摘? ?要：監(jiān)察工作信息是監(jiān)察權力運行的載體，監(jiān)察工作信息公開則是監(jiān)察工作全領域、全口徑、全流程的外化表現(xiàn)，在法治軌道上構建科學合理的監(jiān)察工作信息公開制度是實現(xiàn)“對監(jiān)督權進行再監(jiān)督”的必要保障。監(jiān)察工作信息公開制度承載了知情權與監(jiān)督權等公民的基本權利，以各級監(jiān)察委員會作為制度載體，以黨規(guī)與國法作為制度運行的規(guī)范依據(jù)，充分體現(xiàn)了該項制度所具有的法律屬性，需通過制定《監(jiān)察委員會監(jiān)察工作信息公開條例》予以規(guī)制。應科學界定監(jiān)察工作信息公開的范圍，完善主動公開方式，建立依申請公開方式，同時對監(jiān)察工作信息公開的監(jiān)督與救濟機制進行構設，以增強監(jiān)察工作信息公開制度的可操作性。

關鍵詞：監(jiān)察工作信息公開制度;監(jiān)察法規(guī);信息公開;監(jiān)察法治

中圖分類號：D922.114? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2022）02-0063-09

在全面依法治國背景下，監(jiān)察法治化理應成為中國式反腐的基本品格與特質。依循“依法設置”國家監(jiān)察權的改革思路，國家監(jiān)察體制改革在保留全國人大廣義監(jiān)督權的基礎上，賦予了國家監(jiān)察委員會監(jiān)察權，從而形成了立法、行政、司法、監(jiān)察四種權力分工配合的權力配置模式，進而使得腐敗治理體系由“三駕馬車”轉變?yōu)椤耙获R當先”①。在此背景下，原有反腐敗領域的信息公開經(jīng)由資源整合與法定化，實現(xiàn)了從“各自為戰(zhàn)”到“合力共治”腐敗治理模式的邏輯轉型。從國家監(jiān)察立法對監(jiān)察工作信息公開制度的功能定位來看，將其視為對“監(jiān)察機關和監(jiān)察人員監(jiān)督”的基本方式之一，同時也是發(fā)揮民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督功能的重要抓手?；诜锤瘮÷殭嗟霓D移與整合，加之合署辦公的制度實踐，監(jiān)察工作信息公開制度承載了以往“紀檢信息公開”“行政監(jiān)察公開”“檢察信息公開”的體量與作用。與此同時，由于《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）以及《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）對監(jiān)察工作信息公開制度規(guī)定的模糊性與抽象性，難免引發(fā)一系列的制度追問：通過《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察法實施條例》是否能為監(jiān)察工作信息公開制度的運行提供完整的規(guī)范依據(jù)？應當采用何種立法模式對監(jiān)察工作信息公開制度進行規(guī)制？如何建構出符合監(jiān)察權運行規(guī)律的監(jiān)察工作信息公開制度？鑒于此，本文認為監(jiān)察工作信息公開制度具有強烈的法律屬性，不宜陷入反腐敗領域政治屬性的路徑依賴，需要通過專門立法予以規(guī)制，以此達到“對監(jiān)督者進行再監(jiān)督”的制度構建目標。

一、監(jiān)察工作信息公開制度的立法模式

監(jiān)察工作信息公開制度是當代監(jiān)察法治發(fā)展的一個基本品格、基本趨向和基本原則，也是防治腐敗的一項重要舉措。以強化對權力運行的制約和監(jiān)督為基本目標，以公民知情權和監(jiān)督權的保障為法理內核，以各級監(jiān)察委員會作為制度運行的載體，以黨規(guī)與國法為規(guī)范依據(jù)的監(jiān)察工作信息公開制度具有強烈的法律屬性，實際上打造了權力監(jiān)督的閉環(huán)，需要通過專門立法的方式為該項制度的運行提供規(guī)范保障。

（一）法律屬性：監(jiān)察工作信息公開制度的屬性界定

國家監(jiān)察體制改革的實踐也從側面證明，在全面依法治國的背景下，即使是政治機關，其產(chǎn)生、設置、運轉也必須在法治軌道上進行?！耙婪ㄗ兎ā钡膶嵺`闡述了向監(jiān)察法治邁進的不懈努力，也內在地賦予了監(jiān)察工作信息公開制度的法律屬性。

