龍柯宇 王蘭馨

一、引言

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)是習(xí)近平總書記親力策劃、部署和推進的，是優(yōu)化我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展布局的一項國家戰(zhàn)略舉措。近年來，在中共中央、國務(wù)院的高度重視下，川、渝兩地政府聯(lián)合出臺了一系列致力于提升區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施互通、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條互補、打造產(chǎn)業(yè)協(xié)作新典范、促進社會民生共建共享共治共同富裕的合作政策，并取得了較為顯著的成就；但總而覽之卻不難看出，兩地在公共衛(wèi)生聯(lián)動相關(guān)政策方面的相關(guān)政策仍顯不足，政策碎片化特點明顯，同時還存在著“政策打架”現(xiàn)象，公共衛(wèi)生政策服務(wù)難以在區(qū)域內(nèi)得到互認與執(zhí)行，跨區(qū)域政策的銜接與適用尚需進一步加強。

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出了新時代的全面健康戰(zhàn)略主題，要求進一步完善醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生等健康領(lǐng)域，發(fā)展和推進國民健康；中共十九屆六中全會決議則明確了必須貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全。伴隨本輪新冠肺炎疫情的暴發(fā)、蔓延以及防控常態(tài)化，我國公共衛(wèi)生治理面臨巨大挑戰(zhàn)，相關(guān)短板暴露無遺：以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)的行政管理體制，難以應(yīng)對綜合性、復(fù)雜性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源的有限性以及長期以來政府在公共衛(wèi)生投入領(lǐng)域“重治療、輕預(yù)防”的行為模式，造成公共衛(wèi)生政策無法與實際醫(yī)療服務(wù)進行有機結(jié)合、醫(yī)療系統(tǒng)與疾控系統(tǒng)相互獨立等諸多問題。[1]鑒此，公共衛(wèi)生治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，已然刻不容緩；而公共衛(wèi)生治理效能的提升又必然仰仗于一系列政策工具的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)和多元化組合。政策工具作為政府于市民社會中發(fā)揮職能的關(guān)鍵性因素，具有極強的實踐指向性。[2]政策多是致力于解決公共問題而出臺的；而當(dāng)下復(fù)合型公共衛(wèi)生問題的鮮明特點，是強跨界性和強邊界模糊性——跨越多個政策領(lǐng)域，指向多個利益主體。因而為應(yīng)對這些復(fù)雜且跨部門、跨行政區(qū)劃的公共衛(wèi)生問題，政策協(xié)同獲得了學(xué)術(shù)界和實務(wù)界越來越多的關(guān)注?！罢邊f(xié)同”概念指基于實現(xiàn)共同目標(biāo)的需求，不同行政主體通過深入合作，進而推動政策一致化和系統(tǒng)化以解決跨域性問題。它與“政府合作”不同，后者所指囊括了包括政策協(xié)同在內(nèi)的多元化合作手段，外延更為寬泛，且其所追求的，是以雙贏的方式實現(xiàn)各自的目標(biāo)而非共同目標(biāo)；它與政策整合也存在差異性，后者并不囿于部門目標(biāo)的實現(xiàn)，其著力于達成一個更為綜合性的目標(biāo)，如高質(zhì)量發(fā)展，而政策協(xié)同所凸顯的是某一特定領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)政策的和諧性以及效用最大化，如食品安全防控。[3]因而在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，一方面，隨著公共衛(wèi)生事件的區(qū)域性乃至全球性發(fā)展趨勢，勢必要求公共衛(wèi)生政策傾向于更大程度的集中；另一方面，公眾、非政府組織等多元社會主體，已越來越多地有序參與到公共衛(wèi)生政策的制定、實施、監(jiān)測、評估、變動的全過程，在公共衛(wèi)生政策呈現(xiàn)出分散性特質(zhì)。這一政策集中的需求與分散的現(xiàn)狀之間的矛盾，使得政策協(xié)同變得格外緊迫和必須。

2020年4月22日，為強化衛(wèi)生健康區(qū)域協(xié)同與一體化發(fā)展，提高區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生健康服務(wù)供給水平，推動高質(zhì)量醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)共享，四川省衛(wèi)健委同重慶市衛(wèi)健委共同簽署了“川渝衛(wèi)生健康一體化發(fā)展合作協(xié)議”。

基于此，并以構(gòu)建系統(tǒng)集成、協(xié)調(diào)高效的政策協(xié)同框架為目的，圍繞上述合作協(xié)議以及《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，在厘清“公共衛(wèi)生治理”范疇的基礎(chǔ)上，明晰成渝公共衛(wèi)生政策協(xié)同的必要性所在，并探究政策協(xié)同的具體實現(xiàn)路徑，期能有益于實現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的合作共贏。

二、“公共衛(wèi)生治理”的范疇厘定

“公共衛(wèi)生治理”的范疇隨著社會的變遷而一直處于“擴容”狀態(tài)，其背后所折射出的是公共衛(wèi)生科學(xué)的不斷進步，以及人類對于疾病的產(chǎn)生、傳播、防控、影響因素等方面認知的不斷深化。通說認為，公共衛(wèi)生治理主要囊括了傳染病防治、疫苗接種、公共衛(wèi)生監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、遺傳學(xué)研究、生殖健康保障、煙草控制、健康促進與教育、生化武器管控、職業(yè)場所環(huán)境保護等諸多議題。[4]此外，世界衛(wèi)生組織的《國際衛(wèi)生條例（2005）》還將公共衛(wèi)生與貿(mào)易、人權(quán)等作一體考慮而將之納入了“現(xiàn)代公共衛(wèi)生治理”范疇。[5]與之相對應(yīng)，19世紀(jì)以后的近現(xiàn)代公共衛(wèi)生治理模式，也經(jīng)歷了瘴氣模式（The Miasma Model）、病原模式（The Agent Model）、行為模式（The Behav?ioral Model）和社會—生態(tài)模式（The Social-Ecologi?cal Model）等四個更迭階段。[6]

