羅婷婷 王 群

【內(nèi)容提要】 英法德作為重要的歐洲國家，是影響南海局勢不可忽視的域外因素。近三年來，英法德的南海政策作出了重要的調(diào)整，包括選邊站隊(duì)、軍事跟進(jìn)、反華鮮明等內(nèi)容。這種調(diào)整既是出于其自身利益考量，又是對美國印太戰(zhàn)略和南海周邊國家對沖戰(zhàn)略的回應(yīng)。國別層面，英法德與美國對華遏制政策的對接程度、自身印太戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型方向、國家角色定位等因素導(dǎo)致其調(diào)整方式和動機(jī)存在一定的差別。英法德南海政策的調(diào)整進(jìn)一步助推了南海問題的國際化與軍事化進(jìn)程。然而，鑒于英法德三國仍需在中美競爭中尋求微妙平衡，其實(shí)際行動也受到域外國家身份、自身綜合實(shí)力、中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系、共同協(xié)調(diào)機(jī)制等因素的限制，其產(chǎn)生的影響也必然止于一定限度。對于英法德南海政策的調(diào)整，中國應(yīng)多管齊下采取應(yīng)對措施，通過穩(wěn)定周邊關(guān)系、深化中歐經(jīng)貿(mào)合作、管控中美分歧等措施嚴(yán)控其干預(yù)南海事務(wù)的范圍和力度，充分限制和減輕其可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

歐洲對南海問題的介入最早以歐盟為代表，南海問題起初也并非歐盟及歐洲國家亞太事務(wù)的關(guān)注重點(diǎn)，不在歐盟東亞外交和安全政策之中。歐盟對于南海事務(wù)的參與基本集中于外交層面，作為當(dāng)時歐盟主要成員的英法德是以引導(dǎo)歐盟政策文件風(fēng)向的方式作用于南海問題。以經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)為初衷建立起來的歐盟，在政治和軍事等議題上作用有限。此外，20多個成員國的“國力和能力差異導(dǎo)致了不同國家在歐盟及世界中的地位不同，外交政策的利益、目標(biāo)、雄心不同，對本國和第三國的干預(yù)路徑、責(zé)任、期望也有所不同?！雹伲郾壤麜r］斯蒂芬·柯克萊勒、湯姆·德爾魯著：《歐盟外交政策》，劉宏松譯，上海：上海人民出版社，2017年，第134頁。因此，當(dāng)一致性問題開始阻礙歐盟在南海問題上進(jìn)一步發(fā)揮作用，歐盟的南海立場和政策無法完全容納以英法德為代表的主要國家的利益關(guān)切，甚至對其在印太地區(qū)的戰(zhàn)略擴(kuò)張產(chǎn)生一定的滯后性限制時，這些國家就不再滿足于在歐盟這一整體平臺下發(fā)聲和行動。此外，英國脫歐重挫歐洲一體化，導(dǎo)致歐盟在全球事務(wù)中的作用下降，美國主導(dǎo)的北約體系地位凸顯，英法德與美國印太戰(zhàn)略對接的意愿也更加強(qiáng)烈。因此，在極右翼民粹主義勢力迅速崛起以及美國政府對華政策大幅轉(zhuǎn)向的情況下，英法德對美國的印太戰(zhàn)略表現(xiàn)出與歐盟整體不同的響應(yīng)方式，積極配合其軍事部署和活動，采取“小規(guī)模抱團(tuán)”和單獨(dú)行動的方式更為深入地介入南海事務(wù)，南海問題成為英法德推行新印太戰(zhàn)略的重要抓手。

在針對南海問題域外因素的研究中，學(xué)者們大多是將歐盟作為一個整體，在歐盟的政治與外交框架下討論對華政策或南海政策，聚焦歐盟南海政策的演進(jìn)、成因及影響等。②著作如［比利時］斯蒂芬·柯克萊勒、湯姆·德爾魯著：《歐盟外交政策》劉宏松等譯，上海：上海人民出版社，2017年；［比利時］尤利·德沃伊斯特著，門鏡譯，《歐洲一體化進(jìn)程——?dú)W盟的決策與對外關(guān)系》北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年；劉衡、謝瓊著：《歐盟對華政策與實(shí)踐：早期發(fā)展和新動向》，中國社會科學(xué)出版社，2018年。論文如刑瑞利、劉艷峰：《歐盟介入南海問題：路徑、動因和前景》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2016年第5期；吳向榮：《對沖視角下的歐盟南海政策》，《南洋問題研究》2020年第3期。近三年來，尤其是美國出臺印太戰(zhàn)略之后，英法德南海政策區(qū)別于歐盟的獨(dú)特個性和影響力越發(fā)明顯。部分學(xué)者開始以國別為單位對英法德的南海政策進(jìn)行深入剖析。其中，由于英國在南海的活動最為積極主動，關(guān)于其南海政策的研究成果數(shù)量最多。③如胡杰：《英國干涉中國在南海維權(quán):前瞻與預(yù)防》，《太平洋學(xué)報》2019年第3期及《英國介入南海問題的海洋安全邏輯——以〈英國國家海洋安全戰(zhàn)略為中心〉》《邊界與海洋研究》2019年第3期；張飚：《英國南海政策的變化、動因和走向》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2019年第7期、徐東波等的《COC磋商背景下的英國南海情報體制研究》，《情報雜志》2020年第4期；張鵬、劉金源：《英國〈泰晤士報〉涉南海問題報道探析》，《戰(zhàn)略決策研究》2016年第3期。法國和德國相較英國更為謹(jǐn)慎保守，南海行動基本受限于國家印太戰(zhàn)略的總體步調(diào)。因此，涉及法、德南海政策的研究大多是在探析其印太戰(zhàn)略的背景下進(jìn)行，①如田小蕙、田佳禾：《法國馬克龍政府的“印太戰(zhàn)略”探析》，《法國研究》2021年第4期；李穎、陳翔：《法國“印太戰(zhàn)略”：內(nèi)涵、動力及局限》，《和平與發(fā)展》2021年第5期；王越：《法、德“印太”戰(zhàn)略：利益訴求、差異及前景》，《區(qū)域與全球發(fā)展》2021年第5期；趙寧寧：《德國“印太戰(zhàn)略”的戰(zhàn)略考量、特點(diǎn)及影響》，《和平與發(fā)展》2021年第5期；王曉文：《德國默克爾政府的“印太戰(zhàn)略”及其對中國的影響》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2021年第4期等。僅有個別文章直接指向南海。②如李忠林：《德國介入南海問題的主要特點(diǎn)與戰(zhàn)略考量》，《東南亞研究》2021年第4期；李益波：《法國為何摻和南海問題》，《世界知識》2016年第13期。本文在借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，以英法德南海政策與歐盟整體南海政策的關(guān)系為切入點(diǎn)，重點(diǎn)梳理這三個國家近三年來南海政策的調(diào)整動向，比較研究其共性和個性，力圖探尋這些現(xiàn)象背后的深層次原因，進(jìn)而對這種調(diào)整可能產(chǎn)生的影響做出預(yù)判。

