盧榮婕

內(nèi)容提要:新《行政處罰法》第48條對(duì)于行政處罰決定公開(kāi)的范圍予以限制，行政處罰決定公開(kāi)是選擇性公開(kāi)而非全部公開(kāi)，其公開(kāi)是以“具有一定社會(huì)影響”為限。但何謂“具有一定社會(huì)影響”并未形成統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，使得行政處罰決定公開(kāi)的功能并未得到很好的實(shí)現(xiàn)?！熬哂幸欢ㄉ鐣?huì)影響”的認(rèn)定存在著被處罰者隱私權(quán)與社會(huì)公眾知情權(quán)之間的沖突，履行法定職責(zé)與保護(hù)個(gè)人信息之間的沖突。為了有效防止行政處罰決定的不當(dāng)公開(kāi)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益造成損害，需要從主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、行為類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)以及公共利益權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)維度，對(duì)“具有一定社會(huì)影響”這一不確定法律概念進(jìn)行有效認(rèn)定。

一、行政處罰決定公開(kāi)的理論爭(zhēng)議與問(wèn)題提煉

2021年10月21日，北京市朝陽(yáng)區(qū)警方發(fā)布關(guān)于李某迪嫖娼案件的通報(bào)，引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)行政處罰決定公開(kāi)的范圍及其功能的關(guān)注。行政機(jī)關(guān)針對(duì)李某迪所做出的通報(bào)行為是否符合《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定？為何行政機(jī)關(guān)的“依法行政”與公眾的樸素認(rèn)知出現(xiàn)巨大差異？這些問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是由于新《行政處罰法》第48條(1)《行政處罰法》第48條第1款規(guī)定：“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)?！币?guī)定不明，即“具有一定社會(huì)影響”本身的模糊與不確定性所致。立法層面上，關(guān)于“具有一定社會(huì)影響”的認(rèn)定，新《行政處罰法》并未形成一套明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。從《行政處罰法(修訂草案)》一審稿行政處罰決定全部予以公開(kāi)，到二審稿通過(guò)準(zhǔn)用《政府信息公開(kāi)條例》進(jìn)行判斷，直至最后通過(guò)的審議稿以“具有一定社會(huì)影響”為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)公開(kāi)范圍的限縮。

理論層面上，學(xué)界主要從以下四個(gè)維度展開(kāi)論述：一是從社會(huì)公共利益視角出發(fā)，認(rèn)為對(duì)社會(huì)影響較大、對(duì)社會(huì)公共利益有危害的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“具有一定社會(huì)影響”。(2)參見(jiàn)孔祥穩(wěn)：《行政處罰決定公開(kāi)的功能與界限》，載《中外法學(xué)》2021年第6期。行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)于行政處罰決定的認(rèn)定，應(yīng)牢牢把握“社會(huì)公共利益”原則，同時(shí)遵循最小侵害原則，使行政處罰決定的公開(kāi)對(duì)處罰相對(duì)人造成的非必要傷害最小化。(3)參見(jiàn)李洪雷主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法評(píng)注》，中國(guó)法制出版社2021年版，第329頁(yè)。行政處罰決定公開(kāi)是知情權(quán)與隱私權(quán)平衡的結(jié)果。(4)參見(jiàn)朱兵強(qiáng)、陳指揮：《行政處罰信息公開(kāi)中知情權(quán)與隱私權(quán)的平衡》，載《電子政務(wù)》2015年第4期。因而，只需要公開(kāi)與社會(huì)公共利益有關(guān)的處罰決定，對(duì)于與社會(huì)公共利益不相關(guān)的，則沒(méi)有公開(kāi)的必要性。(5)參見(jiàn)許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第138-139頁(yè)。二是從行政違法行為出發(fā)，審視違法行為是否與行政監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理有關(guān)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)處罰決定公開(kāi)的認(rèn)定。(6)參見(jiàn)王錫鋅：《行政處罰決定的公開(kāi)及其限度》，載《中國(guó)司法》2021年第8期。主要從行為對(duì)社會(huì)的危害性與違法行為發(fā)生的時(shí)間點(diǎn)來(lái)判斷，尤其是后者，在特殊時(shí)期公示往往更具有緊迫性，更有助于實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防。(7)參見(jiàn)楊偉東主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法理解與適用》，中國(guó)法制出版社2021年版，第17頁(yè)。三是從案件的類(lèi)型入手，認(rèn)為對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有重大影響的案件，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)較大的案件，社會(huì)關(guān)注度較大的案件，(8)參見(jiàn)前引〔7〕，楊偉東主編書(shū)，第160頁(yè)。適用聽(tīng)證程序的案件，符合《政府信息公開(kāi)條例》第19到21條規(guī)定的行為以及需要重大法制審核的案件，都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)(9)參見(jiàn)袁雪石：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，中國(guó)法制出版社2021年版，第290-291頁(yè)。。四是從處罰決定公開(kāi)的原則出發(fā)，認(rèn)為新《行政處罰法》采取相對(duì)公開(kāi)的立場(chǎng)，以不公開(kāi)為原則、公開(kāi)為例外，可以有效實(shí)現(xiàn)知情權(quán)與隱私權(quán)之間的動(dòng)態(tài)平衡。(10)參見(jiàn)熊樟林：《行政處罰決定為何不需要全部公開(kāi)？——新〈行政處罰法〉第48條的正當(dāng)性解釋》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第6期。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)有較大社會(huì)影響而不公開(kāi)，或者沒(méi)有社會(huì)影響而予以公開(kāi)的情形，即行政處罰決定不宜采取一律公開(kāi)的方式，而應(yīng)當(dāng)確定一定范圍，符合“具有一定社會(huì)影響”才予以公開(kāi)。(11)參見(jiàn)前引〔5〕，許安標(biāo)主編書(shū)，第138-139頁(yè)。相反的觀點(diǎn)則從政府信息公開(kāi)的角度出發(fā)，認(rèn)為《政府信息公開(kāi)條例》第22條確立了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)增加公開(kāi)的內(nèi)容，將行政處罰看作是政府信息的一種，所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到能公開(kāi)的全部予以公開(kāi)。(12)參見(jiàn)江必新、夏道虎主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法條文解讀與法律適用》，中國(guó)法制出版社2021年版，第166頁(yè)。司法實(shí)踐中，對(duì)于何謂“具有一定社會(huì)影響”并沒(méi)有詳細(xì)地展開(kāi)論述，一些案件只是通過(guò)援引《政府信息公開(kāi)條例》第19條與第20條規(guī)定等相關(guān)條款進(jìn)行判決。

上述成果可為行政處罰決定公開(kāi)范圍的界定提供良好的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐指引，但仍然存在以下較為明顯的問(wèn)題：(1)對(duì)行政違法行為并未進(jìn)行類(lèi)型化分析。針對(duì)違法行為標(biāo)準(zhǔn)提出社會(huì)危害性與公共性?xún)蓚€(gè)指標(biāo)，但是兩者需要達(dá)到何種程度并沒(méi)有進(jìn)一步闡述。(2)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的模糊性與不確定性。抽象地從維護(hù)公共利益角度分析需要予以公開(kāi)，但對(duì)于何種公共利益優(yōu)先于私人利益則鮮有論述。(3)行政處罰決定公開(kāi)所適用的原則并不統(tǒng)一。行政處罰決定是以公開(kāi)為原則還是以不公開(kāi)為原則，目前并沒(méi)有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)?？梢?jiàn)，無(wú)論是立法、理論還是司法層面都需要對(duì)“具有一定社會(huì)影響”予以明確界定，以期明確行政處罰決定公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，有效減少行政處罰決定公開(kāi)的亂象，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政處罰決定公開(kāi)的應(yīng)有功能。

