馬曉晨

摘要：文章追溯了經濟責任審計思想來源，在闡述新時代經濟責任審計內涵和特征的基礎上，分析人民銀行經濟責任審計面臨的挑戰(zhàn)，總結介紹人民銀行應對上述挑戰(zhàn)的有益實踐探索，并就如何更好發(fā)展新時代人民銀行經濟責任審計提出意見建議。

關鍵詞：新時代;經濟責任審計;思考;探索

一、引言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視審計工作，組建中央審計委員會，深化審計管理體制改革，把審計工作提升到了黨和國家事業(yè)全局的新高度。經濟責任審計是審計工作的重要內容，也是中國特色社會主義實踐下的重大審計創(chuàng)新。2019年7月，兩辦印發(fā)了修訂后的《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定），為經濟責任審計新時代發(fā)展指明了新方向，提出了新要求。探索思考如何在本系統(tǒng)、本單位、本專業(yè)領域貫徹落實好《規(guī)定》部署要求，充分發(fā)揮經濟責任審計在新時代的功能作用，具有非常重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、經濟責任審計思想基礎

（一）以“吏治清明”為目標的權力制衡和約束思想

自夏商周以降，直至秦漢，隨著國家控制的土地、人口的增多，以及王朝更替、戰(zhàn)爭兼并中國家統(tǒng)治經驗的積累，國家官僚體系逐步完備，建立了統(tǒng)一的中央封建專制制度，丞相、御史大夫、太尉三者相互制約的三公九卿制也應運而生，其中御史大夫是中國最早的監(jiān)察官職。自此，歷代統(tǒng)治者為了維護自身的政治與經濟利益，不斷完善官吏監(jiān)察、考核、揀選機制，促使吏治清明，以達到江山一系、國祚綿長的目標。

（二）履行公共受托責任的客觀要求

公共受托責任是指受托管理并有權使用公共資源的機構就其管理、使用公共資源的全部活動情況向公眾或其他委托人解釋說明的義務和責任。公共受托責任來源于公共治理中的委托代理關系，包括政府與人民、行政機構與立法機構、上級與下級等委托代理關系。委托代理關系中存在雙方目標差異、信息不對稱以及自利動機下的代理人道德風險和逆向選擇，客觀要求委托人對代理人進行監(jiān)督約束。

（三）推動國家金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑

黨的十九大提出全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。審計作為國家治理體系的基礎環(huán)節(jié)和重要組成部分，黨中央要求構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更加充分發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的作用。新時代對審計監(jiān)督有了更高的要求，進一步加強經濟責任審計力度、拓展廣度和挖掘深度，是推動提升國家治理能力的重要安排。

三、新時代經濟責任審計的內涵

（一）涵義

經濟責任審計是伴隨中國四十余年改革開放而發(fā)展起來的極具中國特色社會主義的審計類型。按照新《規(guī)定》，新時代經濟責任審計是指：審計部門對領導干部在任職期間管轄范圍內貫徹執(zhí)行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產、國有資源，防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責進行監(jiān)督、評價和鑒證的行為。

（二）特征

從性質來看，政治性更加突出。政治屬性是國家審計體系的天然屬性，黨的十九大報告將改革審計管理體制寫進黨的建設部分，同時新《規(guī)定》也提出經濟責任審計目標是加強黨的集中統(tǒng)一領導，促進經濟高質量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權力規(guī)范運行，促進反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，經濟責任審計的政治功能不斷增強。

從審計對象來看，呈現(xiàn)多元性。實體（如：資產、資金）、行為（決策、決定）、信息（財務數據、會議記錄）、人員（履職者）都是審計對象，通過整體到具體、宏觀到微觀、客觀到主觀的轉換銜接及貫穿式監(jiān)督、評價和鑒證，最終歸結于對人的評價和鑒證，實現(xiàn)多維度全景式掃描畫像。

從審計內容來看，宏觀性、效果性要求凸顯。審計內容從單一的財政收支方面提升到宏觀的政策制定實施方面，審計關注重點從財務收支、財政收支的真實性、合法性以及領導干部守法、守紀、守規(guī)的情況轉向執(zhí)行、制定重大政策、決策的情況及效果。

四、新時代人民銀行經濟責任審計面臨的挑戰(zhàn)

（一）審計定位與審計資源失衡

經濟責任審計是人民銀行貫徹落實黨中央全面從嚴治黨基本方略，推動系統(tǒng)內反腐倡廉向縱深發(fā)展，提升央行治理能力和治理水平的重要抓手。推進領導干部履行經濟責任情況審計全覆蓋符合《規(guī)定》要求和現(xiàn)實需求，但審計覆蓋面與審計資源之間的失衡問題嚴重制約著這一目標的達成。一是審計人員數量有限，年齡、知識結構老化，難以在短時間內兼顧經濟責任審計的廣度和深度;二是大區(qū)分行和省會中心支行審計管理權責交叉，影響審計組織管理和資源統(tǒng)籌調配;三是經濟責任審計項目計劃還不夠科學，出現(xiàn)經濟責任審計跟不上領導干部調整的現(xiàn)象。

