孫曉莉 江蓓蕾

（中共中央黨校/國家行政學(xué)院，北京 100091）

建立并推行職務(wù)與職級并行制度，旨在緩解干部晉升通道狹窄的困境，是優(yōu)化干部管理、更好地激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)的重要改革舉措。黨的十八大以來，職務(wù)與職級并行制度進(jìn)入實(shí)質(zhì)性探索和不斷成熟的階段。目前，職務(wù)與職級并行制度已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣實(shí)施，在取得積極成效的同時(shí)，運(yùn)行中存在的實(shí)際問題也逐漸凸顯。因此，有必要在回顧和總結(jié)該制度發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對制度實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行分析探討，以期為制度的進(jìn)一步完善打下基礎(chǔ)。

一、職務(wù)與職級并行制度的提出和發(fā)展

改革開放以來，我國創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的中國奇跡，這兩大奇跡是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民包括廣大干部共同實(shí)現(xiàn)的。作為干部隊(duì)伍當(dāng)中的一支重要力量，縣及縣以下基層干部在整個(gè)發(fā)展過程中扮演著重要角色。然而在一段時(shí)間內(nèi)，由于晉升難、待遇低等問題的存在，基層干部隊(duì)伍中出現(xiàn)工作榮譽(yù)感和積極性偏低等現(xiàn)象，如何更好激勵(lì)干部隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)的問題得以凸顯。

關(guān)于干部激勵(lì)機(jī)制的應(yīng)用邏輯和具體策略，學(xué)界和實(shí)務(wù)界都有大量研究和探索，并對如何建立干部激勵(lì)機(jī)制提出了諸多建議。這些建議在機(jī)制的具體表現(xiàn)形式上有所差異，但本質(zhì)上都是要針對性地滿足個(gè)體在某一方面的需求，可以簡要地將各種機(jī)制區(qū)分為外部激勵(lì)和內(nèi)部激勵(lì)。其中，外部激勵(lì)主要以工作績效為導(dǎo)向，即組織基于成員的工作行為和結(jié)果，為其提供物質(zhì)、薪酬、晉升等獎勵(lì)；內(nèi)部激勵(lì)主要以價(jià)值為導(dǎo)向，通過喚起組織成員的榮譽(yù)感、成就感等，激發(fā)成員對工作本身的積極反應(yīng)，提高勝任能力〔1〕。外部激勵(lì)和內(nèi)部激勵(lì)常常交織在一起作用于主體。中外學(xué)者的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在工作過程中，如果組織成員能夠感受到組織傳導(dǎo)和激發(fā)出來的成就感和自我實(shí)現(xiàn)感，將會產(chǎn)生長時(shí)間的積極工作態(tài)度和行為。他們不僅能努力完成現(xiàn)有工作，還將主動為自己設(shè)置有挑戰(zhàn)性的工作目標(biāo)〔2〕。

職務(wù)與職級并行制度正是針對并旨在解決基層干部發(fā)展瓶頸問題突出、工資和其他待遇低等問題應(yīng)運(yùn)而生的重要改革舉措。從改革邏輯來看，職務(wù)與級別制度一直是我國公務(wù)員管理制度的重要組成部分，是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。公務(wù)員各種待遇長期以來主要與職務(wù)掛鉤，級別只與基本工資中的級別工資掛鉤。公務(wù)員提高待遇主要靠晉升職務(wù)，這就造成千軍萬馬爭擠一座獨(dú)木橋的情況。特別是在縣以下機(jī)關(guān)，受機(jī)構(gòu)規(guī)格等因素限制，公務(wù)員職務(wù)晉升空間較小與競爭人員眾多的矛盾更為突出。職務(wù)與職級并行制度的改革思路就是要力圖變“獨(dú)木橋”為“立交橋”，在傳統(tǒng)職務(wù)晉升之外，給基層干部增加職級晉升這一重要通道，并伴之以相應(yīng)的薪酬提升和福利待遇改善。這是從外部激勵(lì)入手，希冀能夠產(chǎn)生內(nèi)部激勵(lì)效應(yīng)，激發(fā)干部榮譽(yù)感和價(jià)值感的重要改革措施。