事實上，我們不妨以保障公眾健康這一公共衛(wèi)生治理目標(biāo)為導(dǎo)向，從疾病發(fā)生的原因與疾病治療的要求兩大維度出發(fā)，探究政府在這一過程中的可介入點，以此界定“公共衛(wèi)生治理”的范疇。

（一）公共衛(wèi)生治理以保障公眾健康為目標(biāo)

在探討“公共衛(wèi)生治理”范疇時，我們應(yīng)該追根溯源，更多地回歸到人類作為自然界生物之一的本質(zhì)上。生存是生物的本能，而健康往往是生存的前提條件。人類對健康的追求貫穿了自身進化的始終，與疾病的共生共存以及抗?fàn)幨侨祟愡M化的源動力之一。個體的能力終歸是有限的；而眾人拾柴火焰高，結(jié)群行為能為群體中每一個體帶來更大的利益，從原始社會的部落到現(xiàn)代社會的各種組織形態(tài)，歷來如此。人們從自然狀態(tài)到社會狀態(tài)過程中，通過簽訂社會契約的方式，將部分權(quán)利予以讓渡，以此形成了一個共同體，即國家，并利用該共同體對個體權(quán)利予以更為有力的保障；而政府作為國家的行政機關(guān)，在獲得權(quán)力的同時也被賦予了保障公民權(quán)利的義務(wù)。從字面上看，“公共衛(wèi)生”系指大眾健康或者公眾健康，其包含了健康的內(nèi)在價值訴求和公眾這一主體維度。健康在一定程度上作為人之尊嚴(yán)的核心要義，對于個體自我提升與發(fā)展、在社會上不受歧視并獲得平等機會至關(guān)重要。也正是因為健康所具有的上述重要價值，健康權(quán)正式成為了一項公民基本權(quán)利，被寫入各國憲法；而政府的職責(zé)之一，便是不斷提高公共衛(wèi)生治理能力，以保障公眾健康、安全與福祉——這也成為了衡量政府是否作為以及行政績效高低的重要指標(biāo)之一。[7]因此，從這個層面出發(fā)，政府進行公共衛(wèi)生治理源于個體對自我健康的追求，其本質(zhì)是一種義務(wù)，且這一義務(wù)以保障公眾健康為目標(biāo)，亦如勞倫斯·高斯汀教授所言，面對個體對于健康的希冀，國家唯有建立衛(wèi)生保健制度與公共衛(wèi)生治理體系，方能維護文明社會的長治久安。[8]

（二）公共衛(wèi)生治理關(guān)注環(huán)境與人本身

公共衛(wèi)生治理應(yīng)從個體健康這一微觀層面出發(fā)，通過向個體提供醫(yī)療預(yù)防及治療條件，從而實現(xiàn)宏觀層面的絕大多數(shù)人的健康。對每一個體而言，疾病產(chǎn)生的原因可以分為外在因素和內(nèi)在因素；而公共衛(wèi)生治理正是以這兩個維度為指向，關(guān)注環(huán)境與人本身的存在與發(fā)展。

首先，公共衛(wèi)生治理需要關(guān)注環(huán)境。環(huán)境在現(xiàn)實層面上可以被劃分為所謂“自然環(huán)境”與“社會環(huán)境”，前者主要是指圍繞人們周遭的各種自然因素總和，后者則概指人類在生產(chǎn)、生活和社會交往活動中所形成的關(guān)系與條件。環(huán)境因素作為疾病產(chǎn)生的重要原因，一直以來都為人們所密切關(guān)注。通過對自然環(huán)境與社會環(huán)境的公共衛(wèi)生治理，達成預(yù)防疾病發(fā)生和保障公眾健康之目標(biāo)，這是歷朝歷代政府共同的職責(zé)行為，譬如《周禮》中就記載了周王室定期舉行“室內(nèi)消毒”儀式的相關(guān)內(nèi)容。近代以降，早前粗放型經(jīng)濟的高速發(fā)展是以對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞為代價，其結(jié)果便是污水廢氣的任意排放、對樹木無節(jié)制的砍伐、過度的開墾等，這使得人類的生存環(huán)境變得更為復(fù)雜與嚴(yán)峻，全球變暖便是最典型的例證之一。此外，現(xiàn)代國家之間的斗爭與沖突，也引發(fā)了諸如生化污染、核污染等一系列環(huán)境問題，對全人類健康構(gòu)成了極大威脅。當(dāng)下，政府針對環(huán)境而進行的公共衛(wèi)生治理，一方面要立足于解決歷史遺留問題，另一方面則需防范新生破壞。詳言之，政府在公共衛(wèi)生環(huán)境治理中所需關(guān)注的問題主要包括：一是自然環(huán)境中的自然災(zāi)害防治問題（如因地震、洪澇等自然災(zāi)害的發(fā)生而對公眾健康所生之威脅）；二是自然環(huán)境中的生態(tài)保護問題（如因全球變暖而引發(fā)的健康危機、因捕食野生動物而引起的相關(guān)疫?。?；三是社會環(huán)境中的日常生活環(huán)境治理（如垃圾處理、污水處理、屠宰場環(huán)境監(jiān)管、食品衛(wèi)生監(jiān)管等）；四是社會環(huán)境中因現(xiàn)代政治和科技發(fā)展所引起的健康危機（如生化武器泄露、核污染等）。