第一，監(jiān)察工作信息公開制度承載了知情權與監(jiān)督權等公民的基本權利。憲法賦予人民管理國家事務以及批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利。監(jiān)察工作屬于國家事務，監(jiān)察機關屬于國家機關，監(jiān)察機關中的公職人員也屬于國家工作人員。公民行使申訴、控告或者檢舉權利的前提是知情，而落實監(jiān)察工作信息公開制度是確保公民此種監(jiān)督權實現(xiàn)的必要保障，也是憲法精神與原則的體現(xiàn)。同時，有學者從法理角度提出，信息是一種權利形態(tài)。[1]在我國，公共信息屬于公物，是被當作公共資源共享共用的，公共信息所有權應當屬于全體人民。①公權力機構只是基于權力被委托者的身份擔當管理員，公民有權獲取公權力機構履職行為所產(chǎn)生的相關信息。監(jiān)察機關屬于公權力機關，其所產(chǎn)生的監(jiān)察工作信息屬于公共資源，立法者和權力行使者應當最大限度地保持監(jiān)察機關履職行為的公開透明，保障公民知情權的實現(xiàn)。與前述權利相對應的是義務，公權力機關有義務將其持有或者保管的信息在不影響公共利益的前提下以一定方式公之于眾，使人民知悉其權力運作的過程與結果，以便監(jiān)督公權力的運行，這也正是實現(xiàn)公民知情權和監(jiān)督權的關鍵。此種權利義務關系狀態(tài)構成了監(jiān)察工作信息公開制度的理論基礎，事關公民知情權與監(jiān)督權的實現(xiàn)，內在地塑造了該項制度的法律屬性。

第二，監(jiān)察工作信息公開制度運行的載體即各級監(jiān)察委員會，是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，使得該項制度具有強烈的法律屬性。與西方國家的分權原則相比，我國的國家機構與權能的創(chuàng)設和整合遵循一套不同的邏輯和運行規(guī)律：人民將一種“概括性（總攬性）”的權力授予全國人民代表大會，基于國家治理的需要區(qū)分具有不同功能和性質的權能，由此創(chuàng)設不同種類的國家機構。同時，國家治理所需權能和國家機構的種類并不是在三權分立的思維槽臼中打轉，而是按照國家治理的實際需要不斷進階，可以基于一定的“政治決斷”[2]創(chuàng)設新的權能類型，實質上是一個具有高度包容性的開放式體制?！吨腥A人民共和國憲法修正案》（2018年）專設一節(jié)規(guī)定監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、設置的基本原則，也印證了此種機構與權能的創(chuàng)設邏輯，決定了監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關的法律特質，從而使得以其為載體的監(jiān)察工作信息公開制度具有強烈的法律屬性。

第三，黨規(guī)與國法的共治增強了監(jiān)察工作信息公開制度的法律屬性。在以往行政監(jiān)察體制下，反腐敗領域的信息公開職能由各主體分散行使。由于《監(jiān)察法》未能對監(jiān)察工作信息公開制度進行體系化設計，加之黨政合署辦公體制使得紀檢信息與監(jiān)察工作信息有時融為一體，很難細分，監(jiān)察機關不得不頻繁求助于紀檢部門頒行黨規(guī)黨法來為監(jiān)察權的順利運行輸送規(guī)則。[3]在此背景下，國家監(jiān)察委員會取得監(jiān)察立法權之后，在《監(jiān)察法實施條例》中對監(jiān)察工作信息公開進行了細化規(guī)定。如此一來，監(jiān)察工作信息公開制度具有了可操作性的規(guī)范依據(jù)。中國特色社會主義法治體系既包括國家法律體系也包含黨內法規(guī)體系，我國已經(jīng)建立了包括黨內法規(guī)與國家法律在內的兩類制度化反腐機制。[4]為此，不論是依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》等黨內法規(guī)，還是依據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》等法律法規(guī)，都是在法治軌道上履行監(jiān)察工作信息公開職責，充分體現(xiàn)了該項制度的自身特質與法治優(yōu)勢。

（二）何以可能：監(jiān)察法規(guī)的功能面向

依法制定監(jiān)察法規(guī)是國家監(jiān)察委員會履行憲法規(guī)定的法律職責以及進一步深化反腐敗工作所需要的職權和手段。[5]賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權只是“第一步”，在深化國家監(jiān)察體制改革背景下如何發(fā)揮監(jiān)察法規(guī)的應然功能便是“第二步”，二者同等重要。本文認為，監(jiān)察法規(guī)具有以下三個方面的功能面向，從而促使以監(jiān)察法規(guī)的形式對監(jiān)察工作信息公開制度進行規(guī)定成為可能。

第一，監(jiān)察法規(guī)是溝通紀檢監(jiān)察領域內黨規(guī)與國法的橋梁和紐帶。不可否認的是，紀法銜接命題的出現(xiàn)更多是源于黨對監(jiān)察機關的直接領導，也內嵌于政治機關的運行邏輯之中。紀檢監(jiān)察機關是黨和國家監(jiān)督的專責機關，分別依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀與憲法法律法規(guī)履行紀檢、監(jiān)察兩項職能。在深化監(jiān)察法治新時期，我們應該思考如何能夠在“物理合作”（合署辦公）的基礎上達致“化學融合”（紀法銜接）的目標。正如有學者所言，黨統(tǒng)一領導下的“紀監(jiān)互融”成為深化黨和國家監(jiān)督體系改革的典范性政治創(chuàng)舉[6]，紀監(jiān)互融涉及到組織機構、人員配置、事項安排乃至價值取向等關鍵性問題，需要相應的制度性規(guī)范予以規(guī)制，而監(jiān)察法規(guī)能夠以較低的法律位階與成本，擔當起黨規(guī)與國法協(xié)調的重任，是對“紀法銜接”命題的具體回應。具體到監(jiān)察工作信息公開制度，即以紀檢信息公開規(guī)范為藍本制定監(jiān)察工作信息公開規(guī)范，以此實現(xiàn)紀檢信息公開制度與監(jiān)察工作信息公開制度的銜接與融通。

