孟珺逸

示范法（Model Law）又譯作模范法、模型律、樣板法律、法律范本等。所謂“示范法”，即是指由學(xué)者、專家、職業(yè)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體等主體草擬的，用以探討法學(xué)界熱點(diǎn)問(wèn)題且不具強(qiáng)制約束力的法律文本；其“示范”，指僅供各個(gè)法律領(lǐng)域在正式立法時(shí)借鑒及采納。[1]制定示范法是對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的預(yù)先立法，是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)不足之處的彌補(bǔ)，及對(duì)尚未頒布實(shí)施的未來(lái)法律法規(guī)制度的啟示，它能夠?qū)χ贫ǔ绦驀?yán)格、繁瑣的硬性法律法規(guī)起到示范性作用及補(bǔ)充性作用，是被國(guó)際上現(xiàn)行采用的推動(dòng)國(guó)際法律實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化的重要立法工具。示范法具有靈活性、開(kāi)放性、專業(yè)性、補(bǔ)充性、示范性、普適性等特征，它從設(shè)計(jì)之初便顧及到了國(guó)際社會(huì)各主體之間在地域、文化、政體、制度等方面的差異性，因此可以成為處理國(guó)際間事務(wù)及爭(zhēng)議的重要準(zhǔn)則。制定示范法是國(guó)際社會(huì)為解決爭(zhēng)議、推動(dòng)私法統(tǒng)一化、填補(bǔ)“硬法”漏洞與空白的重要立法方法。目前，示范法已經(jīng)從最初少數(shù)國(guó)家適用的各自的國(guó)內(nèi)實(shí)踐，發(fā)展成了為解決世界共性法律問(wèn)題的國(guó)際實(shí)踐。示范法為我國(guó)帶來(lái)了國(guó)際立法的范例與啟示，能夠彌補(bǔ)在后疫情時(shí)代下的公共衛(wèi)生領(lǐng)域因立法空白、矛盾爭(zhēng)議、區(qū)域差異等而造成的法律欠缺問(wèn)題。[2]

一、示范法在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的興起

近年來(lái)，隨著公共環(huán)境污染、傳染病流行、食品安全問(wèn)題、新冠肺炎疫情等公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)，人們的健康意識(shí)逐漸增強(qiáng)，且對(duì)與自身生命健康安全息息相關(guān)的公共衛(wèi)生領(lǐng)域日益重視。法律來(lái)源于生活，是社會(huì)生活、物質(zhì)基礎(chǔ)最基本的反映，公共衛(wèi)生現(xiàn)已成為社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的立法領(lǐng)域之一。示范法作為一項(xiàng)可以起到引導(dǎo)公共衛(wèi)生領(lǐng)域規(guī)范立法、協(xié)調(diào)立法、完善立法作用的法律工具，現(xiàn)已在國(guó)際社會(huì)上被采納適用。例如美國(guó)政府組建了“保護(hù)太平洋環(huán)境”項(xiàng)目組，并由該項(xiàng)目組制定了一項(xiàng)跨越國(guó)界的示范性法律，旨在保護(hù)太平洋環(huán)境。[3]2012年印度政府通過(guò)了一項(xiàng)旨在防止模仿不健康生活方式的公共衛(wèi)生示范性法律[4]，芬蘭在《酒精法案》的基礎(chǔ)上落實(shí)酒精管制示范性政策[5]，約翰·霍普金斯法律與公共健康中心的官網(wǎng)上也公示有許多由該機(jī)構(gòu)制定的公共衛(wèi)生示范法等。