（二）審計質量控制難度加大

經濟責任審計的審計對象多元，審計內容宏觀、覆蓋面廣泛構成了對原有的審計質量控制體系的挑戰(zhàn)。審計對象多元性需要審前準備和調查更充分、更有針對性，防止審計實施階段重點不明、思路不清;審計內容宏觀性和廣泛性要求審計計劃更有協(xié)調性、權威性，增強與其他審計的統(tǒng)籌銜接和計劃執(zhí)行剛性;審計實施階段需要投入更長的時間，防止現(xiàn)場取證不夠充分，同時選人用人的揀選功能要求時效性要更強，多功能目標以及強約束下審計質量控制更為困難。

（三）責任界定和審計評價較難把握

經濟責任審計政治功能的增強及審計更加關注效果性，使得全面、客觀、準確的審計評價目標較難達成。一是經濟責任審計評價內容、角度和方式沒有明確要求，審計評價易受審計人員主觀判斷影響，評價籠統(tǒng)、泛化、缺乏全面性等;二是經濟責任缺乏具體細化、審計操作性強的考核指標和評價指標，且崗位、層級差異使得審計評價標準難以統(tǒng)一;三是重大政策措施、決策的影響和成效具有一定的滯后性，影響責任界定和評價。

（四）審計成果運用機制缺失

審計成果運用是審計成效的最終體現(xiàn)，也是實現(xiàn)審計目標的重要渠道，目前審計成果運用機制尚未建成，審計成果運用實效有待提高。一是審計發(fā)現(xiàn)問題整改率和整改力度不足。缺乏審計整改責任追究制度，被審計單位自查自改動力不足，審計部門受審計資源限制跟蹤監(jiān)督不足且無有效整改追責手段，存在“重審計、輕整改”現(xiàn)象。二是經濟責任審計結果對領導干部的揀選功能尚未真正實現(xiàn)。一方面審計評價不準、質量不高影響人事部門審計結果使用，另一方面在干部選拔任用中如何使用經濟責任審計結果，缺乏明確組織程序規(guī)定，且存在“先任后審、先離后審”現(xiàn)象。三是尚未構建與紀委、組織、監(jiān)察等部門高效銜接的協(xié)調機制，未能發(fā)揮監(jiān)督合力。

五、新時代人民銀行經濟責任審計探索

（一）理順審計管理體系，創(chuàng)新審計組織方式

認真審視審計管理體系，發(fā)文明確了授權省會中心支行分省管理審計業(yè)務，理順管理鏈條，明晰權責邊界，確保各級審計部門權責統(tǒng)一。加強審計部門垂直領導，強化審計資源整合和統(tǒng)籌調配能力，統(tǒng)籌完善經濟責任審計“同級審”、“上審下”、“交叉審”相互補充的多層次監(jiān)督模式，解決經濟責任審計中“不敢審”“選擇審”“不敢報”等問題，保障審計的獨立性和有效性。積極探索融合式、“1+N”等審計組織方式，特別是與預算管理審計、重大政策措施貫徹落實情況審計融合開展，努力做到“一審多項”“一審多果”“一審多用”。

（二）堅持風險導向，推進全面覆蓋與突出重點相結合

總結近年經濟責任審計發(fā)現(xiàn)問題、對標外部監(jiān)督檢查基礎上，按照各類單位性質，認真梳理風險突出和問題高發(fā)的重點領域，向全系統(tǒng)制定印發(fā)分支機構、所屬企業(yè)、所屬事業(yè)單位、所屬社團主要負責人經濟責任風險提示清單。充分運用“人民銀行內審部門風險評估管理系統(tǒng)”，開展經濟責任風險評估，重點識別影響履職目標實現(xiàn)的高風險和新形勢、新業(yè)務開展帶來的新風險，加強對風險的分析評估，并根據風險評估結果科學制定審計計劃、合理配置審計資源、有效確定審計重點，真正實現(xiàn)風險引導審計、審計關注風險，推動經濟責任審計全覆蓋，做到應審盡審，不斷拓展審計的廣度和深度。

