麥麗華

【摘要】在財政部要求加快做好行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)工作的政策背景下，文章結(jié)合實際工作對行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固難的現(xiàn)象進(jìn)行分析，總結(jié)其產(chǎn)生的原因，并提出相應(yīng)的對策和建議。

【關(guān)鍵詞】在建工程；固定資產(chǎn)；長期掛賬；在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)

【中圖分類號】F274

改革開放以來，我國一直實施積極的財政政策，持續(xù)增加公共支出，特別是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，經(jīng)過幾十年的投資建設(shè)，我國公共基礎(chǔ)設(shè)施整體面貌煥然一新。然而由于種種原因，大量已投入使用的資產(chǎn)未能及時轉(zhuǎn)成固定資產(chǎn)，甚至有些資產(chǎn)實物已被清理報廢，卻依然作為在建工程掛在賬上。在建工程長期掛賬容易導(dǎo)致已完工工程長期閑置，造成資源浪費，影響資產(chǎn)確認(rèn)計量的及時性、真實性，降低會計信息的準(zhǔn)確性，在一定程度上容易滋生腐敗現(xiàn)象，影響政府固定資產(chǎn)配置和使用效率。

針對上述問題，2019年1月財政部印發(fā)了《關(guān)于加快做好行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作的通知》（財建〔2019〕1號）要求積極推動長期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作，并提出將長期已使用在建工程轉(zhuǎn)固情況納入中央基建項目竣工財務(wù)決算工作進(jìn)度報告和年度資產(chǎn)報告[1]。

一、在建工程轉(zhuǎn)固難的成因分析

行政事業(yè)單位項目的建設(shè)資金基本來自政府財政，政府根據(jù)轄區(qū)職能分工，委托專門建設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)建設(shè)工作，如由建設(shè)局及下屬各事業(yè)單位承建城市道路、排水照明、景觀綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目和醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公大樓等房建類項目，建設(shè)機(jī)構(gòu)待項目竣工財務(wù)決算后再將資產(chǎn)移交給使用或管養(yǎng)單位[2]，因此，固定資產(chǎn)建設(shè)和使用、維護(hù)管養(yǎng)單位通常不一致，導(dǎo)致在建工程轉(zhuǎn)固難，具體有以下五個方面的原因。

（一）無法明確接收單位

實務(wù)中，同一項資產(chǎn)涉及多個使用和管養(yǎng)單位的現(xiàn)象比比皆是，如一條城市交通道路，其路面、綠化景觀、通信管道、排水照明等管養(yǎng)涉及市政、園林、信息等多個單位，但建設(shè)時通常采用施工總承包方式完成，對在建工程進(jìn)行整體核算，很難按接管單位拆分資產(chǎn)成本，導(dǎo)致無法明確接收單位，造成在建工程長期掛賬。又如建設(shè)一棟政府辦公大樓提供給多家單位辦公，接收單位需由政府部門綜合權(quán)衡、與使用和管養(yǎng)單位進(jìn)行長時間多方協(xié)調(diào)才能確定，造成在建工程無法及時轉(zhuǎn)固。

（二）轉(zhuǎn)固金額難以確定

1.總承包工程項目

建設(shè)部門出于對工期和建設(shè)管理的考慮，往往在工程招標(biāo)上采用施工總承包方式，即將一項工程不同部分打包委托一家具有多項資質(zhì)的企業(yè)建設(shè)，這樣既能簡化招投標(biāo)手續(xù)，又能協(xié)同施工，有效縮短工期，同時還在一定程度上節(jié)約財政資金。但采用這種方式，會造成在建工程成本核算不夠細(xì)化，臺賬不夠清晰，無法對同一資產(chǎn)不同單元進(jìn)行賬務(wù)拆分。

2.代建制項目

部分采用代建制的項目存在以撥代支，重復(fù)、分散核算的問題，造成在建工程成本虛增、難以歸集。例如某城市建設(shè)地鐵交通軌道，按照市發(fā)改部門部署，需各區(qū)按比例出資，同時明確各區(qū)按出資比例享有相應(yīng)產(chǎn)權(quán)。各區(qū)財政局按照文件要求向地鐵公司支付資金時，以撥代支，相應(yīng)確認(rèn)“在建工程”，地鐵公司支付施工單位工程款時，同時確認(rèn)“在建工程”，造成在建工程成本重復(fù)核算虛增。又如存在一些項目前期規(guī)劃、可研、勘察、設(shè)計、招投標(biāo)、施工等往往由多家單位負(fù)責(zé)，造成在建工程核算分散，成本難以歸集確定，長期掛賬。

3.征拆、土地平整項目

征拆、土地平整工程目前缺乏轉(zhuǎn)固統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，此類項目轉(zhuǎn)固是目前基建項目轉(zhuǎn)固的難點，制約因素有三：第一缺乏相關(guān)政策法規(guī)指導(dǎo)；第二業(yè)界對此類項目資產(chǎn)屬性暫無明確界定（屬于固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)或公共基礎(chǔ)設(shè)施等）；第三轉(zhuǎn)固金額難以確定，目前相關(guān)部門對此類資產(chǎn)轉(zhuǎn)固價值確定還處于探索階段[3]。按目前政策，對此類資產(chǎn)的價值計量和分?jǐn)偣ぷ麟y以開展。