公共衛(wèi)生領(lǐng)域示范法興起的主要原因，在于公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系存在較多的法律空白，從而給予了法學(xué)學(xué)者們廣闊的制度構(gòu)想空間。衛(wèi)生健康法律法規(guī)發(fā)展起步晚，直到1851年的“第一次國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議”才誕生了世界上的第一部國(guó)際衛(wèi)生法《國(guó)際衛(wèi)生公約》；而我國(guó)則直到2020年6月1日，才正式施行國(guó)內(nèi)首部衛(wèi)生健康基本法《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》。因衛(wèi)生健康法律法規(guī)的發(fā)展較為遲緩，相關(guān)制度尚待完善，現(xiàn)行的公共衛(wèi)生法律法規(guī)還不足以應(yīng)對(duì)目前如新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)人們所面臨的“應(yīng)急管理、疫情防控、信息安全、疫苗流通、生物安全”等紛繁復(fù)雜的公共衛(wèi)生問(wèn)題。要想有效解決后疫情時(shí)代下的公共衛(wèi)生危機(jī)，國(guó)際社會(huì)中的所有成員均應(yīng)超越國(guó)家利益的束縛和制度方面的差異性，站在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的高度來(lái)共同尋求在公共衛(wèi)生領(lǐng)域優(yōu)化立法規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作的立法機(jī)制。示范法因其具有制定程序高效便捷、立法采用度靈活自由、適用范圍廣泛的優(yōu)勢(shì)，而能夠被應(yīng)用于公共衛(wèi)生領(lǐng)域以彌補(bǔ)該法域的不足之處，并推進(jìn)國(guó)際社會(huì)公共衛(wèi)生政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在后疫情時(shí)代運(yùn)用示范法，能夠促進(jìn)人類命運(yùn)共同體這一價(jià)值理念的確立，加快構(gòu)建公共衛(wèi)生法律制度體系以積極應(yīng)對(duì)當(dāng)下全球正面臨的公共衛(wèi)生危機(jī)與挑戰(zhàn)。

二、公共衛(wèi)生示范法的法律屬性探討

示范法是國(guó)際組織或國(guó)家為國(guó)際上尚未形成的法律體系作出一些相關(guān)制度構(gòu)想并為正式立法作一定鋪墊的國(guó)際“軟法”（Soft Law）。示范法不以實(shí)現(xiàn)法律的實(shí)際效力為目的，而以演進(jìn)中的社會(huì)秩序?yàn)榱⒎▽?duì)象，以促進(jìn)各國(guó)、各地區(qū)的法律統(tǒng)一為立法目的，以各立法主體的漸進(jìn)采納為立法方式。[6]示范法的國(guó)際性及普適性特點(diǎn)，使其具備了能夠被廣泛適用于不同法域、并推動(dòng)該法域內(nèi)的法律法規(guī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的能力。以公共衛(wèi)生為研究對(duì)象、繼而制定的示范法，即公共衛(wèi)生示范法。

公共衛(wèi)生示范法的法律屬性為國(guó)際“軟法”?！败浄ā币辉~最早出現(xiàn)于上世紀(jì)70年代末的西方國(guó)家，是在世界經(jīng)歷“全球化、信息化、民主化、經(jīng)濟(jì)騰飛”等時(shí)代背景下誕生的、與所謂“硬法”相對(duì)立的一種法律類別?！败浄ā本哂腥缦绿卣鳎阂皇遣痪哂蟹杉s束力，但可以由政府授權(quán)認(rèn)可而轉(zhuǎn)化為“硬法”，從而獲得法律約束力，這一過(guò)程被學(xué)界稱為“軟法的硬法化”。[7]具體到示范法而言，各國(guó)政府、國(guó)際組織有權(quán)選擇采納全部或部分已經(jīng)公布的示范法，并可在正式立法中修改部分示范法條文內(nèi)容以適應(yīng)實(shí)際需求，即“漸進(jìn)采納”。示范法須經(jīng)認(rèn)可授權(quán)后方能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的法律約束力。二是“軟法”的制定主體具有多元化的特點(diǎn)，其更能體現(xiàn)公共意志，更能獲得公眾認(rèn)同感。示范法制定主體的多元化，使其能夠包容公共衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)威人士作為制定主體之一，有助于增強(qiáng)公共衛(wèi)生示范法的專業(yè)性及針對(duì)性。三是“軟法”需要依靠輿論、監(jiān)督、紀(jì)律等自律機(jī)制保障實(shí)施，不依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障施行。四是“軟法”具有顯著的民主協(xié)商性特征，能夠?yàn)椴煌幕贫缺尘暗膰?guó)際主體提供在立法層面的交流合作平臺(tái)，這也正是示范法能夠在國(guó)際社會(huì)中被推行使用的重要原因。[8]

