曾雪琴 于偉 孫雪 黃宵

“中醫(yī)藥”是對包括漢族醫(yī)藥和少數(shù)民族醫(yī)藥在內(nèi)的我國各民族醫(yī)藥的統(tǒng)稱。中醫(yī)藥反映了中華民族對生命、健康和疾病的認(rèn)識，具有悠久歷史傳統(tǒng)，是具有獨特理論和技術(shù)方法的醫(yī)藥學(xué)體系。

少數(shù)民族地區(qū)中藥材資源富集，有著深厚的中醫(yī)藥群眾基礎(chǔ)，更有傳承精華、守正創(chuàng)新發(fā)展中醫(yī)藥的濃厚氛圍。四川省素有“中醫(yī)之鄉(xiāng)、中藥之庫”的美譽；是全國第二大藏族聚居區(qū)、最大的彝族聚居區(qū)和唯一的羌族聚居區(qū)，歷來重視少數(shù)民族地區(qū)的中醫(yī)藥發(fā)展問題。為切實改善少數(shù)民族地區(qū)缺醫(yī)少藥的狀況，四川省2007年始實施“四川省民族地區(qū)中醫(yī)藥民族醫(yī)藥惠民工程”，2011年制定《四川省民族地區(qū)衛(wèi)生發(fā)展十年行動計劃（2011-2020年）》[1]，2018年啟動實施“十百千”工程，以推進(jìn)縣級中醫(yī)醫(yī)院“補缺補短和扶優(yōu)扶強”建設(shè)，加強基層和民族地區(qū)中醫(yī)藥服務(wù)能力提升；同時持續(xù)優(yōu)化扶貧政策措施，建立健全貧困地區(qū)中醫(yī)藥服務(wù)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)貧困地區(qū)基層中醫(yī)藥服務(wù)能力提升、優(yōu)質(zhì)資源下沉精準(zhǔn)“傳幫帶”這兩大工程，扎實開展駐村幫扶措施，健康扶貧工作成效明顯。2021年，四川省“十四五”中醫(yī)藥高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃明確提出“提升民族醫(yī)藥服務(wù)能力，加大優(yōu)質(zhì)中醫(yī)藥服務(wù)供給”等目標(biāo)，意在推動民族地區(qū)中醫(yī)藥高質(zhì)量發(fā)展。

我國首部全面、系統(tǒng)體現(xiàn)中醫(yī)藥特點的綜合性法律《中華人民共和國中醫(yī)藥法》（以下簡作《中醫(yī)藥法》）的正式施行，為少數(shù)民族地區(qū)的中醫(yī)藥發(fā)展提供了法律保障。

但是，少數(shù)民族地區(qū)的醫(yī)藥工作仍然存在發(fā)展不平衡、不充分的問題，其區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)問題仍未得到很好的改善，尤其是民族地區(qū)和貧困地區(qū)的中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展水平與居民健康需求不相適應(yīng)等矛盾較為突出[2]；中醫(yī)藥地方立法滯后于《中醫(yī)藥法》，對地方中醫(yī)藥特色和優(yōu)勢關(guān)注不夠，未能體現(xiàn)民族醫(yī)藥特點；發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)的扶持措施及監(jiān)管機制不夠明確與細(xì)化，缺乏可操作性[3]，未能滿足地方中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展需求[4]。本文擬選取川西三個少數(shù)民族自治州的農(nóng)村中醫(yī)藥發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，旨在了解該省“十百千”工程實施前后民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥發(fā)展現(xiàn)狀，分析其所所取得的成效與存在的問題，期能為民族地區(qū)中醫(yī)藥地方立法提供數(shù)據(jù)支撐，進(jìn)而推動《中醫(yī)藥法》在民族地區(qū)有效實施，助推民族地區(qū)中醫(yī)藥的傳承創(chuàng)新發(fā)展。

一、資料與方法

（一）資料來源與研究對象

數(shù)據(jù)來源于阿壩藏族羌族自治州（以下簡稱“阿壩州”）、甘孜藏族自治州（以下簡稱“甘孜州”）、涼山彝族自治州（以下簡稱“涼山州”）三個民族自治州（以下簡稱“民族自治州”）的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中醫(yī)藥服務(wù)監(jiān)測報表數(shù)據(jù)。研究對象主要為三個民族自治州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室。

（二）評價方法與分析內(nèi)容

選取三個民族自治州2017年（項目實施之前）至2018年（項目實施之后）農(nóng)村中醫(yī)藥服務(wù)發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行對比研究。分析內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的機構(gòu)數(shù)量、中醫(yī)藥適宜技術(shù)開展與中醫(yī)藥服務(wù)提供情況。