二、行政處罰決定公開(kāi)的價(jià)值沖突

行政處罰決定公開(kāi)源于行政執(zhí)法公示制度，旨在保障社會(huì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，確保行政處罰權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。行政處罰決定公開(kāi)具有以下幾種正向功能：一是有利于規(guī)范行政執(zhí)法程序，提高行政執(zhí)法的精準(zhǔn)性與透明度，增加行政處罰決定的可接受性，促進(jìn)透明型政府的建設(shè)；二是有助于社會(huì)公眾了解行政處罰相關(guān)措施，實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防的功能，減少違法行為的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)行政處罰的教育與警示作用，保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)；三是有助于公眾的社會(huì)參與，真正實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的有效互動(dòng)，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)處罰結(jié)果的認(rèn)同感，增加行政處罰結(jié)果的透明度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)透明型政府的建設(shè)。

然而，行政處罰決定是一種損益性行政行為，是對(duì)相對(duì)人行為的否定性評(píng)價(jià)。行政處罰決定書(shū)公開(kāi)的形式一般為公開(kāi)全文或摘要。如《上海市行政處罰案件信息主動(dòng)公開(kāi)辦法》第7條第1款規(guī)定：“主動(dòng)公開(kāi)行政處罰案件信息，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)行政處罰決定書(shū)的摘要信息；有條件的，也可以公開(kāi)行政處罰決定書(shū)全文?！薄稙o州市行政處罰案件信息主動(dòng)公開(kāi)辦法》第7條第1款規(guī)定：“主動(dòng)公開(kāi)行政處罰案件信息，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)行政處罰決定書(shū)全文?！薄墩憬⌒姓幜P結(jié)果信息網(wǎng)上公開(kāi)暫行辦法》第6條規(guī)定摘要信息所應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容，涉及被處罰者的姓名，違法事實(shí)等?？梢?jiàn)，行政處罰決定書(shū)本身不可避免地會(huì)涉及相對(duì)人的個(gè)人信息與隱私，尤其是道德類(lèi)行政違法，具有一定的倫理性與情感性，其公開(kāi)所帶來(lái)的不利與消極評(píng)價(jià)遠(yuǎn)高于行政處罰決定本身，會(huì)對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)甚至是生存權(quán)與發(fā)展權(quán)產(chǎn)生不可逆的負(fù)面影響，可能會(huì)產(chǎn)生違背處罰適當(dāng)原則之嫌。行政處罰決定的公開(kāi)需要平衡好隱私權(quán)與知情權(quán)之間的沖突，需要處理好履行法定職責(zé)與保護(hù)個(gè)人信息之間的沖突。

(一)個(gè)人隱私權(quán)與社會(huì)公眾知情權(quán)之間的沖突

行政處罰決定的公開(kāi)不僅會(huì)影響行政處罰相對(duì)人的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，也關(guān)系著行政處罰相關(guān)人或者其他社會(huì)公眾相關(guān)權(quán)益。隨著數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，物理空間的限制不斷被打破，使得社會(huì)公眾能夠多元化地實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督。換言之，權(quán)力的運(yùn)行已不再僅僅局限于行政主體與行政相對(duì)人之間，而是將行政權(quán)盡可能地置于社會(huì)公眾全鏈條、全方位、全過(guò)程的監(jiān)督?！熬哂幸欢ㄉ鐣?huì)影響”認(rèn)定的困境主要是如何平衡好被處罰者與社會(huì)公眾之間的利益沖突，一方面是社會(huì)公眾知情權(quán)與被處罰者隱私權(quán)之間的沖突，另一方面是公共利益的界限問(wèn)題。在隱私權(quán)保護(hù)方面，《民法典》第1032條對(duì)于何謂隱私予以明確規(guī)定，隱私主要包括生活安寧與私人秘密。如果該信息屬于與公共利益無(wú)關(guān)的隱私信息，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)予以尊重，不能為了滿(mǎn)足自己的窺私欲而破壞公眾人物的生活安寧。第1033條對(duì)于侵犯隱私權(quán)的典型方式予以列舉，第1034條第3款針對(duì)個(gè)人信息中的私密信息優(yōu)先予以隱私權(quán)的保護(hù)。在公共利益界限方面，可以根據(jù)違法行為與公共利益的聯(lián)系程度予以確認(rèn)。以公示交通違法行為為例，交通安全關(guān)系到公眾的生命與財(cái)產(chǎn)安全，該類(lèi)行為所涉及的法益則是公共利益。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰決定公開(kāi)時(shí)，一方面應(yīng)及時(shí)履行“具有一定社會(huì)影響”處罰決定公開(kāi)的義務(wù)，彌補(bǔ)社會(huì)公眾的信息差，另一方面也要防范被處罰者由于違法信息公示而產(chǎn)生的人格侮辱、身份地位降低與社會(huì)評(píng)價(jià)降低等“二次處罰”的風(fēng)險(xiǎn)。(13)參見(jiàn)章志遠(yuǎn)、鮑燕嬌：《作為聲譽(yù)罰的行政違法事實(shí)公布》，載《行政法學(xué)研究》2014年第1期。行政處罰決定公開(kāi)的限度主要是審查是否與公共利益相關(guān)，而公共利益又是不確定性的法律概念。具言之，在開(kāi)篇所述案件中，“具有一定社會(huì)影響”的認(rèn)定是基于嫖娼這個(gè)違法行為本身造成的社會(huì)影響，還是基于李某迪這個(gè)公眾人物的身份所具有的社會(huì)影響我們不得而知。能否基于公眾人物本身所具有的社會(huì)影響力而當(dāng)然地將其違法行為納入與公共利益相關(guān)的范圍之中，進(jìn)而認(rèn)定“具有一定社會(huì)影響”，都是在進(jìn)行判定時(shí)需要回應(yīng)的問(wèn)題。