制定示范法的本質(zhì)即“模擬立法”，其具備“硬法”的表現(xiàn)形式，與“硬法”的區(qū)別則主要體現(xiàn)為：在立法主體方面，其立法主體包含專家、學(xué)者、國(guó)際組織、政府機(jī)構(gòu)等，具有顯著的多元化特征；在立法程序方面比“硬法”更為高效便捷；在法律效力方面，其須經(jīng)追認(rèn)授權(quán)后方能生效，旨在提供具有普遍適用價(jià)值的立法范本，以便各法域在正式立法時(shí)參考借鑒。[9]

“軟法”及其創(chuàng)制是時(shí)代的選擇，能夠彌補(bǔ)“硬法”在立法方面的不足之處，能夠靈活、高效、便捷地應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題。且不需要繁冗復(fù)雜的立法過(guò)程。在處理紛繁復(fù)雜的公共問(wèn)題時(shí)，政府需要積極尋求與社會(huì)組織、國(guó)際各主體相互協(xié)作的統(tǒng)一立法機(jī)制，“軟法”便順應(yīng)時(shí)代需求而生。示范法作為“軟法”的一種表現(xiàn)形式，也具備以上所述“軟法”的特征及意義。

三、示范法在中國(guó)公共衛(wèi)生立法中運(yùn)用的可行性分析

（一）中國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)法學(xué)界自上世紀(jì)90年代初引入示范法[10]，并率先將其應(yīng)用于國(guó)際民商事及區(qū)域自治領(lǐng)域之中，例如我國(guó)分別制定有的《中華人民共和國(guó)國(guó)際私法示范法》《大陸地區(qū)與臺(tái)灣、香港、澳門地區(qū)民事法律適用示范條例》。隨著國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)貿(mào)易的興起，為解決電子商務(wù)所帶來(lái)的爭(zhēng)端問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法（示范法）》相應(yīng)誕生。我國(guó)在修訂《民事訴訟法》及起草《仲裁法》的過(guò)程中，參考借鑒由聯(lián)合國(guó)制定的《國(guó)際商事仲裁示范法》[11]，現(xiàn)已能夠成功制定并推行示范法。

我國(guó)自疫情暴發(fā)以來(lái)，已制定一系列與疫情防控相關(guān)的示范性法律法規(guī)政策，如《人大常委會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》《最高院、最高檢、公安部關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》等，其法律屬性也是“軟法”，雖尚未形成法律框架，但可以作為我國(guó)制定公共衛(wèi)生示范法時(shí)的重要參考內(nèi)容加以呈現(xiàn)。

（二）公共衛(wèi)生的國(guó)際性

公共衛(wèi)生具有鮮明的國(guó)際性特征。美國(guó)公共衛(wèi)生學(xué)者溫斯勞將“公共衛(wèi)生”定義為：“防治疾病、延長(zhǎng)壽命、改善身體健康和機(jī)能的科學(xué)和實(shí)踐”。[12]新冠肺炎疫情的全球大暴發(fā)充分證明了在全球化的大背景之下，公共衛(wèi)生危機(jī)會(huì)迅速演變成全球危機(jī)；因此在應(yīng)對(duì)此次公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，各國(guó)際主體都不能獨(dú)善其身，必須摒棄民族主義和狹隘主義并通過(guò)謀求國(guó)際間的合作來(lái)戰(zhàn)勝危機(jī)。

（三）示范法的普適性

《世界衛(wèi)生組織憲章》中指出：“各國(guó)間在促進(jìn)衛(wèi)生發(fā)展與控制疾病方面進(jìn)展程度參差，實(shí)為共同之危禍。而以控制傳染病程度不一為害尤甚?！盵13]為平衡各國(guó)在傳染病控制方面的能力，需要國(guó)際社會(huì)對(duì)抗擊新冠肺炎疫情進(jìn)行通力合作，在法制層面采用一種具有國(guó)際普適性特點(diǎn)的立法方法來(lái)優(yōu)化革新現(xiàn)有公共衛(wèi)生法律體系。