其次，公共衛(wèi)生治理需要關(guān)注人本身。基因與行為是人類疾病產(chǎn)生的內(nèi)在因素。生物的繁衍行為使得基因通過復(fù)制將遺傳信息傳遞給下一代，并最終控制生物基本性狀。孟德爾研究發(fā)現(xiàn)豌豆性狀能有規(guī)律地遺傳給下一代，開創(chuàng)了遺傳學(xué)的先河。而沃森和克拉克提出的DNA雙螺旋結(jié)構(gòu)模型揭開了基因的神秘面紗，標(biāo)志著分子生物學(xué)的誕生。由此可見，針對基因與疾病的研究是近現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展的產(chǎn)物。現(xiàn)代科技的發(fā)展使得人類更為深刻地認識到，決定生物生命現(xiàn)象的最基本因子是基因，疾病的產(chǎn)生與個體基因關(guān)系重大。具體到公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，政府應(yīng)為基因領(lǐng)域的醫(yī)學(xué)研究提供更多的人力物力支持，積極培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才。此外，基因檢測技術(shù)已日趨成熟；它能為重大疾病的預(yù)防和救治提供最為根本的依據(jù)；與之相適應(yīng)，我國部分省市已經(jīng)開展了將針對重大疾病的基因檢測納入醫(yī)保報銷范疇的試點工作。區(qū)別于基因，人的行為是主觀可控的。此處所述之行為是狹義的，主要包括人的飲食行為、運動行為、吸煙行為等與個體健康密切相關(guān)的行為。在近現(xiàn)代社會，慢性疾病的普遍存在使得人們逐漸意識到自身行為與疾病的發(fā)生有著千絲萬縷的關(guān)系。大量關(guān)于個體特定飲食、運動等行為與特定疾病發(fā)生的研究涌現(xiàn)，給全社會帶來了深遠的影響。但這類日常生活行為往往不會造成對他人利益與社會公共利益的侵犯，因此處于政府權(quán)力的邊界外?；诖?，政府應(yīng)當(dāng)以倡導(dǎo)代替強制，通過開展全民健康活動、鼓勵健康食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展等途徑引導(dǎo)公民健康行為的形成。

（三）公共衛(wèi)生治理回應(yīng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的其他衍生問題

基于人權(quán)保護與現(xiàn)代法治社會的要求，公共衛(wèi)生治理在保障公眾健康的同時還需回應(yīng)相關(guān)衍生問題；其中，針對人權(quán)保護的回應(yīng)指向相關(guān)政策的邊界性問題，針對現(xiàn)代法治社會的回應(yīng)指向相關(guān)政策的正當(dāng)性問題。必須指出的是，因公共衛(wèi)生治理而產(chǎn)生的衍生問題在常規(guī)狀態(tài)下也是存在的，只是在突發(fā)公共衛(wèi)生狀態(tài)中會更為顯著。下文以此次新冠肺炎疫情為例，討論政府何以在公共衛(wèi)生治理過程中回應(yīng)相關(guān)衍生問題。

自2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國社會整體安全面臨了巨大威脅，疫情時常急轉(zhuǎn)直下，此時必然要求政府果斷采取緊急措施以維護公共衛(wèi)生秩序和保障公眾健康。人的權(quán)利和尊嚴(yán)承載著個體的內(nèi)在價值，對他人行為和政府權(quán)力構(gòu)成價值約束。但在社會緊急狀態(tài)下，秩序的恢復(fù)成為了政府行為的首要目標(biāo)，這往往會帶來個人權(quán)利的克減和犧牲，對人的尊嚴(yán)構(gòu)成沖擊。[9]此次新冠疫情防控中政府所采取的緊急措施對個人權(quán)利的限制，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是疫情防控需要在一定程度上限制人身自由，對公民的人身自由權(quán)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。疫情期間，為有效防控疫情、阻止疫情蔓延，政府對確診患者、疑似感染人員、歸國人員等采取了強制隔離措施；同時，為盡可能減少人員流動，政府對很多小區(qū)也采取了封閉式網(wǎng)格化管理。二是疫情防控需要公開相關(guān)人員的個人信息，如確診或疑似人群行動軌跡，這對公民個人的隱私權(quán)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。三是疫情防控需要限制一定程度的營業(yè)自由，對公民營業(yè)自由權(quán)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。疫情之下，政府大規(guī)模征用口罩、醫(yī)用護目鏡等醫(yī)療衛(wèi)生用品進行統(tǒng)一調(diào)配，電影院、澡堂、網(wǎng)吧、棋牌室等容易引起人員密集的場所未經(jīng)允許也被禁止?fàn)I業(yè)，這些都事關(guān)營業(yè)自由權(quán)問題。如何平衡公共利益與個人利益，尤其是在維護社會公共利益的前提下，如何實現(xiàn)對個人尊嚴(yán)與權(quán)利的最大保障，如何科學(xué)界定緊急狀態(tài)下政府權(quán)力的邊界問題，這些都成為了政府在進行公共衛(wèi)生治理時需要回應(yīng)的因人權(quán)所生之衍生問題。