行政處罰決定公開(kāi)具有雙重價(jià)值趨向：一方面由于行政處罰決定書(shū)承載著被處罰者的個(gè)人信息與隱私，其公開(kāi)會(huì)不可避免地對(duì)被處罰者產(chǎn)生不可逆的消極評(píng)價(jià)；另一方面基于行政處罰權(quán)所具有的公共性，公權(quán)力的運(yùn)行需要置于社會(huì)公眾監(jiān)督之下，而監(jiān)督權(quán)有效行使的前提是知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，為了保障公民知情權(quán)的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)，需要對(duì)行政處罰決定予以公開(kāi)。此時(shí)，便產(chǎn)生被處罰者隱私權(quán)與社會(huì)公眾知情權(quán)之間的保護(hù)悖論，要想對(duì)行政處罰決定公開(kāi)實(shí)現(xiàn)合規(guī)性公示，需要平衡好違法行為人隱私權(quán)與社會(huì)公眾知情權(quán)之間的沖突。行政處罰決定屬于特殊類(lèi)型的政府信息，行政處罰決定公開(kāi)會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利產(chǎn)生潛在的傷害。(14)參見(jiàn)前引〔10〕，熊樟林文。行政處罰結(jié)果公開(kāi)的實(shí)踐中，雖然將處罰對(duì)象劃分為個(gè)人、法人和其他組織，但是并沒(méi)有形成統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)。以浙江省處罰決定公開(kāi)為例，2021年每月19日以后，處罰決定整體上呈現(xiàn)先上升隨后下降的趨勢(shì)，除了六月、七月與八月呈現(xiàn)一直上升趨勢(shì)。因而，選取具有特殊走向的月份，即一直處于上升趨勢(shì)的月份，以六、七、八每月中的19日所公開(kāi)的處罰信息為樣本，樣本數(shù)據(jù)一共273條。以個(gè)人作為被處罰者，6月19日賣(mài)淫嫖娼行政處罰決定共72條，其中共有15條能夠確定違法行為發(fā)生地，并未進(jìn)行任何匿名化處理；7月19日賣(mài)淫嫖娼處罰決定共78條，其中共28條能夠確定違法行為發(fā)生地；8月19日賣(mài)淫嫖娼處罰決定共129條，其中22條可以確定違法行為發(fā)生地。(15)參見(jiàn)《浙江省人民政府行政處罰結(jié)果信息公開(kāi)》，載https://www.zjzwfw.gov.cn/zjzw/punish/frontpunish/showadmins.do?webId=1，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月19日。以法人作為處罰對(duì)象，選取6月19日到8月19日期間，賣(mài)淫嫖娼處罰決定共19條，其中共5條能夠確定行政違法行為發(fā)生地。(16)參見(jiàn)前引〔15〕。行政處罰決定涉及隱私與個(gè)人信息，有的行政處罰已經(jīng)部分采取去標(biāo)識(shí)化處理，如賣(mài)淫嫖娼類(lèi)行政處罰決定書(shū)的公開(kāi)，當(dāng)被處罰人是自然人時(shí)，對(duì)于相對(duì)人姓名以及大部分違法行為發(fā)生地，通過(guò)采取剔除一部分識(shí)別信息進(jìn)行匿名化處理。當(dāng)被處罰者是法人時(shí)，有的進(jìn)行去標(biāo)識(shí)化，有的則直接出現(xiàn)完整的信息。還有很多處罰類(lèi)案件，如賭博、(17)參見(jiàn)前引〔15〕。吸毒(18)參見(jiàn)前引〔15〕。等當(dāng)事人的姓名、住址等全部予以顯現(xiàn)，并未進(jìn)行任何脫敏技術(shù)的處理。換言之，未進(jìn)行剔除部分信息而是將全部信息予以公示，使得相對(duì)人的社會(huì)評(píng)價(jià)降低，有侵犯相對(duì)人的名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及信息權(quán)益之嫌。

(二)履行法定職責(zé)與保護(hù)個(gè)人信息之間的沖突

國(guó)家機(jī)關(guān)作為信息收集者與處理者，與私主體進(jìn)行信息搜集與利用具有很大區(qū)別。國(guó)家作為最大的信息處理者，其在履行法定職責(zé)中將會(huì)主動(dòng)或者被動(dòng)知曉很多個(gè)人信息甚至是敏感信息，如果該信息被不當(dāng)泄露或者公開(kāi)，將會(huì)對(duì)個(gè)人的權(quán)益產(chǎn)生很大傷害。因而，國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息時(shí)需在法定的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行，搜集信息以處理目的為限。國(guó)家機(jī)關(guān)在進(jìn)行信息處理時(shí)，只要遵守履行法定職責(zé)所必需的程序，不需要取得信息主體的同意，僅需告知信息主體，(19)參見(jiàn)石佳友：《個(gè)人信息保護(hù)的私法維度——兼論〈民法典〉與〈個(gè)人信息保護(hù)法〉的關(guān)系》，載《比較法研究》2021年第5期。即可作為處理信息的免責(zé)事由。此外，國(guó)家機(jī)關(guān)在進(jìn)行信息處理時(shí)也應(yīng)遵循比例原則，以對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小為限，如果所追求的公共利益大于對(duì)相對(duì)人私人利益的侵害，則符合處理信息時(shí)所遵循的適當(dāng)性原則；處理信息所采取的手段需要以履行法定職責(zé)規(guī)定的手段為限，符合妥當(dāng)性原則；采取對(duì)個(gè)人權(quán)益損害最小的方式，在最小范圍內(nèi)處理個(gè)人信息，需符合必要性原則。國(guó)家機(jī)關(guān)在進(jìn)行信息處理時(shí)所采取的手段與其所要追求的公共利益要符合比例，個(gè)人利益不能一味地讓位于公共利益，不能明顯失衡。除非有重大的公共利益需要予以考慮，否則國(guó)家作為信息最大處理者應(yīng)實(shí)現(xiàn)履行法定職責(zé)與保護(hù)個(gè)人信息之間的動(dòng)態(tài)平衡。(20)參見(jiàn)龍衛(wèi)球主編：《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法釋義》，中國(guó)法制出版社2021年版，第163頁(yè)。

以李某迪嫖娼案為例，其不僅是鋼琴家還擔(dān)任很多社會(huì)兼職，具有多重身份，基于其所擔(dān)任職位的公共屬性，很多行為如果不加以規(guī)制，不利于社會(huì)正面風(fēng)氣的弘揚(yáng)，因而對(duì)其道德需要提出更高的要求。社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)的行使與社會(huì)公共利益維護(hù)的需求，是否能為李某迪行政拘留的通報(bào)提供足夠的合法性基礎(chǔ)？該問(wèn)題的關(guān)鍵在于嫖娼類(lèi)道德違法信息是否屬于禁止公開(kāi)的范疇。如果賣(mài)淫嫖娼的違法行為不屬于禁止公開(kāi)的范圍，官方通報(bào)對(duì)姓名采用“某”的方式隱名處理，是符合《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》第14條規(guī)定的對(duì)于向社會(huì)公開(kāi)法律文書(shū)的形式要求的。針對(duì)公眾人物的加重曝光并沒(méi)有侵犯其隱私權(quán)，是符合《公職人員政務(wù)處分法》第40條規(guī)定的對(duì)于公職人員參與嫖娼予以撤職或者開(kāi)除處理的，令其不僅承擔(dān)行政處罰本身帶來(lái)的法律后果，還需接受政務(wù)處分。而普通人員的賣(mài)淫嫖娼的違法行為可能只需要接受行政拘留或者罰款即可，因此，針對(duì)賣(mài)淫嫖娼明星的“封殺”不能一概而論，完全否定其合理性。

三、“具有一定社會(huì)影響”的主體界定標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)理層面上，對(duì)于何謂“具有一定社會(huì)影響”目前討論很少，并沒(méi)有針對(duì)“具有一定社會(huì)影響”展開(kāi)全面討論，未形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。立法層面上則將“具有一定社會(huì)影響”的判斷權(quán)交由行政機(jī)關(guān)自行裁量。行政處罰決定公開(kāi)的目的是為了實(shí)現(xiàn)信息監(jiān)管，通過(guò)處罰決定的公開(kāi)實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防與特殊預(yù)防，滿(mǎn)足社會(huì)公眾的知情權(quán)，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)行政處罰權(quán)的監(jiān)督。因而，可以根據(jù)被處罰者本身所具有的社會(huì)影響力，對(duì)行政處罰主體進(jìn)行類(lèi)型化劃分，分為公眾人物、社會(huì)公眾、企業(yè)等不同的社會(huì)主體，確立相對(duì)應(yīng)的公開(kāi)規(guī)則。

(一)公眾人物作為處罰對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)