一

近年來，出于國家戰(zhàn)略利益的考慮，作為歐洲主要國家的英法德不斷提升對南海問題的重視程度，適時調(diào)整南海政策，采取政治、外交、軍事方面的一系列舉措，如發(fā)布南海問題聯(lián)合聲明，③“E3 Joint Statement on the Situation in the South China Sea,” August 29, 2019,https://www.gov.uk/government/news/e3-joint-statement-on-the-situation-in-the-south-china-sea.向聯(lián)合國提交涉南海問題聯(lián)合照會，④Note Verbale(No.324/2020), https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_09_16_DEU_NV_UN_001.pdf.配合美國制定或調(diào)整本國的印太戰(zhàn)略，追隨美國加強(qiáng)南海軍事存在并與域內(nèi)國家深化防務(wù)合作等，在南海問題上表現(xiàn)出與歐盟整體存在明顯區(qū)別的政策傾向。

（一）對南海爭端由原則中立轉(zhuǎn)為選邊站隊(duì)

最初，英法德關(guān)于南海問題的“原則性中立”立場與歐盟基本一致。英法德的國家政策立場主要是以歐盟集體性文件的形式來表達(dá)，鮮有專門針對南海問題的表態(tài)，遑論單獨(dú)的行動。歐盟對于南海問題關(guān)注的明顯提升是自2012年開始，其表現(xiàn)方式主要為：在歐盟的區(qū)域政策文件中闡述南海問題，在對華政策文件中提及南海問題，針對涉及南海的相關(guān)問題發(fā)表專門聲明。⑤參見劉衡、謝瓊：《歐盟對華政策與實(shí)踐：早期發(fā)展和新動向》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2018年。2012年更新版的《歐盟東亞外交與安全政策指導(dǎo)方針》更是正式將南海問題列為“直接關(guān)系歐洲利益”的東亞地區(qū)安全問題，并首次系統(tǒng)地闡述了歐盟對于南海問題的立場。該立場主要包括三個方面的內(nèi)容：第一，歐盟及其成員國對南海各方的權(quán)利主張不持立場；第二，鼓勵各方在遵守國際法尤其是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的基礎(chǔ)上通過和平與合作的方法解決爭端；第三，支持中國與東盟推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”談判，并愿與各方分享歐盟及其成員國相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。①Council of the European Union, “Guidelines on the EU's Foreign and Security Policy in East Asia”,Brussels, June 15, 2012, https://eeas.europa.eu/archives/docs/asia/docs/guidelines_eu_foreign_sec_pol_east_asia_en.pdf.這種將國際法規(guī)則視為解決南海爭端的基本原則，但不就相關(guān)爭議問題發(fā)表任何偏向性言論的做法，體現(xiàn)了典型的“原則性中立”立場。②王傳劍、孔凡偉：《歐盟的南海政策：解析與評估》，《東南亞研究》2020年第2期，第86頁。

2016年“南海仲裁案”裁決生效后，歐盟及英法德的南海問題立場逐漸去中立化，偏向性特征日益顯露?！澳虾Ｖ俨冒浮辈脹Q幾乎完全支持了菲律賓的主張。在美菲等國的炒作下，國際輿論對中國南海權(quán)利主張的否定和質(zhì)疑聲高漲。歐盟的南海政策也不再表現(xiàn)為沉默和不作為，歐盟理事會于2016年7月發(fā)表正式聲明，宣布承認(rèn)仲裁法庭的裁決結(jié)果。③Council of the European Union, “Declaration by the High Representative on Behalf of the EU on the Award Rendered in the Arbitration between the Philippines and China,” July 15, 2016, https://eeas.europa.eu/delegations/association-southeast-asian-nations-asean_en/6873/Declaration.

2019年中越“萬安灘對峙”事件及馬來西亞提交外大陸架劃界提案后，歐盟及英法德公開發(fā)表南海聲明并不避諱偏袒他國?！叭f安灘事件”發(fā)生后，歐盟首次就南海形勢發(fā)表“歐盟涉南海形勢聯(lián)合聲明”，對有關(guān)情勢表示“關(guān)切”，稱中國一直干涉越南在其主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)長期存在的油氣開發(fā)活動，嚴(yán)重影響了地區(qū)和平和安全，呼吁各方遵守《公約》及“南海仲裁案”裁決。歐盟通過發(fā)表定義相對寬泛的外交聲明，再到確立“原則性中立”的立場和戰(zhàn)略平衡者的角色定位，進(jìn)而提出了一套符合其形象和利益的外交說辭，并就所謂的南海問題軍事化、“南海仲裁案”、航行自由等問題施壓中國。英法德三國則發(fā)表聯(lián)合聲明，表達(dá)對南海地區(qū)情況的“憂慮”，呼吁南海所有沿岸國采取措施緩和地區(qū)緊張局勢，推進(jìn)和平、安全和穩(wěn)定，保障沿海國家在相關(guān)水域的權(quán)利與南海的航行、飛越自由，不僅公然為越南在萬安灘海域采取的單邊行動“站臺”，還不點(diǎn)名地指責(zé)中國的正當(dāng)反制行動。④“E3 Joint Statement on the Situation in the South China Sea,” August 29, 2019, https://www.gov.uk/government/news/e3-joint-statement-on-the-situation-in-the-south-china-sea.,英國外交國務(wù)大臣雨果·斯瓦爾（Hugo Swire）公然聲稱：“南海的緊張?jiān)从谥袊膹?qiáng)硬行動，南海仲裁裁決對雙方都有約束力，英國將與美國一道支持仲裁裁決?！雹貲avid Brunnstrom, “Britain Says South China Sea Arbitration Ruling Must Be Binding,” April 19 2016, https://www.yahoo.com/news/britain-says-south-china-sea-arbitration-ruling-must-231559525.html.自此，歐盟與英法德對于南海爭端表現(xiàn)出明顯的“站隊(duì)”邏輯，“中立立場”名存實(shí)亡。