黨的十八大之前，理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)對職務(wù)與職級并行制度進(jìn)行了初步探索。2002年11月，黨的十六大明確提出要“完善干部職務(wù)與職級相結(jié)合的制度，建立干部激勵(lì)和保障機(jī)制”。2006 年1 月1日正式施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》第73 條明確規(guī)定，“公務(wù)員實(shí)行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度”。2009 年，黨的十七屆四中全會提出要“建立健全干部職務(wù)與職級并行制度，實(shí)行干部職級與待遇掛鉤”。但總體來說，雖然已經(jīng)有了職務(wù)與職級相結(jié)合的大體政策，但如何實(shí)現(xiàn)結(jié)合及如何結(jié)合好，途徑和方式并不十分明確。黨的十八大以來，職務(wù)與職級并行制度的發(fā)展進(jìn)入實(shí)質(zhì)性探索和不斷成熟的階段，主要做法和特點(diǎn)是：

（一）在改革方法上，采用“先行先試、以點(diǎn)促面、逐步推廣”的思路，避免了改革倉促推開可能帶來的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)

2013 年，黨的十八屆三中全會明確提出“推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”。隨后，中央公務(wù)員主管部門在4 個(gè)省選擇了4 個(gè)縣（區(qū)）開展了為期1 年的試點(diǎn)工作。2014 年12 月，在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》（以下簡稱《意見》）。2015 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《意見》，明確全國縣以下機(jī)關(guān)都要實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。至此，并行制度被提到了全新高度。2017年6月，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)試點(diǎn)公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度改革。天津、山東、湖北、四川等地以及教育部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家統(tǒng)計(jì)局本級機(jī)關(guān)等陸續(xù)開展了綜合管理類公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度試點(diǎn)工作，試點(diǎn)期限為2年，并取得明顯成效。后來修訂的《公務(wù)員法》將“職務(wù)與職級并行制度”的試點(diǎn)成果納入立法當(dāng)中，從法律層面回應(yīng)了深入推進(jìn)公務(wù)員管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需要〔3〕。這樣一種在頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上“大膽設(shè)想”，選取一些具有代表性的點(diǎn)進(jìn)行“小心求證”，取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣的工作方法，在邁開步子、趟出路子的同時(shí)，也避免了改革倉促推開可能帶來的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，最終為職務(wù)與職級并行制度改革的順利實(shí)施提供了實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)踐形式。

（二）在制度覆蓋面上，由縣以下機(jī)關(guān)向更高層次拓展，干部受益面逐步擴(kuò)大

《意見》明確規(guī)定機(jī)構(gòu)規(guī)格高于正處級的縣（市、區(qū)、旗）所屬黨委、政府工作部門等不列入實(shí)施范圍。職級制度的實(shí)施范圍受機(jī)構(gòu)規(guī)格限制，被限制在縣以下機(jī)關(guān)。2018 年，新修訂的《公務(wù)員法》明確規(guī)定實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，將原來的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列”調(diào)整為“職級序列”，重新設(shè)置了職級序列，規(guī)定綜合管理類公務(wù)員職級序列由高至低依次為一級巡視員、二級巡視員、一級調(diào)研員、二級調(diào)研員、三級調(diào)研員、四級調(diào)研員、一級主任科員、二級主任科員、三級主任科員、四級主任科員、一級科員、二級科員。與原來的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相比，增加了4個(gè)層級。另外，在2019 年的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》中，突破了原來的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置不能高于所在部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”這一限制，提升了公務(wù)員晉升的“天花板”〔4〕。這些都使得職務(wù)與職級并行制度改革的受益面進(jìn)一步拓寬。

（三）在改革導(dǎo)向性上，通過不斷細(xì)化相關(guān)資格條件的規(guī)定，增強(qiáng)鼓勵(lì)干部積極進(jìn)取的導(dǎo)向