行政處罰決定的公開(kāi)是將被處罰者不利的、消極的評(píng)價(jià)予以公開(kāi)化，存在對(duì)相對(duì)人相關(guān)權(quán)利進(jìn)行變相剝奪或限制之風(fēng)險(xiǎn)，如可能影響其財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、勞動(dòng)權(quán)甚至是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。因而需要進(jìn)行全面的利益衡量，尤其是涉及道德類(lèi)的行政違法，如賣(mài)淫嫖娼，并不一定要全部予以公示，應(yīng)予以主體類(lèi)型化處理，不能不區(qū)分處罰對(duì)象全部公開(kāi)。公眾人物的隱私權(quán)保護(hù)程度與其本身所具有的社會(huì)影響力呈負(fù)相關(guān)，公眾人物社會(huì)影響力越大，對(duì)其業(yè)務(wù)能力與道德標(biāo)準(zhǔn)要求越高，其隱私權(quán)保護(hù)也就相應(yīng)地越弱。針對(duì)公眾人物的嫖娼案件，應(yīng)當(dāng)予以全部公開(kāi)，如黃某波、李某迪等嫖娼案件，應(yīng)當(dāng)予以全部公開(kāi)。李某迪嫖娼案之所以能夠引起社會(huì)廣泛的討論與關(guān)注，主要是受其主體身份的影響，基于李某迪本人所具有的社會(huì)影響力，以及為了更好地傳播正能量與實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，營(yíng)造一個(gè)風(fēng)清氣正的社會(huì)環(huán)境，對(duì)于其行政違法信息的公布并無(wú)不當(dāng)。針對(duì)不同主體法律應(yīng)給與對(duì)應(yīng)的保護(hù)與制裁，確保其基于身份所獲得的收益與其違法所獲得的懲罰相適應(yīng)。一般而言，公眾人物的隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)等人格權(quán)以及個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)程度相對(duì)較低，其違法行為公開(kāi)的范圍應(yīng)大于普通公眾。但是也應(yīng)當(dāng)遵循過(guò)罰相當(dāng)原則，不能有違比例原則。為了更好地規(guī)制行政機(jī)關(guān)關(guān)于何謂“具有一定社會(huì)影響”認(rèn)定的自由裁量權(quán)，可以采取主體類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)。

針對(duì)公眾人物的違法行為尤其是道德類(lèi)行政違法行為，可認(rèn)定為“具有一定社會(huì)影響”。一方面公眾人物代表著一個(gè)行業(yè)的形象和聲譽(yù)，具有很大的社會(huì)影響力，其違法行為的公開(kāi)有助于凈化行業(yè)氛圍，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)于公眾人物全方位的了解，進(jìn)而保障公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，通過(guò)對(duì)行政處罰決定的公示，加大行政違法成本，實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防功能，有利于促進(jìn)德藝雙馨藝人的培養(yǎng)。根據(jù)公眾人物的職責(zé)屬性可將其分為政治人物和非政治人物。政治人物又可劃分為很多類(lèi)型，以國(guó)家公職人員為例，其職責(zé)與公共利益息息相關(guān)，涉及法治政府建設(shè)中的決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)，需要對(duì)該類(lèi)公眾人物予以更多的限制，對(duì)于其道德也應(yīng)提出更高的要求，即便是輕微的行政違法也應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。非政治人物的公眾人物本身多具有一定的社會(huì)影響力，具有廣泛的知名度，如明星，也需要對(duì)其行為予以全部公開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)該類(lèi)人物的監(jiān)督。

公眾人物行政處罰決定的公開(kāi)，仍需遵循比例原則，對(duì)于行政處罰信息與個(gè)人隱私需進(jìn)行區(qū)分處理后再予以公開(kāi)。公眾人物行政處罰決定公開(kāi)需要把握以下幾個(gè)要素：第一，對(duì)于可以進(jìn)行區(qū)分處理的信息與個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)以進(jìn)行信息分割處理為原則，不進(jìn)行分割處理為例外。如果行政處罰信息是與職務(wù)行為完全無(wú)關(guān)的個(gè)人隱私信息，則應(yīng)當(dāng)受到隱私權(quán)的保護(hù)，不能一味地進(jìn)行處罰決定的全部公開(kāi)，否則有違處罰相當(dāng)原則之嫌。第二，公眾人物尤其是具有較大社會(huì)影響力的公眾人物，其所享有的隱私權(quán)權(quán)限與其所擔(dān)任的職位高低成反比。級(jí)別越高的政治人物，其所掌握的公共資源越多，對(duì)于公共資源的配置起著關(guān)鍵性作用。因而，其道德素養(yǎng)對(duì)社會(huì)公眾利益產(chǎn)生直接影響，針對(duì)該類(lèi)公眾人物的行政處罰決定應(yīng)予以全面公開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)公眾的社會(huì)監(jiān)督。第三，尤其是政治類(lèi)公眾人物，如果是通過(guò)選舉、調(diào)任等方式產(chǎn)生的工作人員，其隱私保護(hù)則弱于通過(guò)考錄程序進(jìn)入的工作人員，對(duì)于后者則需予以更高程度的隱私保護(hù)。(21)參見(jiàn)王敬波：《政府信息公開(kāi)中的公共利益衡量》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。如果是與公共利益沒(méi)有關(guān)系的違法行為且屬于個(gè)人信息甚至是個(gè)人隱私類(lèi)信息，其公開(kāi)的價(jià)值并未以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)超過(guò)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的損害，則不需要公開(kāi)。

(二)社會(huì)公眾作為處罰對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)公眾的行政違法與公眾人物違法所帶來(lái)的社會(huì)影響不同，社會(huì)公眾的一般違法行為，尤其是道德類(lèi)行政違法如賣(mài)淫嫖娼，該類(lèi)處罰決定的公開(kāi)對(duì)被處罰者會(huì)產(chǎn)生很大的傷害，公開(kāi)所帶來(lái)的懲戒效果遠(yuǎn)大于行政處罰決定本身，存在侵犯社會(huì)公眾人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息權(quán)益之風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)普通公眾的行政違法行為，尤其是道德類(lèi)行政違法，公開(kāi)行政處罰決定所帶來(lái)的規(guī)制收益并不必然超過(guò)被處罰者損害的權(quán)益，其行政違法行為不宜一攬子認(rèn)定為“具有一定社會(huì)影響”，應(yīng)遵循以不公開(kāi)為原則，以公開(kāi)為例外。具言之，被處罰者是社會(huì)公眾時(shí)，該類(lèi)行政處罰決定書(shū)除非有必要，否則只需要對(duì)相對(duì)人與相關(guān)人公開(kāi)即可。將處罰結(jié)果以及救濟(jì)程序告知相對(duì)人，以便相對(duì)人能夠知悉處罰決定并知道如何進(jìn)行救濟(jì)。如果涉及相關(guān)人的信息與隱私，則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行區(qū)分處理以防對(duì)相關(guān)人造成“二次傷害”。對(duì)于涉及未成年人隱私的行政處罰決定，除非涉及重大公共利益，否則就沒(méi)有必要予以公開(kāi)。

