戚聿東 劉歡歡

內(nèi)容提要：數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的金融科技具有創(chuàng)造性破壞的特征，其帶來的創(chuàng)新收益和風(fēng)險成本同時發(fā)展、相互轉(zhuǎn)換，為傳統(tǒng)金融監(jiān)管帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟需通過監(jiān)管轉(zhuǎn)型實現(xiàn)激勵創(chuàng)新和風(fēng)險控制的動態(tài)平衡。在適應(yīng)性監(jiān)管理念逐漸受到認(rèn)可的背景下，監(jiān)管沙盒作為適應(yīng)性監(jiān)管的實踐形式，能夠為市場各類主體帶來經(jīng)驗密集型的收益：通過真實世界的試驗結(jié)果降低技術(shù)不確定性，基于有效的信息交互減少信息不對稱性，有效化解監(jiān)管者與被監(jiān)管者、新進(jìn)入者與后進(jìn)入者之間的矛盾，在控制風(fēng)險的基礎(chǔ)上最大限度地推動創(chuàng)新。因此，監(jiān)管沙盒不僅是一項創(chuàng)新工具，更是推動監(jiān)管轉(zhuǎn)型由理論走向?qū)嶋H的重要依托。

一、問題提出

在新一輪科技革命的浪潮中，金融科技(Fintech)作為技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合的產(chǎn)物，在全球范圍內(nèi)迅速興起。截至目前，金融科技已經(jīng)歷了三個發(fā)展階段[1]：首先是由電報電纜技術(shù)驅(qū)動的Fintech1.0，引發(fā)了自動取款機(jī)(ATM)、銷售終端(POS)機(jī)等基礎(chǔ)設(shè)施在全球范圍的爆發(fā)式發(fā)展；之后是以互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)驅(qū)動的Fintech2.0，帶來了網(wǎng)上銀行、移動支付的廣泛滲透；目前正處于Fintech3.0(1)本文的研究對象是數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的金融科技發(fā)展，屬于Fintech3.0的發(fā)展范疇而非廣義的金融科技概念。為行文的簡潔性，本文所述的金融科技均為數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的金融科技發(fā)展，與Fintech3.0、數(shù)字金融同義替換使用。的發(fā)展階段，即前沿數(shù)字技術(shù)與金融業(yè)務(wù)深度融合的協(xié)同發(fā)展期。人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)(即artificial intelligence、blockchain、cloud computing和data，以下均使用“ABCD等數(shù)字技術(shù)”)在金融行業(yè)的創(chuàng)新應(yīng)用帶來了巨大的創(chuàng)新動能。根據(jù)畢馬威(2020)發(fā)布的研究報告，2015—2019年全球金融科技投融資交易金額增長勢頭迅猛，由649億美元增長至1 504億美元(圖1)[2]。大量的創(chuàng)新主體和資本不斷涌入金融科技領(lǐng)域，全新的創(chuàng)新機(jī)遇方興未艾。

圖1 全球金融科技投融資金額對比

隨之而來的問題是，金融科技在帶來創(chuàng)新動能的同時引發(fā)了破壞性的風(fēng)險。一方面是新技術(shù)對舊技術(shù)的破壞，如ABCD等數(shù)字技術(shù)在金融行業(yè)的持續(xù)滲透帶來了前所未有的技術(shù)不確定性和信息不對稱性，衍生了全新的風(fēng)險維度；另一方面是新部門對舊部門的破壞，如平臺等新興組織的強大顛覆力量容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。金融科技的創(chuàng)造性破壞特征使得工業(yè)經(jīng)濟(jì)時期的監(jiān)管制度存在一定程度的失效，具體表現(xiàn)為無法化解監(jiān)管者與被監(jiān)管者、新進(jìn)入者進(jìn)入者的矛盾，難以實現(xiàn)創(chuàng)新收益與風(fēng)險成本的動態(tài)平衡。在此背景下，亟需研究如何更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式，基于數(shù)字化的發(fā)展邏輯推動監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

本文將以熊彼特的創(chuàng)新理論為線索，探討金融科技的發(fā)展特質(zhì)以及監(jiān)管轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，并分析適應(yīng)性監(jiān)管與監(jiān)管沙盒(regulatory sandbox)的作用機(jī)制。本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于：一是引入綜合性的分析框架。已有研究更多聚焦于技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的單一視角，無法有效梳理金融科技的技術(shù)特征和監(jiān)管轉(zhuǎn)型的內(nèi)在關(guān)系。本文擬圍繞熊彼特的創(chuàng)新理論及后續(xù)演化，以技術(shù)與制度協(xié)同創(chuàng)新的視角研究金融科技創(chuàng)新與監(jiān)管制度的矛盾及解決，并在此框架中分析監(jiān)管沙盒的作用機(jī)制。二是引入新舊部門摩擦的研究視角。當(dāng)前在金融科技創(chuàng)造性破壞特征的研究中，更多聚焦于新舊技術(shù)交替帶來的風(fēng)險，鮮有關(guān)注新舊部門矛盾沖突帶來的破壞性。因此，在中國經(jīng)濟(jì)新舊動能轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實情境下，引入新舊部門摩擦的研究視角更具現(xiàn)實意義。

二、金融科技的創(chuàng)造性破壞特征

ABCD等數(shù)字技術(shù)改變了信息收集、處理、傳遞的方式，不斷顛覆創(chuàng)新規(guī)律和商業(yè)模式，使得金融科技呈現(xiàn)出創(chuàng)造性破壞的特征。一方面，金融科技展示出極強的創(chuàng)造性，通過新產(chǎn)品(服務(wù))、新技術(shù)、新市場、新組織等極大地促進(jìn)了金融行業(yè)的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)增長帶來巨大創(chuàng)新動能。另一方面，金融科技的破壞性打破了原有金融產(chǎn)業(yè)的運營規(guī)律和秩序，帶來了全新的風(fēng)險維度，加劇了市場各參與主體間的矛盾。

(一)金融科技的創(chuàng)造性

基于熊彼特的創(chuàng)造性破壞理論[3]，創(chuàng)新是建立全新生產(chǎn)函數(shù)的過程，即把從未有過的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的新組合引入生產(chǎn)體系。這種新組合包括以下五種情形：(1)引入新產(chǎn)品，包括消費者不熟悉或具有新性能的產(chǎn)品；(2)引入新的生產(chǎn)條件，如商品的全新處理方法；(3)開辟新的市場，介入原本生產(chǎn)部門未曾進(jìn)入的市場；(4)征服或控制新的供給來源；(5)實現(xiàn)新組織形式，如制造或打破一種壟斷地位。Fintech3.0的發(fā)展特征完全符合熊彼特關(guān)于創(chuàng)造性的論述。

1.新產(chǎn)品和新服務(wù)

近年來，在數(shù)字技術(shù)的賦能下，金融創(chuàng)新的產(chǎn)品和服務(wù)呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長的態(tài)勢。從創(chuàng)新主體的類別來看，大型平臺企業(yè)、初創(chuàng)型科技公司甚至數(shù)字技術(shù)愛好者都能成為有影響力的創(chuàng)新載體。例如，2008年化名為中本聰(Satoshi Nakamoto)的網(wǎng)絡(luò)用戶提出全新的點對點支付思路[4]，隨后基于區(qū)塊鏈技術(shù)的各類數(shù)字貨幣不斷涌現(xiàn)。從創(chuàng)新模式來看，大型平臺企業(yè)不斷打破行業(yè)邊界、業(yè)務(wù)邊界、主體邊界進(jìn)行開放式創(chuàng)新。例如，支付寶、微信支付等創(chuàng)新研發(fā)了“余額寶”“理財通”等各類互聯(lián)網(wǎng)金融理財產(chǎn)品。同時，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)將創(chuàng)新任務(wù)眾包給科技型公司，將傳統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)字化，推出“智能顧問”“虛擬辦事大廳”“遠(yuǎn)程理財”等創(chuàng)新服務(wù)。

