郭培清 楊 楠

【內(nèi)容提要】 2021年5月，俄羅斯接替冰島擔任2021～2023年北極理事會主席。通過對俄羅斯以往參與北極理事會情況的回顧，可以看出俄羅斯在北極理事會的參與是其北極政策的縮影。隨著2020年俄羅斯北極開發(fā)進入新階段，俄羅斯北極政策也出現(xiàn)新的調整，落實在北極理事會主席議程中，則表現(xiàn)為增加對契合所有攸關方利益的議題的關注，以提升自身影響力，利用北極理事會合作機制推動自身在北極的發(fā)展，主導北極軍事安全議題討論機制，降低北極地區(qū)的軍事緊張局勢。當然，俄羅斯的主席議程也受到國際局勢變化、北極理事會自身機制的局限以及與本國北極現(xiàn)實情況相沖突等因素的挑戰(zhàn)。俄羅斯此次北極理事會主席任期將增進俄羅斯與其他北極國家的交流，而北極國家間共同身份意識的增強將可能擠壓觀察員方的參與空間，不過俄羅斯同亞洲觀察員國的合作仍有望繼續(xù)深化。

2021年5月19～20日，第十二屆北極理事會部長級會議在冰島雷克雅未克舉行，會上俄羅斯接替冰島擔任2021～2023年北極理事會主席。北極理事會是北極地區(qū)最核心的政府間合作論壇，俄羅斯十分重視在未來兩年內(nèi)主持北極理事會工作的主席任期，在上任后發(fā)布《2021～2023年俄羅斯聯(lián)邦擔任北極理事會主席的優(yōu)先事項》（Russian Chairmanship of the Arctic Council 2021-2023 Priorities）和《2021～2023年俄羅斯聯(lián)邦擔任北極理事會主席的計劃》（Russian Chairmanship of the Arctic Council 2021-2023 Programme）兩份官方文件。①《俄羅斯2021—2023年擔任北極理事會主席優(yōu)先事項》，北極理事會官網(wǎng)，https://arctic-council.org/about/russian-chairmanship-2/。

在國內(nèi)外針對俄羅斯任職北極理事會主席的研究上，國外學者的研究大致可分為兩類，一是對俄羅斯此次主席任期的重要性研究：認為北極理事會主席任期將是俄羅斯尋求北極主導力的重要契機，應借機緩和與西方國家關系，包括與美國進行對話，特別指出氣候變化和白令海峽相關議題將是俄美重啟北極合作的關鍵；②“Итоги 2020: Будущее Формируется уже Сегодня,” Дипломатическая Академия Мид России, 10 Декабря 2020. （《2020年總結：今日正在塑造未來》，俄羅斯聯(lián)邦外交學院，2020年12月10日。）在具體合作領域上，指出北極大陸架資源開發(fā)、環(huán)境保護和海上搜救安全問題仍然是合作趨勢，科學與基礎設施建設領域的重大國際項目將成為俄羅斯倡導國際合作的關鍵載體。③Журавель Валерий, “Арктический Совет: в ожидании председательства России,” Научноаналитический вестник ИЕ РАН, № 1, 2020, С. 115–118. （茹拉維利·瓦列里：《北極理事會：對俄羅斯主席任期的期待》，《俄羅斯科學院歐洲研究所學報》，2020年第1期，第115—118頁。）二是對俄羅斯主席議程的研究，認為俄羅斯應尋求擴大北極理事會議程，重視北極地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展和居民生活福祉議題，④Кортунов Андрей, “Внешняя политика России в 2021 г.: четырнадцать практических задач,”Российский Совет по международным делам, 26 декабря 2020.（科爾圖諾夫·安德烈：《2021年俄羅斯外交政策：十四項現(xiàn)實挑戰(zhàn)》，俄羅斯國際事務委員會，2020年12月26日。）具體建議包括關注環(huán)境保護的技術創(chuàng)新，加快對液化天然氣、可再生能源等的開發(fā)。⑤Камынин Владимир, Долгов Артем. “Российские дипломатические инициативы в Арктическом совете в 2014– 2020 гг.,” История и современное мировоззрение, Том 2, № 2, 2020, С. 132-141. （卡梅寧·弗拉基米爾、多爾戈夫·阿爾喬姆：《2014—2020年俄羅斯在北極理事會的外交倡議》，《歷史與當代世界觀》2020年第2卷第2期，第132—141頁。）總的來說，國外學者的既有研究多關注俄羅斯與北極國家的國際合作問題，分析俄羅斯與北極國家合作的必要性，但對俄羅斯主席議程背后的目標和影響觸及不深，對俄羅斯主席任期框架下中俄北極合作問題的研究也很片面。國內(nèi)學者針對北極理事會的研究較為廣泛且豐富，包括圍繞北極理事會本身的法律性質、制度設計、權利范圍及規(guī)制變遷的研究，還有針對北極理事會框架下的北極治理規(guī)范、生物多樣性治理、環(huán)境安全治理及各行為體（包括原住民組織）參與北極理事會的實踐和影響的研究等。不過，由于俄羅斯接任北極理事會主席時間尚短，目前國內(nèi)針對俄羅斯接任主席后的動作趨向研究尚未展開，只有少數(shù)作者以時評方式介紹了俄羅斯主席任期內(nèi)的優(yōu)先事項。①劉鋒、劉瑞：《北極理事會進入“俄羅斯時間”》，《環(huán)球時報》2021年5月22日，第007版。

中國作為北極理事會觀察員國，對北極理事會動態(tài)保持常態(tài)化的關注具有必要性和現(xiàn)實戰(zhàn)略意義。通過對俄羅斯在主席任期具體動作的梳理，分析俄羅斯的目標和期望，并在此基礎上探究俄羅斯整體北極政策的變化，將有助于發(fā)掘中俄北極合作的新契機，推動中國抓住機遇更深度地參與北極治理。因此，本文將圍繞俄羅斯參與北極理事會的進程、本次主席任期的目標及反映出的俄羅斯北極政策的轉變、面臨的挑戰(zhàn)以及可能產(chǎn)生的影響等問題展開，以期解決上述需求。

一、俄羅斯參與北極理事會的進程

1991年6月，北極八國在芬蘭羅瓦涅米簽署《北極環(huán)境保護宣言》，旨在共同執(zhí)行保護北極環(huán)境的行動——北極環(huán)境保護戰(zhàn)略（AEPS）。隨后，為了進一步推動合作機制制度化，在1996年加拿大渥太華舉行的會議上，八國簽署《渥太華宣言》，正式組建北極理事會。隨著工作組運作機制的建立，北極理事會逐漸制訂出詳細的議事規(guī)則和運行制度，機構完整性得到大幅提升。特別是2013年北極理事會常設秘書處（位于挪威特羅姆瑟）的成立，標志著北極理事會具備了常態(tài)化的運作實體，從根本上完善了北極理事會的功能缺陷。當然，北極理事會作為政府間論壇的本質并未改變，其始終存在約束力較弱的不足，不過在理事會成立的26年里，已成功締結三項具有法律約束力的協(xié)定：《北極地區(qū)航空和海上搜救協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic，2011年5月）、《北極地區(qū)應對海洋石油污染的準備和應對合作協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic，2013年5月）和《加強國際北極科學合作協(xié)定》（Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation，2017年5月），推動北極理事會逐步強化執(zhí)行力。如今，北極理事會已發(fā)展成為北極地區(qū)開展環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展領域合作的核心基石。

根據(jù)《北極理事會議事規(guī)則》，環(huán)北極圈八國以成員身份通過協(xié)商一致原則參與北極理事會及其附屬機構所有決策的制訂。此外，還有六個北極原住民組織以“永久參與方”的身份參與決策制訂。北極理事會的日常運作以項目的形式開展，工作組負責直接實施項目。目前理事會共有六個工作組：北極污染減排工作組（ACAP），北極監(jiān)測和評估計劃工作組（AMAP），北極動植物保護工作組（CAFF），緊急情況預防、準備和響應工作組（EPPR），保護北極海洋環(huán)境工作組（PAME）和北極可持續(xù)發(fā)展工作組（SDWG）。此外，八個成員國將輪流擔任北極理事會主席（The Chairmanship），任期兩年，負責組織部長級會議（每兩年舉行一次）和高級官員委員會會議（每六個月舉行一次），制訂主席議程，以資金和其他形式支持北極理事會的運作。①有關北極理事會、主席身份的詳細介紹參見《北極理事會議事規(guī)則》（Arctic Council Rules of Procedure），文本來源可見北極理事會官方網(wǎng)站：https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/940/2015-09-01_Rules_of_Procedure_website_version.pdf?sequence=7&isAllowed=y。每個成員國在主席任期內(nèi)的關注事項不盡相同，在北極理事會框架下倡議和資助的項目也各有側重，因此每屆主席任期都代表著理事會成長史上的一個獨特里程碑。