安全的維系不可避免地依賴權(quán)力為其想要保護的法益提供保障措施。[10]面對公共衛(wèi)生突發(fā)事件，由于先前的一般規(guī)范無法調(diào)整極端的危機狀況，權(quán)力難以遵循已有法律規(guī)范而行使，致權(quán)力失范現(xiàn)象頓生，這顯然會對法律的權(quán)威性構(gòu)成巨大威脅，不符合法治社會的內(nèi)在價值追求。因此，我們必須完善公共衛(wèi)生法制體系，推進政府依法行政，建設(shè)法治政府，為政府出臺相關(guān)公共衛(wèi)生政策提供切實可行的正當(dāng)性法律依據(jù)。

三、成渝地區(qū)公共衛(wèi)生政策之協(xié)同的必要性檢視

（一）兩地須融合發(fā)展——既是挑戰(zhàn)也是機遇

人類歷史是一部長期同病毒與瘟疫作斗爭的演進史；疫病與人類將一直共存下去。每一次鼠疫、天花、埃博拉病毒、戈登熱、“非典”等大規(guī)模疫病的暴發(fā)與蔓延，都會對人類群體健康造成最為明顯且急迫的威脅，從而促使政府不得不對公共衛(wèi)生“另眼相看”和高度重視。早期的傳染病主要通過戰(zhàn)爭、通商以及傳教士宗教活動等途徑得以大規(guī)模流行。[11]稍加留意，我們可以發(fā)現(xiàn)上述疾病的傳播途徑離不開兩大重要因素，即人口的聚集和人口的流動。而在人口數(shù)量大爆發(fā)的當(dāng)今社會，便捷的交通帶來了人口的頻繁流動，工業(yè)化和城市化進程又進一步加劇了人口大集聚與大遷徙。此種客觀現(xiàn)狀極大地提升了病毒的傳播速度和傳播能力，使得疫情防控較過往更為艱巨和復(fù)雜。

具體到成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，對其公共衛(wèi)生治理而言，兩地融合發(fā)展既是機遇也是挑戰(zhàn)。一方面，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建一體化綜合交通運輸體系，一直以來都是成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的重點；而客貨運輸服務(wù)水平的提高，以及區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)作的不斷深化，必然會帶來區(qū)域內(nèi)人口的大規(guī)模流動，這也將會極大地增加傳染病的傳播風(fēng)險。此外，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈所具有的對內(nèi)連接西南、西北，對外溝通東亞、東南亞與南亞的獨特地理優(yōu)勢，被賦予了打造內(nèi)陸開放門戶與建設(shè)“一帶一路”高水平對外交往中心的重要愿景規(guī)劃，是我國新時代對外開放的重要引擎；而同時，這也為疫病的全球化傳播提供了渠道，加大了疫情防控的難度。另一方面，兩地融合發(fā)展也為提高區(qū)域整體公共衛(wèi)生治理水平提供了機遇。首先，客貨運輸水平的提高有利于應(yīng)急物資的快速運輸以及醫(yī)療人員的及時支援；其二，兩地融合發(fā)展意味著資金、技術(shù)、人員等方面的合作共贏；其三，兩地融合發(fā)展使得區(qū)域內(nèi)制度性交易成本得以大幅降低，相關(guān)行政壁壘、體制機制障礙也會大規(guī)模消除。這些由成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)所帶來的利好，為提高區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生治理能力奠定了良好基礎(chǔ)，兩地政府應(yīng)當(dāng)把握機遇，回應(yīng)區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生政策協(xié)同問題，最終為區(qū)域內(nèi)民眾提供更加優(yōu)質(zhì)、更加高效、更加便捷的衛(wèi)生健康服務(wù)。

（二）須政、法互襯——政策的靈活性與機動性

政策的靈活性與機動性使其在公共衛(wèi)生治理中具有不可忽略之重要作用。政策與法律在價值追求上呈現(xiàn)出一致性，在政務(wù)領(lǐng)域有著相同的調(diào)控事項，兩者互襯、傳達出執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和社會主流價值觀。從某種意義上來說，政策可以被看作是一種以解決社會實踐中所存在的問題為目的、但又尚未被整合進法律之中的社會規(guī)范形式。當(dāng)某種政策經(jīng)過實踐檢驗、并為全社會所普遍接受、且逐步穩(wěn)定和固化后，它就極有可能被轉(zhuǎn)化為法律。根據(jù)政策與法律的關(guān)系，一般可以將政策目的劃分為兩大類：一類是為了指導(dǎo)立法，一類是為了法律實施。但值得注意的是，基于社會主義法治社會的內(nèi)在要求，法律無可置疑地位于更高位階，政府所出臺的政策不得違反現(xiàn)行成文法的相關(guān)規(guī)定。