2.新的生產(chǎn)條件

Fintech3.0將先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)引入生產(chǎn)條件，帶來零邊際成本的特殊成本習(xí)性，從而推動規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的極度擴(kuò)展。具體來看，數(shù)字技術(shù)具備可重復(fù)編程性和數(shù)據(jù)均質(zhì)性等基本特征[5]，金融供給方能夠在不追加投資的基礎(chǔ)上反復(fù)利用已有的數(shù)字資源，形成了固定成本較高、邊際成本近乎為零的特殊結(jié)構(gòu)。零邊際成本為金融組織帶來連接數(shù)量和種類的天然擴(kuò)張：從連接數(shù)量來看，數(shù)據(jù)驅(qū)動的工作流程取代傳統(tǒng)的人工服務(wù)，在線客服等專業(yè)化的金融服務(wù)能夠廣泛覆蓋經(jīng)濟(jì)主體；從種類擴(kuò)張來看，零邊際成本為金融科技帶來混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展態(tài)勢，并將金融服務(wù)與其他經(jīng)濟(jì)服務(wù)不斷融合，出現(xiàn)諸如互聯(lián)網(wǎng)消費金融、供應(yīng)鏈金融等全新業(yè)態(tài)。

3.新的市場

傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)在“二八定律”下集中向高凈值的大型客戶提供產(chǎn)品和服務(wù)，一些金融設(shè)施薄弱的地區(qū)以及弱勢群體在傳統(tǒng)利潤規(guī)則下無法獲得金融服務(wù)。而金融科技的價值創(chuàng)造規(guī)律與之相反，通過長尾效應(yīng)捕獲原本排除在市場外的客戶。以螞蟻集團(tuán)為例，其用戶群體超過80%是傳統(tǒng)金融行業(yè)未曾觸達(dá)的個人用戶和小微企業(yè)[6]。這些數(shù)量巨大、價值較低的小客戶群體匯聚而成的市場份額可以與頭部用戶所占據(jù)的市場份額匹敵甚至更大。

4.新的供應(yīng)方式

傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)依靠物理載體提供服務(wù)，如依托銀行網(wǎng)點、ATM等，其擴(kuò)張受制于土地等物理條件。在數(shù)字技術(shù)的賦能下，金融機(jī)構(gòu)能夠打破時間、空間、設(shè)施甚至銀行賬戶的約束，對實體經(jīng)濟(jì)具備更強的滲透性。一方面，數(shù)字化的交易空間能夠突破地域的限制。金融科技正在幫助中國經(jīng)濟(jì)跨越傳統(tǒng)的“胡煥庸線”，為東西部地區(qū)帶來機(jī)會均等的金融服務(wù)，如2011—2018年，東西部地區(qū)居民在移動支付的實際使用差異下降了39%[7]。另一方面，數(shù)字空間能夠跨越國界經(jīng)營。例如，數(shù)字貨幣能夠通過虛擬空間穿透傳統(tǒng)地理、司法、國界的約束，實現(xiàn)點對點的價值流轉(zhuǎn)。

5.新的組織形式

傳統(tǒng)金融體系的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)垂直化、科層制的特點，金融科技逐漸呈現(xiàn)出平臺企業(yè)主導(dǎo)的發(fā)展趨勢，具有網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)化的結(jié)構(gòu)特征。金融平臺的快速發(fā)展改變了金融行業(yè)的競爭格局：(1)平臺作為金融服務(wù)的信息中介，通過數(shù)據(jù)大規(guī)模的聚合、分析和利用，提供了相對透明的市場環(huán)境，沖淡了傳統(tǒng)金融市場的賣方勢力。(2)平臺提供了動態(tài)的生產(chǎn)市場競爭環(huán)境，在“在市場內(nèi)競爭(compete in market)”轉(zhuǎn)向“為市場競爭(compete for market)”的過程中，競爭對手呈現(xiàn)出高度不確定的狀況，顛覆式創(chuàng)新不斷發(fā)生，新穎的產(chǎn)品和服務(wù)會在極短的時間內(nèi)打破在位者的競爭優(yōu)勢。

總體來說，金融科技逐漸成為現(xiàn)代金融體系中最具創(chuàng)新活力的部分：最大限度地動員和分配了金融資源，擴(kuò)大了供給范圍、提高了服務(wù)效率；同時，推動了市場的動態(tài)競爭，使得創(chuàng)新主體不斷擴(kuò)大，創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)產(chǎn)生，為經(jīng)濟(jì)社會帶來了巨大的創(chuàng)新收益。

(二)金融科技的破壞性

熊彼特提出創(chuàng)新是一個“不破不立”的過程，并將創(chuàng)新描述為“產(chǎn)業(yè)突變的同樣過程……它不斷地從內(nèi)部使這個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)革命化，不斷地破壞舊結(jié)構(gòu)、不斷地創(chuàng)造新結(jié)構(gòu)?！盵3]在新技術(shù)取代舊技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)取代舊產(chǎn)業(yè)的過程中，必然會引發(fā)全新的風(fēng)險。

1.技術(shù)驅(qū)動的全新風(fēng)險維度

金融科技的動態(tài)發(fā)展體現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)對金融的過程再造和在這一進(jìn)程中所使用技術(shù)的不斷進(jìn)步，在這種背景下帶來了技術(shù)驅(qū)動的全新風(fēng)險維度，主要包括技術(shù)漏洞、數(shù)據(jù)治理、交易規(guī)則等維度的風(fēng)險[8-9]。

第一，技術(shù)漏洞風(fēng)險。從技術(shù)變革的本質(zhì)出發(fā)，在數(shù)字技術(shù)與金融業(yè)務(wù)不斷融合的過程中會遇到無數(shù)測試、失誤、嚴(yán)重過錯等。例如，技術(shù)操作的問題，如硬件設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)連接、操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫等操作失誤。同時，一些不法組織利用技術(shù)漏洞進(jìn)行更加復(fù)雜、隱蔽的網(wǎng)絡(luò)攻擊，造成系統(tǒng)癱瘓、數(shù)據(jù)泄露、非授權(quán)交易等負(fù)面影響。如表1所示，近年來金融科技領(lǐng)域重大網(wǎng)絡(luò)攻擊事件頻發(fā)，對經(jīng)濟(jì)社會造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

表1 近期金融科技領(lǐng)域重大網(wǎng)絡(luò)攻擊事件

第二，數(shù)據(jù)風(fēng)險。數(shù)字平臺依靠強大的資源統(tǒng)合能力積累了海量數(shù)據(jù)，如果管理不善或使用不當(dāng)將產(chǎn)生數(shù)據(jù)風(fēng)險。從個人維度出發(fā)，平臺企業(yè)可能過度采集、利用消費者數(shù)據(jù)，甚至發(fā)生數(shù)據(jù)盜賣等敗德行為。從行業(yè)維度來看，大型平臺企業(yè)通過控制大量客戶數(shù)據(jù)成為數(shù)據(jù)寡頭，獲得較強的市場勢力，有排除、阻礙相關(guān)行業(yè)競爭的潛在危害。從國家視角來看，F(xiàn)intech3.0推動數(shù)據(jù)流、資金流的跨境流動，此時金融風(fēng)險與數(shù)據(jù)主權(quán)問題耦合升級，演變?yōu)楦訌?fù)雜的風(fēng)險。