二、結(jié)果

（一）民族地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)總體情況

2018年三個民族自治州共有1117所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、同比增長1.73%，在全省同類機構(gòu)中的比例為25.36%、同比增加了0.42個百分點；共有7915所村衛(wèi)生室、同比增長6.33%，在全省同類機構(gòu)中的比例為14.86%、同比增加了1.08個百分點。（詳見表1）

表1 民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與村衛(wèi)生室的整體情況

（二）民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥適宜技術(shù)開展情況

2018年三個民族自治州能夠開展6類及以上中醫(yī)藥適宜技術(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院數(shù)量為836所，同比降低5.00%、降幅高于全省平均水平（-1.66%），其中涼山州減少的數(shù)量最多（18所）、阿壩州降幅最為明顯（-7.41%）；能開展6類及以上中醫(yī)藥適宜技術(shù)的機構(gòu)占比為74.84%、低于全省平均水平（92.67%），同比減少了5.31個百分點、降幅高于全省平均水平（-1.58%），其中甘孜州降幅最明顯（-10.35%）。（詳見表2）。

2018年三個民族自治州能開展4類及以上中醫(yī)藥適宜技術(shù)的村衛(wèi)生室數(shù)量為3390所，同比增加24.82%、增幅高于全省平均水平（-0.09%），其中涼山州增加數(shù)量最多（472所）、甘孜州增幅最為明顯（79.85%）；能開展4類及以上中醫(yī)藥適宜技術(shù)的機構(gòu)占比為44.73%，低于全省平均水平（76.32%），同比增加了8.24個百分點，增幅高于全省平均水平（1.00%），其中涼山州增幅最明顯（12.68%），（詳見表2）。

表2 民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥適宜技術(shù)開展情況

（三）民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥服務(wù)量

2018年三個民族自治州農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室，下同）中醫(yī)門急診量為629.56萬人次，同比增加54.30%、增幅高于全省平均水平（-0.68%），其中涼山州增加最多（228.23萬人次）、阿壩州增幅最為明顯（91.47%）；全年農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中醫(yī)門急診量占比為37.67%，低于全省平均水平（44.91%），同比增加了1.67個百分點，高于全省平均水平（-0.02%），涼山州增幅最為明顯（5.16%）。（詳見表3）

表3 民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥服務(wù)量及占比情況

三、討論

（一）民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥總體發(fā)展較好，但地區(qū)間發(fā)展不平衡

民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥總體發(fā)展較好。三個民族自治州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院數(shù)量、村衛(wèi)生室數(shù)量均有所增加，增幅高于全省平均水平，說明近年來四川省以“中醫(yī)藥強省戰(zhàn)略”為引領(lǐng)、實施的“十百千”工程及對民族地區(qū)中醫(yī)藥健康扶貧行動等措施較好地促進(jìn)了民族地區(qū)基層中醫(yī)藥的發(fā)展，一定程度上改善了民族地區(qū)基層中醫(yī)藥服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有利于提高基層中醫(yī)藥服務(wù)能力。

從地區(qū)分布來看，涼山州體量最大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室數(shù)量最多，但總體發(fā)展速度較慢。阿壩州鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室數(shù)量增加較明顯，但全年中醫(yī)門急診量降幅較為明顯；甘孜州開展4類及以上中醫(yī)藥適宜技術(shù)的村站數(shù)量及占比增加較為明顯，但其他方面發(fā)展速度較慢，甚至有所降低。這反映出三個民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥服務(wù)發(fā)展不平衡，阿壩州和甘孜州相對還要落后一些，故仍需對其在中醫(yī)藥適宜技術(shù)推廣培訓(xùn)等方面重點加強“補缺補短”建設(shè)和扶持力度，繼續(xù)開展中醫(yī)藥對口支援和精準(zhǔn)扶貧，以促進(jìn)民族地區(qū)中醫(yī)藥服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，確保民族地區(qū)人民群眾享有安全、有效、方便、價廉的中醫(yī)藥服務(wù)。

（二）民族地區(qū)中醫(yī)藥適宜技術(shù)開展情況村衛(wèi)生室較好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院則有待提升