（三）轉(zhuǎn)固工程資料不完整

政府投資建設(shè)項目涉及到的環(huán)節(jié)有前期規(guī)劃、可研、概算、預(yù)算、勘察、設(shè)計、招標(biāo)、施工、驗收、結(jié)算、移交、產(chǎn)權(quán)登記等幾十個，涉及到的工程資料十分龐雜，有些項目因為年代久遠(yuǎn)、經(jīng)手人員多次變更、資料保管不規(guī)范等原因，造成工程資料缺失，無法正常辦理項目竣工財務(wù)決算和產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，從而影響轉(zhuǎn)固，導(dǎo)致在建工程長期掛賬。

（四）業(yè)財融合不到位，實物移交和賬務(wù)處理不同步

實務(wù)中工程建設(shè)進(jìn)度與工程竣工財務(wù)決算進(jìn)度往往不一致，很多工程已經(jīng)順利辦理了竣工驗收和實物移交，但由于工程變更簽證、合同結(jié)算、財政評審等進(jìn)度滯后，導(dǎo)致工程無法及時辦理竣工財務(wù)決算，造成實物資產(chǎn)和賬務(wù)資產(chǎn)移交不同步，在建工程長期掛賬，影響轉(zhuǎn)固進(jìn)度，且業(yè)務(wù)人員普遍缺乏基本財務(wù)知識，對財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)控制度及轉(zhuǎn)固政策不了解、不熟悉，導(dǎo)致信息、資料傳遞滯后，如工程竣工驗收資料、決算批復(fù)等遲遲未傳遞給財務(wù)部門，無法同步完成實物資產(chǎn)和賬務(wù)資產(chǎn)移交，導(dǎo)致移交單位和接收單位賬實不符，雙方財務(wù)報表都無法及時、準(zhǔn)確反映國有資產(chǎn)交付使用情況。

（五）相關(guān)單位拒絕接收

由于早期政府投資建設(shè)的項目普遍存在“重建設(shè)、輕結(jié)算”“重實質(zhì)、輕形式”，導(dǎo)致較多歷史工程未能及時按要求辦理竣工財務(wù)決算手續(xù)，取得財政部門竣工財務(wù)決算批復(fù)。雖然目前財政部印發(fā)的《政府會計準(zhǔn)則制度解釋第4號》提出已交付使用但尚未辦理竣工財務(wù)決算項目以估計價值入賬，但不少單位未能及時領(lǐng)會政策要求，依舊以項目未辦理竣工財務(wù)決算為由，拒絕接收資產(chǎn)。同時部分資產(chǎn)已投入使用多年，資產(chǎn)性狀、面貌、功能早已發(fā)生較大改變，有些資產(chǎn)實物早已被報廢、處置，加上機(jī)構(gòu)改革、資產(chǎn)管養(yǎng)單位更迭等因素，目前指定的接收單位通常以上述原因為由推搪、拒絕接收資產(chǎn)，造成轉(zhuǎn)固工作無法順利進(jìn)行。

二、解決在建工程轉(zhuǎn)固問題的對策建議

行政事業(yè)單位工程項目投資金額較大，建設(shè)周期長、涉及單位多、專業(yè)和管理范圍廣，因此轉(zhuǎn)固工作千頭萬緒、復(fù)雜異常。筆者結(jié)合實踐經(jīng)驗，認(rèn)為應(yīng)多頭并進(jìn)，系統(tǒng)解決上述問題。

（一）政府財政部門層面

財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)實施綜合管理。行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固工作的落實和成效離不開各級財政部門嚴(yán)密部署和精準(zhǔn)施策。

1.要不斷加強(qiáng)對2019年1月財政部印發(fā)的《關(guān)于加快做好行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作的通知》（財建〔2019〕1號）、《政府會計準(zhǔn)則制度解釋第4號》、《基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財建〔2016〕504號）等政策和制度文件的宣貫工作，使各行政事業(yè)單位充分意識到在建工程轉(zhuǎn)固工作的重要性、緊迫性，統(tǒng)一思想，為轉(zhuǎn)固工作奠定基礎(chǔ)。

2.結(jié)合財政部文件精神，盡快厘清轄區(qū)內(nèi)各行政單位在建工程在庫情況、現(xiàn)狀，建立在建工程轉(zhuǎn)固臺賬，布置工作任務(wù)，同時在充分調(diào)研基礎(chǔ)上制訂相關(guān)工作指引、實施細(xì)則，并及時印發(fā)給各行政事業(yè)單位。

3.盡快明確資產(chǎn)接收單位，及時通知建設(shè)機(jī)構(gòu)辦理資產(chǎn)移交轉(zhuǎn)固工作。同時與發(fā)改部門開展積極有效的溝通聯(lián)動，在項目立項前明確項目產(chǎn)權(quán)單位或管養(yǎng)單位。