第二，監(jiān)察法規(guī)在監(jiān)察法治實現(xiàn)路徑中發(fā)揮著重要的作用。要實現(xiàn)監(jiān)察法治，可以采取“自上而下”的監(jiān)察法典化及“自下而上”的法規(guī)探索化兩種不同路徑①，國家層面還未明確監(jiān)察法治的具體實現(xiàn)路徑。但可以肯定的是，監(jiān)察法規(guī)在其中任一路徑中均具有重要意義，這也是其實踐合理性與現(xiàn)實意義所在。在第一條路徑中主要發(fā)揮細化和執(zhí)行的作用，此處的“執(zhí)行”指的是在已有監(jiān)察法律的前提下，針對該法律制定執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)。例如《監(jiān)察法實施條例》的制定目的即更好地執(zhí)行《監(jiān)察法》，對《監(jiān)察法》進行了全面的細化。在第二條路徑中主要發(fā)揮試錯作用，在國家監(jiān)察體制改革尚未結束仍處于探索期的現(xiàn)實情境下，保有謹慎態(tài)度進行探索性立法具有一定的必要。具體到監(jiān)察工作信息公開制度，在監(jiān)察機關內設機構、職能配置還在不斷調試與完善的背景下，以監(jiān)察法規(guī)的形式，而非貿然制定相關法律（狹義的法律），是符合現(xiàn)實情景的選擇。

第三，監(jiān)察法規(guī)對于充實監(jiān)察法規(guī)范體系具有重要價值。②我國的監(jiān)察法規(guī)范體系到目前為止仍十分稀薄，大量規(guī)定還比較概括，許多重要內容仍然存在著立法空白，不足以為監(jiān)察權的運行提供充足的規(guī)范供給，亟需以監(jiān)察法規(guī)的形式對上位法進行細化。同時，法律與法規(guī)的不同功能面向決定了監(jiān)察法規(guī)要不斷提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性，減少監(jiān)察機關擁有太大自由裁量權而帶來權力濫用的風險。監(jiān)察法規(guī)的規(guī)定越具體、可操作性越強，對監(jiān)察機關的工作就越具有指引性;反之，其規(guī)定越是模糊、可操作性越差，監(jiān)察機關的自由裁量權就越大。縱覽《監(jiān)察法》中關于監(jiān)察程序與監(jiān)察措施的規(guī)定，出現(xiàn)了大量的“根據(jù)需要”“及時”“可以”等酌定性質的表述，這些概括性的規(guī)定為監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權提供便利的同時也容易引發(fā)監(jiān)察機關濫用自由裁量權的風險?！侗O(jiān)察法實施條例》是國家監(jiān)察委員會擁有監(jiān)察立法權之后制定的第一部監(jiān)察法規(guī)，其重要意義不僅在于對《監(jiān)察法》進行了細化規(guī)定，更重要的是開啟了監(jiān)察法治的新篇章，充實和完善監(jiān)察法規(guī)范體系，即監(jiān)察體制改革的深化要以法治化的模式完善對于權力監(jiān)督的制度性建構。[7]但不應該將《監(jiān)察法實施條例》定位于“畢其功于一役”，而只是對監(jiān)察法中的相關規(guī)定進行細化即可，未來仍需要對《監(jiān)察法》中的重要制度以監(jiān)察法規(guī)（單行法規(guī)）的形式予以細化①，而監(jiān)察工作信息公開制度便是其中之一。

（三）何以規(guī)制：制定《監(jiān)察委員會監(jiān)察工作信息公開條例》

《監(jiān)察法》第54條的核心要義是以監(jiān)察工作信息公開制度為抓手，推動民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的落實落地?！侗O(jiān)察法實施條例》第255條細化了《監(jiān)察法》的相關規(guī)定，對監(jiān)察工作信息公開的范圍進行了明確，但仍然十分模糊，亟需對監(jiān)察工作信息公開制度的責任機構、公開范圍、主動公開與依申請公開的方式、程序、監(jiān)督與救濟渠道等進行完整的規(guī)定。在立法模式的選擇上，建議參照政府信息公開制度的立法路徑，先行制定相關監(jiān)察法規(guī)，待時機成熟再用狹義法律的形式進行規(guī)范。正如有學者指出的，《政府信息公開條例》的實施，有力推進了法治政府建設進程，為加強民主監(jiān)督、預防腐敗提供了制度保障。[8]《監(jiān)察委員會監(jiān)察工作信息公開條例》的制定將進一步推動監(jiān)察工作信息公開制度的規(guī)范化、體系化及法治化，進而助推反腐敗制度體系的完善。