（二）對美國應(yīng)援由外交表態(tài)轉(zhuǎn)向軍事跟進(jìn)

近年來，美國致力于拉攏域內(nèi)外國家軍事施壓中國，企圖構(gòu)建美國主導(dǎo)下的“南海安全多邊主義”。拜登上臺以后，美歐關(guān)系趨向緩和，雖然歐盟在南海并未采取軍事行動，但在美國要求北約配合其軍事部署和活動的前提下，作為歐洲主要成員國的英法德開始通過不同程度的軍事行動追隨美國，制約中國南海維權(quán)。這其中既有作為北約成員國站隊(duì)的考慮，又有在印太地區(qū)追隨美國“刷存在感”的想法。

英國在政治宣示、外交施壓之外，積極開展指向中國的軍事合作和巡航南海等活動。2018年英國發(fā)布《國家安全實(shí)力評估》暨《國家安全戰(zhàn)略與戰(zhàn)略防御安全評估》年度執(zhí)行報告，第一次在國家安全戰(zhàn)略中點(diǎn)名南海爭端，與之前英國政府所強(qiáng)調(diào)的威脅貿(mào)易路線的判斷相比，發(fā)生了質(zhì)變。②張飚：《英國南海政策變化、動因及走向》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2019年第7期，第32頁。同年，英國在南海駐扎了一艘兩棲戰(zhàn)艦以及兩艘護(hù)衛(wèi)艦，屬數(shù)十年來的首次行動。之后，英國皇家海軍“海神之子”號兩棲船塢登陸艦擅入西沙群島領(lǐng)海被驅(qū)離，英國成為繼美國后派軍艦獨(dú)闖中國領(lǐng)海的國家。③Jerry Lawton, “UK Warning to China: Royal Navy Boosts Operations in Far East over Beijing Fears,” September 10, 2018, https://www.dailystar.co.uk/news/latest-news/uk-china-royal-navy-south-16883839.2018年8月，英國國防大臣加文·威廉姆森（Gavin Willliamson）在訪美期間聲稱，中國未遵守國際規(guī)則，在南海人工島礁部署軍事設(shè)施是“倒退之舉”。英國已做好準(zhǔn)備分擔(dān)美國對國際安全的責(zé)任，并且不排除使用武力。④Gavin Williamson, “Defence Secretary at Atlantic Council,” August 8, 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-secretary-at-atlantic-council.2021年5月，英國“伊麗莎白女王”號航母在地中海和印度洋進(jìn)行演習(xí)，隨后穿過南海開展巡航活動。

法國、德國較英國的激進(jìn)行動則更為保守，主要通過外交發(fā)聲、與南海周邊國家提升防務(wù)關(guān)系來加強(qiáng)在南海事務(wù)上的影響力和發(fā)言權(quán)。在南海軍事存在方面，法國通過軍艦航行和所謂的聯(lián)合“航行自由行動”來確保其在南海爭議地區(qū)可見的存在。2016年法國加入美國航母編隊(duì)，執(zhí)行了三次南海航行。2017年法國在南海航行的艦船未少于五只，5月還參加了被認(rèn)為明顯針對中國的美日英法太平洋聯(lián)合軍演。①Haven Daley and Audrey McAvoy, “France Leads Guam Military Exercises Amid China Sea Fears,”Defense News, May 11, 2017, https://www.militarytimes.com/news/your-military/2017/05/12/france-leadsguam-military-exercises-amid-china-sea-fears/ .2018年5月，法國一艘攻擊艦和護(hù)衛(wèi)艇甚至抵近中國南沙群島。6月，法英軍艦在南海聯(lián)合執(zhí)行“航行自由行動”。2021年2月，在派遣核潛艇和軍艦赴南海后，法國再次派出一艘兩棲攻擊艦和一艘護(hù)衛(wèi)艦前往南海，以加強(qiáng)所謂“軍事存在”。隨后，法國“牧月”號護(hù)衛(wèi)艦抵達(dá)越南金蘭灣。德國則于2016年和2018年參加了美國主導(dǎo)的環(huán)太平洋軍事演習(xí)，并派出軍艦穿越了“被中國視為領(lǐng)土的南海島嶼附近海域”。2021年8月，德國“巴伐利亞”號護(hù)衛(wèi)艦啟程前往印太地區(qū)并穿越南海，這是德國自2002年以來首次穿越南海。

（三）對中國主張由影射質(zhì)疑轉(zhuǎn)為明確否定

之前，歐盟及英法德評價中國的南海權(quán)利主張，往往是從強(qiáng)調(diào)尊重以《海洋法公約》為代表的國際法為主籠統(tǒng)地進(jìn)行影射和質(zhì)疑。然而，隨著美對華遏制政策的進(jìn)一步推行，英法德對于中國南海權(quán)利的質(zhì)疑和否定也變得明目張膽。

2020年7月13日，美國發(fā)表《對南中國海海洋權(quán)利主張的立場》聲明（以下簡稱“美南海聲明”），一邊倒地支持其他南海聲索國的權(quán)利主張，完全否定中國的南海權(quán)利。②“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13, 2020, https://china.usembassychina.org.cn/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.歐盟及英法德的南海政策也隨之發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，雖未似澳、日就美南海聲明直接表態(tài)，但卻于2020年9月向聯(lián)合國提交三國聯(lián)合照會，明確反對中國的南海主張。以聯(lián)合照會的發(fā)表為標(biāo)志，英法德的南海政策出現(xiàn)重要調(diào)整，該照會距離美南海聲明發(fā)布僅二月有余，實(shí)為對美南海聲明的密切跟進(jìn)和積極響應(yīng)，主要觀點(diǎn)大致如下：③Note Verbale (No.324/2020), https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_09_16_DEU_NV_UN_001.pdf.