俄羅斯參與北極理事會的運作呈逐步加深特點。綜合國內(nèi)外研究，根據(jù)俄羅斯參與北極理事會的具體情況、變化及原因，可大致將俄羅斯的北極理事會參與進程分為三個階段：北極理事會成立至2004年、2004～2015年、2015年至今，其中兩個重要的時間節(jié)點分別是：2004～2006年，俄羅斯首次擔任北極理事會主席，以及2014年克里米亞事件爆發(fā)，俄羅斯與西方國家關系交惡。

（一）北極理事會成立至2004年

俄羅斯學者通過對北極理事會高級官員會議報告進行定量分析，指出這一階段俄羅斯在北極理事會的參與度與其他理事會成員國水平較為相當。不過，對比其他成員國，俄羅斯更注重直接受益且多在本國境內(nèi)實施的項目，如保護生物多樣性和防止污染物擴散的項目。學者們認為背后的原因在于此時俄羅斯自身的官方北極政策尚未確立，因此對本國以外的項目并不具備興趣，更希望將重點放在解決自身內(nèi)部問題上。①Чейтер Эндрю, “Участие России в работе Арктического совета,” Вестник Международных Организаций, Том 11, № 4, 2016, С. 205-221. （查特·安德魯：《俄羅斯在北極理事會的工作參與》），《國際組織學報》2016年第4期，第205—221頁。）

（二）2004～2015年

這一時期俄羅斯首次擔任北極理事會主席，俄羅斯在北極理事會的參與程度達到峰值。任職主席期間，俄羅斯的優(yōu)先事項是實施《北極可持續(xù)發(fā)展行動計劃》，致力于提升北極地區(qū)在社會、經(jīng)濟和環(huán)境領域可持續(xù)發(fā)展的能力。②《2004—2006年俄羅斯聯(lián)邦擔任北極理事會主席計劃》，俄羅斯聯(lián)邦外交部，2004年12月7日，https://www.mid.ru/foreign_policy/rso/-/asset_publisher/0vP3hQoCPRg5/content/id/453630。在主席任期內(nèi)，俄羅斯為工作組的項目提供了最大數(shù)額的資金支持，贊助的項目比瑞典、冰島、丹麥和芬蘭多，但比加拿大、美國和挪威少。這一階段俄羅斯支持的項目仍然注重于解決國內(nèi)問題，大部分資金被用于在俄羅斯境內(nèi)實施的環(huán)境項目。③Ворончихина Дарья, “Арктический совет как международный форум сотрудничества государств:участие России,” Искусство управления, Том 11, № 2, 2019, С. 306–329. （沃隆奇赫娜·達莉婭：《北極理事會作為國家間的國際合作論壇：俄羅斯的參與》，《行政經(jīng)論》2019年第11卷第2期，第306—329頁。）值得注意的是，俄羅斯開始傾向為北極經(jīng)濟開發(fā)項目提供資金，特別是為北極理事會可持續(xù)發(fā)展工作組框架下的項目注入了最多的資金，將北極理事會視為可以幫助北極國家發(fā)展北極經(jīng)濟的機構，注重開發(fā)北極地區(qū)的能源潛力。

探究其背后的原因，該時期俄羅斯北極地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展落后，亟需進行綜合性的開發(fā)。源于北極理事會主席議程的推動，俄羅斯自2004年開始制定其官方北極政策，并于2008年正式出臺開發(fā)俄屬北極地區(qū)的綱領性文件——《到2020年及未來俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策基本原則》《到2020年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》和《俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展計劃》。

當然，較之上一階段，俄羅斯的關注點趨向國際化，致力于在北極理事會框架下通過與其他成員國的合作，執(zhí)行環(huán)境項目來消除環(huán)境破壞后果，保護海洋環(huán)境。④Oldberg Ingmar, “Soft Security in the Arctic,” UI Occasional Papers 4, Stockholm: Swedish Institute of International Affairs, 2011, p.39.期間俄羅斯與其他成員國共同倡議發(fā)起制訂《北極地區(qū)航空和海上搜救協(xié)定》，后來成為北極理事會第一個具有法律約束力的文件。

（三）2015年至今

在2013～2015年加拿大擔任理事會主席期間，由于克里米亞事件的爆發(fā)，俄羅斯與西方國家關系惡化，同樣影響到了俄羅斯在北極理事會的參與度。俄羅斯減少了參加北極理事會會議的代表人數(shù)，俄羅斯外長首次沒有出席2015年5月在伊魁特舉行的第九屆北極理事會部長級會議。同時，加拿大和美國代表拒絕參加2014 年4月在莫斯科舉行的北極理事會黑碳和甲烷問題專家小組會議，俄羅斯與其他七個北極國家共同討論北極“硬安全”問題的對話機制——北極理事會成員國武裝力量總參謀長定期會議、北極國家防長論壇被中止。①Камынин Владимир, Долгов Артем, “Российские дипломатические инициативы в Арктическом совете в 2014– 2020 гг.,” История и современное мировоззрение, Том 2, № 2, 2020, С. 132-141. （卡梅寧·弗拉基米爾、多爾戈夫·阿爾喬姆：《2014—2020年俄羅斯在北極理事會的外交倡議》，《歷史與當代世界觀》2020年第2卷第2期，第132—141頁。）

盡管如此，俄羅斯在資助項目上卻更加積極，覆蓋面也趨向廣泛，涵蓋國內(nèi)、國際層面的經(jīng)濟與環(huán)境問題。并且，俄羅斯學者認為，烏克蘭危機引發(fā)的國際政治局勢變動并未對北極理事會的工作產(chǎn)生深刻影響，在理事會框架下，俄羅斯與加拿大和美國在環(huán)境項目上的合作也仍在持續(xù)。與此同時，北極理事會自身得到充分發(fā)展，先后締結了《北極地區(qū)應對海洋石油污染的準備和應對合作協(xié)定》和《加強國際北極科學合作協(xié)定》兩項國際協(xié)定。②Вылегжанин Александр, Буник Иван, Вяхирева Наталья, Киенко Елена, Ростунова Ольга,“Арктический совет: статус и деятельность,” Российский Совет по международным делам, 2021, С10. （維列格讓寧·亞歷山大、布尼克·伊萬、維雅希列娃·娜塔莉婭、基恩科·葉蓮娜、羅斯圖諾娃·奧莉加：《北極理事會：地位與活動》，俄羅斯國際事務委員會，2021年，第10頁。）

這一階段俄羅斯在北極理事會的參與活動同樣與自身北極政策相契合。俄羅斯于2017年更新了俄屬北極地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展計劃，在北極地區(qū)的大型能源開采項目——“亞馬爾液化天然氣”項目投產(chǎn)，并開始對北方航道的商業(yè)運營與管制措施進行新的調整。俄羅斯北極政策的演進表明，處在西方國家制裁之下的俄羅斯對開發(fā)北極以緩解自身制裁困境寄予厚望。而俄羅斯對開發(fā)北極的重視也推動其更加積極參與北極理事會的工作。通過梳理俄羅斯在北極理事會框架下參與的項目來看（表1）：（1）有關北極環(huán)境安全和北極居民福祉的項目居多，側重于利用北極理事會平臺解決自身問題；（2）突出對經(jīng)濟開發(fā)項目的重視，期望與其他參與方發(fā)展北極航運合作；（3）北極救援作為傳統(tǒng)安全項目成為俄羅斯與其他成員國在關系惡化背景下保持安全合作的關鍵內(nèi)容。

表1 俄羅斯在北極理事會框架下參與的項目

綜合上述分析可見，俄羅斯在北極理事會的參與同其自身北極地區(qū)開發(fā)進程同頻。對北極地區(qū)關注程度的增加推動著俄羅斯逐步確立自身北極發(fā)展政策，并注重北極理事會在北極治理中的主導地位，積極將自身政策理念投射到北極理事會的工作參與中。隨著2020年以來俄羅斯頒布新的北極地區(qū)開發(fā)綱領性文件——《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策基本原則》（2020年3月）、《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》（2020年10月）、《2021～2024年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展計劃》（2021年3月）以及《俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)企業(yè)家活動的國家支持法律》（2020年7月），俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展進入新階段。此時，俄羅斯又迎來了北極理事會主席任期，可以預見，俄羅斯將利用主席任期積極主導北極理事會的工作，實現(xiàn)主席議程與自身北極政策的對接，在推動俄屬北極地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展的同時，提升區(qū)域影響力。