四、示范法在中國(guó)公共衛(wèi)生立法領(lǐng)域運(yùn)用的構(gòu)想

新冠肺炎病毒的肆虐沒(méi)有國(guó)界、種族之分，考慮到如今病毒的變異速度及不斷反撲，我們必須作好長(zhǎng)期與該病毒共存的準(zhǔn)備，及時(shí)完善配套的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系以應(yīng)對(duì)因全球疫情而帶來(lái)的變化。新冠肺炎疫情的暴發(fā)給全世界人民敲響了警鐘，同時(shí)也推動(dòng)了各國(guó)加快構(gòu)建公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系的進(jìn)程。習(xí)近平總書記于2020年5月24日在參加十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議湖北代表團(tuán)審議時(shí)的講話中說(shuō)道：“要加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系，健全權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機(jī)制，普及公共衛(wèi)生安全和疫情防控相關(guān)法律法規(guī)，提高全民知法、懂法、守法、護(hù)法、用法意識(shí)和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)?！睘槁鋵?shí)我國(guó)加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系以積極應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情危機(jī)，中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織的成員國(guó)之一，應(yīng)維護(hù)聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織在全球應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中的主導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)地位，并在構(gòu)建公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系過(guò)程中遵循相關(guān)國(guó)際規(guī)則，且結(jié)合我國(guó)國(guó)情對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定漸進(jìn)采納而非照搬照抄。

（一）漸進(jìn)采納國(guó)際公共衛(wèi)生的有益法治經(jīng)驗(yàn)

示范法作為一種能夠起到完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法、加強(qiáng)國(guó)際合作、解決國(guó)際爭(zhēng)端問(wèn)題的國(guó)際立法機(jī)制，在國(guó)際社會(huì)層面應(yīng)首先依托聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織來(lái)制定相應(yīng)的國(guó)際公共衛(wèi)生示范法，以便國(guó)際社會(huì)各主體在正式立法時(shí)能夠借鑒參考，并致力于推動(dòng)國(guó)際社會(huì)實(shí)現(xiàn)在公共衛(wèi)生法律制度層面的通力合作。

聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織應(yīng)率先充分發(fā)揮其“促成國(guó)際合作、解決國(guó)際問(wèn)題”的主導(dǎo)作用，可以采取以下措施來(lái)保障施行：一是成立國(guó)際“抗擊新冠肺炎疫情”基金；二是以聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織為領(lǐng)導(dǎo)來(lái)制定國(guó)際公共衛(wèi)生示范法。各國(guó)在公共衛(wèi)生立法中可以漸進(jìn)采納國(guó)際公共衛(wèi)生示范法中的相關(guān)規(guī)定，不得違背國(guó)際大方針，對(duì)消極抗擊疫情的國(guó)際主體應(yīng)采取制裁措施，對(duì)能力較弱的國(guó)際主體應(yīng)主動(dòng)幫扶其開(kāi)展疫情防控、社會(huì)恢復(fù)工作；三是組織主要國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)際組織、區(qū)域組織、專家學(xué)者等主體開(kāi)展“抗擊新冠肺炎疫情戰(zhàn)略協(xié)商會(huì)議”。

目前國(guó)際現(xiàn)有的與公共衛(wèi)生事件相關(guān)的國(guó)際公共衛(wèi)生“軟法”包括：《國(guó)際衛(wèi)生（健康）條例》《共享流感病毒以及獲得疫苗和其他利益的大流行性流感防范框架2011》等，內(nèi)容涉及“疫情控制措施、藥品與疫苗研發(fā)流通、醫(yī)政管理、生物安全”等與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的領(lǐng)域。我國(guó)在公共衛(wèi)生立法時(shí)應(yīng)充分參考借鑒國(guó)際公共衛(wèi)生“軟法”中的相關(guān)規(guī)定及有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于有爭(zhēng)議且尚無(wú)定論的問(wèn)題可運(yùn)用示范法立法來(lái)初步擬定規(guī)則，并通過(guò)試點(diǎn)運(yùn)用、定期評(píng)估、自律監(jiān)督、立法完善等措施來(lái)實(shí)踐應(yīng)用公共衛(wèi)生示范法。