4.明確責(zé)任，建立在建工程轉(zhuǎn)固績效考核制度。明確各行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)固責(zé)任，壓實、強(qiáng)化各行政事業(yè)單位“在轉(zhuǎn)固”績效管理責(zé)任，實施績效激勵約束，建立績效評價與單位人員薪酬掛鉤機(jī)制，做到“應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”，同時定期通報績效考核結(jié)果。

（二）建設(shè)機(jī)構(gòu)層面

建設(shè)機(jī)構(gòu)作為工程建設(shè)、核算、決算、移交主體，在在建工程轉(zhuǎn)固工作中處于主導(dǎo)地位，建設(shè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)固工作成效的好壞，直接決定了轄區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)固工作的成效。建設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)做好以下工作，爭取轉(zhuǎn)固工作取得最大成效。

1.全面厘清單位在建工程在庫情況，按照“在建”“已決算待轉(zhuǎn)固”“未決算待轉(zhuǎn)固”等標(biāo)準(zhǔn)分類，備注項目未決算、未轉(zhuǎn)固原因，形成一套完整、清晰的在建工程臺賬。同時針對單位轉(zhuǎn)固存在的問題，制定切實可行的工作方案，明確轉(zhuǎn)固工作責(zé)任部門和責(zé)任人。

2.建立完善單位基建管理和相關(guān)內(nèi)控制度，建立、完善基建項目議事、決策、審核、招標(biāo)、資金管理、合同管理、財務(wù)核算、工程變更簽證、結(jié)算、決算、移交轉(zhuǎn)固、檔案管理等機(jī)制，為項目全生命周期保駕護(hù)航。

3.加快辦理項目竣工財務(wù)決算。經(jīng)財政部門批復(fù)的竣工財務(wù)決算報告是項目投資成本和投資效果的權(quán)威文件，也是辦理資產(chǎn)移交、轉(zhuǎn)固，最終確立資產(chǎn)價值的依據(jù)?！痘窘ㄔO(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財建〔2016〕504號）要求工程完工投入使用后，應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)編制竣工財務(wù)決算，特殊情況需要延長的，中小型項目不得超過2個月，大型項目不得超過6個月。從表面上看，竣工財務(wù)決算只是財務(wù)核算的問題，資產(chǎn)由“在建工程”科目挪至本單位或外單位“固定資產(chǎn)”（或公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、無形資產(chǎn)）科目核算，但從審計角度來看，國有資產(chǎn)的管理和價值核定不僅在資產(chǎn)管理上是重要環(huán)節(jié)，而且體現(xiàn)了政府最終投資成果[4]。因此要順利徹底地完成在建工程轉(zhuǎn)固工作，需要單位各部門通力協(xié)作，共同完成項目竣工財務(wù)決算工作。

4.加強(qiáng)對基建業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員培訓(xùn)，提高基建項目業(yè)財融合水平。行政事業(yè)單位一般分工明確，業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員任職要求的專業(yè)水平差別很大，一般也難以實行輪崗制度，所以業(yè)務(wù)人員不懂財務(wù)，財務(wù)人員不懂業(yè)務(wù)在單位屬于正?，F(xiàn)象。為了同步提升單位基建項目管理和財務(wù)管理水平，對基建業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員開展“交叉培訓(xùn)”是有效實現(xiàn)目標(biāo)的手段，由財務(wù)部門定期對基建業(yè)務(wù)人員開展內(nèi)部培訓(xùn)，使業(yè)務(wù)人員熟悉在建工程轉(zhuǎn)固財務(wù)處理流程和相關(guān)資料，可以有效提高在建工程轉(zhuǎn)固效率。基建部門也可定期對財務(wù)人員進(jìn)行基建業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，如工程建設(shè)流程、重點、難點等[3]，可以有效降低溝通成本，促進(jìn)在建工程轉(zhuǎn)固工作順利高效落實。同時建議財務(wù)人員積極參與和指導(dǎo)基建合同簽訂工作，保證合同信息完整、規(guī)范，建立財務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員定期對賬制度，為工程成本核算、結(jié)算、債權(quán)債務(wù)清理工作提供保障。切實把每一個項目轉(zhuǎn)固工作落到實處，將在建工程轉(zhuǎn)固工作納入常態(tài)化管理。

（三）接收單位層面

接收單位要主動學(xué)習(xí)掌握在建工程轉(zhuǎn)固政策，正確認(rèn)識在建工程轉(zhuǎn)固工作重要性、必要性、緊迫性，熟悉在建工程轉(zhuǎn)固流程，服從財政和有關(guān)部門安排，在接收資產(chǎn)實物的同時辦理資產(chǎn)賬務(wù)接收工作，避免工作出現(xiàn)脫節(jié)，全力配合財政部門和建設(shè)機(jī)構(gòu)落實在建工程轉(zhuǎn)固工作。

三、結(jié)語

綜上所述，加快落實行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作離不開財政部門、建設(shè)機(jī)構(gòu)、接收單位各方積極聯(lián)動、通力合作，只有確保行政事業(yè)單位在建工程及時轉(zhuǎn)固，才能使政府投資成果更好落地，造福于民，真正發(fā)揮財政投資促民生、促發(fā)展的作用。

主要參考文獻(xiàn)：

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