二、俄羅斯北極理事會主席任期目標及自身北極政策的轉變

根據(jù)俄羅斯官方發(fā)布的文件，俄羅斯在本次主席任期的主題為“負責任的治理，實現(xiàn)北極可持續(xù)發(fā)展”（Responsible Governance for a Sustainable Arctic），具體優(yōu)先事項體現(xiàn)在四個方面：一是北極人民領域，注重提高包括原住民在內(nèi)的北極地區(qū)居民的生活質量；二是環(huán)境保護領域，減少氣候變化對北極生態(tài)環(huán)境造成的負面影響，關注北極生態(tài)安全；三是社會經(jīng)濟發(fā)展領域，包括經(jīng)濟合作、基礎設施建設、可持續(xù)航運發(fā)展和北極旅游資源開發(fā)等；四是鞏固北極理事會治理機制。①《俄羅斯2021年—2023年擔任北極理事會主席優(yōu)先事項》，北極理事會官網(wǎng)，https://arcticcouncil.org/about/russian-chairmanship-2/。為更深入理解俄羅斯在本次主席任期的動作和目標，首先梳理北極理事會各成員國任職主席期間的優(yōu)先事項（表2），以期進行對比和分析：

表2 北極理事會各成員國任職主席期間的優(yōu)先事項

（續(xù)表）

（續(xù)表）

通過整理北極理事會各成員國在任職主席期間的優(yōu)先事項可以發(fā)現(xiàn)，各成員國的優(yōu)先事項雖各有側重，但總體上始終圍繞北極環(huán)境保護來展開。并且，隨著北極理事會在北極治理中地位的提升，北極理事會框架下議題的討論范圍正在不斷擴大，向完善北極理事會治理機制、北極居民生活福祉和北極社會經(jīng)濟發(fā)展方向擴展。針對北極環(huán)境保護議題的討論也更加細化，不同成員國在主席任期的關注焦點不同，如美國關注氣候變化，挪威關注生物多樣性，丹麥關注黑碳排放，冰島關注微塑料垃圾污染防治等。

進一步將其他成員國與俄羅斯本次任期的優(yōu)先事項進行對比可以發(fā)現(xiàn)，俄羅斯的主席議程與其他成員國有一致之處，特別是與前任主席冰島的優(yōu)先事項相比，具有高度的延續(xù)性，如注重保護北極海洋環(huán)境，發(fā)展可持續(xù)航運，為北極人民提供經(jīng)濟發(fā)展機會，強化北極理事會等。當然，也有不同之處，比起其他成員國，俄羅斯在兩次主席任期都提出關注北極能源議題，加強能源合作。在首次主席任期，俄羅斯的突出成就之一就是組織了關于北極地區(qū)石油和天然氣資源勘探開發(fā)前景的國際研討會。①《俄羅斯任職北極理事會主席取得的關鍵成就》，北極理事會官網(wǎng)，https://arctic-council.org/about/states/russian-federation/。在本次主席任期，俄羅斯在活動計劃中提出舉辦討論北極大陸架資源開發(fā)、北極能源開發(fā)的國際會議，再次凸顯對北極資源開發(fā)的重視。

而與上一任期不同的是，在本次主席任期的優(yōu)先事項中，俄羅斯將北極居民，特別是原住民生活福祉以及環(huán)境保護議題置于更優(yōu)先的位置。背后的原因是兩次主席任期期間俄羅斯所處的國際環(huán)境不同。俄羅斯首次任職北極理事會主席時（2004～2006年），正處在與美國關系發(fā)展的友好期，同時，國際原油價格扶搖直上，俄羅斯經(jīng)濟實力較為雄厚，所處的國際政治、經(jīng)濟環(huán)境較為優(yōu)越。而如今在后烏克蘭危機時代，俄羅斯與西方國家的關系愈發(fā)緊張，為確保主席議程得到其他成員國與永久參與方更多的支持，避免由于成員國之間的政治分歧導致自身作為北極國家的影響力的降低，俄羅斯必須對契合所有攸關方利益的議題給予更突出的關注。因此，有關北極居民（原住民）生活福祉、北極環(huán)境保護等“政治正確”議題在優(yōu)先事項中占據(jù)了首要位置。通過具體梳理俄羅斯在主席任期的優(yōu)先事項和活動計劃，可以更好地理解俄羅斯在本次主席任期的目標。

（一）將人民福祉、環(huán)境安全議題置于更優(yōu)先的位置以提升自身影響力

在本次俄羅斯主席任期優(yōu)先事項中，改善北極地區(qū)居民（包括原住民）的生活福祉被提升至優(yōu)先事項的第一位。有關北極居民福祉的議題被細致劃分為北極人力資源發(fā)展、北極青年、北極原住民三大模塊，致力于通過“以人為本”的合作理念贏得更多參與方的支持。俄羅斯提出將促進北極城市環(huán)境的現(xiàn)代化改造，增加優(yōu)質教育的供應，計劃在主席任期內(nèi)舉辦國際會議，討論北極地區(qū)居民的健康保護、受教育機會、吸引人力資源和建設舒適的城市環(huán)境等議題。同時，俄羅斯還計劃聯(lián)合俄羅斯北方、西伯利亞和遠東地區(qū)原住民協(xié)會（the Russian Association of Indigenous Peoples of the North）、北方論壇（Northern Forum）和其他北極理事會成員國共同實施“北極之子”原住民青少年教育項目，以及在北極理事會可持續(xù)發(fā)展工作組下實施原住民語言和文化遺產(chǎn)的數(shù)字化倡議等，彰顯俄羅斯著力全方位改善北極居民生活福祉的理念。

北極環(huán)境保護被置于優(yōu)先事項中的第二位次，意在抓住應對氣候變化的共識塑造“環(huán)境友好”形象。在優(yōu)先事項中，俄羅斯對北極環(huán)境保護的關注可以細分為以下具體議題。（1）監(jiān)測北極氣候變化：俄羅斯計劃加強成員國在北極理事會北極監(jiān)測和評估計劃工作組框架下的互動，舉辦氣候變化與永久凍土融化問題全球峰會、北極氣象峰會等國際會議，討論監(jiān)測北極自然現(xiàn)象變化的問題；（2）緊急情況預防：俄羅斯表示將特別采取措施，聯(lián)合北極理事會緊急情況預防、準備和響應工作組舉行應對和消除北極地區(qū)緊急情況的全面演習，并提出將聯(lián)合挪威于2022年9月在博德舉行“巴倫支救援2022”國際演習；（3）維護北極生態(tài)安全：俄羅斯計劃在主席任期內(nèi)舉行第三屆北極生物多樣性大會、北極沿岸地區(qū)生態(tài)修復問題會議等，聯(lián)合北極動植物保護工作組保護和恢復北極動植物的多樣性；（4）北極環(huán)境污染防治：俄羅斯將加強北極理事會與巴倫支海歐洲—北極理事會等其他北極區(qū)域合作組織以及成員國環(huán)境部長之間的合作，重點關注北極海域污染問題，召開北極溢油響應會議、北極廢棄物和微塑料問題會議以及“打撈北冰洋海域水下放射性危險設施”會議，防止和減少北極地區(qū)人為污染。北極居民生活福祉和環(huán)境保護議題契合所有攸關方利益，有助于俄羅斯在主席任期獲得更多支持，促進自身影響力的提升。

（二）推動北極國家間的經(jīng)濟合作以助力本國北極地區(qū)發(fā)展

俄羅斯在主席議程中同樣強調對促進北極經(jīng)濟合作的重視，提出召開有關經(jīng)濟領域國際會議的議題，包括北冰洋大陸架資源開發(fā)、北極能源開發(fā)、北極船舶制造與維修、投資與貿(mào)易、北極水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和跨境合作等。更為突出的是，俄羅斯在主席活動計劃中特別設立可持續(xù)航運發(fā)展主題模塊，計劃在俄羅斯主導的北極理事會北極航運最佳實踐信息論壇框架下開展活動，加快開發(fā)北極航運資源。

盡管北極居民生活福祉和環(huán)境保護議題被放在了最優(yōu)先的位置，但實際上，俄羅斯在優(yōu)先事項中提出的有關北極經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)容更加豐富，在議程中的占比也更大，并且與俄羅斯新一階段北極發(fā)展戰(zhàn)略中確立的俄屬北極地區(qū)發(fā)展方向高度一致，全面展現(xiàn)了俄羅斯主席議程的核心更突出“發(fā)展”，希望借助主席議程與本國北極政策對接，以促進自身北極地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的意圖。特別在如今新冠肺炎疫情席卷全球的負面影響下，所有北極國家經(jīng)濟都受到極大程度的沖擊，俄羅斯此時提出發(fā)展北極經(jīng)濟合作，也將更容易得到其他成員國的支持。