首先，進(jìn)一步重申在南海的傳統(tǒng)關(guān)切和一貫立場。一是強(qiáng)調(diào)《公約》作為各國海洋權(quán)利主張依據(jù)的權(quán)威性。照會指出《公約》是各國開展海洋活動所應(yīng)遵守的法律框架，《公約》的普遍性、統(tǒng)一性和完整性應(yīng)該得到尊重。二是繼續(xù)表達(dá)對南海航行和飛越自由的持續(xù)關(guān)注。照會強(qiáng)調(diào)包括南海在內(nèi)的公海航行和飛越自由不受限制以及無害通過權(quán)得到保障的重要性。其次，明確支持其他南海聲索國的權(quán)利主張，全然不顧中國對于“南海仲裁案”所持的“不接受、不承認(rèn)、不執(zhí)行”的立場。再次，深度質(zhì)疑和否定中國南海權(quán)利的合法性。一是指責(zé)中國西沙群島基線的劃分不符合國際法，明確表示“將群島或海洋地物視為一個整體沒有法律依據(jù)”；二是否定中國在南海的歷史性權(quán)利，強(qiáng)調(diào)“有關(guān)對南海水域行使‘歷史性權(quán)利’的主張不符合國際法和《公約》的規(guī)定”。三是暗諷中國南海島礁建設(shè)活動動機(jī)不純。照會指出：“強(qiáng)調(diào)對自然形成的地物實(shí)行島嶼制度所規(guī)定的具體條件，地物建設(shè)活動或其他形式的人為改造活動并不能改變《公約》對某一地物的分類”。最后，清晰傳遞介入南海事務(wù)、助推南海問題國際化的堅(jiān)定立場。英法德表示，“作為《公約》的締約國，將繼續(xù)維護(hù)和支持《公約》所載的各項(xiàng)權(quán)利和自由，并按照《公約》的規(guī)定，為促進(jìn)該區(qū)域的合作作出貢獻(xiàn)”。

二

英法德南海政策的調(diào)整是多種因素共同作用的結(jié)果。首先是自身戰(zhàn)略利益的考量，對于南海地區(qū)價值定位和利益認(rèn)知的提升是導(dǎo)致三國南海政策調(diào)整的核心要素。中美在南海戰(zhàn)略競爭的加劇無疑也加劇了英法德在中美之間“選邊站隊(duì)”的困境，①汪金國、張立輝：《歐盟加速推動“印太戰(zhàn)略”及其影響》，《國際論壇》2022年第1期，第33頁。南海周邊國家對于英法德作為域外因素平衡作用的期待也使其在南海地區(qū)更加活躍。

(一)共同的內(nèi)外因作用

一是基于經(jīng)濟(jì)安全保障與政治外交紅利的考量。一方面，英法德南海政策對華強(qiáng)硬、主動積極背后是共同的經(jīng)濟(jì)安全考慮。中國與東盟是歐盟的重要貿(mào)易伙伴，南海航線是歐洲與亞太國家海上貿(mào)易的最主要通道。②Jan Gaspers and Thomas Eder, “How to Protect Europe’s Interests in the South China Sea,” The Diplomat, July 12, 2016, p. 87.經(jīng)濟(jì)利益致使英法德對于南海地區(qū)的安全形勢具有較高的期待和較強(qiáng)的政策敏感度。盡管英法德與南海相距甚遠(yuǎn)，但如果南海地區(qū)爆發(fā)沖突，對其政治、經(jīng)濟(jì)、軍事的影響都是不言而喻的。因此，英法德和美日等國一樣賦予了南海爭端過多的政治和戰(zhàn)略意涵，憂懼南海地區(qū)發(fā)生激烈沖突進(jìn)而損害其經(jīng)濟(jì)和安全利益。在其看來，日益崛起的中國在南海采取的一系列措施過于強(qiáng)勢，對中國“不確定性”的警惕，促使其在南海問題上直指中國。③王傳劍、孔凡偉：《歐盟的南海政策：解析與評估》，《東南亞研究》2020年第2期，第91頁。另一方面，南海海域戰(zhàn)略價值的提升使得英法德不再滿足于僅作為“局外人”發(fā)出外交呼吁。④張潔：《地區(qū)秩序重構(gòu)中的南海問題與中國的應(yīng)對方略》，《東亞評論》2020年第2期，第66頁。他們開始高調(diào)重談從殖民時期至今在南海乃至整個印太地區(qū)的國家利益，企圖通過加強(qiáng)在該地區(qū)的實(shí)力存在和與相關(guān)國家的戰(zhàn)略關(guān)系來增強(qiáng)影響力和發(fā)言權(quán)，并且謀取實(shí)際收益。熱度日增的南海問題為英法德介入印太事務(wù)、實(shí)現(xiàn)海洋戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、提升全球海洋治理中的國際地位提供了平臺。