在制定該條例時要注意以下幾點：其一，在黨政合署辦公的制度模式下，以保障公民知情權為內核的監(jiān)察工作信息公開制度具有強烈法律屬性，但如何處理好紀檢信息與監(jiān)察工作信息的關系是必須面對的難題。其二，隨著民主與法治的發(fā)展，信息公開的范圍呈越來越擴大的趨勢，體現(xiàn)了我們黨將權力置于陽光之下，主動接受監(jiān)督的自覺與自信。要在吸收黨務公開、政務公開、司法公開成功經(jīng)驗的基礎上，對監(jiān)察工作信息公開的范圍進行界定。其三，對監(jiān)察機關履行監(jiān)察工作信息公開職責進行主體、范圍和程序上的規(guī)制，屬于權利的事前保障，而當監(jiān)察機關的職權行為侵犯相關主體的利益時，就需要權利的事后保障，需要明確監(jiān)察工作信息公開制度的監(jiān)督與救濟方式。

二、監(jiān)察工作信息公開的范圍界定

立法本身就是利益衡量的結果，在信息公開領域，立法的核心問題是公開的范圍，公開的范圍實質上是權衡各種社會關系的體現(xiàn)。要使監(jiān)察工作信息公開制度取得實效，則必須對監(jiān)察工作信息公開的范圍進行界定。本文認為，結合相關法律法規(guī)對監(jiān)察委員會法定職責的規(guī)定，應當將監(jiān)察工作信息劃分為以下幾類，進而根據(jù)信息內容的特性對全社會或者特定公眾進行公開。

第一，關于機構職能類監(jiān)察工作信息。機構職能類監(jiān)察工作信息主要包括領導機構與組織機構兩大類，其中領導機構類信息主要包括紀律檢查委員會的書記、副書記、常務委員會委員、委員以及監(jiān)察委員會主任、副主任、委員的姓名、履歷、分管工作等信息。組織機構類信息主要包括內設職能部門、直屬單位的名稱、職責事項以及派駐（派出）紀檢監(jiān)察機構名單等。

第二，關于工作動態(tài)類監(jiān)察工作信息。工作動態(tài)類監(jiān)察工作信息主要包括以下幾類：（1）公務員招考信息;（2）部門會議信息;（3）通知公告公示;（4）日常工作動態(tài);（5）人大代表和政協(xié)委員提案辦理情況。目前來看，各地紀檢監(jiān)察機關主要存在第五類即人大代表和政協(xié)委員提案辦理情況信息缺失的問題。

第三，關于監(jiān)察業(yè)務類監(jiān)察工作信息。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關整合了行政監(jiān)察機關的行政監(jiān)察權、檢察院的職務犯罪偵查權和預防腐敗職權，依法行使監(jiān)督、調查、處置三項職權，這三項職權正是監(jiān)察工作的核心業(yè)務，理應也是信息公開的重點和關鍵。據(jù)此，可以將監(jiān)察業(yè)務類監(jiān)察工作信息分為監(jiān)督類、調查類和處置類三類信息。

一是監(jiān)督類信息。根據(jù)《監(jiān)察法》關于監(jiān)察機關職責的規(guī)定，還可以將其細分為三類：（1）執(zhí)法監(jiān)督類信息，主要包括開展日常監(jiān)督、專項監(jiān)督、巡視巡查監(jiān)督情況、查處違反中央八項規(guī)定精神、群眾身邊的腐敗和作風問題的情況等。（2）廉政教育類信息，主要包括對監(jiān)察對象進行廉政教育、法治教育、道德教育的方式、成效，開展預防腐敗工作的相關情況等。（3）檢舉控告類信息，主要包括受理檢舉控告的機構、方式（電話、網(wǎng)站等）、程序等，檢舉控告類信息在《監(jiān)察法實施條例》關于監(jiān)察工作信息公開范圍的規(guī)定中予以了體現(xiàn)。

二是調查類信息。主要是監(jiān)察對象接受監(jiān)察調查信息，內容應當包括時間、接受審查調查人員的姓名、職務、履歷等情況。監(jiān)察委員會調查活動強制措施限制實際基本權利，很容易使公民基本權利受到非法侵犯。[9]為此，應當將限制調查對象人身權、財產(chǎn)權等基本權利的強制措施行使情況在實施后適當時間對特定對象（近親屬或者利害關系人等）進行宣告或公示，例如行使留置措施、查封、扣押、凍結措施等。

三是處置類信息。根據(jù)《監(jiān)察法》關于監(jiān)察機關處置職責的相關規(guī)定，可以將其分為以下幾類：（1）對違法的公職人員進行談話提醒、批評教育、責令檢查、予以誡勉或者作出政務處分決定的情況。（2）對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責的情況;涉嫌職務犯罪的，移送人民檢察院依法審查、提起公訴的情況。（3）向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議的情況。需要注意的是，監(jiān)察建議有利于糾正不當處分行為，有利于完善廉政制度規(guī)范，從而發(fā)揮腐敗治理的協(xié)同效應[10]，應當高度重視監(jiān)察建議的公開，最大程度發(fā)揮其上述功能。