《意見》就職務(wù)與職級并行制度改革應(yīng)堅(jiān)持的基本原則作出規(guī)定，其中就有堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，注重工作?shí)績，體現(xiàn)個(gè)人資歷。在2019 年中央辦公廳印發(fā)的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》中，在“職級確定與升降”專章中，延續(xù)了公務(wù)員的職級依據(jù)其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和資歷確定這一提法，同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化提出了公務(wù)員晉升職級的基本條件和基本資格。在基本資格中，還特別明確指出，晉升職級應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實(shí)績和資歷貢獻(xiàn)等因素綜合考慮，不是達(dá)到最低任職年限就必須晉升，也不能簡單按照任職年限論資排輩，應(yīng)體現(xiàn)正確的用人導(dǎo)向。這就使得干部激勵(lì)的導(dǎo)向性更加明顯，既承認(rèn)年功，又不能導(dǎo)致靠“熬時(shí)間”“躺平”打發(fā)年頭就行的結(jié)果，而必須真正積極進(jìn)取，在工作中創(chuàng)造價(jià)值，體現(xiàn)了更為合理的導(dǎo)向性。

二、職務(wù)與職級并行制度在實(shí)踐中存在的問題

在2019 年頒布的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》中，職務(wù)與職級并行制度的目標(biāo)被明確界定為“促進(jìn)公務(wù)員立足本職安心工作，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，激勵(lì)公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為”。從制度的實(shí)際運(yùn)行情況來看，其積極效應(yīng)值得肯定，突破了長期以來干部人事管理制度的基本框架，產(chǎn)生了直接激勵(lì)和間接激勵(lì)的雙重效果，個(gè)人價(jià)值得到肯定，使得那些踏實(shí)干事的公務(wù)員更有奔頭，工作滿意度有所提高，工作積極性得到提升〔5〕。

近年來，我國原油剩余可采儲量的變化可分為兩個(gè)階段：2006～2014年從200069萬噸上升到251988萬噸，年增率為2.9%。其后緩慢下降，到2017年為246587萬噸，年增率為-0.7%。這使2017年大致與2012年相當(dāng)。筆者著重指出，2014年國際油價(jià)仍達(dá)98美元/桶，油價(jià)下半年開始下跌也未能直接導(dǎo)致該年國內(nèi)勘探開發(fā)投資及相關(guān)政策變化。剩余可采儲量拐點(diǎn)的出現(xiàn)主要原因應(yīng)為新增可采儲量走低而產(chǎn)量卻還處于升勢致使儲量補(bǔ)充系數(shù)小于1。

制度應(yīng)實(shí)踐需求而生，制度也需要在實(shí)踐中檢驗(yàn)、豐富和發(fā)展。干部群體在影響和判斷制度實(shí)施效果中扮演著不可替代的重要角色，因此有必要從多層次的干部角度去審視和探討實(shí)踐運(yùn)行中需要改進(jìn)的問題，以期進(jìn)一步完善并行制度。本文通過問卷調(diào)查干部群體對職務(wù)與職級并行制度實(shí)施效果的感知和偏好，由此了解分析職務(wù)與職級并行制度在實(shí)踐中存在的問題。由于干部群體的特殊性，對其進(jìn)行科學(xué)抽樣具有一定的困難。文中使用的數(shù)據(jù)資料，其中一部分來自筆者與人民論壇“人民智庫”合作進(jìn)行的面向基層干部的網(wǎng)絡(luò)調(diào)研，該調(diào)研于2021 年8—12 月進(jìn)行；另一部分直接來自2021年9—12 月在一些黨校參加主體班培訓(xùn)的學(xué)員調(diào)研。調(diào)查最終獲得有效問卷5033份，樣本覆蓋了在東部、中部、西部和東北地區(qū)工作的干部，從科級到副部級不等，年齡和工作年限不等，具有一定的代表性。問卷統(tǒng)一采用“問卷星”鏈接形式進(jìn)行填寫，由于其匿名性，可以消除受訪者的顧慮，從而保證所作評價(jià)能夠反映其真實(shí)意向。具體問項(xiàng)是：請您就干部職務(wù)與職級并行制度對干部干事創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)效果評分。問題采用李克特五點(diǎn)式主觀自評法進(jìn)行測度（非常有效果、有效果、比較有效果、沒什么效果、絕對沒效果）。已有研究表明，此類題項(xiàng)在敏感性或壓力感影響下的有效性是可信的。同時(shí)設(shè)計(jì)了對完善職務(wù)與職級并行制度建議的開放式問題。問卷結(jié)果表明，91.6%的受訪者對職務(wù)與職級并行制度對干部干事創(chuàng)業(yè)的正向激勵(lì)成效給予了肯定性評價(jià)，其中認(rèn)為“效果非常明顯”的達(dá)到了43.47%。但從問卷和訪談中看，職務(wù)與職級并行制度在發(fā)揮其積極效應(yīng)的同時(shí)，也逐漸出現(xiàn)一些負(fù)面現(xiàn)象和問題，影響制度激勵(lì)作用的充分發(fā)揮。主要問題有：