值得注意的是，在俄羅斯本次主席任期內(nèi)，北極經(jīng)濟理事會（Arctic Economic Council）預計將發(fā)揮重要作用。北極經(jīng)濟理事會是2013～2015年加拿大任職北極理事會主席期間成立的獨立組織，成員涵蓋來自北極八國在北極實施重大項目的38家企業(yè)。2021年初，俄羅斯北極地區(qū)兩大重要企業(yè)——俄羅斯國家原子能集團公司和諾瓦泰克公司宣布加入北極經(jīng)濟理事會。①“Rosatom, Novatek join Arctic Economic Council,” Arctic Today, February 10, 2021, https://www.arctictoday.com/rosatom-novatek-join-arctic-economic-council/.俄羅斯通過實質性的企業(yè)參與動作彰顯其利用北極經(jīng)濟理事會尋求經(jīng)濟層面的國際合作、推動自身北極經(jīng)濟發(fā)展的決心。在優(yōu)先事項中，俄羅斯提出支持加強北極理事會與北極經(jīng)濟理事會之間進一步的互動，計劃在任職主席期間召開三次北極經(jīng)濟理事會會議，有望促進北極地區(qū)商業(yè)活動標準的確立，在改善北極地區(qū)營商環(huán)境的同時，增強自身北極地區(qū)的投資吸引力。

（三）構建北極軍事安全對話機制以降低北極地區(qū)的軍事緊張局勢

克里米亞事件導致俄羅斯與其他成員國之間關系趨向惡化，冷戰(zhàn)之后大國競爭再一次重回北極，導致北極出現(xiàn)奇特現(xiàn)象——雖然每一方都在強調應降低北極地區(qū)的軍事緊張局勢，但各方的動作卻都在加速推動北極變成軍事行動的戰(zhàn)場。②楊楠：《中俄北極可持續(xù)發(fā)展議題合作的新方向》，《遼東學院學報（社會科學版）》2021年第5期，第14—25頁。各方對北極“軍事化”的關注激發(fā)了構建軍事安全議題討論機制的重要性。大多數(shù)聲音認為俄羅斯將在主席任期關注軍事安全議題。在關注形式上分為以下三種模式：在北極理事會框架下討論軍事安全議題、重啟原有的軍事安全對話機制，以及在北極理事會框架外建立新軍事對話機制。下面依次對三種模式的可行性進行分析。

第一種模式，俄羅斯在北極理事會框架下引入軍事安全議題討論機制。這將導致北極理事會的性質發(fā)生轉變，北極理事會的成立文件——1996年《渥太華宣言》明確指出，“北極理事會不應處理與軍事安全有關的事務”。不過，有分析指出，俄羅斯將軍事安全議題納入理事會機制可能會有所收獲：（1）這可能成為俄羅斯限制美國及北約在北極日益增加的軍事活動的一種方式；（2）促使自身在北極地區(qū)的高速軍事化行為合法化；（3）通過率先討論北極軍事安全問題，突出自身在北極地區(qū)的領導性地位。①Mathilde Roedenbeck, Mikko von Bremen, “Russia and the Arctic Council,” Konrad-Adenauer-Stiftung Nordic Countries Project, June 2021, p.5.俄羅斯的確也有體現(xiàn)這一傾向的舉措，如俄羅斯外交部副部長里亞布科夫（Sergei Ryabkov）主張將軍事安全議題納入北極理事會的職權范圍。②Nurlan Aliyev, “Russia’s Upcoming Arctic Council Chairmanship in 2021-2023,” Reace and Security,Friedrich Ebert Stiftung, March 2021, p.6.

然而，值得注意的是，俄羅斯將軍事安全議題納入北極理事會困難重重，其原因在于：（1）北極理事會機制本身關注環(huán)保等“低政治”領域議題的特性以及對安全議題的排斥將是在其框架下討論軍事安全議題的阻力。引入軍事安全議題將不得不對《渥太華宣言》進行修訂，這在程序上異常復雜，在兩年的主席任期內(nèi)未必能夠實現(xiàn)。（2）北極理事會的決策機制是以成員國之間協(xié)商一致為基礎的，鑒于目前俄羅斯與其他北極國家之間不斷惡化的外交關系，且俄羅斯的主要地緣政治對手也是該組織的成員國之一，俄羅斯的提議得到其他北極理事會成員國，特別是美國支持的可能性很小。因此，俄羅斯在北極理事會框架下提出有關軍事安全問題的提議可能無法發(fā)揮作用，進而失去實際操作的意義。目前來看，俄羅斯尚不必要冒險打破北極理事會的根本屬性，將軍事安全議題直接納入北極理事會機制中，并且這對俄羅斯來說將有可能“得不償失”。俄羅斯外交部巡回大使、俄方駐北極理事會高級官員科爾丘諾夫（Nikolay Korchunov）就指出，沒有理由將軍事化問題作為主席職務的一部分單獨提出來加以處理。③“Russia Wants to Resume Meetings between Arctic Defense Chiefs,” High North News, January 19,2021, https://www.highnorthnews.com/en/russia-wants-resume-meetings-between-arctic-defense-chiefs.

第二種模式，重啟原有的軍事安全對話機制。鑒于北極地區(qū)安全形勢不斷惡化，俄高層官員和專家學者曾多次建議北極國家之間加強軍事合作，恢復北極軍事安全對話機制，并提議可先從組織北極理事會成員國軍事專家之間的對話入手。此外，北極八國建立的北極海岸警衛(wèi)隊論壇正在積極開展聯(lián)合行動和海上救援活動，可被認為是成員國在安全領域進行合作的積極跡象。①Киргизов-Барский Арсений, “Проблемы международного сотрудничества в Арктике на современном этапе,” Российская Арктика, № 13, 2021, С. 118–128. （基爾吉佐夫-巴爾斯基·阿爾謝尼：《現(xiàn)階段北極地區(qū)的國際合作問題》，《俄羅斯北極》2021年第13期，第118—128頁。）俄羅斯的提議與美國學者的想法相契合。美國學界諸多學者均發(fā)文指出，俄羅斯擔任北極理事會主席將為美俄合作提供新機會，北極國家應重啟定期安全對話機制，制定措施以建立亟需的互信，包括形成“北極部隊行為準則”，重啟北極國家防長論壇，繼續(xù)在北極海岸警衛(wèi)隊論壇框架下進行合作，為防止意外沖突提供溝通渠道。②詳情參見：Newlin Cyrus, Conley Heather, Timofeev Ivan, Viakhireva Natalia, “U.S.-Russia Relations at a Crossroads,” Russian Council for International Affairs, November 1, 2020, http://russiancouncil.ru/en/activity/publications/u-s-russia-relations-at-a-crossroads/; “China and Russia’s Dangerous Convergence,” Foreign Affairs, May 3, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2021-05-03/china-and-russias-dangerous-convergence; Vylegzhanin Alexander, Young Oran, Berkman Paul, “Russia in the Arctic Chair: Adapting the Arctic Governance System to Conditions Prevailing in the 2020s,” Polar Record, No.57, 2021, pp.1–10。

然而，盡管美國學界積極響應俄羅斯的提議，但美國官方尚未給予響應。在2021年5月20日北極理事會部長級會議期間，美俄外交事務領導人首次舉行會晤，俄外長拉夫羅夫再次提出恢復北極國家之間高級別軍事對話的提議，但沒有得到美國國務卿布林肯（Antony Blinken）的回應。③“US, Russia at Odds over Military Activity in Arctic,” The Frontier Post, May 20, 2021, https://thefrontierpost.com/us-russia-at-odds-over-military-activity-in-arctic/.不僅如此，美國正在持續(xù)增加在北極地區(qū)的軍事存在，諸如發(fā)布三軍北極行動戰(zhàn)略、在挪威部署B(yǎng)-1B轟炸機和軍艦、核潛艇“新墨西哥”號進駐挪威北方港口特羅姆瑟、聯(lián)合北約盟友進行北極軍演等。美國沒有回應俄羅斯的根本原因或在于與俄羅斯的北極軍事對話機制是因克里米亞事件而中斷，如貿(mào)然重啟上述軍事對話機制，意味著以美國為首的西方國家變相接受了俄羅斯對克里米亞的“侵占”，這自然與美國等一直宣揚的“價值觀”“人權理念”所不符。因此，俄羅斯提出在北極理事會任期內(nèi)重啟與北極國家原有的軍事對話機制也面臨著現(xiàn)實障礙。