當(dāng)前我國公共衛(wèi)生法制體系尚存一定的缺陷與不足，此時，政策大可立足于現(xiàn)實需要，另辟蹊徑解決公共衛(wèi)生治理過程中因法律欠缺而所生之諸多疑難問題。事實上，自中共建黨以來，黨和政府在公共衛(wèi)生治理過程中早已充分體悟到政策的獨特價值，一貫秉持抵御健康風(fēng)險、倡導(dǎo)健康行為、構(gòu)建健康體系的公共衛(wèi)生政策理念，針對國情、社情、民情進行回應(yīng)型治理。[12]2016年8月，習(xí)近平總書記在“全國衛(wèi)生與健康大會”上明確提出了“將健康融入所有政策，人民共建共享”的要求，隨后出臺的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》更是倡導(dǎo)將“大健康”理念融入公共衛(wèi)生政策之制定和實施的全過程。同理，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》也將區(qū)域內(nèi)公眾健康融入了規(guī)劃綱要中，提出成渝地區(qū)需構(gòu)建強大的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、共同推進體育事業(yè)發(fā)展、優(yōu)化醫(yī)療資源配置、健全應(yīng)急聯(lián)動機制等具體任務(wù)指標(biāo)。

（三）須確立“整體最優(yōu)”理念——地方“政策沖突”的消解

政策制定者和執(zhí)行者往往會不可避免地具有“理性經(jīng)濟人”思維模式，他們會基于成本-收益考量對政策的實施效果予以核算和評估；這正如經(jīng)濟學(xué)家布坎南所言，政治家和政府官員通常會利用手中的最大權(quán)力，追求最大程度的私利。這種“經(jīng)濟自利性”與政策的公共性在價值取向上背道而馳，加之公共衛(wèi)生資源的稀缺性以及政績考核的硬性指標(biāo)，使得地方政府不得不借助行政區(qū)劃管理所引致的灰色政策空間，出臺更利于自身區(qū)域發(fā)展的系列政策，由此橫向府際間的政策博弈現(xiàn)象便滋生。[13]換言之，各級地方政府在很大程度上，都會根據(jù)自身利益最大化原則來選擇是否需要進行政策領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同合作，其結(jié)果要么是積極合作并付諸實踐，要么是不合作并消極對抗，要么是態(tài)度模棱兩可、不置可否。長此以往，囿于地方利益，政府很難形成從“地方政府→區(qū)域公共管理共同體→地方政府”的公共衛(wèi)生治理理念[14]，致區(qū)域政策沖突無法消解，跨區(qū)域流動的人口與相關(guān)資源也難以獲得基于共同發(fā)展優(yōu)勢而本所應(yīng)享受的高質(zhì)量公共衛(wèi)生政策服務(wù)。

隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)國家戰(zhàn)略的提出，以重慶、成都為核心的國家級城市群正在逐漸形成，其跨區(qū)域的影響力和輻射力日趨加強；在這樣的背景下，成、渝兩地政府應(yīng)當(dāng)以維護和提高區(qū)域整體利益為出發(fā)點和落腳點，努力構(gòu)建區(qū)域公共政策協(xié)同體，促使政府治理趨向帕累托最優(yōu)。應(yīng)該說，采取“整體最優(yōu)”的政策協(xié)同治理理念，可以為成渝地區(qū)跨區(qū)域公共衛(wèi)生事務(wù)治理提供一種行之有效的可行方案，通過縱向和橫向一系列的政策協(xié)調(diào)合作行動，各政策主體在政策改進或完善中也能得以更好地配合和互動。

（四）須協(xié)同示范“巴蜀”效應(yīng)——打造高品質(zhì)生活宜居區(qū)域

高品質(zhì)生活宜居地是勞有厚得、住有宜居、學(xué)有優(yōu)教、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、弱有共濟，能全面體現(xiàn)出新發(fā)展理念之區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的一種新載體、新模式。成渝地區(qū)作為中華古老文明起源地之一，自古以來都給人以閑適宜居的印象，由此，打造成渝高品質(zhì)生活宜居地，既是戰(zhàn)略目標(biāo)也是戰(zhàn)略任務(wù)，既是邏輯起點也是價值回歸。而實現(xiàn)成渝地區(qū)公共衛(wèi)生政策協(xié)同，提高區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生治理能力，必然會對打造高品質(zhì)生活宜居地產(chǎn)生多方面的正面示范效應(yīng)：一是有利于吸引消費。一直以來巴蜀慢生活文化都深入人心，對國內(nèi)外消費者有著強大的吸引力。而區(qū)域內(nèi)通過加強污染跨界協(xié)同治理等措施，必然會帶來城市景觀的優(yōu)化與城市印象的提升，進一步擴大消費，這也是對習(xí)近平總書記所提出的“綠水青山就是金山銀山”理念的一種踐行。二是有利于吸引人才。首先，為提高區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生治理能力，兩地必將加大醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的人力和物力投入，出臺相應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生人才引進政策。其次，借力于成渝地區(qū)相對較低的房價、日漸便利的交通等比較優(yōu)勢，必然會吸引眾多外來人才在成渝兩地就業(yè)定居。三是有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。成、渝兩地對公共衛(wèi)生治理的重視與政策傾斜，必定會帶來區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、健康食品產(chǎn)業(yè)、節(jié)能產(chǎn)業(yè)的興起與發(fā)展，從而進一步優(yōu)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)層次。