二是受到美國“聯(lián)歐制華”戰(zhàn)略政策的牽引。美國的拉攏和域內(nèi)國家的需求是英法德南海政策愈發(fā)積極主動的重要誘因。美國試圖使南海問題成為凝聚盟友關(guān)系的“粘合劑”。近年來，美國政府尤其是特朗普上臺后，一直試圖建立南?！白h題聯(lián)盟”，即一方面鼓勵域外國家通過軍事手段介入南海事務(wù)，另一方面不斷加強(qiáng)與域內(nèi)盟國及伙伴國的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事聯(lián)系，企圖在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個以美國為首、美國盟友及伙伴國為主干的聯(lián)合制華陣線。①夏立平、馬艷紅：《特朗普政府建立南?！白h題聯(lián)盟”初論》，《東南亞研究》2018年第6期，第70頁。在美國的戰(zhàn)略圖譜中，中國和歐盟分別是“最強(qiáng)大對手”和“最重要盟友”，這也就構(gòu)成了美國“聯(lián)歐制華”戰(zhàn)略的心理和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。②張一飛：《特朗普政府“聯(lián)歐制華”戰(zhàn)略的形成和評估》，《國際展望》2020年第2期，第103頁。英法德是歐洲的重要國家，尤其是法國和英國還具備向遠(yuǎn)海投送力量的能力。美國要想調(diào)動歐洲力量配合其在南海的介入行動，這三個國家必是其重點(diǎn)做工作的對象。近年來，美國要求歐盟及相關(guān)國家在南海地區(qū)與其協(xié)調(diào)行動的意圖越來越明顯，希望盟友能夠分擔(dān)其在南海地區(qū)的外交成本，在公開場合對華強(qiáng)硬表態(tài)。③敬璇琳、劉金源：《務(wù)實(shí)主義的被動外交——?dú)W盟南海政策的演進(jìn)及未來走向》，《歐洲研究》2018年第4期，第73頁。對英法德而言，考慮到歐美“跨大西洋伙伴關(guān)系”的存在，美國的需求毫無疑問是其選擇介入南海問題的促動因素之一。歐美在南海問題上的看法和認(rèn)知有共同之處，面對美國的呼吁與施壓，英法德一定程度上必然會予以積極回應(yīng)并增強(qiáng)在南海問題上與美國的協(xié)調(diào)。在美國推出“印太戰(zhàn)略”的背景下，英法德更需要適應(yīng)亞太地區(qū)安全結(jié)構(gòu)，做出戰(zhàn)略調(diào)整。新時期，英法德海洋戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的客觀需求促使其南海政策與美國印太戰(zhàn)略捆綁延伸。美國印太戰(zhàn)略的提出進(jìn)一步提升了南海的戰(zhàn)略價值。美國印太戰(zhàn)略實(shí)際上是其“重返亞太”戰(zhàn)略的延續(xù)和拓展，旨在從戰(zhàn)略上將印度洋與太平洋緊密相連。美國企圖將更多的盟友和戰(zhàn)略伙伴納入到這一安全結(jié)構(gòu)中來，遏制和圍堵中國的利益拓展范圍，而南海地區(qū)則是印太范圍內(nèi)大國博弈的焦點(diǎn)?！坝√比〈皝喬睂?dǎo)致南海地區(qū)的中心位置被進(jìn)一步強(qiáng)化，在南海地區(qū)保持存在成為大國戰(zhàn)略的重要組成部分。④王曉文：《美國“印太”戰(zhàn)略對南海問題的影響——以“印太”戰(zhàn)略支點(diǎn)國家為重點(diǎn)》，《東南亞研究》2016年第5期，第52頁、第54頁。

三是對南海域內(nèi)國家安全協(xié)同需求的回應(yīng)。對東南亞國家而言，雖然他們分享了中國崛起所帶來的經(jīng)濟(jì)紅利，但某些國家尤其是與中國存在島礁主權(quán)爭端的越南、菲律賓、馬來西亞，對中國仍存在安全疑慮，因此在一定程度上十分歡迎域外國家在南海問題上發(fā)揮有效作用，希望借此形成多邊力量均勢，確保南海地區(qū)穩(wěn)定。鑒于南海周邊國家尋求域外勢力介入以保持地區(qū)力量動態(tài)平衡的強(qiáng)烈需求，英法德南海行動也變得更加容易和直接。英法德認(rèn)為，亞太地區(qū)秩序正日益受到持續(xù)的領(lǐng)土爭端及地區(qū)霸權(quán)爭奪的威脅，而防止霸權(quán)出現(xiàn)與促進(jìn)地區(qū)和平穩(wěn)定只能通過遵守“規(guī)則與法治”來實(shí)現(xiàn)。這就需要持續(xù)深化與亞太地區(qū)“具有相似意識形態(tài)國家”的合作，以維護(hù)多邊主義和基于規(guī)則的自由主義國際秩序。因此，盡管歐盟在東南亞并無永久性駐軍，其參與處理南海爭端的能力也值得懷疑，但英法德卻與東南亞國家仍保持一定的軍事聯(lián)系。如法國在印度洋和南太平洋存在海軍部署；英國與澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、新加坡締結(jié)多邊軍事協(xié)議，英國、澳大利亞、新西蘭三國對馬來西亞和新加坡有防務(wù)義務(wù)。近年來，東南亞各國和澳大利亞在購置軍備方面不斷加大投入，與南海問題相關(guān)的一場隱性、局部的軍備競賽已拉開帷幕。越南、菲律賓等東盟國家在南海問題上越來越傾向于尋求歐盟及相關(guān)國家支持以抗衡中國。

(二)不同的利益需求和角色定位

英法德南海政策的調(diào)整是出于其自身經(jīng)濟(jì)安全利益考量，也是美國印太戰(zhàn)略和相關(guān)南海國家“對沖”戰(zhàn)略多種因素作用下的必然結(jié)果。需要說明的是，英法德與美國印太戰(zhàn)略的對接程度、自身印太戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型方向、國家綜合實(shí)力和角色定位等因素導(dǎo)致三國調(diào)整動向和動機(jī)也存在一定的差別。