第三種模式，在北極理事會框架之外建立新軍事安全對話機制。目前在北極理事會框架下引入軍事安全對話機制程序復雜，而重啟原有的軍事對話機制又因克里米亞問題而面臨現(xiàn)實障礙。因此，依托原有的軍事對話機制的模式，在北極理事會框架外建立北極國家間新軍事安全對話機制似乎是目前最為可行的解決方案，既避免了恢復原有軍事安全對話機制可能引發(fā)的現(xiàn)實阻力，又為北極國家間提供了緩解緊張態(tài)勢的場所，似乎成為俄羅斯在主席任期可以倡議，但又不違背北極理事會議題原則的最優(yōu)方案。

這一方案在俄羅斯官方發(fā)布的主席任期活動計劃中已有所鋪墊——俄羅斯提出2023年4月在圣彼得堡舉行北極理事會成員國峰會，不免令人猜測何種議題內(nèi)容需要在北極理事會常規(guī)部長級會議、高級官員委員會會議之外再創(chuàng)造一個僅限于北極理事會成員國參與的峰會進行討論。值得注意的是，該峰會將由俄聯(lián)邦外交部主辦，參會代表大概率是成員國外交領導人，這將促使議題討論范圍不可避免地更趨向政治事務，即使涵蓋北極軍事安全議題也在情理之中。因此，可以推測北極理事會成員國峰會是俄羅斯為北極軍事安全議題的討論所預備的一個新對話機制平臺。當然，盡管軍事安全議題沒有在常規(guī)北極理事會會議上討論，但仍然是俄羅斯在理事會主席任期的官方活動中提出的，其是否依舊違背北極理事會議題規(guī)則以及是否會得到其他成員國的接受，是俄羅斯將要面對的問題。

通過對俄羅斯的北極理事會主席議程的分析可見，俄羅斯本次主席議程突出“雙軌”思路：一是將北極發(fā)展寓于所有攸關方的利益追求之中，強調北極發(fā)展的生態(tài)影響和社會影響，通過倡議迎合所有攸關方利益的議題，如北極居民生活福祉、環(huán)境保護等，鞏固自身主導力。但對北極發(fā)展的生態(tài)影響和社會影響更加重視的前提是對北極發(fā)展理念的議題——基礎設施建設、經(jīng)濟發(fā)展、能源資源開發(fā)等傾注更多努力。二是主導對北極軍事安全問題的處理，在降低北極地區(qū)軍事緊張局勢的同時提升自身影響力。

值得注意的是，上述俄羅斯在主席任期的目標與其新一階段北極發(fā)展政策同樣高度一致。2020年，俄羅斯接連頒布《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策基本原則》《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》等一系列綱領性文件。在新一階段的發(fā)展綱要中，俄羅斯指出北極地區(qū)發(fā)展和國家安全面臨的威脅越來越大，在對氣候變化、環(huán)境保護、原住民生活水平提升、緊急情況預防以及國際科學合作等內(nèi)容給予更多重視的同時，基礎設施建設、能源資源開發(fā)與經(jīng)濟合作等“發(fā)展”議題仍然是新階段北極戰(zhàn)略的核心?？梢?，在俄羅斯“北極2035”戰(zhàn)略體系中，俄羅斯將北極開發(fā)的意義上升至安全層面，強調北極發(fā)展的國家安全、經(jīng)濟安全、社會安全和生態(tài)安全意義。在北極地緣政治、安全環(huán)境和收益預期變化的綜合影響下，俄羅斯北極戰(zhàn)略步入“安全+發(fā)展”的雙輪驅動時期。①趙?。骸对囄龆砹_斯“北極2035”戰(zhàn)略體系》，《現(xiàn)代國際關系》2020年第7期，第44—50頁。而這一新調整與俄羅斯本次主席議程的“雙軌”思路如出一轍，北極理事會主席議程成為俄羅斯新一階段北極政策調整的縮影。

三、北極理事會框架下俄羅斯北極政策面臨的挑戰(zhàn)

北極地區(qū)的特殊性使得作為該地區(qū)核心治理機制的北極理事會融合了區(qū)域和全球治理機制的雙重特性。一方面，北極理事會單一的區(qū)域治理重點和有限的成員表明它是一個區(qū)域合作論壇；另一方面，鑒于北極在全球氣候變化、國際貿(mào)易及物流方面的戰(zhàn)略重要性，北極理事會在全球治理層面具有特殊地位。此外，各成員國的北極地區(qū)屬性不同導致其在北極理事會框架下的主席議程各有側重，塑造北極理事會在每一主席任期呈現(xiàn)出不一樣的治理特色。北極理事會的三重特性也給俄羅斯在其框架下的主席議程帶來諸多挑戰(zhàn)。

（一）北極議題的全球性使北極理事會無法在國際局勢變化之中“置身事外”

盡管北極理事會目前為北極國家之間的合作提供了最權威的制度機制，確立并協(xié)調了各利益攸關方在北極問題上的官方立場，但是，從國際法的角度來看，北極理事會作為政府間論壇的性質，其“權力”不具有法律約束力。任何決議都需由八個成員國協(xié)商一致作出，這自然對北極八國間的關系發(fā)展提出更高要求。雖然俄羅斯學者普遍認為北極是一個獨立區(qū)域，在北極理事會框架下，俄羅斯與其他成員國的合作并未受到其國際關系變化的顯著影響，但事實上，北極理事會成員匯聚兩個核大國以及歐洲重要經(jīng)濟體，北極并無法成為國際政治進程變遷中的“例外”。例如，2014年克里米亞事件的爆發(fā)直接影響俄加關系，雙方代表分別缺席在對方國家舉辦的北極理事會框架下活動的事件，以及北極國家間安全議題對話機制中止，都表明成員國間關系的負面發(fā)展勢必將弱化各方的利益共識基礎，甚至可能削弱北極理事會作為北極地區(qū)核心治理機制的地位。

在國際政治局勢變化的裹挾之下，北極理事會尚缺乏解決爭議的有效機制。協(xié)商一致原則固然確保了理事會的公平性，但從更長遠的角度來看，缺乏一定層面的爭議解決機制將導致如果成員國之間出現(xiàn)分歧，那么諸多倡議將無法得到落實，進而阻滯北極地區(qū)的治理進程，這也是北極理事會成立26年來僅達成三項具有約束力的合作協(xié)定的原因之一。特別是2019年時任美國總統(tǒng)特朗普推翻各成員國間達成的對氣候變化影響的共識，導致北極理事會成立以來首次未能簽署共同宣言，再次讓各方意識到北極理事會受國際局勢變化影響的脆弱性，以及缺乏爭議解決機制的局限性。盡管在北極理事會內(nèi)討論的問題不具有強政治性，但在如今北極國家間關系復雜交織的背景下，對這一匯聚世界和區(qū)域主要大國的論壇能夠解決北極“低政治”領域之外議題的期待越來越多。

（二）來自區(qū)域外的治理機制威脅北極理事會的治理效能

當前，俄羅斯與其他成員國關系的復雜化是北極理事會保持良性運作的最大風險。俄羅斯擔心如果矛盾加劇，北極理事會治理效能降低，將推動其他替代性治理機制，特別是那些俄羅斯沒有參與的國際治理機制地位上升，進而對俄羅斯的北極影響力構成威脅。

首要威脅來自北約。北極地區(qū)逐漸趨于緊張的軍事態(tài)勢既顯著增加了北極地區(qū)的不穩(wěn)定性，同樣也給由北極理事會主導的區(qū)域治理機制帶來沖擊。特別是美國將北約集團引入北極，聯(lián)合北約盟友制衡俄羅斯的舉動，促使北約集團中的北極域外國家以“俄羅斯威脅”為由越來越頻繁地進駐北極，增加在北極地區(qū)的存在，①郭培清、鄒琪：《特朗普政府北極政策的調整》，《國際論壇》2019年第4期，第39頁。北極逐漸成為北約議題中的焦點。在北極理事會成員國中，除了俄羅斯，美國、加拿大、挪威、丹麥和冰島是北約成員國，芬蘭和瑞典是北約增強伙伴國（Enhanced Opportunities Partner），這迫使俄羅斯必須呼吁更多同其他成員國的利益共識，強調北極國家的獨特地位，以達到分化北約國家中的北極國家和北極域外國家的目的，防止北極治理權限外擴，從而降低北極理事會的主導地位。這也解釋了為什么在本次主席任期內(nèi)，北極居民和環(huán)境保護這些契合所有成員國和永久參與方利益的議題被俄羅斯放在了更突出的位置。