值得注意的是，即使是同一個(gè)行政處罰決定針對(duì)不同的對(duì)象，其公開(kāi)的價(jià)值也并不等同，不同主體對(duì)知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的需求不盡相同。行政處罰行為對(duì)于被處罰者而言影響最大，其次是行政相關(guān)人，最后是其他社會(huì)公眾，對(duì)于處罰決定知悉的需求與程度呈現(xiàn)出依次遞減的趨勢(shì)。對(duì)于受害人而言，其對(duì)于行政處罰決定的公開(kāi)具有強(qiáng)烈的知情與公開(kāi)需求，通過(guò)公開(kāi)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)處罰決定是否合法合理進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查；對(duì)于一般社會(huì)公眾而言，其對(duì)于行政處罰決定結(jié)果只是進(jìn)行一般性的監(jiān)督，并沒(méi)有很強(qiáng)烈的公開(kāi)需求，因而，行政處罰決定公開(kāi)只需進(jìn)行一般性公開(kāi)即可。根據(jù)不同主體對(duì)于公開(kāi)的差異化需求，應(yīng)采取部分去標(biāo)識(shí)化處理，如“李*”“李某”等匿名化處理，并不會(huì)影響公開(kāi)的效果。因?yàn)獒槍?duì)特定的主體而言，其還掌握其他信息，可以實(shí)現(xiàn)主體的再識(shí)別。數(shù)字時(shí)代通過(guò)信息挖掘與額外信息的耦合，很難做到完全匿名化，更為重要的是，如果通過(guò)技術(shù)處理將行政處罰信息完全匿名化，那么將失去處罰決定公開(kāi)的功能，既無(wú)法有效行使監(jiān)督權(quán)，也無(wú)法獲得有用的風(fēng)險(xiǎn)信息。實(shí)現(xiàn)處罰決定公開(kāi)的全匿化既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)必要，只需要做到不借助額外信息不可識(shí)別，(22)參見(jiàn)金耀：《個(gè)人信息去身份的法理基礎(chǔ)與規(guī)范重塑》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)即可。通過(guò)對(duì)社會(huì)公眾的個(gè)人信息與違法行為信息相分離，確保社會(huì)公眾能夠知曉行政處罰內(nèi)容，保障社會(huì)公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也保護(hù)被處罰者隱私權(quán)等權(quán)利。

當(dāng)然，上述要求僅是一般性規(guī)則，當(dāng)利益衡量中存在更重要的法益時(shí)，相關(guān)規(guī)則還需調(diào)整。例如，對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》第28條規(guī)定的敏感個(gè)人信息，應(yīng)采取更嚴(yán)格的必要性判斷標(biāo)準(zhǔn)。又如，當(dāng)自然人的違法行為構(gòu)成嚴(yán)重交易風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，針對(duì)該類(lèi)自然人的處罰決定公開(kāi)具有較強(qiáng)的預(yù)警、制裁功能，需要考慮實(shí)名公開(kāi)，如證券監(jiān)管中對(duì)自然人違法行為及處罰決定的公開(kāi)。再如，當(dāng)去識(shí)別化或匿名化不足以保護(hù)特定群體時(shí)，相應(yīng)處罰決定應(yīng)不予公開(kāi)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第3條規(guī)定，國(guó)家有義務(wù)保障未成年人的發(fā)展權(quán)，這意味著對(duì)于可能影響未成年人發(fā)展的行為，需有足夠重大的公共利益方可公開(kāi)，即未成年人的發(fā)展權(quán)、人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)和個(gè)人信息權(quán)益相對(duì)于其他法益而言具有優(yōu)先性。因此，以未成年人為處罰對(duì)象的行政處罰決定應(yīng)豁免公開(kāi)。(23)從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，完全不公開(kāi)是對(duì)當(dāng)事人保護(hù)力度最強(qiáng)的處理方式。參見(jiàn)侯學(xué)賓：《裁判文書(shū)“不公開(kāi)”的制度反思——以離婚訴訟為視角》，載《法學(xué)》2020年第12期。

(三)企業(yè)作為處罰對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)企業(yè)行政處罰決定的公開(kāi)，不同于以自然人作為處罰對(duì)象的公開(kāi)。前者主要為財(cái)產(chǎn)性利益與公共利益之間的博弈，造成的多為財(cái)產(chǎn)損失，具有可賠償性；后者主要涉及被處罰者的人格權(quán)、勞動(dòng)權(quán)，甚至是生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不可逆的負(fù)面評(píng)價(jià)。生態(tài)環(huán)境、食品藥品、公共安全、金融監(jiān)管等領(lǐng)域，(24)參見(jiàn)譚冰霖：《單位行政違法雙罰制的規(guī)范建構(gòu)》，載《法學(xué)》2020年第8期。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與社會(huì)公眾聯(lián)系緊密，該類(lèi)違法行為具有很強(qiáng)的公共屬性，一旦出現(xiàn)行政違法行為會(huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生不利影響。因而，對(duì)于企業(yè)的行政處罰決定應(yīng)遵循以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外，除非是涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密，以及存在公開(kāi)后會(huì)對(duì)國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定與公共秩序造成不利影響等法定不公開(kāi)事由，否則針對(duì)企業(yè)的行政處罰決定應(yīng)一律予以公開(kāi)。當(dāng)然，企業(yè)行政處罰決定的全面公開(kāi)，可能會(huì)對(duì)企業(yè)商譽(yù)造成負(fù)面影響，商譽(yù)受損造成的損失可能會(huì)遠(yuǎn)高于處罰本身，商譽(yù)受到負(fù)面評(píng)價(jià)最直接的表現(xiàn)就是股價(jià)的波動(dòng)，企業(yè)可能會(huì)面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，存在侵犯商業(yè)秘密或商業(yè)敏感信息以及財(cái)產(chǎn)權(quán)之嫌。因而，對(duì)于該部分處罰信息可進(jìn)行信息分割處理，針對(duì)商業(yè)秘密等法定不公開(kāi)類(lèi)信息，除非該類(lèi)信息是認(rèn)定違法行為的核心信息，否則該類(lèi)信息應(yīng)當(dāng)不予公開(kāi)，如果是適用行政處罰雙罰制，針對(duì)法定代表人等個(gè)人隱私與信息也需進(jìn)行匿名化處理。

此外，對(duì)于企業(yè)行政處罰決定在進(jìn)行公開(kāi)時(shí)，需遵循比例原則，處罰所采用的手段應(yīng)以處罰目的實(shí)現(xiàn)為必要，可以從以下三個(gè)角度進(jìn)行衡量：第一，針對(duì)受害人不特定的行政處罰應(yīng)當(dāng)予以全面公開(kāi)，如食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、金融監(jiān)管等領(lǐng)域，對(duì)于不特定人都存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)公共利益以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)超過(guò)企業(yè)商譽(yù)等財(cái)產(chǎn)性利益。第二，如果該企業(yè)是上市公司，為了保護(hù)中小股東權(quán)益以及社會(huì)公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，針對(duì)該類(lèi)企業(yè)的行政處罰應(yīng)當(dāng)予以全部公開(kāi)。第三，針對(duì)從事基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)如供水供電供氣供暖以及通信企業(yè)，該類(lèi)企業(yè)從事的都是與社會(huì)公眾生活息息相關(guān)的行業(yè)，對(duì)于該類(lèi)企業(yè)的行政處罰決定也應(yīng)當(dāng)予以全部公示，保障公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)信息規(guī)制的目的。

可見(jiàn)，針對(duì)企業(yè)的行政處罰決定遵循的是能公開(kāi)則全部予以公開(kāi)，公開(kāi)也許會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序動(dòng)蕩、企業(yè)倒閉等潛在風(fēng)險(xiǎn)，但由于該類(lèi)企業(yè)違法行為具有很強(qiáng)的公共屬性，與社會(huì)公眾生活密切相關(guān)，需要通過(guò)處罰決定的公開(kāi)讓社會(huì)公眾廣泛知曉，進(jìn)而作出精準(zhǔn)的判斷。當(dāng)然，在全面進(jìn)行公開(kāi)之前，也需要進(jìn)行合規(guī)檢查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有的行政處罰信息對(duì)社會(huì)影響很大，一旦公開(kāi)處理不當(dāng)，可能會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因而針對(duì)該類(lèi)處罰案件的公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全過(guò)程、全流程、全鏈條、全方位、全覆蓋的審查，建立處罰信息公開(kāi)評(píng)估與糾錯(cuò)制度。(25)參見(jiàn)戴建華：《行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年8月19日，第2版。

四、“具有一定社會(huì)影響”的行為類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)