（二）示范法在中國(guó)公共衛(wèi)生立法中運(yùn)用的路徑

一方面，我國(guó)在漸進(jìn)采納國(guó)際公共衛(wèi)生有益法治經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中應(yīng)遵循以下要求：一是以改進(jìn)公共衛(wèi)生立法、推進(jìn)公共衛(wèi)生領(lǐng)域執(zhí)法及促進(jìn)公共衛(wèi)生制度變革為研究的目的和歸宿，持有實(shí)用主義和功利主義的態(tài)度，以“洋為中用”作為比較考察的研究目的，以“古為今用”作為歷史分析的研究歸宿；二是研究模式應(yīng)著重考查從公共衛(wèi)生法制歷史沿革到當(dāng)今發(fā)展動(dòng)向，運(yùn)用比較法學(xué)的研究思路并實(shí)際考察中國(guó)問(wèn)題，最后落腳于對(duì)中國(guó)公共衛(wèi)生立法的建議和對(duì)策[14]；三是我國(guó)應(yīng)組建一支由醫(yī)學(xué)專家、公共衛(wèi)生工作人員、法學(xué)學(xué)者、司法工作人員、非政府組織等主體構(gòu)成的公共衛(wèi)生示范法立法團(tuán)隊(duì)，來(lái)專門負(fù)責(zé)研究擬定公共衛(wèi)生示范法，并可以通過(guò)立法咨詢委員會(huì)的形式參與公共衛(wèi)生示范法立法[15]。

另一方面，在公共衛(wèi)生示范法立法對(duì)象方面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注后疫情時(shí)代下的新冠肺炎疫苗生產(chǎn)流通管理、各地獨(dú)立不一的出境入境及隔離政策、全球合作戰(zhàn)線如何形成、信息安全泄露、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)及社會(huì)秩序如何穩(wěn)步復(fù)蘇、健康碼的人性化使用等實(shí)際問(wèn)題。這些問(wèn)題目前未有定論且尚在討論階段，因此并不適宜運(yùn)用“硬法”來(lái)一刀切地規(guī)制，而應(yīng)率先運(yùn)用示范法“軟法”來(lái)穩(wěn)步推進(jìn)在法治軌道上構(gòu)建后疫情時(shí)代的新秩序。應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建抗擊新冠肺炎疫情統(tǒng)一戰(zhàn)線、疫情應(yīng)急管理及物資供應(yīng)、航班管理、出入境限制、隔離規(guī)定、疫苗研發(fā)生產(chǎn)流通、信息安全保護(hù)、社會(huì)保障等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作為制定公共衛(wèi)生示范法的立法對(duì)象。下圖即從國(guó)際社會(huì)、國(guó)家安全、社會(huì)保障三個(gè)方面闡述有關(guān)公共衛(wèi)生示范法立法對(duì)象的構(gòu)想：

圖 公共衛(wèi)生示范法立法對(duì)象的構(gòu)想

五、結(jié)語(yǔ)

示范法歸屬于國(guó)際“軟法”范疇，它是對(duì)傳統(tǒng)“硬法”機(jī)制的補(bǔ)充，是諸多國(guó)際立法模式中的一種。它匯聚了來(lái)自法學(xué)家、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、政府機(jī)構(gòu)的集體智慧，有助于推動(dòng)制度演進(jìn)并向正式立法提供技術(shù)支持、拓寬立法思路。示范法立法方法被運(yùn)用于尚在討論階段且仍未形成共識(shí)的法域，具有立法速度快、時(shí)效性強(qiáng)、理論性突出、成本節(jié)約、適用范圍廣泛等優(yōu)勢(shì)。借鑒并參考國(guó)際公共衛(wèi)生法學(xué)理論及制度，是重要的法學(xué)分析路徑及政策改進(jìn)方式；本文著重探討公共衛(wèi)生示范法這一法學(xué)研究成果。在面臨新冠肺炎疫情挑戰(zhàn)的當(dāng)下，引入國(guó)際現(xiàn)行公共衛(wèi)生示范法的有益法治經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際國(guó)情進(jìn)行創(chuàng)制，將有利于豐富我國(guó)公共衛(wèi)生法律法規(guī)資源，提升國(guó)內(nèi)衛(wèi)生法學(xué)理論研究水平，激勵(lì)中國(guó)在危機(jī)管理體系、應(yīng)急管理能力及公共衛(wèi)生治理等方面取得更進(jìn)一步的研究創(chuàng)新。公共衛(wèi)生示范法的理論構(gòu)建及實(shí)踐運(yùn)用，將推動(dòng)我國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法朝著更深層次的民主化、多元化發(fā)展，將在后疫情時(shí)代為各國(guó)際主體之間的法治合作提供契機(jī)。