第四，關于法規(guī)政策類監(jiān)察工作信息。紀檢監(jiān)察權承載了紀律檢查權和國家監(jiān)察權的二元屬性，必須引入黨內法規(guī)與國家法律對其進行共治。[11]為此，監(jiān)察工作信息公開中的法規(guī)政策類主要包括三個方面：（1）反腐敗領域內的相關黨內法規(guī)，例如《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等。（2）監(jiān)察法規(guī)范體系中的國家法律部分，主要是憲法、監(jiān)察法律、監(jiān)察法規(guī)等，例如《監(jiān)察法》《政務處分法》《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實施條例》等。（3）監(jiān)察機關的政策報告，主要是各地紀委監(jiān)委印發(fā)的政策文件，例如《國家特約監(jiān)察員工作辦法》《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》《甘肅省特約監(jiān)察員工作辦法》等。

第五，關于決策信息類監(jiān)察工作信息。決策信息類監(jiān)察工作信息主要包括以下幾個方面：（1）規(guī)劃類信息，例如廉政建設規(guī)劃、部門預算情況說明等。（2）工作總結類信息，例如紀律檢查委員會全體會議上的工作報告等。（3）公開征集事項、征求意見類信息，例如國家監(jiān)察委員會對監(jiān)察法規(guī)草案進行公開征求意見的信息。（4）相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

三、監(jiān)察工作信息公開方式的體系建構

監(jiān)察工作信息的公開方式包括主動公開與依申請公開兩大類。目前來看，主動公開方式初步建立，但具體機制尚存缺陷。依申請公開方式缺失，利害關系人無法通過依申請公開程序獲取相關信息。

（一）完善主動公開方式

第一，主動公開的期限?！墩畔⒐_條例》規(guī)定應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內及時公開，參照政府信息公開的規(guī)定，結合監(jiān)察工作信息公開多層級審批程序的設置，應當規(guī)定在監(jiān)察工作信息形成或者變更之日起30個工作日內及時公開。

第二，主動公開的方式。主要有各級紀委監(jiān)委的官方網(wǎng)站、微信公眾號、微博、檔案館、圖書館、新聞發(fā)布會、廣播、報刊等方式。需要注意的是，關于監(jiān)察法規(guī)的公布形式問題，本次《監(jiān)察法實施條例》是以中華人民共和國國家監(jiān)察委員會公告的形式發(fā)布，借鑒行政法規(guī)的公布形式，應當盡快建立《國家監(jiān)察委員會公報》制度。

第三，主動公開的程序機制。監(jiān)察機關主動公開的程序可以概括為“四級管理”程序：首先是制作程序，監(jiān)察工作的每一個環(huán)節(jié)都要遵循辦事留痕原則，方便日后的公開與監(jiān)督。其次是審批程序，監(jiān)察工作信息具有實效性，應當遵循隨時制作、隨時審批的原則，而非定期審批。日常信息先由辦事機構負責人進行審批，而后再經(jīng)信息公開機構負責人審批即可公開。對于重要的公開事項，在上述審批程序之外，還應當經(jīng)過監(jiān)察機關分管負責人或者主要負責人審批。再次是公布程序，充分利用上文所述的公開方式，確保監(jiān)察工作信息準確、完整、及時地公開。最后是備案程序，以便日后方便查詢以及明晰責任。

第四，審批的原則。多層級負責人的審批機制有利于不同層級的領導人員在不同政治站位上考量政治因素，確保監(jiān)察事務的政治正確性，有效彌補了就案辦案法律思維方式的局限性。[12]但也不可避免地會弱化甚至抹滅監(jiān)察工作信息公開制度的法律屬性，應當確立明確的審批原則，以此達到政治屬性與法律屬性的平衡與融貫。其一，政治性原則。監(jiān)察機關的政治屬性決定了某些信息具有極強的政治性，要以高度的政治站位和全局觀進行審視與判別。其二，保密性原則。例如《監(jiān)察法實施條例》第99條、第105條、第117條、第121條等規(guī)定了監(jiān)察措施實施時的保密性要求，在其實施完畢前不得予以公開。當監(jiān)察工作信息的公開可能會導致串供、隱藏與銷毀證據(jù)時，也不得予以公開。同時，監(jiān)察機關應當按照《中華人民共和國保密法》或者其他法律法規(guī)的有關規(guī)定對監(jiān)察工作信息是否屬于公開范圍進行保密審查。其三，比例原則。比例原則是公權力運行應當遵循的基本準則，對于監(jiān)察權法治化運行無疑大有裨益。[13]當監(jiān)察效能與保護被調查人及其近親屬合法權益發(fā)生沖突時，應當遵循比例原則的要求進行判斷。

（二）建立依申請公開方式

監(jiān)察機關及其工作人員多以監(jiān)察機關是政治機關，所形成的信息具有高度的政治性、保密性等理由，排斥依申請公開方式。但依申請公開方式是保障相關人員知情權、監(jiān)督權的重要面向，應當進行細致地建構。