另外，俄羅斯始終對部分由非北極行為體建立的、有關北極議題的單獨磋商機制保持強烈的警惕。俄羅斯重點關注兩個有關非北極行為體制定的國際機制，一個是2010年由北極理事會觀察員國波蘭成立的華沙形式會議（Warsaw Format Meeting），該會議為北極域外國家與歐盟機構代表每年進行對話開辟場所，雙方就北極相關議題交換立場。在歐盟的北極理事會觀察員身份申請始終未獲得通過的背景下，俄羅斯認為歐盟同波蘭之間就北極議題進行對話的機制自然不符合北極國家和北極理事會的整體利益，破壞了北極理事會的主導地位。另一個引起俄羅斯注意的是由中、日、韓三國倡議發(fā)起的北極事務高級別對話機制，這一自2015年起運行的對話機制已連續(xù)召開四屆會議，達成了促進北極地區(qū)中、日、韓三邊合作，共同應對北極挑戰(zhàn)的共識。俄羅斯學者普遍認為，這種由非北極行為體制定，且沒有邀請北極國家參與的有關北極問題的單獨磋商機制，不符合上述國家在北極理事會的觀察員地位，對北極的和平與穩(wěn)定構成威脅。①Вылегжанин Александр, Салыгин Валерий, Дудыкина Инна, Киенко Елена, “Позиции неарктических государств в отношении правового режима Северного Ледовитого Океана,” Государство и право, № 10,2018, С. 124-135. （維列格讓寧·亞歷山大、薩雷京·瓦列里、杜迪京娜·英娜、基恩科·葉蓮娜：《非北極國家針對北冰洋法律制度的立場》，《國家與法律》2018年第10期，第124—135頁。）因此，在本次主席任期，俄羅斯方面將重視由非北極行為體建立的替代性國際機制帶來的挑戰(zhàn)，主張通過與北極國家的互動，對由北極域外國家主導的北極議題磋商機制作出應對。

（三）俄羅斯主席議程與自身北極現(xiàn)實的沖突亟待解決

對北極國家來說，協(xié)調北極環(huán)境保護與自身在社會、經(jīng)濟和國家安全等方面的發(fā)展需求之間的平衡是始終存在的難題，俄羅斯正處在這樣一個相對嚴峻的境地：一方面其需要在主席議程中倡議與其他攸關方利益相契合的議題，關注氣候變化、原住民生活福祉等；另一方面囿于俄羅斯的北極實際能力，而不得不更辯證地看待上述議題與俄羅斯北極現(xiàn)實之間的差距。

首先，俄羅斯對待北極氣候變化的認知“模糊”。北極氣候變化引發(fā)的永久凍土融化的確給俄羅斯北極地區(qū)造成巨大損失。2020年5月29日，俄羅斯北極城市諾里爾斯克附近熱電站的柴油儲油罐因支柱下陷而受損，導致約2.1萬立方米的燃油泄漏，并流入附近河流湖泊，最終流入喀拉海，釀成嚴重的生態(tài)事故。據(jù)綠色和平組織（Green Peace）估計，事故造成的損失或高達102億盧布（約1.5億美元），恢復當?shù)厮鷳B(tài)系統(tǒng)可能需要十年以上的時間。涉事公司諾里爾斯克鎳業(yè)公司（Nornickel）表示，事故的主要原因是北極永久凍土融化導致支撐油罐的支架移動。②《諾里爾斯克事故將帶來什么后果》，《生意人報》，2020年6月4日，https://www.kommersant.ru/doc/4366214?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop&utm_referrer=https%3A%2F%2Fyandex.ru%2Fnews&fbclid=IwAR3o-qLKNPh-FNtmCFyHaBxEguQLbZ_aHlhsHgY-Nfe0rtTYAZZ0F7_RhL8#id1905469。諾里爾斯克事故造成的影響是深遠的，一方面嚴重破壞北極生態(tài)環(huán)境，另一方面也暴露出俄羅斯在北極生態(tài)監(jiān)管機制上的漏洞，令俄羅斯在北極環(huán)保領域本就負面的形象更加深入人心，并再次給了西方社會抨擊俄羅斯北極開發(fā)政策損害生態(tài)環(huán)境的理由。在這種局面下，俄羅斯迫切需要利用北極理事會重視環(huán)境安全的特性來解決本國北極環(huán)保問題，改善自身北極開發(fā)的負面形象。因此，在主席議程中，與氣候變化有關的環(huán)保議題成為俄羅斯的主要關注點。

然而，氣候變化也給俄羅斯帶來發(fā)展機遇。北極氣候變暖致使北冰洋海冰融化速度加快，毗鄰俄羅斯近海的北方航道（Northern Sea Route）商業(yè)價值激增。俄羅斯非常重視對北方航道的商業(yè)開發(fā)，特別是在2021年3月蘇伊士運河發(fā)生堵塞事件后，北極航道的優(yōu)勢再次凸顯。俄羅斯抓住蘇伊士運河堵塞事件給北方航道發(fā)展帶來的機遇，積極宣傳和推進北方航道的開發(fā)進程，在《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》的指引下，力圖將北方航道打造成為具有國際影響力的運輸走廊,具體動作包括大力建造破冰船，推進與迪拜環(huán)球港務集團（DP World）的合作，開發(fā)北方航道集裝箱航線等。可見，主席議程中俄羅斯對氣候變化的關注與俄羅斯北極現(xiàn)實之間存在落差，以致于在巨大商業(yè)利益的驅使之下，氣候變化被俄羅斯置于本國北極開發(fā)政策的優(yōu)先事項之下，并沒有被視為一個首要問題。①Conley Heather, Newlin Cyrus, Wall Colin, Lohsen Andrew, “Russia’s Climate Gamble: The Pursuit and Contradiction of Its Arctic Ambitions,” Center for Strategic and International Studies (CSIS), September 2021.

現(xiàn)實差距還存在于提升原住民生活福祉與謀求北極發(fā)展之間。俄羅斯聯(lián)邦政府與北極原住民組織間長期存在信任危機，俄羅斯部分原住民組織就曾被聯(lián)邦政府視為“外國代理人”，受到聯(lián)邦政府的審查，部分組織已被強制解散。例如，巴塔寧基金會（Batanin Foundation）是為支持俄羅斯北極原住民而設立的國際基金，致力于幫助原住民抗議在其土地上進行的礦產(chǎn)開采和工業(yè)污染活動。但2015年俄羅斯政府宣布該組織為“外國代理人”，兩年后在聯(lián)邦司法部的要求下莫斯科市法院對該組織進行了清算。此后，該組織一直在流亡中工作，并請求美國、挪威和瑞典的庇護?？梢?，俄羅斯對原住民組織的活動抱有高度警惕性，特別防備其與外國交往密切而對俄羅斯政府的領導力構成威脅。然而，隨著北極原住民組織對企業(yè)在北極經(jīng)濟活動造成的環(huán)境破壞的不滿程度越來越高，俄羅斯在主席議程中塑造自身“重視提升原住民生活福祉”形象的同時，面臨著如何協(xié)調北極原住民權益保護與北極開發(fā)之間矛盾的挑戰(zhàn)。《到2035年俄羅斯聯(lián)邦能源戰(zhàn)略》指出俄羅斯將推動在東西伯利亞、遠東和北極地區(qū)形成油氣礦產(chǎn)資源中心，②《到2035年俄羅斯聯(lián)邦能源戰(zhàn)略》，俄羅斯聯(lián)邦能源部，https://minenergo.gov.ru/node/1026。這意味著更多的開采活動勢在必行，對原住民生存環(huán)境的影響也將更加劇烈。2021年初，巴塔寧基金會聯(lián)合35個從事原住民權益保護和環(huán)境工作的組織和實體一起，向國際銀行和信貸機構以及諾里爾斯克鎳業(yè)公司的客戶發(fā)出緊急呼吁，控訴諾里爾斯克鎳業(yè)公司的開采活動對北極原住民棲息地造成破壞，并抨擊俄羅斯在北極地區(qū)的經(jīng)濟活動對原住民生存環(huán)境構成嚴重威脅，①“Indigenous Peoples Call on Nornickel’s Global Partners to Demand Environmental Action,” Arctic Today, March 12, 2021, https://www.arctictoday.com/indigenous-peoples-call-on-nornickels-global-partnersto-demand-environmental-action/.這在一定程度上影響了諾里爾斯克鎳業(yè)公司與外國企業(yè)的合作，進而影響了俄羅斯北極開發(fā)的進程。

在俄羅斯的北極政策中，對自然資源的開發(fā)和利用被視為北極發(fā)展的第一要務，然而，在北極理事會框架下，契合所有攸關方利益的“環(huán)境友好型”議題才有望幫助俄羅斯得到更多支持，自然資源開發(fā)與環(huán)境保護的沖突導致俄羅斯的部分主席議程與其自身北極現(xiàn)實并不能完全契合，甚至出現(xiàn)一定程度上的背離，最終影響俄羅斯新一階段北極政策的落實。