《四川省中醫(yī)藥條例》明確規(guī)定“村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站應(yīng)當(dāng)提供中醫(yī)藥服務(wù)”[5]，《四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心中醫(yī)館基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》也明確要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能夠提供中藥飲片、針刺、艾灸、刮痧、拔罐、中醫(yī)微創(chuàng)、推拿、敷熨熏浴、骨傷、肛腸、其他類等項目中的6類以上中醫(yī)藥技術(shù)方法”[6]。結(jié)果顯示，三個民族地區(qū)能夠規(guī)范開展6類及其以上中醫(yī)藥適宜技術(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院數(shù)量及其占比，同比均有所下降，且低于全省平均水平；能開展4類及以上中醫(yī)藥適宜技術(shù)的村站數(shù)量及其占比，同比雖均有所增加，增幅也高于全省平均水平，但其比例仍遠(yuǎn)低于全省平均水平；與“到2020年，全省每個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能夠提供6類以上中醫(yī)藥適宜技術(shù)，100%的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站和70%以上的村衛(wèi)生室能夠提供4類以上中醫(yī)藥適宜技術(shù)”[7]的行動目標(biāo)，還存在較大差距。這反映出中醫(yī)藥適宜技術(shù)推廣培訓(xùn)項目雖然在民族地區(qū)村衛(wèi)生室取得了較好成績，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院層面還有待加強。中醫(yī)藥不僅要傳承，更需要創(chuàng)新，只有創(chuàng)新才更具有生命力。因此，有必要繼續(xù)開展各級各類中醫(yī)藥適宜技術(shù)推廣培訓(xùn)和比賽，提升中醫(yī)藥適宜技術(shù)的應(yīng)用水平，更好地發(fā)揮中醫(yī)藥在基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)中的優(yōu)勢和作用。

（三）民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥服務(wù)量大幅提升，但較全省平均水平仍存在一定差距

村衛(wèi)生室作為農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基層網(wǎng)點，提升其中醫(yī)藥服務(wù)能力，有利于筑牢基層中醫(yī)藥服務(wù)陣地。此次研究結(jié)果顯示，民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥服務(wù)量大幅提升，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中醫(yī)門急診量及其占比同比均有所增加，且增長幅度高于全省平均水平。近年來，立足于人民群眾的全生命周期健康服務(wù)需求，四川省基層中醫(yī)藥健康服務(wù)能力進(jìn)一步增強，服務(wù)可及性進(jìn)一步提升，中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)體系進(jìn)一步完善，但也應(yīng)看到距離“到2020年，全省基層中醫(yī)藥服務(wù)量穩(wěn)定在45%以上”[8]的目標(biāo)要求，仍存在較大差距。因此，亟需進(jìn)一步打通民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥服務(wù)“網(wǎng)底”，提升基層中醫(yī)藥服務(wù)可及性。一方面，應(yīng)持續(xù)實施基層中醫(yī)藥服務(wù)能力提升工程，開展中醫(yī)藥對口支援和精準(zhǔn)扶貧，提升基層中醫(yī)藥防治常見病、多發(fā)病的能力和急診急救能力，保障基本的中醫(yī)藥服務(wù)需求。另一方面，以實施中醫(yī)藥健康文化推進(jìn)行動為載體，注重中醫(yī)藥文化宣傳教育，積極推進(jìn)民族地區(qū)中醫(yī)藥文化“進(jìn)基層、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭”等科普宣傳活動，普及中醫(yī)藥科普知識，提升民族地區(qū)人民群眾對中醫(yī)藥文化的認(rèn)同感。

（四）民族地區(qū)中醫(yī)藥健康發(fā)展一定程度上得益于《中醫(yī)藥法》的推進(jìn)，但其中醫(yī)藥地方立法仍有待完善

目前，在民族中醫(yī)藥傳承保護中，仍存在以下主要問題：一是沒有專門針對民族民間醫(yī)藥保護傳承的法規(guī)政策，中醫(yī)藥地方立法很大程度上未能充分體現(xiàn)民族醫(yī)藥特色優(yōu)勢，存在扶持措施及監(jiān)管機制不夠明確與細(xì)化等問題，缺乏可操作性，民族民間醫(yī)藥傳承保護工作缺少政策法律的有效支持；二是民族民間醫(yī)藥很大程度上采用口耳相傳、師徒相傳等方式，這種傳承方式容易造成民族民間醫(yī)藥經(jīng)驗和技法失傳的風(fēng)險；三是民族民間醫(yī)藥資源保護及人才培養(yǎng)等資金不足問題。