基于被處罰者身份來(lái)認(rèn)定是否屬于“具有一定社會(huì)影響”，此為原則性標(biāo)準(zhǔn)，為了更好地實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)，應(yīng)將違法行為作為補(bǔ)充判斷標(biāo)準(zhǔn)。是否屬于“具有一定社會(huì)影響”的違法行為，主要在于該行為是否與公共領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)，行為與公共性聯(lián)系越緊密，該違法行為被認(rèn)定為“具有一定社會(huì)影響”的可能性與必要性也就越大，進(jìn)而行政處罰決定公開(kāi)的范圍也就越廣。何謂公共性，實(shí)質(zhì)上是與社會(huì)公共利益相關(guān)，以證監(jiān)會(huì)對(duì)內(nèi)幕交易案件行政處罰決定公開(kāi)為例，尤其是上市公司的企業(yè)并購(gòu)重組，該領(lǐng)域一直是內(nèi)幕交易的高發(fā)領(lǐng)域，內(nèi)幕信息的知情人及其相關(guān)方利用信息差進(jìn)行內(nèi)幕交易，不僅會(huì)對(duì)資本市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定性帶來(lái)巨大沖擊，更會(huì)嚴(yán)重侵害其他投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益。公開(kāi)內(nèi)幕交易行政處罰不僅可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)，更有利于治理內(nèi)幕交易的不良風(fēng)氣，維護(hù)廣大投資者的合法權(quán)益，最終形成良好的營(yíng)商環(huán)境?？梢?jiàn)，證券業(yè)行政處罰決定的公開(kāi)正是基于證券業(yè)違法行為所具有的社會(huì)影響力?！熬哂幸欢ㄉ鐣?huì)影響”的行為判定標(biāo)準(zhǔn)，可以違法行為為切入點(diǎn)，公共衛(wèi)生、公共安全等與社會(huì)普遍性利益相關(guān)的違法行為，可以認(rèn)定為“具有一定社會(huì)影響”。(26)參見(jiàn)前引〔2〕，孔祥穩(wěn)文。根據(jù)行為所造成的社會(huì)危害性來(lái)判斷是否公開(kāi)以及公開(kāi)的范圍，如食品安全領(lǐng)域違法行為對(duì)社會(huì)危害性較大，處罰結(jié)果應(yīng)予以公開(kāi)。(27)參見(jiàn)前引〔7〕，楊偉東主編書(shū)，第17頁(yè)。

(一)適用聽(tīng)證程序的行政違法行為

“具有一定社會(huì)影響”的行為標(biāo)準(zhǔn)是基于違法行為的公共性，違法行為一旦與公共利益相關(guān)就有了公開(kāi)的必要性。行政處罰決定公開(kāi)的核心功能是實(shí)現(xiàn)信息規(guī)制，通過(guò)處罰決定的公開(kāi)實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防與特殊預(yù)防，能夠更好地引導(dǎo)市場(chǎng)主體與社會(huì)主體作出正確的行為預(yù)判。有學(xué)者認(rèn)為明星的交通違章行為不屬于《行政處罰法》第48條規(guī)定的“具有一定社會(huì)影響”，因?yàn)槠渲皇沁`反行政管理秩序，與公共利益并沒(méi)有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，該類(lèi)行政處罰決定不符合“具有一定社會(huì)影響”的行為標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。(28)參見(jiàn)前引〔6〕，王錫鋅文。筆者并不十分認(rèn)同該觀點(diǎn)，首先，明星屬于公眾人物，尤其是偶像類(lèi)明星，具有很強(qiáng)的社會(huì)影響力，即使只是簡(jiǎn)單的交通違章或者在公共場(chǎng)合吸煙等，看似未對(duì)公共利益造成實(shí)質(zhì)性損害，但基于明星本身所具有的社會(huì)影響力，也會(huì)產(chǎn)生很多人尤其是未成年人模仿的風(fēng)險(xiǎn)，造成不良的社會(huì)影響。其次，交通違章行為關(guān)系到社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)、身體權(quán)、生命權(quán)等重大權(quán)利，對(duì)于交通違章行為的公示，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)其他人的警示，具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性與公共屬性。因此，該類(lèi)行政處罰決定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“具有一定的社會(huì)影響”并予以公開(kāi)。

《行政處罰法》第9條根據(jù)違法行為人的主觀狀態(tài)、違法行為所造成的損失以及社會(huì)危害性綜合評(píng)價(jià)，由輕到重遞進(jìn)排列了行政處罰類(lèi)型。警告是行政處罰措施中最輕的一種處罰類(lèi)型，而且通報(bào)批評(píng)已作為獨(dú)立的行政處罰類(lèi)型，因而，對(duì)于警告類(lèi)行政處罰決定的公開(kāi)沒(méi)有必要，否則警告與通報(bào)批評(píng)就失去了分開(kāi)規(guī)定的意義。罰款屬于一種金錢(qián)之債，較輕的罰款，如對(duì)于公民200元以下，法人或者其他組織3000元以下的罰款，不需要予以公開(kāi)。換言之，適用簡(jiǎn)易程序處理的處罰決定不需要公開(kāi)，無(wú)論是警告還是小額罰款，都屬于對(duì)相對(duì)人或者相關(guān)人權(quán)益影響不大、違法事實(shí)清楚、社會(huì)危害性不大的處罰。因而，沒(méi)有公開(kāi)的必要性。(29)參見(jiàn)前引〔2〕，孔祥穩(wěn)文，第1629頁(yè)。而適用聽(tīng)證程序的處罰決定則相反，適用聽(tīng)證程序的處罰大多都是較嚴(yán)重的行政處罰：有的嚴(yán)重影響被處罰者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如較大數(shù)額的罰款以及沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物；有的影響到被處罰者的經(jīng)營(yíng)自由，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；有的影響被處罰者的勞動(dòng)權(quán)，如降低資質(zhì)等級(jí)，吊銷(xiāo)許可證件等。該類(lèi)處罰決定的公開(kāi)有利于保障行政處罰權(quán)的合規(guī)行使，使得相對(duì)人知道如何進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。因而，對(duì)于適用聽(tīng)證程序的行政違法行為應(yīng)當(dāng)予以全部公開(kāi)。(30)參見(jiàn)前引〔9〕，袁雪石書(shū)，第291頁(yè)。

(二)主動(dòng)公開(kāi)類(lèi)政府信息中的行政違法行為

《政府信息公開(kāi)條例》第19條規(guī)定政府信息主動(dòng)公開(kāi)的原則性規(guī)定，形式上是為了滿(mǎn)足社會(huì)公眾知情權(quán)，實(shí)質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的合理分配，功能上是為了保障社會(huì)公眾的實(shí)質(zhì)性參與?！墩畔⒐_(kāi)條例》第20條規(guī)定了主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容，主要是行政機(jī)關(guān)的履職依據(jù)、機(jī)關(guān)簡(jiǎn)介、規(guī)劃信息、統(tǒng)計(jì)信息、行政許可、行政處罰與強(qiáng)制、預(yù)算與決算、收費(fèi)項(xiàng)目、政府采購(gòu)、重大項(xiàng)目、招考錄用，以及其他法定公開(kāi)信息。(31)參見(jiàn)后向東：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例(2019)理解與適用》，中國(guó)法制出版社2019年版，第49-51頁(yè)。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》中針對(duì)完善依法行政制度體系與嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法提到一些重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法問(wèn)題，如食藥、公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境以及勞動(dòng)保障等與社會(huì)公眾息息相關(guān)的領(lǐng)域，確保行政執(zhí)法的公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督，該類(lèi)信息應(yīng)當(dāng)予以全部公示?！渡虾Ｊ行姓幜P案件信息主動(dòng)公開(kāi)辦法》第6條規(guī)定：“行政執(zhí)法單位適用一般程序作出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)?！钡?3條規(guī)定：“行政處罰案件信息主動(dòng)公開(kāi)滿(mǎn)5年的，不再主動(dòng)公開(kāi)。被處罰當(dāng)事人是自然人的，主動(dòng)公開(kāi)滿(mǎn)2年的，不再主動(dòng)公開(kāi)。行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)將不再主動(dòng)公開(kāi)的行政處罰案件信息從公開(kāi)平臺(tái)上撤下。公民、法人或者其他組織需要查詢(xún)的，可以依法申請(qǐng)政府信息公開(kāi)?！薄侗本┦袃?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第63條根據(jù)市場(chǎng)主體違法行為所造成的后果，將其分為一般違法行為與嚴(yán)重違法行為，前者最短公示期為3個(gè)月，最長(zhǎng)為1年，后者公示期為1到3年?！墩憬⌒姓幜P結(jié)果信息網(wǎng)上公開(kāi)暫行辦法》第8條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定或者變更處罰決定的一定期限內(nèi)將處罰結(jié)果予以公開(kāi)。