四、北極理事會框架下俄羅斯北極政策調整的影響

通過對俄羅斯參與北極理事會的進程以及本次主席議程下目標及挑戰(zhàn)的分析可以發(fā)現(xiàn)，“鞏固北極理事會”“契合其他成員國利益”“爭取其他成員國的支持”成為高頻詞匯，可見，其他成員國是俄羅斯在北極理事會框架下踐行北極政策的主要合作對象。

（一）俄羅斯與其他北極國家關系有望得到改善

在當今國際局勢下，北極理事會的主席任期對俄羅斯來說具有更廣泛的意義。在主席任期內(nèi)諸多由俄羅斯主辦的活動，不僅有望增進俄羅斯與其他北極國家在北極議題上的交流，同時也為多方提供了在北極議題之外討論更廣泛國際議題的契機，進而促進雙/多邊關系的改善。

其中，最具戰(zhàn)略性的是北極理事會主席任期為俄羅斯與美國更多交流提供助力。在2021年5月的北極理事會部長級會議間隙，美俄外交領導人首次舉行會晤，美國國務卿布林肯表示，美國正尋求與莫斯科更穩(wěn)定和可預測的關系。②《布林肯就俄烏邊境局勢向拉夫羅夫表示關切》，塔斯社，2021年5月20日，https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/11419849。與此同時，美方對“北溪–2”天然氣管道項目運營商和首席執(zhí)行官的制裁實施豁免，③Antony Blinken, “Nord Stream 2 and European Energy Security,” US Department of State, May 19,2021, https://www.state.gov/nord-stream-2-and-european-energy-security/.在尋求拉近同歐洲盟友關系的同時，也為美俄外交領導人會晤取得積極成果營造良好氛圍。此次在北極理事會部長級會議間隙的會晤直接促成了隨后6月中旬在瑞士舉行的美俄元首會晤。在元首會晤中，北極合作議題再次成為兩國眾多分歧中的少數(shù)合作亮點之一。美俄雙方均表現(xiàn)出將北極議題隔離于雙方大國競爭格局之外，探索在北極問題上共同利益的傾向。對俄羅斯來說，重啟與美國在北極議題上的合作不僅可為阻止兩國整體外交關系繼續(xù)滑向谷底提供“緩沖”，繼而也為本國經(jīng)濟的復蘇贏得“喘息期”。而對美國來說，利用北極議題尋求同俄羅斯建立更具可預測性的關系，將為其集中精力應對與中國的戰(zhàn)略競爭增添砝碼。

因此，對俄羅斯來說，此次任職北極理事會主席，不僅僅是發(fā)展自身北極地區(qū)的關鍵機遇期，同時也為俄羅斯借助北極理事會為更廣泛的國際對話提供平臺創(chuàng)造難得的機會，這也預示著俄羅斯在本次主席任期內(nèi)的動作將會更加積極。具體反映在活動計劃中，俄羅斯在主席任期計劃召開四次北極理事會高級官員委員會會議與北極理事會全體會議，兩次北極理事會高級官員委員會會議（小范圍）。比以往主席任期更高頻次的官方會議將為俄羅斯與其他北極國家間構建對話交流平臺，改善多邊關系提供更多窗口。此外，在俄羅斯主席任期內(nèi)，北極經(jīng)濟理事會、北極海岸警衛(wèi)隊論壇（Arctic Coast Guard Forum）、北極科學部長級會議（Arctic Science Ministerial Meetings）等北極國家主導的活動平臺也將為俄羅斯與其他成員國關系的改善發(fā)揮更積極的作用。

（二）“北極國家”意識增強將抑制觀察員的北極參與

作為北極國家，俄羅斯曾對北極域外國家參與北極事務持否定態(tài)度，一度拒絕北極理事會結構擴大化。但隨著世界舞臺權力平衡的逐步轉移，俄羅斯改變了立場，認為對北極域外強國的拒絕可能促使其單獨成立北極議題對話機制，如果這些機制規(guī)模越來越大，將對北極理事會造成威脅，因而不如將其吸納進北極理事會，以“觀察員”身份限制北極域外國家的參與能力，①根據(jù)《北極理事會議事規(guī)則》，觀察員在北極理事會并不具備自由發(fā)言權，只有在得到主席的授權后，并在成員國和原住民代表發(fā)言后才可以發(fā)言。同時，觀察員不得以自己的名義提出聯(lián)合活動項目，而只能通過北極國家和永久參與方的項目實現(xiàn)參與。從而維護北極國家在北極治理中的主導地位，北極理事會“等級”概念凸顯。更有俄羅斯學者將“等級”概念進一步細化至俄羅斯的北極合作伙伴關系構建上——通過與俄羅斯在北極地區(qū)的利益趨同度進行評級。②Гудев Павел, “Новые риски и возможности межгосударственного сотрудничества в Арктике,”Арктика и Север, № 36, 2019, С. 57–83. （古捷夫·帕維爾：《北極地區(qū)國家間合作的新風險和機遇》，《北極與北方》2019年第36期，第57—83頁。）在這一等級排列中，處于優(yōu)先等級的是除俄羅斯以外的環(huán)北冰洋國家（美國、加拿大、挪威、丹麥），原因在于彼此之間存在著最大的利益重合，且面臨著共同的來自海洋的威脅和挑戰(zhàn)；處于第二等級的是其他北極理事會成員國——冰島、瑞典和芬蘭，其部分領土在北極圈以內(nèi)，且對北極問題的參與是全方位和多形式的，長期從事北極研究，在北極經(jīng)濟、工業(yè)、技術方面有成熟的能力和實力，俄羅斯可以加以利用；位于第三等級的是北極理事會觀察員國——法國、德國、中國、日本、韓國等，這些國家已制定其自身北極政策及戰(zhàn)略，致力于開發(fā)北極地區(qū)，并已開展相關科學研究，可以幫助俄羅斯拓寬北極科學知識基礎。值得注意的是，俄羅斯學者認為同處在第三等級的國家的合作僅僅存在于科研合作層面，并且希望這些國家與北極國家分享其科研成果。

俄羅斯對“北極國家”身份的執(zhí)著與其他北極國家“不謀而合”。2021年4月，美國參議院發(fā)布“2021年戰(zhàn)略競爭法案”（The Strategic Competition Act of 2021），其中特別提及有關北極內(nèi)容，包括（1）強調“北極國家”的獨特地位：“北極國家”僅指俄羅斯、加拿大、美國、挪威、丹麥（北緯66.5°以北包括格陵蘭）、芬蘭、瑞典和冰島八國，并拒絕之外的其他國家對“北極國家”地位提出主張；（2）聯(lián)合北極國家限制北極域外國家在北極地區(qū)的航行活動：在北極國家之間制定經(jīng)共同商定的多邊政策，管理通過北極地區(qū)的海上過境航線，并合作制定北極域外國家進出北極的過境政策；（3）聯(lián)合北極國家應對來自中國的威脅：與所有北極國家進行外交接觸，應對中國的“冰上絲綢之路”倡議。①United States Congress, “S.1169 - Strategic Competition Act of 2021,” April 21, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169/text.美國通過“北極國家”身份尋求共同立場，強調“北極國家”與“北極域外國家”的區(qū)別，指出北極問題應由北極國家之間合作來解決，而北極域外國家在北極的存在，包括航運、商業(yè)活動等是可能威脅北極海上安全的因素，應由北極國家合作來解決北極域外國家造成的風險，表現(xiàn)出強烈的以“北極國家”身份壓制北極域外國家的北極活動的決心。

美國對北極威脅認知的轉變，將促使俄羅斯對加強北極國家間的合作給予更多關注。對俄羅斯來說，“北極國家”身份的重塑將增進北極國家間的利益共識，既可在一定程度上消解克里米亞事件導致俄與其他北極國家間關系惡化的危機，而對域外行為體帶來“威脅”的共同應對，又強化了北極國家伙伴關系的構建，將鞏固北極國家主導的北極理事會作為區(qū)域核心治理機制的地位，而觀察員在北極理事會的參與將不可避免地更加邊緣化。