第一，依申請公開的申請主體范圍。不可否認的是，反腐敗工作本身具有較強的保密性要求，監(jiān)督中的信息不對稱程度更高。[14]監(jiān)察工作信息公開無法像政府信息公開取消“三需要”（自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要）條款，從而將申請人資格完全放開。綜合相關因素，應當將依申請公開的申請主體范圍限定為兩類：（1）公民、法人或者其他組織，可以根據(jù)科研活動的特殊需要，向各級監(jiān)察機關申請獲取相關監(jiān)察工作信息。紀檢監(jiān)察機關的內部架構與運行程序內部性較為突出，使得監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件存在程序不透明的問題，研究者在外部很難觀察到其運作機制及規(guī)律。如此一來，監(jiān)察法研究的很多成果落實不到具體的問題，基本上是在制度層面、宏觀理論層面打轉，規(guī)范主義、制度主義的研究較多，缺乏對某一個具體的監(jiān)察主體行為的全景描述，從而未能形成對監(jiān)察規(guī)范與監(jiān)察事實互動的精細觀察。在《監(jiān)察官法》明確鼓勵監(jiān)察學科建設的背景下，賦予有科研需要的公民、法人及相關組織依申請公開的主體資格確有必要。（2）被監(jiān)督、調查、處置的對象及其近親屬與辯護律師?！侗O(jiān)察法》第60條賦予了被調查人及其近親屬在特定情形下的申訴權，申訴權的有效行使必定要求特定信息的知情權。再者，《監(jiān)察法》及《監(jiān)察法實施條例》均規(guī)定被調查人被留置后，應當及時通知被留置人員所在單位及家屬，并且規(guī)定了保障被留置人員飲食、安全、休息等措施，被留置人員家屬有權了解監(jiān)察機關是否切實履行了該項法定職責，就需要申請監(jiān)察機關公開相關措施的落實情況。

第二，依申請公開的程序。（1）申請的提出。申請人應當填寫《監(jiān)察工作信息公開申請表》，對所需要的信息進行詳盡、明確地描述，填寫申請的理由。（2）申請的方式?？梢圆捎绵]政信函、傳真、電子郵件等書面方式，采用書面申請確有困難的，申請人可以口頭提出，由監(jiān)察機關信息公開辦公室工作人員代為填寫申請情況。（3）申請的處理。主要是監(jiān)察機關內部的審批程序，分為審查受理、登記、審批、答復等環(huán)節(jié)。（4）申請人認為依申請公開的特定監(jiān)察工作信息涉及到不特定多數(shù)人或者社會公眾利益的，需要公眾廣泛知曉或者參與監(jiān)察決策的，可以建議監(jiān)察機關對該信息進行主動公開。

四、監(jiān)察工作信息公開監(jiān)督與救濟機制的完善

反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權力，推進反腐敗工作規(guī)范化、法治化、科學化，監(jiān)察機關應從主體限定、公開范圍、行使程序等方面落實監(jiān)察工作信息公開制度。在現(xiàn)有的監(jiān)察工作信息公開機制下，需要引入監(jiān)督與救濟機制對監(jiān)察工作信息公開制度本身予以再監(jiān)督。

（一）完善監(jiān)察工作信息公開的監(jiān)督機制

評估工作作為衡量制度效應的一種有效方式，本身是一種有效的監(jiān)督反饋機制，對于推動制度的完善具有不可替代的作用。[15]要使監(jiān)察工作信息公開制度取得實效，就必須建立符合監(jiān)察工作信息公開制度運行規(guī)律的評估機制。

第一，明確監(jiān)察工作信息公開制度的評估主體。在以往的政務公開考核中，行政監(jiān)察部門發(fā)揮著重要作用。但是在國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察工作信息公開交由誰來評估考核成為難題。鑒于該項制度所具有的政治性與保密性，不宜由第三方評價機構來進行評估。將監(jiān)察工作信息公開的評估與監(jiān)督職權交由特約監(jiān)察員行使，則具有多方面的合理性。（1）符合特約監(jiān)察員制度建立的初衷，即“對監(jiān)督權的再監(jiān)督”。（2）符合特約監(jiān)察員的工作職責，即“對紀檢監(jiān)察機關及其工作人員履行職責情況提出意見、建議的權利”①。（3）符合特約監(jiān)察員的制度特性，特約監(jiān)察員不是監(jiān)察機關工作人員，具有異體監(jiān)督的制度特性，可以充分發(fā)揮其監(jiān)督效能。

第二，完善監(jiān)察工作信息公開制度的評估方式。在評估機制建立初期，可以采取定期評估的方式。當該項機制運行成熟與穩(wěn)定后，就要從定期評估逐步向常態(tài)化評估方式轉變。

第三，建立監(jiān)察工作信息公開制度的反饋機制。監(jiān)察工作信息公開并不是單向度的政策宣示與信息傳遞，而是評估主體與監(jiān)察機關、社會公眾與監(jiān)察機關、評估主體與社會公眾“三維式”的互動反饋形式。