主動(dòng)公開(kāi)類(lèi)政府信息是政府信息中最重要、最核心的信息，針對(duì)該類(lèi)違法行為應(yīng)當(dāng)全面予以公開(kāi)，以便社會(huì)公眾能夠知悉相關(guān)政府信息。政府信息公開(kāi)作為新型社會(huì)治理方式，其首要功能在于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不忘行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的“初心與使命”。在一個(gè)民主、法治的國(guó)家中，政府信息公開(kāi)制度是一個(gè)較為有效的權(quán)力防腐劑，通過(guò)政府信息公開(kāi)倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政。而對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，由憲法、法律所確認(rèn)的權(quán)利能否得以有效實(shí)現(xiàn)，也依賴(lài)于政府信息公開(kāi)及其公開(kāi)程度，即政府信息公開(kāi)具有限制權(quán)力行使、保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的雙重功能。陽(yáng)光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察，將行政處罰權(quán)置于陽(yáng)光之下有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)于國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，將行政處罰公開(kāi)裁量控制在合理區(qū)間內(nèi)，保障公眾實(shí)質(zhì)性民主參與，防止行政權(quán)力腐敗，提升行政執(zhí)法的能力與水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民對(duì)于行政權(quán)力的信任。

行政處罰決定公開(kāi)于行政機(jī)關(guān)而言，可以實(shí)現(xiàn)處罰權(quán)的規(guī)范化，有利于實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)處罰結(jié)果的全過(guò)程監(jiān)督，提高公眾對(duì)處罰結(jié)果的可接受性；于其他社會(huì)成員而言，有助于根據(jù)法律對(duì)他人的懲戒評(píng)估自己的行為，自覺(jué)遵守法律規(guī)定；于當(dāng)事人而言，會(huì)影響當(dāng)事人的聲譽(yù)甚至隱私權(quán)，對(duì)當(dāng)事人影響很大。(32)參見(jiàn)前引〔7〕，楊偉東主編書(shū)，第16頁(yè)。以公開(kāi)食品藥品監(jiān)督檢查情況為例，該領(lǐng)域的信息屬于重大民生類(lèi)信息，與社會(huì)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全緊密相關(guān)，一旦出現(xiàn)違法情況必須全面予以公示，通過(guò)違法信息的公開(kāi)警示公眾，避免社會(huì)公眾再次陷入購(gòu)買(mǎi)的風(fēng)險(xiǎn)。政府信息公開(kāi)能夠保障社會(huì)公眾對(duì)行政權(quán)行使的實(shí)質(zhì)性參與，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主，提高社會(huì)公眾對(duì)于政策的可接受度。此外，行政處罰決定公開(kāi)是一種損益性行政行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政處罰權(quán)的行使予以限制，不能一味地犧牲個(gè)人利益去滿(mǎn)足公共利益，要以保護(hù)重大法益為私權(quán)限制的前提。

五、“具有一定社會(huì)影響”的公共利益權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)

“具有一定社會(huì)影響”的認(rèn)定不僅要考慮主體標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)，還需結(jié)合公共利益權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)籌衡量。公共利益權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)是指，綜合地將被處罰者私人權(quán)益與公開(kāi)所取得的收益進(jìn)行比較。如果違法行為涉及較大的社會(huì)公共利益，如危害到國(guó)家安全、社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全等，該類(lèi)行為必須予以全部公開(kāi)。此類(lèi)行為會(huì)涉及不特定相關(guān)人的權(quán)益，社會(huì)影響范圍較大，將其行政處罰決定進(jìn)行公開(kāi)，不僅有助于恢復(fù)被破壞的行政管理秩序，還可以保護(hù)潛在的受害人，降低社會(huì)整體風(fēng)險(xiǎn)。(33)參見(jiàn)前引〔2〕，孔祥穩(wěn)文。

主體標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)與公共利益衡量標(biāo)準(zhǔn)在某些情況下有交叉，總體而言，行政違法行為的嚴(yán)重性與社會(huì)公共利益受侵害程度呈正相關(guān)態(tài)勢(shì)，當(dāng)行政違法行為嚴(yán)重侵害社會(huì)公共利益時(shí)，即使是被處罰者是社會(huì)公眾，也應(yīng)當(dāng)予以全部公開(kāi)，此時(shí)社會(huì)公共利益以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)超過(guò)社會(huì)公眾的私人利益。對(duì)于行政違法行為侵害公共利益的程度可以通過(guò)以下方式予以判定：首先，從構(gòu)成要素上看，如若違法行為手段惡劣，涉案金額較大，造成嚴(yán)重的違法后果等，可以判斷該類(lèi)違法行為屬于嚴(yán)重侵害社會(huì)公共利益。其次，從場(chǎng)域上看，如若違法行為危害到公共安全、經(jīng)濟(jì)安全甚至社會(huì)穩(wěn)定，則可以認(rèn)定該類(lèi)行政違法行為屬于嚴(yán)重侵犯公共利益的行為。如食藥、生態(tài)環(huán)境等與社會(huì)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)的領(lǐng)域，一旦涉及該類(lèi)場(chǎng)域，所造成的后果往往具有不可控性，受害人也不特定，此時(shí)，進(jìn)行公共利益權(quán)衡時(shí)，應(yīng)當(dāng)偏向于公共利益，被處罰者個(gè)人利益需要讓位于社會(huì)集體利益。(34)參見(jiàn)孫麗巖：《論行政處罰決定公開(kāi)的利益權(quán)衡——從與刑事制裁公開(kāi)的對(duì)比角度》，載《政法論壇》2021年第6期。換言之，進(jìn)行公共利益權(quán)衡時(shí)，如若需要被處罰者的私人利益讓位于公共利益，必須要有足夠強(qiáng)的公共利益需要保護(hù)，才具有減損相對(duì)人權(quán)益的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