對英國而言，作為美國的最緊密盟友，英國對南海問題的介入最為激進(jìn)，唯美國馬首是瞻。英國介入南海并施壓中國，既有外部（以美國為首的區(qū)域內(nèi)外國家）壓力，也有其借助聯(lián)合國常任理事國身份，提升在亞太地區(qū)的影響力，彰顯大國地位的戰(zhàn)略考量。2015年1月，英國外交大臣菲利普·哈蒙德（Philip Hammond）表示，英國關(guān)注南海安全問題，若其在南海地區(qū)的利益受到威脅，將根據(jù)《五國防務(wù)安排協(xié)定》部署軍事力量。“脫歐”以后，英國在歐洲的影響力下降，其外交與國防政策進(jìn)一步向美國靠攏，也更加注重對外干涉。2019年，英國的外交政策文件開始用“印太”取代“亞太”，并特別強(qiáng)調(diào)了英國在該地區(qū)的重要政治與經(jīng)濟(jì)利益，英國防務(wù)戰(zhàn)略的重心將遠(yuǎn)離保衛(wèi)領(lǐng)土以及海外領(lǐng)地的“第一道防線”，轉(zhuǎn)向積極參與印太事務(wù)，主動塑造印太環(huán)境并加強(qiáng)與美國的互動，其目的就在于保護(hù)并促進(jìn)英國在世界重點(diǎn)區(qū)域的戰(zhàn)略利益，維護(hù)其大國地位。加之已經(jīng)淪為“中等強(qiáng)國”的英國將快速崛起的中國視為阻礙、削弱其全球影響力的一大潛在因素，隨著英國追隨美國及謀取本國利益擴(kuò)張的意圖膨脹，其對于南海地區(qū)事務(wù)的干預(yù)也越發(fā)明顯。①陳和彬、廖帆：《脫歐后英國防務(wù)政策：離歐洲越來越遠(yuǎn)，朝美國越來越近》,《環(huán)球軍事》2016年第14期，第12頁。

對法國而言，從歷史上看，法國與印太地區(qū)就存在千絲萬縷的聯(lián)系，如其在印度洋和太平洋具有海外領(lǐng)土，在西北太平洋建有永久性軍事基地。如今，作為歐洲的核心、軍事強(qiáng)國以及聯(lián)合國安理會常任理事國，法國將印太地區(qū)視為其重塑大國地位及維持全球影響力的重要依托，法國在南海的利益可以被納入至廣泛的印太戰(zhàn)略范疇中，這一利益突出表現(xiàn)為軍事利益和外交影響力。②劉艷峰、馮梁：《法國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略新動向及其影響》，《和平與發(fā)展》2018年第6期，第83頁。軍事方面，法國企圖通過軍事安全手段在南海地區(qū)發(fā)揮更大的作用，以發(fā)展與越南、菲律賓、印尼等國家多層次伙伴關(guān)系為抓手增加南海地區(qū)的軍事投入和具體行動，主要包括參加南海聯(lián)合巡航、向東南亞國家出售武器、參與軍演、表示有參與戰(zhàn)略同盟的興趣等。③Prashanth Parameswaran, “Where Are Vietnam-France Defense Ties Headed in 2018?” The Diplomat, January 31, 2018, https://thediplomat.com/2018/04/where-arevietnam-france-defense-ties-headedin-2018/; Mercy A. Kuo, “What the EU Thinks of the US ‘Indo-Pacific’ Strategy,” The Diplomat, April 3,2018, https://thediplomat.com/2018/01/what-the-eu-thinks-ofthe-us-indo-pacific-strategy/.與南海問題密切相關(guān)的隱形、局部軍備競賽能使作為全球重要軍火供應(yīng)商的法國通過干預(yù)南海安全事務(wù)分一杯羹。外交方面，除了有響應(yīng)美國的象征意義外，法國還有意發(fā)揮歐盟“領(lǐng)頭羊”的作用，引領(lǐng)歐盟在南海乃至更廣泛的印太地區(qū)發(fā)揮“軟安全行為體”角色并同時提升自身的全球影響力。④Mercy A. Kuo, “What the EU Thinks of the US’ Indo-Pacific’ Strategy,” The Diplomat, January 31,2018, https://thediplomat.com/2018/01/what-the-eu-thinks-of-theus-indo-pacific-strategy/.

對德國而言，德國則更加強(qiáng)調(diào)貿(mào)易大國的自我定位，憂懼南海出現(xiàn)地區(qū)霸權(quán)。2020年9月，德國通過了名為“印度—太平洋準(zhǔn)則”的外交政策，明確了德國在印太地區(qū)外交政策的優(yōu)先選項(xiàng)，將強(qiáng)化在該地區(qū)安全事務(wù)的參與度，增加軍備控制和出口管制，參加軍事訓(xùn)練以及各種形式的海上合作，積極參與印太地區(qū)的各種軍事演習(xí)。該準(zhǔn)則指出，德國希望今后與東盟進(jìn)行更為密切的合作。在外交方面，德國在全球地緣政治領(lǐng)域的活躍程度雖然不及英法兩國，但進(jìn)入21世紀(jì)以來也一直致力于轉(zhuǎn)變政策。為了凸顯自身存在感，默克爾政府確立了“更及時、更堅(jiān)決、更實(shí)質(zhì)性地參與外部事務(wù)”的外交政策原則。因此，德國在南海問題上，不似英法強(qiáng)硬但并未缺席。軍事方面，德國被迫表現(xiàn)為更多作為，這種轉(zhuǎn)變既有緊隨英法加強(qiáng)印太地區(qū)影響力的考慮，也有通過對華示強(qiáng)轉(zhuǎn)移美德分歧、減輕軍費(fèi)壓力的外交意圖。

三

英法德南海政策的調(diào)整復(fù)雜化了國際戰(zhàn)略環(huán)境，其追隨美國積極構(gòu)建多層次和有差異的亞太戰(zhàn)略伙伴關(guān)系網(wǎng)，增大對中國的防范和制衡，對南海局勢乃至整個亞太地區(qū)的地緣政治格局都將產(chǎn)生重要影響。