第三，交易規(guī)則風(fēng)險。創(chuàng)新者善于利用先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)制定自動化、智能化的交易規(guī)則，在與監(jiān)管者巨大的技術(shù)鴻溝下，容易滋生權(quán)責(zé)不清的監(jiān)管真空地帶。例如，在使用智能合約(2)智能合約是以數(shù)字化語言而非自然語言表述合約并自動執(zhí)行合同。等編碼化規(guī)則的過程中，一旦觸發(fā)條件便自動進(jìn)入交易進(jìn)程，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時無法有效劃分責(zé)任邊界。更嚴(yán)重的是，自動處理和內(nèi)部驗證的交易機(jī)制對監(jiān)管者形成了“制度黑箱”，經(jīng)濟(jì)主體可以通過加密技術(shù)、算法等手段實施高風(fēng)險的交易，利用技術(shù)優(yōu)勢逃避監(jiān)管，例如數(shù)字貨幣的匿名性加劇了洗錢、恐怖融資等非法金融活動的發(fā)生。

2.新舊部門交替帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險

“每次技術(shù)革命都是作為一次震蕩而被社會接受的……在新舊部門交替的過程中，通常會產(chǎn)生混亂而矛盾的社會結(jié)果”[10]。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，新部門對舊部門產(chǎn)生技術(shù)溢出與顛覆替代的雙重作用，當(dāng)顛覆性力量超出溢出作用時很可能引發(fā)系統(tǒng)性的崩潰[11]。

金融科技組織的成長具有“太過快速而不被發(fā)現(xiàn)”的特質(zhì)，使得一些小型初創(chuàng)企業(yè)能夠在極短的時間內(nèi)成長為具有系統(tǒng)重要性的金融載體(圖2)[12]。在實踐中，擁有該特質(zhì)的組織不斷出現(xiàn)，在其發(fā)展的過程中有可能迅速積累并傳導(dǎo)風(fēng)險。以余額寶為例，最初只是在金融行業(yè)中被忽視的小型公司，由于市場份額較小、成長模式不明確并未被納入監(jiān)管框架中。隨后，余額寶在很短的時間內(nèi)便完成了從“太小而不被重視”到“大而不能倒”的爆發(fā)式成長：在2013年進(jìn)入市場時，其貨幣基金總規(guī)模為1 853億元，到2017年便達(dá)到1.58萬億元的規(guī)模。在極短的反應(yīng)時間內(nèi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確識別風(fēng)險積累的程度，風(fēng)險一旦發(fā)生將迅速完成大規(guī)模傳導(dǎo)，對經(jīng)濟(jì)社會造成嚴(yán)重的危害。

圖2 風(fēng)險的非線性積累機(jī)制

與此同時，平臺等全新組織的“野蠻成長”將對傳統(tǒng)部門形成強烈的破壞作用。一方面，平臺在極短的時間內(nèi)能夠從傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)中吸引大量消費者，導(dǎo)致傳統(tǒng)部門還沒來得及完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型就被邊緣化，從而引發(fā)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)萎縮、新舊部門之間顯著收入差異的隱患[13]。另一方面，金融科技公司在替代傳統(tǒng)金融部門的過程中帶來金融脫媒的巨大風(fēng)險。在傳統(tǒng)金融體系中，銀行等部門發(fā)揮了基礎(chǔ)性的中介作用，能夠保證機(jī)構(gòu)監(jiān)管和人員追責(zé)的有效性；但數(shù)字金融平臺等新型組織的發(fā)展帶來金融體系去中介化、去中心化的發(fā)展態(tài)勢，使得傳統(tǒng)風(fēng)險的追蹤、隔離方式失效。在多節(jié)點、超連接的金融體系中，風(fēng)險具有一旦發(fā)生便會大面積傳導(dǎo)的擊穿效應(yīng)，帶來破壞性更強的系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，新舊部門的交替過程中容易形成進(jìn)退失序的狀況，造成只有破壞沒有創(chuàng)造、只有崩潰沒有進(jìn)步的嚴(yán)重后果。

三、金融科技的創(chuàng)造性破壞特征亟需監(jiān)管制度的創(chuàng)新

金融行業(yè)是整個經(jīng)濟(jì)正常運轉(zhuǎn)的基石。技術(shù)創(chuàng)新帶來的影響需化解為演進(jìn)式(evolutionary)的促進(jìn)而非革命式(revolutionary)的顛覆作用，因此亟需監(jiān)管制度創(chuàng)新，保障創(chuàng)造性破壞的軟著陸，將破壞性力量轉(zhuǎn)化為促進(jìn)性動力[14]。

(一)金融科技的創(chuàng)造性破壞對舊創(chuàng)新制度的挑戰(zhàn)

目前世界各國無論采取何種監(jiān)管制度，其監(jiān)管目標(biāo)基本一致：第一，維護(hù)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定；第二，保護(hù)公眾的利益；第三，維持金融業(yè)的運作秩序和公平競爭。但金融科技的創(chuàng)造性破壞特征使得工業(yè)經(jīng)濟(jì)時期的監(jiān)管制度存在一定程度的失效，具體表現(xiàn)為無法化解監(jiān)管者與被監(jiān)管者、舊產(chǎn)業(yè)部門和新產(chǎn)業(yè)部門之間的矛盾，導(dǎo)致難以平衡金融監(jiān)管的三大目標(biāo)。

1.金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險的兩難平衡

技術(shù)變革的不確定性和信息不對稱性加劇了監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的矛盾，使得監(jiān)管者面臨促進(jìn)創(chuàng)新和控制風(fēng)險的兩難問題。首先，技術(shù)不確定性使傳統(tǒng)監(jiān)管容易陷入“扼殺誠實創(chuàng)新”的困境中。監(jiān)管者和創(chuàng)新者在面臨技術(shù)不確定性時易形成沖突的立場。從創(chuàng)新者的角度來看，高風(fēng)險意味著高收益，因此企業(yè)家更傾向于秉承冒險的態(tài)度將前沿數(shù)字技術(shù)引入金融行業(yè)；而監(jiān)管者更傾向于保守立場，基于工業(yè)經(jīng)濟(jì)時期形成的慣例進(jìn)行靜態(tài)、剛性的監(jiān)管，無法為創(chuàng)新業(yè)態(tài)預(yù)留足夠的發(fā)展空間。