四、成渝地區(qū)公共衛(wèi)生政策協(xié)同的路徑選擇

《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》指出，“十三五”以來，成渝地區(qū)發(fā)展迅速，區(qū)域內(nèi)人口規(guī)模及經(jīng)濟總量的全國占比不斷攀升，呈現(xiàn)出成渝雙核發(fā)展并帶動區(qū)域整體高質(zhì)量發(fā)展的良好趨勢。但是，我們也應(yīng)看到成渝地區(qū)在城市轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)環(huán)境保護、民生保障等方面的綜合競爭力仍與國內(nèi)發(fā)達地區(qū)存在著不可小覷的差距。就公共衛(wèi)生領(lǐng)域而言，應(yīng)貫徹統(tǒng)籌協(xié)同、合作共建的原則，加強兩地政策銜接，打造區(qū)域公共衛(wèi)生協(xié)同共治新標(biāo)桿。申言之，成、渝兩地應(yīng)當(dāng)在公共衛(wèi)生政策層面共同謀劃、統(tǒng)一部署、協(xié)同執(zhí)行、相互“站臺”，讓區(qū)域發(fā)展的成果擴大到公共衛(wèi)生領(lǐng)域并最終惠及人民。

如前文所述，個體疾病的產(chǎn)生是“環(huán)境-基因-行為”三者交互作用的結(jié)果，為更好地維護和保障人的生命健康權(quán)，政府須從疾病預(yù)防與救治兩個層面入手，在生態(tài)保護、自然災(zāi)害防治、社會環(huán)境治理、基因研究、行為引導(dǎo)等多重維度同時發(fā)力?；诖耍畱?yīng)當(dāng)明確成渝地區(qū)公共衛(wèi)生政策協(xié)同的重點合作領(lǐng)域和路徑導(dǎo)向。本文認為，應(yīng)推動川、渝兩地在如下領(lǐng)域的務(wù)實合作，并力爭以最快速度取得政策協(xié)同的新成果：攜手保護長江上游生態(tài)、聯(lián)合治理區(qū)域污染與解決城市內(nèi)澇問題，共同探索城市垃圾分類，共商城市風(fēng)貌管理，協(xié)同完善抗震、防洪、排澇、消防等安全設(shè)施，健全重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系，扶持健康食品產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、聯(lián)合舉辦各類體育賽事，等等，此外還須牢牢把握川、渝兩地公共衛(wèi)生政策協(xié)同的具體實現(xiàn)路徑，其主要集中在如下幾個方面：

（一）“先急后緩”，完善聯(lián)防聯(lián)控常態(tài)機制

新冠肺炎疫情的暴發(fā)以及當(dāng)前疫情的常態(tài)化趨勢，都呼喚政府提高針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力。成渝地區(qū)公共衛(wèi)生政策協(xié)同應(yīng)遵循“先急后緩”的原則，完善聯(lián)防聯(lián)控常態(tài)機制，解決對公眾健康最為急迫且直觀的威脅。具體而言，一是增強早期監(jiān)測預(yù)警能力。應(yīng)構(gòu)建成渝地區(qū)突發(fā)公共事件大數(shù)據(jù)應(yīng)急協(xié)同系統(tǒng)，促進信息共享，為可能出現(xiàn)的區(qū)域化突發(fā)公共事件提前預(yù)警和評估。[15]二是健全針對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療救治體系，推動醫(yī)院傳染病區(qū)常態(tài)化建設(shè)，探索區(qū)域內(nèi)醫(yī)院和社區(qū)診所的分流合作機制，建設(shè)省級和市地級重大疫情救治基地。三是加強跨區(qū)域應(yīng)急治理協(xié)作制度化建設(shè)，根據(jù)地理與產(chǎn)業(yè)分布等相關(guān)因素，落實成渝地區(qū)求助方與救援方點對點突發(fā)公共衛(wèi)生救援機制。當(dāng)求助方進入緊急狀態(tài)后，該地區(qū)應(yīng)急管理機構(gòu)應(yīng)迅速發(fā)布需要援助的應(yīng)急資源清單，救援方應(yīng)迅速響應(yīng)，以此最大限度地提升應(yīng)急物質(zhì)保障效率。四是打破權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化的陋習(xí)，建立區(qū)域間公共衛(wèi)生治理成本分?jǐn)倷C制和成果共享機制。要以國家財政為后盾力量，探索新型補償賠償機制，提升各方相互支持、相互救援的主動性和積極性，形成應(yīng)急協(xié)作援助長效機制。五是構(gòu)建能夠真正達成公共衛(wèi)生政策協(xié)同的實體性治理平臺。跨區(qū)域公共衛(wèi)生政策事關(guān)不同地方政府利益，協(xié)調(diào)起來極為困難。此時有必要考慮在合作框架內(nèi)建立一個共同的實體化的功能平臺，由政策協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組予以管理運營，通過舉行定期和臨時的協(xié)調(diào)會議，對區(qū)域內(nèi)的政府行為進行有效監(jiān)督，并對不遵守集體決議的政府行為予以相應(yīng)懲戒，務(wù)必將責(zé)任主體落實到位，以此推動橫向間政府事權(quán)關(guān)系的調(diào)整。