首先，加劇南海地區(qū)的軍事化。雖然自2015年以來美國就一直在炒作所謂的中國“南海軍事化”問題，但實(shí)際上一直是美國在南海引導(dǎo)軍事化。拜登執(zhí)政后，美國不僅以日本、關(guān)島、新加坡、菲律賓等區(qū)域內(nèi)外軍事基地為支撐，不斷強(qiáng)化在南海的前沿軍事部署，同時還以各種方式拉攏區(qū)域內(nèi)外盟國以及伙伴國在南海開展雙邊、多邊軍事活動。過去英法德主要是從政治、法律、外交的角度插手南海事務(wù)，然而最近三年來，上述國家重點(diǎn)以軍事手段插手南海事務(wù)。①胡波等：《“中國海洋安全的現(xiàn)狀與前景展望”筆談》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年12月，第6—7頁。種種跡象表明，美國有意將2017年重啟的“四國機(jī)制”向南海延伸擴(kuò)大，拉攏英法德及某些域內(nèi)國家配合，拼湊“印太版北約”。從現(xiàn)實(shí)主義的角度來看，三國與美日印澳四國在亞太地區(qū)存在利益交匯點(diǎn)，存在相似的價值認(rèn)同和意識形態(tài)。②劉艷峰、馮梁：《法國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略新動向及其影響》，《和平與發(fā)展》2018年第6期，第86頁。未來，該機(jī)制極可能吸納英法德等歐洲國家加入，形成遏制中國的升級版戰(zhàn)略包圍圈。③Emanuele Scimia, “New Alliance Could Emerge in Indo-Pacific,” Asia Times, March 4, 2018, http://www.atimes.com/new-naval-alliance-emerge-indo-pacific/.其次，助推南海問題的國際化。作為歐洲主要國家，英法德對于南海事務(wù)的干預(yù)加強(qiáng)，不可避免地使得南海地區(qū)的地緣政治版圖受到來自歐洲的影響。英法德多次發(fā)表聲明，強(qiáng)調(diào)應(yīng)以國際法為依托來解決南海爭端。現(xiàn)在他們以實(shí)際行動表明其貫徹“國際規(guī)范”的決心，并力圖在南海問題上扮演“急先鋒”，推動歐洲整體跟進(jìn)，甚至派出軍艦在南海配合美國進(jìn)行航行自由行動，與菲律賓、越南等南海聲索國加大防務(wù)聯(lián)系。鑒于英法德在國際話語體系中的地位及與東南亞國家的聯(lián)系，他們的行動不但影響了南海地區(qū)的穩(wěn)定，對中國提出的以“雙軌思路”解決南海問題也產(chǎn)生了一定的干擾，無疑為南海爭端的國際化推波助瀾。再次，強(qiáng)化南海反華聯(lián)盟的網(wǎng)絡(luò)化。美國拜登政府公開打造南海網(wǎng)絡(luò)化的多層級反華聯(lián)盟，推動歐盟、七國集團(tuán)、北約在南海和印太地區(qū)加強(qiáng)政治、外交、軍事、經(jīng)濟(jì)存在，在南海地區(qū)乃至全球圍堵、制衡、遏制中國。目前，美日印澳“四方機(jī)制”有向南海延伸的趨勢，而新的美英澳“AUKUS”三邊安全伙伴關(guān)系也將對南海局勢產(chǎn)生深刻影響。英法德南海政策的調(diào)整必然對以美國為主導(dǎo)的反華聯(lián)盟機(jī)制形成策應(yīng)。

然而，另一方面也應(yīng)該看到，英法德政策的調(diào)整對于南海局勢的影響仍將受制于以下因素：

一是英法德的域外國家身份。包括英法德在內(nèi)的任何非當(dāng)事方不管以何種方式參與其中并謀求發(fā)揮作用，都必須獲得南海聲索國的認(rèn)可。就東盟國家來說，盡管他們基于“大國平衡”思維以及“誠信中間人”邏輯，試圖拉攏歐盟及成員國家對中國施加壓力，但顯然也非常清楚歐盟及其成員國自身外交與安全資源的局限性。南海地區(qū)的秩序與安全，終究要靠南海周邊國家自己來協(xié)商解決。東盟國家一直強(qiáng)調(diào)的是以“東盟方式”解決問題，歐盟配合美日等國試圖干擾“南海行為準(zhǔn)則”談判時所受到的“冷遇”，已經(jīng)非常客觀地反映了中國與東盟各國在該問題上的態(tài)度。

二是中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的緊密程度。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年歐盟27國與中國貨物貿(mào)易在疫情中逆勢雙向增長，中國首次取代美國成為歐盟最大貿(mào)易伙伴。①《歐盟統(tǒng)計(jì)局：中國2020年取代美國成為歐盟最大貿(mào)易伙伴》，新華社布魯塞爾2021年2月15日電。英法德最為關(guān)注的是自身在南海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和安全利益。目前，他們在經(jīng)濟(jì)上都需要中國，并在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和貿(mào)易金融領(lǐng)域與中國展開了廣泛的合作。2003年和2014年，中國政府先后發(fā)表了兩份對歐盟的政策文件，2018年在中歐全面伙伴關(guān)系建立15周年之際，中國又發(fā)表了新的對歐盟政策文件，指出從戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度看待和發(fā)展中歐關(guān)系，并確立了合作共贏、和而不同等指導(dǎo)原則。②《中國對歐盟政策文件》（2018年12月），http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/18/content_5349904.htm。雖然歐盟和英法德以復(fù)雜的心態(tài)看待中國的崛起，但是中歐之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系密切，雙方之間雖存在一定的競爭，合作仍為主要方面。

三是中美南海競爭的平衡困境。對這三個國家而言，在南海問題上需要在實(shí)用主義的對華政策和與美國的特殊關(guān)系之間尋求微妙的平衡。一方面要展示對美國南海政策的跟進(jìn)和支持，另一方面又力圖避免與中國關(guān)系的過度緊張，如2020年的聯(lián)合照會就是由聯(lián)合國非常任理事國的德國提出，在內(nèi)容上卻是將法國排在最首位，與美國關(guān)系更為緊密的英國排在末位。這種巧妙的安排也表明每個國家都不想直接單獨(dú)挑戰(zhàn)中國。