其次，信息的不對稱性帶來“姑息有害創(chuàng)新”的困境。創(chuàng)新者和監(jiān)管者在理想狀態(tài)下應(yīng)實現(xiàn)良性互動：有效的監(jiān)管能夠引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新的方向真正惠及于民，創(chuàng)新結(jié)果又會不斷修正監(jiān)管者的預(yù)期。而在金融科技發(fā)展的過程中，巨大的信息不對稱性導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場參與者呈現(xiàn)出貓鼠博弈的狀態(tài)[15-17]，無法實現(xiàn)監(jiān)管、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動。于被監(jiān)管者而言，信息不對稱性導(dǎo)致創(chuàng)新者通常難以理解真正的監(jiān)管意圖，形成了沉重的合規(guī)成本，擠占了市場主體的創(chuàng)新投入。于監(jiān)管者而言，信息不完全的狀態(tài)下容易形成監(jiān)管真空。具體來說，一是監(jiān)管對象的真空?；诮鹑诳萍奸_放創(chuàng)新、跨界競爭的特點，金融服務(wù)和產(chǎn)品的供給方從較為單一的金融機(jī)構(gòu)拓展至金融機(jī)構(gòu)、技術(shù)企業(yè)和平臺企業(yè)等多元化供給者，當(dāng)前市場內(nèi)出現(xiàn)的創(chuàng)新主體也許只是冰山一角，一些潛在的行為主體難以獲得監(jiān)管者的及時關(guān)注。二是監(jiān)管內(nèi)容的真空。在數(shù)字技術(shù)與金融服務(wù)深度融合的過程中，全新的產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)產(chǎn)生，但傳統(tǒng)的監(jiān)管是建立在清晰的行業(yè)邊界和產(chǎn)品邊界下的，新型的金融創(chuàng)新產(chǎn)品很容易游離在傳統(tǒng)監(jiān)管視域外。例如，加密資產(chǎn)和數(shù)字貨幣興起早期，并沒有獲得監(jiān)管者的足夠重視，在釀成一些經(jīng)濟(jì)損失后各國才開始重視數(shù)字貨幣的監(jiān)管問題。

2.創(chuàng)新機(jī)遇與行業(yè)秩序的矛盾深化

金融監(jiān)管的目標(biāo)之一便是維護(hù)金融行業(yè)有序競爭的市場環(huán)境，而金融科技帶來競爭促進(jìn)和抑制的雙重作用，使得監(jiān)管部門處于追逐創(chuàng)新機(jī)遇和維護(hù)行業(yè)秩序的兩難境地。

具體來看，創(chuàng)造性破壞決定了新部門對舊部門的矛盾作用：一方面，在技術(shù)擴(kuò)散早期，技術(shù)創(chuàng)新能夠為傳統(tǒng)部門帶來顯著的效率提升，新舊部門之間的有益競爭能夠顯著提升社會福利。另一方面，金融科技在“破壞”的過程中會顯著擠兌傳統(tǒng)部門的業(yè)務(wù)，對行業(yè)造成不穩(wěn)定影響。一些實證研究發(fā)現(xiàn)，盡管可以利用數(shù)字技術(shù)提高業(yè)務(wù)效率，但在金融科技平臺發(fā)展到一定程度后，傳統(tǒng)部門將主要受到新興部門的替代與抑制作用[18-20]，這是新舊產(chǎn)業(yè)交替過程中必然經(jīng)歷的痛苦過程。針對這一過程，熊彼特指出：“試圖無限期地維持過時的行業(yè)當(dāng)然沒有必要，但試圖設(shè)法避免它們一下子崩潰卻是必要的，也有必要努力把一場混亂——可能變?yōu)榧又厥挆l后果的中心——變成有秩序的撤退?！盵3]

遺憾的是，傳統(tǒng)的監(jiān)管框架并沒有過多考慮如何緩解新舊部門交替產(chǎn)生的矛盾，監(jiān)管部門通常陷入剛性制度的陷阱中：若對新興組織監(jiān)管過嚴(yán)，則有可能扼殺最有創(chuàng)新活力的部門，導(dǎo)致行業(yè)甚至國家錯失新一輪技術(shù)變革的機(jī)遇；若干預(yù)力度過輕，則新興組織很可能在“太過快速而不被發(fā)現(xiàn)”的規(guī)律下迅速成長并擠兌傳統(tǒng)部門，當(dāng)“破壞”力度過強時將為整個行業(yè)甚至經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。

(二)針對創(chuàng)造性破壞的制度創(chuàng)新：適應(yīng)性監(jiān)管

監(jiān)管理念經(jīng)歷了“自由—管制—放松管制—重新管制”的曲折發(fā)展路徑[21]。從歷史演進(jìn)視角可以看出，在面臨技術(shù)創(chuàng)新時，制度只能進(jìn)行被動、滯后的調(diào)整(3)20世紀(jì)30年代以前，斯密提出“看不見的手”為市場經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)則，在此背景下，金融監(jiān)管理論建立在崇尚市場機(jī)制的作用上，很少對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)。20世紀(jì)30年代，經(jīng)濟(jì)大蕭條使得放任自由的監(jiān)管理論遭到質(zhì)疑，1936年凱恩斯提出“國家干預(yù)主義”，為廣泛干預(yù)的金融監(jiān)管理念奠定理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)70—90年代，麥金農(nóng)和肖提出著名金融壓抑和金融深化理論，為放松金融監(jiān)管奠定理論基礎(chǔ)。2008年金融危機(jī)后，各國強化監(jiān)管力度，形成“無縫隙”“穿透式”的宏觀審慎監(jiān)管理念。，制度與技術(shù)之間的錯配通常為經(jīng)濟(jì)社會帶來負(fù)面的影響。為解決這一問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家后續(xù)在發(fā)展熊彼特創(chuàng)新理論的過程中，形成了技術(shù)-制度協(xié)同創(chuàng)新理論，以尼爾森(Nelson，1994)[22]為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了技術(shù)與制度相互作用的非線性關(guān)系，即制度決定了技術(shù)發(fā)展的邊界，技術(shù)發(fā)展又能反作用于制度變遷，強調(diào)技術(shù)與制度有益協(xié)同才能對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生推動作用。因此，制度不應(yīng)在事后進(jìn)行被動調(diào)整，而是應(yīng)該在動態(tài)的過程與技術(shù)協(xié)同發(fā)展。當(dāng)面臨金融科技與監(jiān)管制度的矛盾問題時，應(yīng)改變先發(fā)展后治理的思想，基于協(xié)同創(chuàng)新的內(nèi)涵推動監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

當(dāng)前國內(nèi)外業(yè)界和理論界基于技術(shù)-制度協(xié)同創(chuàng)新的思想達(dá)成適應(yīng)性監(jiān)管的共識，即“金融監(jiān)管體系要有適應(yīng)性，要根據(jù)本國金融體系的發(fā)展水平、結(jié)構(gòu)變化和風(fēng)險變遷動態(tài)演進(jìn)，關(guān)鍵是有效捕捉風(fēng)險并與時俱進(jìn)地配置監(jiān)管資源，使監(jiān)管能力建設(shè)與金融創(chuàng)新相適應(yīng)。”[23]國際證券委員會組織(IOSCO)建議以包容、高效、靈活的監(jiān)管手段挖掘金融科技的潛力。各項理論研究也論證了適應(yīng)性監(jiān)管能夠在技術(shù)與制度正反饋的作用中化解金融科技帶來的挑戰(zhàn)[9,24-27]。

具體來看，適應(yīng)性監(jiān)管要實現(xiàn)監(jiān)管制度與技術(shù)創(chuàng)新的動態(tài)匹配，要求監(jiān)管者不斷調(diào)試?yán)砟?、工具、技術(shù)等適應(yīng)金融科技的創(chuàng)新特征，既要創(chuàng)造敏捷的制度環(huán)境把握金融創(chuàng)新“破”和“立”的節(jié)奏，也要不斷吸收前沿技術(shù)提高監(jiān)管手段的有效性。基于適應(yīng)性監(jiān)管理論的內(nèi)涵，本文提出實現(xiàn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的5個維度。