（二）完善監(jiān)察工作信息公開的救濟機制

權利保障有兩層含義：一是在權利未受侵犯之前即存在的保障權利充分實現(xiàn)和不受侵犯的措施與制度，其著眼點在于保障原權利的實現(xiàn)，屬于權利的事前保障。二是當權利受到侵犯之后而存在的權利救濟措施與制度，其著眼點在于恢復和補償受到侵犯的原權利，屬于權利的事后保障。前文所述屬于對公民知情權、監(jiān)督權的事前保障，需要對權利的事后保障進行建構。

第一，確立監(jiān)察工作信息公開救濟的基本原則。監(jiān)察工作信息公開的救濟應以職權行使合法性的否定為前提，根據(jù)“任何人不得當自己案件的法官”這一自然公正原則的要求，應當以外部救濟為主，內部救濟為輔。

第二，明確監(jiān)察工作信息公開救濟的對象。需要救濟的不僅是監(jiān)察工作信息公開的要求得不到滿足的申請人，對于主動公開或者依申請公開監(jiān)察工作信息使其財產(chǎn)權、隱私權等受到損害的當事人，理應受到同樣的救濟，因為知情權與隱私權二者同等重要。

第三，完善監(jiān)察工作信息公開的內部救濟方式。在行政監(jiān)察體制下，也不乏行政監(jiān)察機關作為被告的相關案件，絕大多數(shù)判決形成于國家監(jiān)察體制改革全面鋪開以前（即2018年之前）。要求監(jiān)察機關依照《行政監(jiān)察法》和《政府信息公開條例》履行監(jiān)察工作信息公開職責的案件最多。造成起訴人在行政監(jiān)察訴訟中敗訴的主要原因有以下兩點：一是法院從行政監(jiān)察行為的性質及監(jiān)察機關職責看，認為其是行政權的內部監(jiān)督行為，不屬于司法審查權限范圍，故不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。二是以要求監(jiān)察機關公開監(jiān)察工作信息屬于內部管理信息或者黨政機關往來的過程性材料而不屬于政府信息公開的范圍為由，駁回起訴或駁回原告的訴訟請求。目前《監(jiān)察法》中構建了復審、復核、申訴、復查、國家賠償?shù)亩鄬哟尉葷w系，應當將監(jiān)察工作信息公開的救濟納入其中。

第四，建構監(jiān)察工作信息公開的外部救濟方式。制約公權是現(xiàn)代司法的重要功能，主要是指把公權力的運行納入法治軌道。[16]在監(jiān)察體制改革后，行政監(jiān)察升格為國家監(jiān)察，早已突破了純粹的內部行政行為的范疇，不屬于行政權的內部監(jiān)督行為，應當以監(jiān)察工作信息公開制度為突破口，將監(jiān)察權能的行使納入司法審查權限范圍。隨著信息公開理論和實踐的發(fā)展，對于過程性信息或者內部管理信息只要對相對人的權益造成了實際影響，就應當予以公開。公職人員與普通公民一樣享有憲法所規(guī)定的系列基本權利，目前行政訴訟在一定條件下能使憲法的權利得到部分的救濟，但是對于公職人員權利的救濟則顯得力不從心。后續(xù)改革應在細化現(xiàn)有救濟途徑的同時，彌補異體救濟的制度缺失，以更好地推進監(jiān)察法治建設。

五、結? ?論

“制定法經(jīng)常支離破碎、考慮不周并且不公正?！盵17]基于人類認知的有限性與實踐的復雜性，“良法”往往是“有限”的，更多情況下是一種理想的法律狀態(tài)。盡管《監(jiān)察法實施條例》第255條對《監(jiān)察法》第54條中監(jiān)察工作信息公開制度進行了細化與完善，但該項制度仍呈現(xiàn)出公開范圍狹窄、公開程序不明、救濟與監(jiān)督渠道缺失等弊端。監(jiān)察法治的理論推動與權力公開運行的實踐要求，決定了僅以此類規(guī)范不足以為監(jiān)察機關履行監(jiān)察工作信息公開職責提供完整的規(guī)范依據(jù)。結合上文討論內容，本文主要對監(jiān)察工作信息公開的范圍、方式、程序、時限與監(jiān)督提出以下修改建議：

第一，在監(jiān)察工作信息公開范圍方面，將《監(jiān)察法實施條例》第255條修改為：（1）機構職能類;（2）工作動態(tài)類;（3）監(jiān)察業(yè)務類;（4）法規(guī)政策類;（5）決策信息類;（6）其他依法應當公開的信息。國家監(jiān)察委員會可以用政策文件的形式對上述六類信息的詳細公開內容進行釋明。

第二，增加規(guī)定監(jiān)察工作信息公開方式，表述為：監(jiān)察委員會公開監(jiān)察工作信息，采取主動公開與依申請公開相結合的方式。在科研活動方面有特殊需要的公民、法人或者其他組織以及被監(jiān)督、調查、處置的對象及其近親屬與辯護律師可以向各級監(jiān)察委員會申請獲取相關監(jiān)察工作信息。

第三，增加規(guī)定監(jiān)察工作信息公開程序，表述為：監(jiān)察委員會公開監(jiān)察工作信息，應當履行制作、審批、公布、備案程序，規(guī)范審批程序與標準，對于重要信息的公開要及時請示報告。