（二）善用大數(shù)據(jù)，打造智慧型政府

科技是推動社會變革與發(fā)展的重要動力，互聯(lián)網(wǎng)的興起與大數(shù)據(jù)、云計算、AI技術(shù)的革新為公共衛(wèi)生政策協(xié)同提供了便利。通過數(shù)據(jù)互聯(lián)實現(xiàn)信息與資源的共享，帶來公共衛(wèi)生合作的簡化與深化，實現(xiàn)衛(wèi)生健康治理創(chuàng)新，這是時代賦予我們的紅利。正如《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈規(guī)劃綱要》中提出，成渝地區(qū)應(yīng)當(dāng)積極拓展數(shù)字化應(yīng)用，推動政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享與政務(wù)數(shù)字化管理，最終構(gòu)筑全民暢享的數(shù)字生活。至于在公共衛(wèi)生政策協(xié)同領(lǐng)域，一是就生態(tài)環(huán)境保護而言，應(yīng)建立成渝地區(qū)水質(zhì)信息、空氣質(zhì)量信息、固體廢物信息、傳染病信息等信息共享和異常響應(yīng)機制；二是就突發(fā)公共衛(wèi)生事件而言，成渝地區(qū)應(yīng)合作共建應(yīng)急信息共享與行動整合平臺，以數(shù)據(jù)的共享互通實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防與處置[16]；三是就提高成渝地區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平而言，應(yīng)充分利用醫(yī)療大數(shù)據(jù)實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)醫(yī)?；ネ?、檢驗報告互認，建立公共衛(wèi)生領(lǐng)域人才庫、加強兩地在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的學(xué)術(shù)交流。值得一提的是，由于數(shù)據(jù)信息具有虛擬性、私密性等特性，應(yīng)注重建立大數(shù)據(jù)存儲災(zāi)備系統(tǒng)并注意數(shù)據(jù)獲得與使用過程中的合法性問題。

（三）因地制宜，實現(xiàn)公共衛(wèi)生的異質(zhì)化治理

在探索成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公共衛(wèi)生政策協(xié)同時，應(yīng)充分考慮到區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)發(fā)展差距及城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大的客觀事實，因地制宜進行公共衛(wèi)生治理。例如在進行城市風(fēng)貌管理時，大多數(shù)城市應(yīng)以美觀、創(chuàng)意、凸顯城市印象、建設(shè)公園城市等為目標(biāo)，而大多數(shù)鄉(xiāng)村則應(yīng)以美觀、整潔等為目標(biāo)；在進行傳染病防治時，應(yīng)注重分級建設(shè)城市傳染病防治體系，要求地級市實現(xiàn)傳染病醫(yī)院全覆蓋，對于縣級市則宜將目標(biāo)設(shè)定為實現(xiàn)醫(yī)院感染科及獨立傳染病區(qū)全覆蓋；在推進實現(xiàn)全民健康時，大城市應(yīng)積極推動設(shè)立高水平運動訓(xùn)練基地、大規(guī)模健身活動中心、大型體育公園，而針對鄉(xiāng)村則宜推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民文化活動中心建設(shè)、保障體育基礎(chǔ)設(shè)施齊備?？偠灾?、渝兩地應(yīng)因地制宜，發(fā)掘不同發(fā)展水平區(qū)域間存在的不同協(xié)同點，實現(xiàn)公共衛(wèi)生政策的多層次協(xié)同。

（四）試點先行，經(jīng)實踐檢驗后再推廣

實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公共衛(wèi)生政策協(xié)同也應(yīng)按照先行先試、總結(jié)經(jīng)驗、推廣復(fù)制的思路，結(jié)合試點地區(qū)效果反饋，再進行嘗試性推廣。例如，進行鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生治理試點：進行鄉(xiāng)村數(shù)字化公共衛(wèi)生治理，完善鄉(xiāng)村應(yīng)急避難場所布局，推動鄉(xiāng)村抗震、防洪、消防等安全設(shè)施建設(shè)，健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。又如，建立毗鄰地區(qū)公共衛(wèi)生治理高度一體化協(xié)同試點：推動試點區(qū)污水處理設(shè)施共建共享，固體廢物處理設(shè)施共建共享、文化體育設(shè)施共建共享、按可達性統(tǒng)籌120、110等服務(wù)范圍及合作建立醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。再如，推行突發(fā)公共衛(wèi)生事件點對點救援試點：探索構(gòu)建試點求助地與救援地預(yù)防準(zhǔn)備、響應(yīng)啟動、請求援助、溝通對接、資源調(diào)配等相關(guān)機制，實現(xiàn)試點兩地跨區(qū)域應(yīng)急治理協(xié)作。綜上，唯有上述試點內(nèi)容的科學(xué)性、可行性和可靠性在經(jīng)過實踐的充分證明后，才能在成渝地區(qū)大面積予以推廣。

（五）整合毗鄰地區(qū)公共衛(wèi)生資源，構(gòu)建協(xié)同化參與式公共衛(wèi)生體系

基于疾病的負外部性和健康的正外部性，必須打破衛(wèi)生資源的條塊化分割和鏈條式分布，強調(diào)區(qū)域共同體理念，以區(qū)域共建為立足點，以提升健康服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向，輔之以跨域公共衛(wèi)生政策協(xié)同，促進區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生資源的合理配置與互惠互享。[17]成渝毗鄰地區(qū)公共衛(wèi)生政策的深度協(xié)同有著天然的地理優(yōu)勢，加之經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的適度分離，符合一體化發(fā)展戰(zhàn)略的要求，能夠發(fā)揮地緣優(yōu)勢，促進區(qū)域發(fā)展，縮小區(qū)域差異，提高區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生治理能力。對毗鄰地區(qū)進行高度一體化協(xié)同探索，有利于推動毗鄰地區(qū)形成科學(xué)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，提高區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，滿足區(qū)域內(nèi)群眾多層次、多樣化、多變性的公共衛(wèi)生服務(wù)需求。