1.監(jiān)管目標(biāo)：平衡創(chuàng)新、安全、穩(wěn)定的多維目標(biāo)

傳統(tǒng)監(jiān)管體系傾向于單一目標(biāo)原則，效率導(dǎo)向和風(fēng)險導(dǎo)向此消彼長，這是先技術(shù)創(chuàng)新后制度彌補的弊端。而適應(yīng)性監(jiān)管要求監(jiān)管者超越單一目標(biāo)，在風(fēng)險可控的情況下盡可能促進(jìn)金融創(chuàng)新，同時維護(hù)金融市場的有序競爭。在多目標(biāo)的監(jiān)管體系下，監(jiān)管者以“成就”為價值內(nèi)核，即監(jiān)管不以扼制和懲罰為目的，而是激勵各參與主體相互成就，在合規(guī)的前提下實現(xiàn)最大的公共利益，因而監(jiān)管手段不局限于強制形式，而是輔以激勵、教育、溝通、勸說等非正式手段促進(jìn)各主體主動承擔(dān)安全責(zé)任并實現(xiàn)創(chuàng)新價值。

2.監(jiān)管理念：基于實驗試錯的迭代修正

傳統(tǒng)的監(jiān)管制度是對技術(shù)創(chuàng)新的事后彌補，而適應(yīng)性監(jiān)管能夠基于試錯機(jī)制展開先行先試，實現(xiàn)與技術(shù)創(chuàng)新的共同迭代。從具體流程來看，試錯包括問題界定、確定目標(biāo)和規(guī)則、開發(fā)測試模型、實施測試、監(jiān)控與評估等內(nèi)容[27]，允許監(jiān)管者在信息不完全的狀態(tài)下率先試驗，保持跟蹤學(xué)習(xí)和知識更新的狀態(tài)。創(chuàng)新的試錯機(jī)制使得成功和失敗經(jīng)驗均能為制度修正創(chuàng)造巨大價值；同時，迭代性、漸進(jìn)式的制度創(chuàng)新能夠最大程度保持連貫性，以最小的代價適應(yīng)金融科技的動態(tài)發(fā)展。

3.監(jiān)管結(jié)構(gòu)：構(gòu)建多元共治的扁平化體系

傳統(tǒng)監(jiān)管體系是阻塞信息傳遞的層級式結(jié)構(gòu)，政府與市場邊界清晰，各主體間的信息鴻溝導(dǎo)致負(fù)面互動的結(jié)果。而適應(yīng)性監(jiān)管要求構(gòu)建敏捷的扁平化結(jié)構(gòu)，各主體之間的信息流通更加順暢，并能以平等的身份參與決策過程。監(jiān)管者秉承決策主體多元化和決策過程開放化的原則，注重構(gòu)建協(xié)商對話機(jī)制；各類主體在互動的過程中，實現(xiàn)取長補短的協(xié)同創(chuàng)新。在此過程中，監(jiān)管政策不再是由政府外生給定，而是在協(xié)商互動的過程中內(nèi)生形成，這樣的監(jiān)管策略能夠平衡多方訴求，化解監(jiān)管者與被監(jiān)管者、新進(jìn)入者與后進(jìn)入者之間的矛盾。

4.監(jiān)管方式：實現(xiàn)動態(tài)介入與柔性力度

傳統(tǒng)監(jiān)管一般采取正式的規(guī)制措施，表現(xiàn)出介入緩慢、力度剛性的特征，因此經(jīng)常陷入“一管就死、一放就亂”的兩難局面。適應(yīng)性監(jiān)管要求實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管跟蹤，并針對不同的參與主體和業(yè)務(wù)特征采取差別化引導(dǎo)和規(guī)制。在金融科技創(chuàng)新的過程中，市場信心極為重要，一旦采取過強的監(jiān)管力度會直接影響金融創(chuàng)新的方向。監(jiān)管者應(yīng)實時追蹤新產(chǎn)品、新服務(wù)的發(fā)展態(tài)勢，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點和創(chuàng)新規(guī)律制定適宜的監(jiān)管政策。同時，監(jiān)管力度應(yīng)循序漸進(jìn)，在創(chuàng)新初期以引導(dǎo)為主避免硬約束損害市場信心，隨著產(chǎn)業(yè)的不斷成熟再動態(tài)匹配與風(fēng)險相稱的監(jiān)管力度。

5.監(jiān)管科技：實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)賦能

傳統(tǒng)的監(jiān)管技術(shù)無法適應(yīng)金融科技的技術(shù)變革模式，因此必須實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)賦能[9]，通過自動化、智能化的前沿技術(shù)提高監(jiān)管的效率和效果。尤其針對技術(shù)變革衍生的新型風(fēng)險，應(yīng)通過相應(yīng)的監(jiān)管科技進(jìn)行有效化解。例如面臨數(shù)據(jù)風(fēng)險時，應(yīng)在現(xiàn)有監(jiān)管手段中加載ABCD等數(shù)字技術(shù)，使監(jiān)管決策由經(jīng)驗驅(qū)動轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動，提升風(fēng)險識別和防范的有效性。在面臨市場主體層出不窮的創(chuàng)新行為時，監(jiān)管者應(yīng)以相稱的精神結(jié)合前沿技術(shù)與監(jiān)管手段，從而更好地促進(jìn)監(jiān)管規(guī)則的修訂和監(jiān)管政策的調(diào)整，提高金融監(jiān)管的適應(yīng)性和有效性。

四、監(jiān)管沙盒：推動監(jiān)管轉(zhuǎn)型由理論走向?qū)嵸|(zhì)的利器

適應(yīng)性監(jiān)管描繪了監(jiān)管轉(zhuǎn)型的理論圖景，但如何實踐仍有待解決。實際上，正確的理念能否達(dá)到預(yù)期績效，關(guān)鍵在于政府貫徹政策的能力[28]。凱勒曼等(2016)提出過去監(jiān)管失敗的根源在于“我們并未成功地執(zhí)行我們認(rèn)為重要的事情?！盵23]由此可以看出，“好”規(guī)則的生成需要一定的程序，“如何做”是達(dá)到預(yù)期監(jiān)管績效的重要內(nèi)容。監(jiān)管沙盒作為創(chuàng)新的監(jiān)管工具，為踐行適應(yīng)性監(jiān)管理念提供了臨時性、局部性的試驗場所，既能為技術(shù)創(chuàng)新留有足夠的發(fā)展空間，又能推進(jìn)監(jiān)管政策的迭代修改，是技術(shù)與制度協(xié)同創(chuàng)新的實踐依托。

(一)監(jiān)管沙盒的作用機(jī)制

監(jiān)管沙盒的概念最早由英國金融行為監(jiān)管局(FCA)提出。從作用機(jī)理來看，國際典型監(jiān)管沙盒在規(guī)則設(shè)計上有共通之處(表2)，即設(shè)計事前、事中、事后的信息交流規(guī)則，嚴(yán)格的消費者保護(hù)制度以及為監(jiān)管者保留一定的自由裁量權(quán)。在上述規(guī)則的共同作用下，監(jiān)管沙盒形成了試錯學(xué)習(xí)和多元協(xié)商的作用機(jī)制，有效支撐監(jiān)管者實踐適應(yīng)性監(jiān)管的理念。