四是英國綜合實(shí)力和協(xié)同能力的限制。雖然英國在三個國家中表現(xiàn)最為積極主動，但是“脫歐”減損了英國作為歐洲力量的代表性和在南海問題上的政治影響力，其在南海的行動能力和戰(zhàn)略作用都受到了廣泛的質(zhì)疑，無法像法國一樣號召歐盟表明立場和采取積極的介入措施。①Lynn Kuok, “The United Kingdom in the Indo-Pacific: Achieving a Persistent, Principled Presence,”IISS Analysis, July 29, 2019, https: / /www. iiss. org /blogs /analysis /2019 /07 /the-uk-in-the-indo-pacific.這在一定程度上也將導(dǎo)致法、德及歐盟的南海政策不至于完全追隨美國與中國決裂，只是想對中國進(jìn)行限制。

四

目前，南海形勢總體可控，中歐經(jīng)貿(mào)合作的潛力和韌性在疫情大考前得到了充分的驗(yàn)證。中國應(yīng)該在拓展雙邊經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系的背景下，傳遞抵制單邊主義的立場。對于英法德南海政策的調(diào)整，中國應(yīng)引起充分關(guān)注和重視，多管齊下采取維權(quán)措施和應(yīng)對手段，以限制和消除其負(fù)面影響。

首先， 要穩(wěn)定和加強(qiáng)周邊關(guān)系，積極推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”談判，嚴(yán)控歐盟及相關(guān)國家干預(yù)南海事務(wù)的范圍和力度。中國應(yīng)積極推動“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，共建中國—東盟“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”，促進(jìn)中國東盟關(guān)系發(fā)展提質(zhì)升級。呼應(yīng)東盟峰會《東盟領(lǐng)導(dǎo)人藍(lán)色經(jīng)濟(jì)宣言》，與東盟國家就制定藍(lán)色經(jīng)濟(jì)合作規(guī)劃達(dá)成共識，深化雙方在漁業(yè)養(yǎng)殖、資源可持續(xù)利用、環(huán)境保護(hù)、生物技術(shù)等領(lǐng)域的合作。通過加強(qiáng)提供公共產(chǎn)品、應(yīng)對非傳統(tǒng)安全等領(lǐng)域的合作，使中國與周邊國家關(guān)系在海上務(wù)實(shí)合作中得到發(fā)展，削弱域外國家南海事務(wù)的話語權(quán)和影響力。

其次，要以經(jīng)貿(mào)合作為抓手，在厘清各國利益需求的基礎(chǔ)上，在與其一對一的合作中逐步消弭雙方在南海問題上的分歧。以合作共贏的理念引導(dǎo)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的健康發(fā)展，繼續(xù)通過“21世紀(jì)海上絲綢之路”“中歐自貿(mào)協(xié)定”、CPTPP等，推進(jìn)經(jīng)貿(mào)、科技等領(lǐng)域的交流合作，防止在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的分歧向政治、意識形態(tài)領(lǐng)域擴(kuò)散，從而影響到其南海政策。

最后，守住中國底線，管控中美分歧，促使英法德由“被動參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃永涮幚怼?。中國在南海維權(quán)的最大障礙仍然是美國，其他國家大多只是追隨美國“渾水摸魚”。因此只要從根本上管控好中美在南海的戰(zhàn)略矛盾，切實(shí)處理好與東盟國家之間的關(guān)系，就不用擔(dān)心英法德成為重大域外干擾因素。②胡杰：《英國干涉中國在南海維權(quán)：前瞻與預(yù)防》，《太平洋學(xué)報》2019年第3期，第74頁。我們要避免中美軍事力量在南海海域的矛盾演變?yōu)檐娛聸_突，同時運(yùn)用“統(tǒng)一戰(zhàn)線”思維充分團(tuán)結(jié)其他國家以減少對我南海權(quán)益的負(fù)面影響。

總之，南海爭端已從過去中國與東盟國家的地區(qū)性爭端，演化為全球地緣政治格局下的熱點(diǎn)問題。目前，域外大國在南海的介入越來越深入。隨著南海問題在全球地緣政治和經(jīng)濟(jì)格局中比重的上升及2017年底美國出臺“印太戰(zhàn)略”的深刻影響，南海的域外介入者越來越多，介入程度也越來越深。澳大利亞由“輕度介入”轉(zhuǎn)為“深入介入”，印度的“東向政策”也將南海利益作為外交目標(biāo)，俄羅斯因?yàn)樵谀虾幾h海域與越南聯(lián)合開采石油成為實(shí)際介入者。雖然與南海爭端無直接利害關(guān)系，但作為歐洲重要國家的英法德也逐漸成為了對華博弈的重要一方。①張志洲：《南海問題上的話語博弈與中國國際話語權(quán)》，《探索與爭鳴》2020年第7期，第129頁。拜登上臺以后，南海問題在中美關(guān)系中被提到了更關(guān)鍵的地位。作為歐洲重要國家的英法德是美國重點(diǎn)拉攏和爭取的對象。南海問題因?yàn)槊绹掷m(xù)高強(qiáng)度的干預(yù)和英法德等域外國家的深度介入而日益復(fù)雜，這種局面在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)將持續(xù)存在。然而美國的盟友體系并非鐵板一塊。隨著世界經(jīng)濟(jì)中心加速向印太地區(qū)轉(zhuǎn)移，英法德介入南海問題，既給美國一定的策應(yīng)，又與中國維持合作的大局，并同時顧及東盟的利益，試圖以相對中立的身份取悅和籠絡(luò)各方。這種對沖行為背后，都是以自身利益的維護(hù)為根本。②吳向榮：《對沖視角下的歐盟南海政策》，《南海問題研究》2020年第3期，第89頁。英法德在南海的活動也并非單純地服務(wù)于美國，作為老牌發(fā)達(dá)國家，其插手南海事務(wù)加強(qiáng)印太地區(qū)的影響力是情理之中的事。中國和英法德的關(guān)系仍然是以互利共贏為主基調(diào)，在維護(hù)多邊主義、促進(jìn)自由貿(mào)易應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)等方面合作前景廣闊的背景下，英法德對南海事務(wù)的介入只要不觸及中國底線，就可以大而化之，分而治之，有理有節(jié)，各個擊破。