第四，增加規(guī)定監(jiān)察工作信息公開時限，表述為：屬于主動公開范圍的監(jiān)察工作信息，應當自該監(jiān)察工作信息形成或者變更之日起30個工作日內及時公開。監(jiān)察委員會收到監(jiān)察工作信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復;不能夠當場答復的，應當自收到申請之日起30個工作日內予以答復。

第五，增加規(guī)定監(jiān)察工作信息公開的監(jiān)督機制，表述為：監(jiān)察委員會應當邀請?zhí)丶s監(jiān)察員對監(jiān)察工作信息公開工作進行定期評估。

監(jiān)察工作信息公開制度作為對公權力公開運行原則的一次重要實踐，無論是觀念的革新、理論的進步抑或是制度的建構，都需要較長時間的積累與沉淀。當前，監(jiān)察工作信息公開的范圍、方式、救濟及監(jiān)督應當采取有限目標下的制度設計。隨著改革的逐步完善，監(jiān)察機關的各項職權也逐步明晰和確定，監(jiān)察工作信息公開制度也必將更加科學和明確。權力只有公開運行，才能防止被濫用，在監(jiān)察體制改革大背景下，建立監(jiān)察工作信息公開制度正當其時。人民正是在一次次查詢監(jiān)察工作信息的過程中體驗到當家作主的制度優(yōu)勢，監(jiān)察機關正是在曬著一張張“權力清單”中時刻保持著對權力邊界的警醒，也正是在一次次公開還是不公開監(jiān)察工作信息的利益衡量中，正義不但可以為人民群眾所感受，而且越來越清晰可鑒。一個開放、透明的監(jiān)察機關，不僅是腐敗治理能力現(xiàn)代化的標志之一，也是中國向世界證明制度自信的說明書。

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Disclosure of Supervision Information and Its Perfection

XU Ke （School of Administrative Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， Chongqing， China）

Abstract： Supervision information is the carrier of supervision power execution， its disclosure being the all-perspective， all-area， all-procedure externalization of supervision， the construction of a scientific and reasonable mechanism for such disclosure abiding by the rule of law safeguarding the re-supervision of supervision. Disclosure of supervision information bears the public rights to be informed and supervision， and， loaded on the system of different level supervision committees institutionally founded upon Party regulations and state laws， it is a full demonstration of the legal property of this system thus requiring directions of specialized legislation. Disclosure range is to be demarcated， voluntary disclosure means to be perfected， disclosure upon appealing mechanism to be constructed with the construction of a supervision mechanism for such disclosure and remedies for the operative qualities of this mechanism.

Key words： disclosure mechanism for supervision information; discipline inspection laws and regulation; information disclosure; rule of law for discipline inspection

① 所謂“三駕馬車”，是指由紀委為主導、檢察院為保障、政府監(jiān)察機關為補充的三軌并行、相對獨立、分工協(xié)作的腐敗治理模式;所謂“一馬當先”，是指經(jīng)由資源整合，打破現(xiàn)有的憲制結構，形成“一府一委兩院”的憲制結構，構建全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系。

① 公共信息一般特指公權力運作中以一定方式記錄和保存的信息，公共信息權可以分為信息所有權和信息使用權。

① “自上而下”的監(jiān)察法典化路徑指的是對于監(jiān)察領域中關鍵性和重要性事項采用狹義法律的形式進行規(guī)定，最后形成體系科學、內容完備的法典化形式;“自下而上”的法規(guī)探索化路徑指的是對于監(jiān)察領域中關鍵性和重要性問題先采用監(jiān)察法規(guī)的形式予以規(guī)定，待理論和實踐探索成熟后，再用法律的形式予以規(guī)范。

② 所謂“監(jiān)察法規(guī)范體系”，指的是以憲法中監(jiān)察權的形成性規(guī)范為核心，以《監(jiān)察法》為基礎性和綱領性法律，以全國人大及其常委會制定的其他監(jiān)察相關法律為配套，以國家監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察法規(guī)為骨干，以涉及監(jiān)察權運行的其他法律法規(guī)及黨內法規(guī)為補充的統(tǒng)一協(xié)調的法規(guī)范體系。

① 如果我們將《監(jiān)察法實施條例》視為綜合性監(jiān)察法規(guī)，未來針對《監(jiān)察法》中某一項制度進行細化規(guī)定的監(jiān)察法規(guī)，可稱其為“單行性監(jiān)察法規(guī)”。

① 《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》第九條規(guī)定：“特約監(jiān)察員履行對紀檢監(jiān)察機關及其工作人員履行職責情況進行監(jiān)督，提出加強和改進紀檢監(jiān)察工作的意見、建議的職責?！?/p>

收稿日期： 2021-10-23

基金項目： 西南政法大學行政法學院闡釋黨的十九屆四中全會精神專項課題（XZZX-2019171）

作者簡介： 許柯（1997— ），男，山西朔州人，西南政法大學行政法學院碩士研究生。