1.試錯學(xué)習(xí)機(jī)制

監(jiān)管沙盒提供了應(yīng)對技術(shù)不確定性的試錯機(jī)制，在鼓勵創(chuàng)新、包容失敗的制度下，能夠激勵各參與主體投入創(chuàng)新過程，充分把握前沿技術(shù)帶來的發(fā)展機(jī)遇；同時，監(jiān)管者能夠在動態(tài)學(xué)習(xí)的過程中總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，實現(xiàn)監(jiān)管政策的有益迭代。

首先，監(jiān)管沙盒提供了一個摸索式的實驗工具，監(jiān)管者可以基于實踐經(jīng)驗主動應(yīng)對創(chuàng)新的不確定性。以英國的監(jiān)管沙盒為例，第一期測試中有75%的項目通過，其中90%的項目準(zhǔn)備推向市場[29]。同時，監(jiān)管沙盒設(shè)置消費者保護(hù)機(jī)制使得監(jiān)管者能夠放心推動突破性技術(shù)的試驗。換言之，安全的測試空間為監(jiān)管者提供了在不確定性中尋求發(fā)展的契機(jī)，形成與被監(jiān)管者相稱的企業(yè)家精神[30]，主動參與并引導(dǎo)金融科技的創(chuàng)新發(fā)展[31]，解決“扼殺有益創(chuàng)新”的監(jiān)管困境。

其次，持續(xù)的試錯-學(xué)習(xí)過程能夠有效化解信息不確定性，解決監(jiān)管真空的困境。一是解決監(jiān)管對象的真空，即監(jiān)管沙盒能夠納入多元化的創(chuàng)新主體，在測試過程中監(jiān)管者與各類創(chuàng)新主體近距離接觸，能夠提高監(jiān)管者的機(jī)敏性，對監(jiān)管對象保持動態(tài)追蹤與識別。二是解決監(jiān)管內(nèi)容的真空，即試驗學(xué)習(xí)過程使得監(jiān)管者能夠掌握新產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)的發(fā)展動態(tài)，從而靈活地添加監(jiān)管內(nèi)容，完成監(jiān)管策略的迭代。以數(shù)字貨幣、加密資產(chǎn)為例，當(dāng)前英國、澳大利亞、新加坡、加拿大等國家已經(jīng)展開相關(guān)的沙盒測試，試圖通過真實市場環(huán)境快速地了解數(shù)字貨幣等全新業(yè)態(tài)對支付體系以及經(jīng)濟(jì)活動的潛在風(fēng)險。

2.多元協(xié)商機(jī)制

監(jiān)管沙盒的一個關(guān)鍵貢獻(xiàn)便是提供了多元協(xié)商的交流機(jī)制，改變監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、初創(chuàng)企業(yè)、消費者等主體的對立關(guān)系。當(dāng)前已有研究充分論述了多元主體的信息交流有助于構(gòu)建扁平化的共治體系[15]，化解監(jiān)管者、被監(jiān)管者、消費者之間的矛盾。而本文認(rèn)為，多元協(xié)商機(jī)制在解決新舊主體摩擦的問題上能夠發(fā)揮重要作用。許恒等(2020)提出面臨數(shù)字經(jīng)濟(jì)新舊部門的交替應(yīng)實施短期的競爭緩沖政策[11]，監(jiān)管沙盒的信息交互機(jī)制能夠有效支撐該政策實施。

首先，多元協(xié)商機(jī)制能夠強化數(shù)字技術(shù)的溢出作用。在事前準(zhǔn)入階段，監(jiān)管者便對參與主體的企業(yè)特征、資源稟賦、行為特征、商業(yè)模式等進(jìn)行初步了解，并對創(chuàng)新產(chǎn)品的適用范圍、數(shù)據(jù)披露標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行設(shè)定。在測試過程中，監(jiān)管者與創(chuàng)新者之間有多樣化的信息交流渠道，如FCA設(shè)置沙盒聯(lián)絡(luò)專員、圓桌會議、非正式會談等。測試者實時共享數(shù)據(jù)、算法和技術(shù)等信息，監(jiān)管者則動態(tài)跟蹤創(chuàng)新的階段和程度，及時識別并糾正可能出現(xiàn)的風(fēng)險，防止投入市場后對經(jīng)濟(jì)主體和金融體系造成損傷。在事后的退出階段，企業(yè)需提交“出盒報告”，當(dāng)前英國、新加坡、澳大利亞和韓國均對出盒報告內(nèi)容有詳細(xì)的規(guī)定(表2)，其中澳大利亞對報告參數(shù)的規(guī)定最為細(xì)致，力求為同行業(yè)或使用相同技術(shù)的經(jīng)濟(jì)主體提供經(jīng)驗與指導(dǎo)，強化技術(shù)溢出效應(yīng)。

其次，多元協(xié)商機(jī)制能夠緩釋競爭替代的顛覆作用。對參與者而言，監(jiān)管沙盒是創(chuàng)新產(chǎn)品和市場準(zhǔn)入之間的安全地帶，能夠以最低的成本獲得前沿技術(shù)的經(jīng)驗性收益。因此，監(jiān)管沙盒為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)提供了加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，銀行等傳統(tǒng)部門能在可控的環(huán)境中測試全新的產(chǎn)品和服務(wù)，以最小的成本加深對創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)態(tài)的理解。同時，多元協(xié)商的共治機(jī)制能夠推動新舊部門之間的技術(shù)融合。在多元共治體系中，任何參與主體都具備同等的地位，在非正式的協(xié)商、談判、交流過程中，多元主體能夠沿著阻力最小的方向進(jìn)行合作，形成能力互補、合作共贏的平等關(guān)系，以緩解新舊部門之間的矛盾。值得注意的是，監(jiān)管沙盒作為一項臨時性的制度安排，不會對市場競爭狀態(tài)產(chǎn)生長期的干涉。傳統(tǒng)部門和新興部門的創(chuàng)新項目通過測試后，未來必然會在市場中展開新一輪的激烈競爭。

總的來看，監(jiān)管沙盒通過試錯學(xué)習(xí)機(jī)制和多元協(xié)商機(jī)制為“創(chuàng)造性破壞”形成緩沖地帶，緩解監(jiān)管者與被監(jiān)管者、新進(jìn)入者與后進(jìn)入者之間的矛盾，在臨時—正式、局部—推廣的漸進(jìn)過程中形成監(jiān)管制度動態(tài)匹配金融科技發(fā)展特征的慣例。

表2 國內(nèi)外沙盒的共性規(guī)則設(shè)計

(二)國際監(jiān)管沙盒的實踐經(jīng)驗

雖然監(jiān)管沙盒能夠帶來創(chuàng)新的學(xué)習(xí)和協(xié)商機(jī)制，但其作用效果受到實踐特征的影響。本文從沙盒的構(gòu)成要素出發(fā)，從準(zhǔn)入對象、業(yè)務(wù)范圍、測試時間、實施空間等方面對比分析國際典型沙盒的異質(zhì)性，并在此基礎(chǔ)上分析監(jiān)管沙盒運作過程中的約束性。

1.國際典型監(jiān)管沙盒的異質(zhì)性設(shè)計

由于多數(shù)國家和地區(qū)的監(jiān)管沙盒尚處于起步階段，因此本文選取已經(jīng)開展一段時期測試的英國、澳大利亞和中國香港進(jìn)行異質(zhì)性實踐的研究，如表3所示。