加強民族地區(qū)中醫(yī)藥地方立法，是規(guī)范民族醫(yī)藥管理、破解民族醫(yī)藥發(fā)展中所面臨的困難和問題、提升民族醫(yī)藥服務(wù)能力、滿足人民群眾多元化衛(wèi)生健康服務(wù)等等的需要，也是保護民族醫(yī)藥非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的現(xiàn)實需要[9]。在秉承“對《中醫(yī)藥法》的原則性規(guī)定作出具體規(guī)定、對《中醫(yī)藥法》未作規(guī)定但確屬地方事務(wù)的事項作補充規(guī)定、對《中醫(yī)藥法》已具體規(guī)定的事項不作重復(fù)規(guī)定”等原則的基礎(chǔ)上，民族地區(qū)中醫(yī)藥地方立法應(yīng)突出地方特色。[10]

在立足于民族醫(yī)藥服務(wù)現(xiàn)狀、充分體現(xiàn)民族地區(qū)中醫(yī)藥特征的基礎(chǔ)上，應(yīng)遵循民族醫(yī)藥發(fā)展規(guī)律，完善民族地區(qū)中醫(yī)藥地方立法，制定針對民族民間醫(yī)藥保護傳承的專門法規(guī)和政策，最大限度地保持和發(fā)揮民族醫(yī)藥特色與優(yōu)勢，更好地滿足人民群眾對民族醫(yī)藥的服務(wù)需求。其具體切入點如下：第一，健全民族地區(qū)中醫(yī)藥管理體制，確保扶持、監(jiān)管、發(fā)展民族醫(yī)藥各項工作有序推進(jìn)；同時，以完善中醫(yī)藥管理體制機制為抓手，強化政府責(zé)任，加強民族地區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展的投入，解決民族醫(yī)藥發(fā)展基礎(chǔ)條件相對較差以及民族醫(yī)藥人才匱乏等問題。第二，細(xì)化扶持措施，鼓勵傳承創(chuàng)新。充分考慮民族地區(qū)的地方特色與特殊性，加快對民族地區(qū)民間名老醫(yī)生學(xué)術(shù)思想的搶救、整理研究和傳承工作，解決民族醫(yī)藥專家學(xué)術(shù)思想和經(jīng)驗難以傳承、特色診療技術(shù)方法瀕臨失傳、民族醫(yī)藥理論和技術(shù)方法創(chuàng)新不足等問題，更好地滿足民族地區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展需求。第三，加強地方民族醫(yī)藥的保護與監(jiān)管，確保行政監(jiān)管的周全與到位。加強民族醫(yī)藥扶持保護力度，重點解決民族醫(yī)藥發(fā)展不協(xié)調(diào)、民族野生藥物資源破壞嚴(yán)重等主要問題，促進(jìn)民族醫(yī)藥健康發(fā)展。

四、結(jié)語

中醫(yī)藥發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)、西部大開發(fā)、鄉(xiāng)村振興等系列重大戰(zhàn)略在四川疊加交匯，為建設(shè)新時代中醫(yī)藥強省創(chuàng)造了條件，民族地區(qū)中醫(yī)藥振興發(fā)展也迎來了天時、地利、人和的大好發(fā)展機遇。四川省高度重視中醫(yī)藥發(fā)展工作，率先修訂發(fā)布《四川省中醫(yī)藥條例》（第五版），制定《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》等政策，召開全省中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展大會，將中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展工作納入市（州）政府的績效考核。

四川省實施“十百千”工程，在民族地區(qū)大力實施中醫(yī)藥健康扶貧行動等系列舉措，民族地區(qū)農(nóng)村中醫(yī)藥服務(wù)因而發(fā)展較快，但其與全省平均水平仍存在較大差距，而且存在著地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象，中醫(yī)藥地方立法仍有待完善。在立足《中醫(yī)藥法》基本精神的前提下，民族地區(qū)應(yīng)遵循地方中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)律，了解地方中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展需求與特征，從健全中醫(yī)藥管理體制、鼓勵傳承創(chuàng)新、加強地方民族醫(yī)藥保護和監(jiān)管等方面著手，制定關(guān)于民族民間醫(yī)藥保護傳承的政策法規(guī)，探索并構(gòu)建適應(yīng)民族醫(yī)藥發(fā)展需要的政策法規(guī)體系，形成既符合《中醫(yī)藥法》立法精神，又滿足地方需求并突出地方特色的中醫(yī)藥地方規(guī)范性文件，進(jìn)一步完善民族地區(qū)立法體系，推動《中醫(yī)藥法》《四川省中醫(yī)藥條例》等相關(guān)法律法規(guī)在民族地區(qū)的有效實施，夯實中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的法治基礎(chǔ)，推動新時代民族地區(qū)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展。