服務商品不是一般意義上的商品，污水處理是一種用水服務的衍生品，同時污水處理有著明顯的區(qū)域自然壟斷性，污水處理企業(yè)與政府的信息不對稱性質(zhì)等都決定著特許經(jīng)營制度下城市污水處理價格的相關管理存在一定的難度。特許經(jīng)營制度下，我國對城市污水處理進行投入與運營，屬于公共基礎性質(zhì)的建設與管理，長久以來對成本管理的控制不重視，對特許經(jīng)營制度下城市污水處理價格管理缺乏有效手段。在此提出幾點政策建議：第一，以流域為單位系統(tǒng)，讓企業(yè)成為主體，合理利用市場經(jīng)濟規(guī)律與市場機制，合理治理水環(huán)境的污染。第二，引入競爭機制，讓成本與效率成為制訂價格的基礎依據(jù)。第三，建立健全我國的相關法律法規(guī)，不斷規(guī)范定價行為。第四，對特定范圍內(nèi)低收入群體進行針對性的價格補貼。

特許經(jīng)營制度下城市污水處理價格管理，企業(yè)要充分發(fā)揮主體作用、市場經(jīng)濟規(guī)律與市場機制相適應，以流域為基本單位，合力進行污水處理治理工作。在水處理體系中，城市水環(huán)境污染和流域環(huán)境污染是互為因果的關系，二者之間相互影響相互作用。在流域范圍內(nèi)各地區(qū)的用水與排水、排污都有較為強大的負外部性，在整體性與系統(tǒng)性的前提下要真正做到以流域為單位，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，最終實現(xiàn)統(tǒng)一行動，讓流域水環(huán)境污染得到法律支持。建立市場機制，同時讓企業(yè)“有限、有效、有責”地實施管理。

特許經(jīng)營制度下城市污水處理價格管理要引入競爭機制，讓成本與效率成為制定價格的依據(jù)與基礎。通過績效與成本的比較，有效打破信息不對稱的弊端，可以確保污水處理企業(yè)污水處理價格的合理性與科學性，采用比較競爭機制，讓每個污水處理企業(yè)自覺降低成本，提升效率，提高服務質(zhì)量。

特許經(jīng)營制度下城市污水處理價格管理，要建立健全相關法律法規(guī)，規(guī)范定價行為，同時對低收入群體進行相應的價格補貼。價格管理的核心問題是成本控制，建立合理的成本監(jiān)審制度，建立健全法律規(guī)范，對定價行為進行管理，平衡三方利益，實現(xiàn)定價的程序與信息公開、公正、透明，讓納費者放心。同理，在對低收入群體進行價格補貼的過程中也要做到補貼透明，同時要在目標補貼群體中不斷提高群眾的福利待遇。

參考文獻：

[1]梁佳鈞.污水處理現(xiàn)狀及污水管理[J].針織工業(yè)，2014（02）：40-43.

[2]白靜.小城鎮(zhèn)生活污水治理模式探討[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2019（04）：124+128.

[3]趙冬楠.小城鎮(zhèn)污水處理廠經(jīng)濟決策分析方法研究[D].沈陽：遼寧大學，2014.

[4]董娜.城市污水處理收費管理原理探討[J].中國新技術新產(chǎn)品，2015（03）：174.

[5]劉平養(yǎng)，沈哲.基于生命周期的農(nóng)村生活污水處理的成本有效性研究——以浙江省白石鎮(zhèn)為例[J].資源科學，2014，36（12）：2604-2610.

[6]吳麗玲.污水處理成本定價研究[J].價格月刊，2019（04）：13-17.

[7]盧德強.污水處理廠成本控制探析[J].科技創(chuàng)新與應用，2019（28）：189-190.

（作者單位：太原市城市排水管理中心）