表3 國際典型沙盒的異質(zhì)性設(shè)計

從測試主體來看，英國持最寬松的態(tài)度，無論是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、金融科技型企業(yè)還是無法劃分類別的創(chuàng)新主體均可進(jìn)入沙盒進(jìn)行測試；同時，對測試主體是否具備金融牌照不做強制要求，無牌照企業(yè)可以申請僅在測試期間有效的限制性牌照。澳大利亞更偏好于初創(chuàng)企業(yè)，其規(guī)定金融科技公司均有資格申請沙盒，并通過負(fù)面清單將持有金融牌照的機(jī)構(gòu)排除在外。中國香港則呈現(xiàn)出先嚴(yán)格后放松的規(guī)則轉(zhuǎn)變：在推出沙盒1.0版本時，僅允許銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入測試，而在推出沙盒2.0版本時，放松了對技術(shù)型公司的約束，在第二期的測試中不僅包括匯豐銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，銀傳集團(tuán)(Yintran Group)等技術(shù)創(chuàng)新型公司也進(jìn)入測試。

從業(yè)務(wù)范圍來看，三種監(jiān)管沙盒也展現(xiàn)了不同的偏好。首先，英國的業(yè)務(wù)范圍體現(xiàn)出極強的包容性和適用性。根據(jù)FCA披露的六批測試項目，測試范圍既包括支付清算、保險服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級，又包括數(shù)字身份(ID)、監(jiān)管科技、加密資產(chǎn)等前沿金融創(chuàng)新，是測試內(nèi)容最全面的沙盒之一(4)并且從第五批測試開始，英國沙盒容納的技術(shù)類別和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，力求實現(xiàn)金融科技創(chuàng)新的全方位突破。。而澳大利亞和中國香港則在業(yè)務(wù)范圍上各有傾向，前者更偏好創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的測試，如智能投顧、虛擬貨幣等，在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級方面涉及較少；后者則是主要集中在銀行體系的業(yè)務(wù)，力求加速傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)數(shù)字化的進(jìn)程，并在測試場景中尋求解決技術(shù)漏洞的方法，以抵抗技術(shù)創(chuàng)新為傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)帶來的破壞性風(fēng)險。

從測試時間來看，監(jiān)管沙盒作為一項臨時的試驗工具，一般會設(shè)置較短的時長防止風(fēng)險的擴(kuò)散和外溢。例如，英國監(jiān)管沙盒平均測試期限為3～6個月，澳大利亞沙盒時間為12個月，并可再額外申請最長12個月的延期。中國香港并未設(shè)置固定的測試時間，監(jiān)管部門可以根據(jù)項目情況靈活安排。

從實施空間來看，其范圍大小與國家和地區(qū)金融的發(fā)展程度正相關(guān)。本部分選擇的三個研究對象金融發(fā)展水平較高，具備健全的金融制度、水平相當(dāng)?shù)慕鹑诨A(chǔ)設(shè)施以及大量人才、技術(shù)的儲備，一般會劃定本國或本地區(qū)的全部范圍進(jìn)行沙盒測試。同時，英國作為監(jiān)管沙盒的發(fā)起者，正在不斷強化其沙盒測試的影響力和適用性。2019年英國發(fā)起全球監(jiān)管沙盒項目(GFIN)，將沙盒規(guī)則由英國境內(nèi)擴(kuò)展至境外。目前，英國的跨境監(jiān)管沙盒項目已有來自五大洲的23家監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與，正在進(jìn)行第一批測試。

2.監(jiān)管沙盒作用機(jī)制的約束條件

監(jiān)管沙盒雖然具有諸多優(yōu)勢，但并不是解決金融科技發(fā)展的萬能工具。從各國的異質(zhì)性實踐可以看出，監(jiān)管沙盒雖然提供了客觀真實的測試環(huán)境，但沙盒的規(guī)則、參數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)仍是基于監(jiān)管者的主觀意志制定的，這些內(nèi)容會調(diào)節(jié)沙盒的作用機(jī)制，影響最終效果。

一是規(guī)則設(shè)置的公平性。監(jiān)管者在決定參與資格、技術(shù)范圍的過程中，很可能違背競爭中性和技術(shù)中性的原則。從測試主體來看，目前典型的沙盒實踐呈現(xiàn)出對準(zhǔn)入主體極具異質(zhì)性的偏好，但無論是偏向傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)還是新興科技企業(yè)，都會因部分企業(yè)受到豁免特權(quán)出現(xiàn)市場不公平競爭的現(xiàn)象，削弱沙盒推動新舊部門技術(shù)融合的作用。從技術(shù)范圍來看，本應(yīng)秉承技術(shù)中性原則為各類技術(shù)創(chuàng)新提供平等的測試環(huán)境，但各國在實踐過程中通常根據(jù)有效創(chuàng)新原則篩選技術(shù)類別，監(jiān)管者在此過程中扮演“守門人”的角色，在經(jīng)過主觀選擇的作用后，沙盒結(jié)果可能無法客觀反映有益創(chuàng)新，也會因遺漏掉部分技術(shù)類別而無法避免監(jiān)管真空的問題。

二是測試主體的適用性。監(jiān)管沙盒的試錯機(jī)制更適合毫無市場經(jīng)驗的初創(chuàng)企業(yè)，或者技術(shù)經(jīng)驗欠缺的傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)。對于技術(shù)創(chuàng)新能力強勁、擁有豐富市場經(jīng)驗和強大客戶基礎(chǔ)的大型平臺，監(jiān)管沙盒的適用性較弱。因此，應(yīng)對大型數(shù)字金融平臺的快速發(fā)展和風(fēng)險積累，應(yīng)注重發(fā)揮正式監(jiān)管手段與其他試驗性監(jiān)管措施(5)其他試驗性監(jiān)管措施包括非正式指導(dǎo)、試點、有限許可等。的有機(jī)結(jié)合。

三是反饋信息的有限性。監(jiān)管沙盒目前測試的時間較短，涉及的空間范圍也有限。同時，為了保證風(fēng)險可控，監(jiān)管沙盒設(shè)置了有限的樣本容納量，例如在用戶數(shù)量、金額總量等方面都有諸多限制。因此，在時間、空間、體量均受到約束的條件下，測試結(jié)果未必能反映真實市場的運作情況。小范圍試點的結(jié)果在推廣放大的過程中也可能出現(xiàn)不適應(yīng)的問題。即使創(chuàng)新業(yè)態(tài)通過沙盒測試，也依然需要對相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行密切追蹤。

四是信息搜集的碎片化。沙盒本應(yīng)充分發(fā)揮信息交互機(jī)制來化解各經(jīng)濟(jì)主體間的矛盾，但在實踐過程中依然存在信息阻塞的問題。一方面，應(yīng)當(dāng)強化企業(yè)的群體互動，即讓所有參與沙盒的企業(yè)有流暢的交流機(jī)制。當(dāng)前沙盒更多地注重構(gòu)建監(jiān)管者與被監(jiān)管者的對話機(jī)制，忽略了參與企業(yè)之間的信息交互需求，抑制了多元協(xié)商機(jī)制的作用效果。另一方面，監(jiān)管者針對每項沙盒提出的個性化建議也應(yīng)脫敏后披露給大眾。當(dāng)前沙盒測試結(jié)果和信息依然不透明，無法為更多經(jīng)濟(jì)主體提供借鑒學(xué)習(xí)。