早前出臺的《川渝毗鄰地區(qū)合作共建區(qū)域發(fā)展功能平臺推進方案》，要求川、渝兩地政府合作推動建立成渝中部、川南渝西、川渝東北協(xié)同發(fā)展平臺。依照該方案的相關(guān)要求，在公共衛(wèi)生協(xié)同治理領(lǐng)域有如下幾個方面的工作是亟待完成的：首先，針對毗鄰地區(qū)生態(tài)保護問題，應(yīng)當(dāng)探索建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護制度規(guī)范，其內(nèi)容應(yīng)涵蓋區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入政策、長江經(jīng)濟帶發(fā)展負面清單、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法、突發(fā)環(huán)境事件協(xié)作處置機制、生態(tài)綜合補償機制等；其二，針對毗鄰地區(qū)居民公共衛(wèi)生服務(wù)問題，應(yīng)當(dāng)積極推動實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)信息共聯(lián)共享，消除區(qū)域內(nèi)社保、醫(yī)保結(jié)算障礙，實現(xiàn)其協(xié)同互認和無障礙移接續(xù)；其三，針對毗鄰地區(qū)公共衛(wèi)生治理財政投入問題，應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生治理成本分擔(dān)與利益共享機制，建立財政協(xié)同投入機制；其四，針對毗鄰地區(qū)公共衛(wèi)生政策協(xié)同的全民參與問題，應(yīng)當(dāng)以個體健康行為和家庭網(wǎng)絡(luò)為最小半徑，以社區(qū)健康服務(wù)和社群網(wǎng)絡(luò)為中觀界面，以政府健康工作和政策網(wǎng)絡(luò)為著力點，構(gòu)建全民參與、上下聯(lián)動的公共衛(wèi)生政策互動網(wǎng)絡(luò)。

（六）帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)與經(jīng)濟的良性互動

成渝地區(qū)雙層經(jīng)濟圈公共衛(wèi)生政策的協(xié)同，在帶來區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生治理能力提高的同時，也應(yīng)實現(xiàn)其與經(jīng)濟的良性互動，推動公共衛(wèi)生應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、健康食品產(chǎn)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以公共衛(wèi)生應(yīng)急產(chǎn)業(yè)為例，它主要是為預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件而提供相應(yīng)之公共衛(wèi)生產(chǎn)品及服務(wù)。出于公共衛(wèi)生產(chǎn)品及服務(wù)的公益性、供給時效性、非競爭性、非排他性等特征，其保障機制不能僅僅依靠市場運行機制進行資源配置與調(diào)節(jié)。政府往往會針對此類產(chǎn)業(yè)出臺相應(yīng)的扶持政策，通過稅收優(yōu)惠、創(chuàng)建園區(qū)平臺、驅(qū)動產(chǎn)業(yè)簇群、支持關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等舉措來引導(dǎo)和激勵相關(guān)企業(yè)發(fā)展。[18]伴隨成、渝兩地公共衛(wèi)生政策的協(xié)同程度不斷加深，必然要求完善公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，健全公共衛(wèi)生產(chǎn)品供給鏈，提高公共衛(wèi)生服務(wù)供給水平，這就為應(yīng)急醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、公共衛(wèi)生保障產(chǎn)業(yè)、大健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)、智慧健康生活產(chǎn)業(yè)等應(yīng)急產(chǎn)業(yè)提供了良好的發(fā)展機遇。

五、結(jié)語

健康是個體生存與發(fā)展的最基礎(chǔ)條件，也是整個社會不斷進步的關(guān)鍵一環(huán)，更是國家富強昌盛的重要衡量指標(biāo)。在公共衛(wèi)生體系中，健康產(chǎn)出與健康福利都是在各種政策的協(xié)同配合之下得以達成的。后疫情時代背景下，成渝地區(qū)公共衛(wèi)生政策協(xié)同應(yīng)堅守差異化協(xié)同的原則，針對實際所存在的問題就事論事，防范落入大而泛的套路。該區(qū)域內(nèi)的各政策主體應(yīng)該在政策制定、政策運行及反饋過程中真正做到有商有量、相互協(xié)作、聯(lián)合辦事，形成一套互動、互鑒、互議、互利的有機行為規(guī)范和規(guī)則，致力于打破行政分割的局限，促進區(qū)域公共衛(wèi)生治理布局的協(xié)同。

此外，必須明晰不同區(qū)域政府間的職權(quán)和責(zé)任，精準(zhǔn)把握政策協(xié)同目標(biāo)。首先，權(quán)責(zé)關(guān)系是公共衛(wèi)生政策協(xié)同過程中各主體的行動依據(jù)，模糊性和易混淆性的政策文本表達會對權(quán)責(zé)關(guān)系的落實造成毀滅性打擊。其次，相關(guān)政策主體只有準(zhǔn)確把握和理解經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，不斷探尋政策契合點，擴大政策協(xié)同的深度和廣度，才能在政策協(xié)同過程中對政策長期與短期目標(biāo)之間的關(guān)系予以清醒認識。

最后，還應(yīng)注意完善公共衛(wèi)生政策協(xié)同的評估和反饋，提升政策協(xié)同的連貫性。應(yīng)構(gòu)建動態(tài)的公共衛(wèi)生政策評價體系，采用政策文本量化、模擬仿真等多種實驗方法，就政策協(xié)同實施狀況進行實證分析，并以此作為政策改良的重要依據(jù)。與此同時，也要建立具有針對性的政策協(xié)同績效考核機制，倒逼在政策制定過程中加強溝通協(xié)作，共同制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策。唯有如此，成渝地區(qū)公共衛(wèi)生政策協(xié)同才能為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕添磚加瓦。