（三）俄羅斯同亞洲觀察員國的合作將繼續(xù)深化

如上所述，俄羅斯將利用“北極國家”身份尋求同其他成員國關系的改善，鞏固自身作為北極國家的主導地位，但這并不意味著俄羅斯將拒絕與所有觀察員開展北極合作。盡管俄羅斯與其他成員國之間具備共同的利益基礎，意圖將北極塑造為脫離大國競爭格局的“例外”，但北極局勢深深嵌入國際局勢之中，并不存在“例外”。俄羅斯與其他成員國在更廣闊議題上的分歧使得雙方對改善關系的期待僅停留在“緩和”層面，特別是與美國的關系，兩年的主席任期只能充當“緩沖劑”，而無法構建更進一步的伙伴關系。因此，與對北極感興趣，且擁有俄羅斯所需的技術、資金和市場的觀察員的合作，是俄羅斯無法拒絕的。其中，中國、日本、韓國、印度和新加坡等亞洲觀察員國成為俄羅斯開拓北極合作的關鍵對象。

正如俄羅斯學者所指出的，科學合作的確是俄羅斯與觀察員發(fā)展北極合作的關鍵載體。作為俄羅斯主席議程的重要組成部分，俄羅斯計劃發(fā)展北極科學合作，包括將國際北極科學委員會（International Arctic Science Committee）的科學倡議與本國北極科學活動相結合，進一步推動將2017年締結的《加強國際北極科學合作協(xié)定》從紙上落實到實踐中。作為“低政治”領域議題，擁有強大科學實力的觀察員將是俄羅斯開展“北極科學外交”計劃不可或缺的合作伙伴。

但北極科學合作并不是俄羅斯與觀察員，特別是亞洲觀察員國發(fā)展合作的唯一選擇。近年來，俄羅斯同中國、日本在北極能源開發(fā)和基礎設施建設項目上保持密切合作，同韓國在造船、地方交流等領域保持互動。俄羅斯還正在拓展同日本、印度的三邊北極合作。2021年初，俄、日、印首次舉行有關經(jīng)濟、投資、科學和技術合作的三邊對話，提出重點研究三國在北極地區(qū)“日益增長的聯(lián)系”。①《印度和日本確定在俄羅斯遠東地區(qū)合作的優(yōu)先領域》，俄羅斯聯(lián)邦遠東與北極發(fā)展部，2021年2月9日，https://minvr.gov.ru/press-center/news/31454/。上述合作表明，俄羅斯與亞洲觀察員國已開始建立務實的北極合作伙伴關系。尤其是在歐美持續(xù)的經(jīng)濟壓制、歐洲國家計劃禁止參與在北極地區(qū)開采化石燃料的選擇之下，俄羅斯將更加清醒認識到，亞洲觀察員國才是契合俄羅斯北極開發(fā)政策的可靠合作伙伴。因此，雖然利用“北極國家”身份共識發(fā)展北極國家間合作，繼而緩解雙方之間的緊張局勢是俄羅斯在北極理事會框架下發(fā)展北極合作的優(yōu)先方向，但同亞洲觀察員國的北極務實合作仍有望得到進一步深化。

結 語

2020年是俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展的關鍵節(jié)點，標志著俄羅斯北極開發(fā)進程走向新階段。適逢2021～2023年俄羅斯任職北極理事會主席，為俄羅斯新階段北極政策的實施提供重要機遇期。因此，俄羅斯的北極理事會主席議程不僅明確了在北極理事會框架下俄羅斯未來兩年的主要目標，更體現(xiàn)出俄羅斯下一階段北極政策的調整方向——以“安全+發(fā)展”為雙主線，利用北極開發(fā)對內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇，對外提升區(qū)域影響力。

而中國將是俄羅斯下一階段北極政策實施中不可或缺的合作伙伴。在同中國的北極合作伙伴關系構建上，俄羅斯學者的觀點呈現(xiàn)兩極分化狀態(tài)。一部分學者認為，中國推崇北極問題“國際化”，不僅愿意與北極國家合作，也愿意與其他北極域外國家，包括國際組織進行合作，旨在擴大區(qū)域外行為體在北極地區(qū)的影響力，意在北極治理中爭奪領導角色，重塑北極議程。俄羅斯學者認為這種做法不符合俄羅斯的國家利益，也不可能在其他北極國家中得到足夠的支持，特別是中國、日本和印度等北極域外國家主張北極是“人類共同遺產(chǎn)”和北方航道的“國際化”，這對俄羅斯來說是不可接受的。①Сахаров Андрей, “Развитие Арктического совета как ?института регионального управления?, ”Вестник Международных Организаций. Том. 10, № 4, 2015, С. 72-92. （薩哈羅夫·安德烈：《北極理事會作為“區(qū)域治理機制”的發(fā)展》，《國際組織學報》2015年第4期，第72—92頁。）當然，也有學者認為，亞洲大國在北極理事會的存在可以減緩俄羅斯和西方之間在烏克蘭局勢上的分歧所導致的整體緊張態(tài)勢。俄羅斯可與其在北極經(jīng)濟理事會框架下發(fā)展合作，實施重大商業(yè)經(jīng)濟項目，但前提是其必須尊重俄羅斯作為北極國家的利益。②Журавель Валерий, “Россия и Азиатские страны Арктического Совета: проблемы взаимодействия,”Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, №2, 2018, С. 194–200. （茹拉維利·瓦列里：《俄羅斯與北極理事會中的亞洲國家：協(xié)同問題》，《俄羅斯科學院歐洲研究所學報》2018年第2期，第194—200頁。）

上述俄羅斯學界的部分聲音展現(xiàn)出對中國北極參與的偏見與誤讀。事實上，中國在《中國的北極政策》白皮書中始終強調尊重是中國參與北極事務的重要基礎，尊重北極國家在北極享有的主權、主權權利和管轄權，以北極事務的積極參與者、建設者和貢獻者的身份，為北極發(fā)展貢獻中國智慧和中國力量。另外，前文中俄羅斯學者提出的“等級”合作模式同樣狹隘。以事實舉例，僅中國而言，俄羅斯同中國的合作就不僅僅局限在北極科學合作上，“亞馬爾項目”和“北極LNG-2”項目的兩度合作證明，中國也是俄羅斯北極能源合作領域最專業(yè)和可靠的伙伴。盡管俄羅斯學界部分親西方派學者的聲音偏激，但在對中國的關系定位上，俄羅斯官方已給出答案——2021年3月22日，俄羅斯外長拉夫羅夫在接受中國媒體的聯(lián)合采訪中指出，“對于我們來說，中國是真正的戰(zhàn)略伙伴和志同道合者，我們在國際舞臺的合作，將有助于穩(wěn)定全球和地區(qū)局勢?！雹佟抖砹_斯聯(lián)邦外交部長拉夫羅夫接受中國媒體采訪》，俄羅斯聯(lián)邦外交部，2021年3月22日，https://www.mid.ru/posledniye_dobavlnenniye/-/asset_publisher/MCZ7HQuMdqBY/content/id/4646592。

落腳到北極理事會框架下的合作上，俄羅斯此次主席任期是中俄深化北極務實合作的一個重要契機。在俄羅斯任職北極理事會主席期間，作為觀察員的中國可以考慮有選擇性地參與俄羅斯所倡議的項目和主辦的國際活動。如在生態(tài)環(huán)保方面，考慮參加第三屆北極生物多樣性大會、北極自然特別保護區(qū)國際論壇、北極生物資源與漁業(yè)會議、氣候變化與永久凍土融化問題全球峰會等，增加在共同關切事務上的參與度，積極塑造北極事務“貢獻者”形象；在北極科學合作方面，參加國際北極科學委員會、北極大學聯(lián)盟大會，以及俄羅斯倡議的“雪花”國際北極站項目②“雪花”國際北極站（Snowflake International Arctic Station）是俄羅斯莫斯科物理技術學院（Moscow Institute of Physics and Technology）北極技術研究所主導運行的科研項目，計劃在俄羅斯任職北極理事會主席期間（2022年春季）于俄亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)建成。該站將是俄羅斯首座“零碳”建筑，為俄羅斯與各國在北極理事會框架下開展綠色能源技術的實際應用等議題的討論提供實踐平臺，詳情可參閱俄羅斯“雪花”國際北極站官網(wǎng)：https://arctic-mipt.com/。和利用“北極”抗冰自行式平臺全面研究北冰洋高緯度地區(qū)項目等，在培養(yǎng)自身北極科研實力的同時，消解北極國家的警惕心理；在經(jīng)濟合作方面，考慮參加北冰洋大陸架開發(fā)會議、北極投資與貿(mào)易會議、北極跨境合作國際研討會、北極綠色能源會議、北方航道與北極可持續(xù)航運發(fā)展會議以及北極國際旅游媒體大會等，拓展中俄在經(jīng)濟領域的雙邊務實合作。在中俄友好關系的推動下，中國應抓住俄羅斯任職北極理事會主席的機遇，為北極的和平穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。