(三)中國監(jiān)管沙盒的完善建議

創(chuàng)新發(fā)展和強化監(jiān)管要并重。一方面，要旗幟鮮明地鼓勵數(shù)字服務(wù)型創(chuàng)新，即要真正服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，能夠真正降低金融服務(wù)的成本，能夠真正擴(kuò)大金融服務(wù)的覆蓋面。把數(shù)字金融應(yīng)用在發(fā)展中的一些薄弱環(huán)節(jié)和國家戰(zhàn)略重點領(lǐng)域，以解決整個發(fā)展過程當(dāng)中的不平衡不充分的問題，這是數(shù)字金融創(chuàng)新的基本原則。另一方面，也要強化監(jiān)管，在這方面，中國是探路者，并沒有一套可供借鑒的成熟的監(jiān)管體系，是在摸索中前進(jìn)，亟須將國際創(chuàng)新經(jīng)驗與本國國情相結(jié)合，在為金融創(chuàng)新留有余地的同時防范因為金融科技的快速發(fā)展所導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險。

1.中國監(jiān)管沙盒的實踐現(xiàn)狀

2019年底，中國人民銀行啟動金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(即中國版監(jiān)管沙盒)，并率先在北京推出，之后逐漸推廣至上海、成都、廣州、深圳、重慶、杭州、蘇州等城市，截至2021年6月已有90多家持牌金融機(jī)構(gòu)與科技公司以單獨申報或聯(lián)合申報的方式進(jìn)入沙盒。中國監(jiān)管沙盒以“剛性底線加柔性邊界”為原則，實施社會監(jiān)督和行業(yè)自律的立體監(jiān)管方式。但由于中國監(jiān)管沙盒尚處于起步階段，在運行規(guī)則和設(shè)計框架上還有較大的改進(jìn)空間。

首先，沙盒的運行規(guī)則是支撐試錯學(xué)習(xí)和多元協(xié)商機(jī)制的關(guān)鍵，對比國外典型沙盒的規(guī)則設(shè)計(表2)，中國尚缺乏系統(tǒng)性和標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范。從事前、事中、事后的信息溝通和披露來看，中國版監(jiān)管沙盒僅形成初步規(guī)定，缺乏具體的操作流程和規(guī)則。例如在事中的溝通中，《中國金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具白皮書》規(guī)定金融管理部門提供“一對一”專業(yè)化監(jiān)管輔導(dǎo)，但并未明確執(zhí)行該內(nèi)容的部門、方式、頻率等細(xì)則，也沒有支撐多元主體信息交互的機(jī)制。從自由裁量權(quán)來看，中國版監(jiān)管沙盒規(guī)定出現(xiàn)風(fēng)險事件時相關(guān)企業(yè)會得到責(zé)任免除，但如何免除、多大程度上免除等標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，限制了試錯學(xué)習(xí)機(jī)制的作用。

其次，從沙盒的實際運行要素來看，中國內(nèi)地沙盒的設(shè)計框架與香港比較相似。在準(zhǔn)入主體上對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和金融科技企業(yè)無限制，但更偏好于傳統(tǒng)持牌金融機(jī)構(gòu)。在業(yè)務(wù)范圍上更傾向于普惠金融領(lǐng)域。在測試時間上沒有明確規(guī)定時限，雖然能夠靈活地跟蹤金融創(chuàng)新的生命周期，但過長的測試時間亦會損失沙盒的靈活性。在測試范圍上，中國版沙盒具有較強的局限性，目前僅在城市范圍上進(jìn)行測試。

2.進(jìn)一步完善建議

第一，進(jìn)一步細(xì)化沙盒運作的各項規(guī)則。中國目前的監(jiān)管沙盒在運行規(guī)則上仍停留在規(guī)范性文件的層面上，后續(xù)應(yīng)重點完善各項細(xì)則。無論是事前、事中、事后的信息披露與交流機(jī)制，還是監(jiān)管者的自由裁量權(quán)、消費者保護(hù)機(jī)制等，均應(yīng)明確負(fù)責(zé)主體、執(zhí)行方式、保障制度等具體細(xì)則。同時，沙盒的規(guī)則制定不能一勞永逸，需要在沙盒運行中和結(jié)束后對各項制度進(jìn)行再審視。鑒于中國各地金融資源的異質(zhì)性，可以在統(tǒng)一框架下試行差異性的規(guī)則，例如豁免方式、測試時間等可在不同地區(qū)的沙盒中先行先試，再根據(jù)實踐結(jié)果對規(guī)則進(jìn)行迭代修改。

第二，構(gòu)建公平的準(zhǔn)入門檻。為最大限度發(fā)揮沙盒的作用，應(yīng)秉承競爭中性和技術(shù)中性的原則，形成包容各類主體和技術(shù)的準(zhǔn)入條件。從測試主體來看，各類市場主體都應(yīng)具備平等的測試機(jī)會。目前中國的沙盒已經(jīng)逐漸放寬企業(yè)準(zhǔn)入的資格，金融科技公司也能單獨進(jìn)入沙盒測試。未來應(yīng)進(jìn)一步放寬對準(zhǔn)入主體的限制，注重新舊主體的協(xié)作與平衡，以最大程度發(fā)揮監(jiān)管沙盒的技術(shù)融合作用。從業(yè)務(wù)測試范圍來看，目前中國監(jiān)管沙盒更聚焦于金融普惠方面的創(chuàng)新，未來不僅應(yīng)注重如數(shù)字貨幣、加密資產(chǎn)等前沿金融創(chuàng)新的測試，還要重視監(jiān)管科技的項目測試，以調(diào)和監(jiān)管者與創(chuàng)新者之間的技術(shù)勢力不對稱。

第三，重視多元主體的信息交互。監(jiān)管沙盒的關(guān)鍵作用之一在于通過充分的信息交互激勵多元主體的協(xié)作共治。因此，數(shù)據(jù)越流通越能激發(fā)監(jiān)管沙盒的作用。首先，應(yīng)建立沙盒數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，原始數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化能最大程度地發(fā)揮后續(xù)數(shù)據(jù)收集、存儲和處理的優(yōu)勢。其次，建立沙盒傳輸、整合、共享數(shù)據(jù)的平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)與共享，強化信息披露，提高沙盒測試過程中的執(zhí)法透明度。不同區(qū)域、行業(yè)、創(chuàng)新主體的沙盒具有較強的異質(zhì)性，建立數(shù)據(jù)共享平臺能夠系統(tǒng)、全面地反映金融創(chuàng)新和風(fēng)險情況，監(jiān)管主體及創(chuàng)新組織能夠深度學(xué)習(xí)其他沙盒的實踐經(jīng)驗，以提高未來決策的精準(zhǔn)性。

第四，注重沙盒規(guī)則與國際標(biāo)準(zhǔn)的對接。當(dāng)前20多個國家和地區(qū)正式推出監(jiān)管沙盒，但在設(shè)計機(jī)制和發(fā)展程度方面存在較大差異，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)加強與其他國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的交流，圍繞技術(shù)、制度、經(jīng)驗等方面進(jìn)行分享學(xué)習(xí)，進(jìn)一步積累和探索金融科技的發(fā)展特征與趨勢，在不斷吸收先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上設(shè)計更有效的沙盒機(jī)制。同時，進(jìn)一步探索如何建立跨區(qū)域的監(jiān)管測試機(jī)制，可以先嘗試與中國香港地區(qū)進(jìn)行跨區(qū)沙盒測試，積累一定經(jīng)驗后再逐步推廣至其他國家和地區(qū)。此外，應(yīng)當(dāng)積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)的研討和制定，提高金融科技監(jiān)管的國際話語權(quán)。