（三）創(chuàng)新計劃管理機制，科學安排經濟責任審計

要求各級審計部門主動與人事部門溝通，對經濟責任審計對象實施分類管理，摸清底數，突出重點，確定頻次，科學合理制定經濟責任審計三年中長期規(guī)劃。充分考慮被審計單位接受內外部監(jiān)督檢查情況，主要負責人年齡和任職時間，以及審計資源等因素，結合當年審計項目安排，加強與其他專項審計的統(tǒng)籌，制訂年度經濟責任審計計劃，經濟責任年度計劃會簽人事與紀檢監(jiān)察部門，并經本級行黨委批準報上級行備案。推進領導干部履行經濟責任情況的審計全覆蓋，逐步前移監(jiān)督關口，由離任審計為主轉向以任中經濟責任審計為主，切實提高經濟責任審計工作的主動性和時效性，有效發(fā)揮經濟責任審計的預防和警示作用。

（四）持續(xù)更新審計方案，規(guī)范問題評價定性

總結審計經驗，每年持續(xù)完善、補充、更新印發(fā)《人民銀行分支機構領導干部經濟責任審計方案》和《經濟責任審計目標清單》（表2示例），并要求各級行參照該方案和目標清單，結合被審計機構工作實際對審計范圍和內容進行細化和調整，制定各自轄區(qū)的經濟責任審計方案。審計方案明確了審計目的、對象、期限、內容、要求等具體內容。目標清單審計對可能發(fā)現(xiàn)的問題按照分類分級的詞條模式，共分7大類、55個一級詞條、287個二級詞條進行了歸納整理和規(guī)范評價，提高了評價準確性和評價質量。統(tǒng)一性和靈活性相協(xié)調的原則，既加強了對各級行的指導監(jiān)督，又使得方案和目標清單能夠與各級行業(yè)務實際相適應，確保審計質量。

（五）強化審計整改，建立健全審計發(fā)現(xiàn)問題的整改機制

推動各級審計部門建立健全與紀檢監(jiān)察、組織人事、會計財務、辦公室等部門的大監(jiān)督機制，實現(xiàn)信息共享、結果共用、重要事項共同實施、問題整改問責共同落實。明確被審計單位主要負責人為整改第一責任人，對審計發(fā)現(xiàn)的違紀違法問題線索，要按照管轄權限依法依規(guī)及時移送紀檢監(jiān)察機關、司法機關。依托內審業(yè)務綜合管理系統(tǒng)，對審計發(fā)現(xiàn)問題整改和審計建議落實情況實施分級動態(tài)管理，加強審計整改跟蹤監(jiān)督力度。積極開展后續(xù)審計、年度審計綜合分析、專項審計通報、審計案例通報，對審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，及時研究分析和提煉總結，督促被審計單位履行整改責任，完善內部控制，堵塞管理漏洞。

六、未來發(fā)展方向

（一）制定、修訂、完善頂層制度設計

實踐證明，頂層設計是做好審計工作的基礎，制定和完善頂層制度框架，則綱舉目張、事半功倍。修訂完善《中國人民銀行內審工作制度》和《中國人民銀行內審操作程序》，制定《中國人民銀行領導干部經濟責任審計制度》和《中國人民銀行審計整改辦法》，持續(xù)優(yōu)化人民銀行內審工作頂層制度設計，建立健全經濟責任審計制度規(guī)范，為充分發(fā)揮經濟責任審計監(jiān)督作用提供制度保障。

（二）探索建立經濟責任審計評價指標體系

經濟責任的界定和評價是做好經濟責任審計的關鍵，按照全面性和差異性、定量指標與定性指標相結合、可比性、效果性、可操作性的要求，會同人事組織部門探索建立不同領域、崗位、層級的領導干部經濟責任評價指標體系，提高責任界定和責任評價質量。把經濟責任審計評價同認真落實“三個區(qū)分開來”結合起來，全面辯證地看待審計發(fā)現(xiàn)的問題，建立容錯糾錯機制，積極發(fā)揮審計對干部干事創(chuàng)業(yè)的激勵作用。

（三）努力推動審計信息化發(fā)展

信息化是未來審計發(fā)展的必然方向，也是解決審計業(yè)務量和審計資源失衡，真正實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的根本之策。根據人民銀行信息化發(fā)展情況，持續(xù)修訂和完善《信息技術審計規(guī)范》，促進計算機輔助審計技術的推廣應用，深耕數據分析挖掘，豐富審計模型，暢通審計數據獲取渠道，拓展非現(xiàn)場審計業(yè)務領域，并探索建立連續(xù)監(jiān)督與審計核查相結合的審計工作新模式。積極探索大數據、云計算和人工智能等新技術在審計中的應用，密切關注人民銀行大數據應用進展情況，關注新技術帶來的新風險，順應審計發(fā)展趨勢，不斷提高審計的規(guī)范化、標準化、信息化水平。

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（作者單位：中國人民銀行蘭州中心支行）