無(wú)論是“具有一定社會(huì)影響”的主體標(biāo)準(zhǔn)還是行為標(biāo)準(zhǔn)，都需要堅(jiān)持以公共利益權(quán)衡為核心。主體身份的不同以及行為的公共性都屬于形式上的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于“具有一定社會(huì)影響”的全面認(rèn)定，還需要借助“具有一定社會(huì)影響”的公共利益權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)即實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)?！墩畔⒐_(kāi)條例》第19條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容，主要是與公共利益相關(guān)的政府信息，屬于原則性規(guī)定。第20條以明確列舉的方式規(guī)定了15種具體需要公開(kāi)的政府信息，尤其是第6項(xiàng)將實(shí)施行政處罰的依據(jù)、條件、程序，以及本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為“具有一定社會(huì)影響”的行政處罰決定明確列入主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容?！熬哂幸欢ㄉ鐣?huì)影響”主要是指與社會(huì)公共利益、公共健康、公共安全有關(guān)聯(lián)的行為?；诒Ｗo(hù)公共利益的需要，我們可以對(duì)公眾人物的隱私權(quán)進(jìn)行限制，甚至可以直接排除隱私權(quán)從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)。而公共利益作為不確定性法律概念，在界定上也比較困難。從主體角度看，公共利益是有利于每一個(gè)人的利益，與私人利益或特殊利益相對(duì)而言，它不是某些個(gè)人、集團(tuán)或階層的特殊利益，而是全體社會(huì)成員共同的、普遍性的利益。從內(nèi)容角度看，公共利益包括國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。它不僅是目前的利益，也包括長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益；它不限于物質(zhì)財(cái)富，還包括精神財(cái)富。(35)參見(jiàn)侯?。骸豆姳O(jiān)督與國(guó)家工作人員隱私權(quán)的立法建制》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期。行政處罰決定公開(kāi)是一種威懾型規(guī)制工具，處罰決定公開(kāi)可填補(bǔ)信息赤字，具有信息規(guī)制工具的功能。但是與一般信息工具不同，學(xué)界普遍認(rèn)同處罰決定公開(kāi)的核心作用是以不利信息的公開(kāi)為威懾，迫使相對(duì)人守法。(36)參見(jiàn)后向東：《論“信息公開(kāi)”的五種基本類(lèi)型》，載《中國(guó)行政管理》2015年第1期。這種以不利后果為威懾迫使守法、以權(quán)益減損為制裁的特性，表明處罰決定公開(kāi)基于傳統(tǒng)的威懾型規(guī)制機(jī)理而產(chǎn)生規(guī)制效果。有學(xué)者根據(jù)侵益程度將不同執(zhí)法策略劃定為“規(guī)制金字塔”，由“下”而“上”侵益性逐漸加強(qiáng)，(37)參見(jiàn)〔英〕羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳等譯，上海三聯(lián)出版社2017年版，第140頁(yè)。依此標(biāo)準(zhǔn)，處罰決定公開(kāi)應(yīng)屬“頂端”的懲戒性措施，區(qū)別于一般信息工具。

如圖1所示，我們對(duì)“具有一定社會(huì)影響”進(jìn)行綜合判斷時(shí)，應(yīng)該把握臨界值，即公共利益的需要。應(yīng)以滿(mǎn)足公共利益需要為限，行政處罰決定的公開(kāi)或者說(shuō)道德類(lèi)違法信息公開(kāi)并不是全部公開(kāi)或者公開(kāi)越多規(guī)制效果越好。如果想實(shí)現(xiàn)最小成本最大收益，需要對(duì)公共利益予以明確，知道公共利益的上限與下限。當(dāng)公共利益上限與下限予以明確之后，我們可以將“具有一定社會(huì)影響”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)界定為：第一，至上不能超過(guò)信息過(guò)載，即公開(kāi)的信息不能過(guò)多，不能公開(kāi)過(guò)度。該類(lèi)處罰具體表現(xiàn)為輕微違法，社會(huì)危害程度不大，并不會(huì)涉及公共利益、公共安全，或者公開(kāi)對(duì)相對(duì)人的侵害會(huì)大于公開(kāi)所保護(hù)的公共利益，使得被處罰人面臨“二次處罰”的風(fēng)險(xiǎn)，如果公開(kāi)該類(lèi)信息則是屬于超出臨界狀態(tài)，造成信息過(guò)載。第二，至下不能低于公共利益的需要。如果“具有一定社會(huì)影響”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)能夠在信息過(guò)載與滿(mǎn)足公共利益需要的區(qū)間內(nèi)，則大體能夠?qū)崿F(xiàn)被處罰人私權(quán)與社會(huì)公共利益之間的動(dòng)態(tài)平衡。反之，就會(huì)使“具有一定社會(huì)影響”認(rèn)定出現(xiàn)倒退現(xiàn)象，即要么嚴(yán)重侵犯被處罰者的合法權(quán)益，違背處罰相當(dāng)原則，要么不能達(dá)到信息披露或者公開(kāi)威懾的效果。

圖1 “具有一定社會(huì)影響”標(biāo)準(zhǔn)界定合理區(qū)間示意圖(38)參見(jiàn)龔向和、黃宏偉：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求下社會(huì)權(quán)保障的合理區(qū)間》,載《思想戰(zhàn)線》2015年第1期。

六、結(jié) 語(yǔ)

行政處罰決定的公開(kāi)一方面要處理好社會(huì)公眾知情權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)之間的權(quán)益沖突，另一方面也要避免公開(kāi)行為異化為合法的“窺私”。應(yīng)對(duì)行政處罰決定進(jìn)行類(lèi)型化分析，針對(duì)不同的處罰類(lèi)型，公開(kāi)的程度與方式應(yīng)當(dāng)不同。行政處罰決定的公開(kāi)尤其是道德違法類(lèi)的行政處罰決定，需要采取主體、行為以及公共利益權(quán)衡三重標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。針對(duì)“具有一定社會(huì)影響”的判斷，可從以下三個(gè)維度展開(kāi)。首先，“具有一定社會(huì)影響”主體認(rèn)定可區(qū)分處理，針對(duì)社會(huì)公眾與公眾人物予以不同程度的公開(kāi)。公眾人物作為“具有一定社會(huì)影響”認(rèn)定的主體標(biāo)準(zhǔn)是基于其所具有的廣泛影響力，公眾人物的違法行為如果不加以公開(kāi)，使其接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，會(huì)使很多未成年人進(jìn)行模仿，不利于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。因此，需要將公眾人物的行政違法行為認(rèn)定為“具有一定的社會(huì)影響”并予以公開(kāi)。普通社會(huì)公眾的賣(mài)淫嫖娼等問(wèn)題屬于個(gè)人違法問(wèn)題，一般并不會(huì)引起社會(huì)群體的模仿，沒(méi)有公開(kāi)的必要性。其次，“具有一定社會(huì)影響”行為標(biāo)準(zhǔn)可采取類(lèi)型化處理，區(qū)分風(fēng)俗類(lèi)、風(fēng)險(xiǎn)信息類(lèi)以及普通違法行為，以是否與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)，作為行為判斷的核心標(biāo)準(zhǔn)。除教育、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等與人民群眾利益密切相關(guān)的領(lǐng)域，對(duì)自然人做出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)脫敏處理后再公開(kāi)或者隱名公開(kāi)，甚至是不公開(kāi)。最后，“具有一定社會(huì)影響”公共利益權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，公共利益是“公開(kāi)”的紅線，行政處罰功能的實(shí)現(xiàn)要積極關(guān)注相對(duì)人的信息權(quán)益，避免“二次傷害”，處罰不是目的而是手段，教育才是最終目的。如果對(duì)于相對(duì)人處罰決定的公開(kāi)不守住公共利益這個(gè)紅線，將會(huì)給社會(huì)帶來(lái)更大的不安寧，每個(gè)人都將處于隨時(shí)被公之于眾的風(fēng)險(xiǎn)之中。據(jù)此，對(duì)于“具有一定社會(huì)影響”的認(rèn)定應(yīng)把握好公共利益這個(gè)必要限度，平衡好個(gè)體利益和公共利益之間的關(guān)系。強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)于行政機(jī)關(guān)公信力的認(rèn)同感，提升行政決策的執(zhí)行力，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，進(jìn)而建立一個(gè)積極向善、公開(kāi)透明的法治社會(huì)。