（一）“雙車道”的制度設(shè)計(jì)和“單行道”的運(yùn)行實(shí)際

原來的制度規(guī)定，公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩個(gè)序列不能兼任，現(xiàn)在的職務(wù)與職級并行制度規(guī)定，根據(jù)工作需要和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級的對應(yīng)關(guān)系，公務(wù)員擔(dān)任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職級可以互相轉(zhuǎn)任、兼任，干部可以在晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)進(jìn)行職級晉升，實(shí)現(xiàn)職務(wù)與職級的雙晉升，也可以在退出領(lǐng)導(dǎo)崗位后通過所處職級對接相應(yīng)工作。這個(gè)制度設(shè)計(jì)的初衷，是打通職務(wù)晉升與職級晉升之間的轉(zhuǎn)換通道。由于沒有明確兼任的具體條件，在實(shí)際工作中，上級組織人事部門通常會將此權(quán)限下放給各單位，由各單位黨委（黨組）自行研究兼任方案。各地在實(shí)際操作中，主要有三種做法：一是不允許兼任，即擔(dān)任職務(wù)的公務(wù)員晉升職級后就要免去所任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，從而使領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和職級職數(shù)發(fā)揮最大作用；二是有條件兼任；三是允許兼任。在第三種情況下?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的實(shí)職干部很多都滿足職級晉升的條件，這就出現(xiàn)了實(shí)職干部同時(shí)也占著職級職數(shù)的情況，從而影響了職級公務(wù)員的晉升機(jī)會。尤其是在縣及縣以下，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職和部門局長等一把手，往往都兼著一級主任科員，有的還可能是四級調(diào)研員。一位本身是正縣級干部的處長，在職級套轉(zhuǎn)之后，職級定為二級調(diào)研員，條件成熟的話還可以晉升成為一級調(diào)研員。這樣，對于普通基層干部來說，期待中的“雙車道”又變成了“單行道”，讓他們感覺并沒有真正享受到職務(wù)與職級并行的實(shí)惠。

（二）責(zé)任和利益在一定程度上存在“倒掛”現(xiàn)象

職務(wù)晉升和職級晉升共同構(gòu)成了干部晉升制度，兩者之間有同有異。一方面，作為干部人事管理制度拓展到職級管理的結(jié)果，職級晉升的基本精神與干部職務(wù)晉升相似，兩者都要始終堅(jiān)持黨管干部原則，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，?jiān)持事業(yè)為上。另一方面，職務(wù)晉升和職級晉升也存在著差異，兩者在干部的培養(yǎng)方向、享受待遇以及晉升難度等方面都有所不同，承擔(dān)的功能也不同。職務(wù)升遷的對象遵循政治邏輯，要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，主要體現(xiàn)在政治待遇和工作待遇；職級晉升的對象遵循專業(yè)化邏輯，不承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，主要解決包括工資、醫(yī)療和住房等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)待遇。職務(wù)設(shè)置體現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的有機(jī)結(jié)合，職級設(shè)置則綜合反映了政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和資歷貢獻(xiàn)，給干部帶來物質(zhì)利益及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足。

職務(wù)晉升和職級晉升的依據(jù)相類似，很難充分體現(xiàn)其功能的差異性。從享受待遇的情況看，《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》明確規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級是確定公務(wù)員待遇的重要依據(jù)。公務(wù)員根據(jù)所任職級執(zhí)行相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)，享受所在地區(qū)（部門）相應(yīng)職務(wù)層次的住房、醫(yī)療、交通補(bǔ)貼、社會保險(xiǎn)等待遇。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)且兼任職級的公務(wù)員，按照就高原則享受有關(guān)待遇。在實(shí)際運(yùn)行中，因?yàn)槁毤墪x升更多的是年資晉升，而且晉升周期較短，從而造成職級公務(wù)員在職業(yè)發(fā)展和工資待遇方面相對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)具有一定的優(yōu)勢。由于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升通道較為狹窄，且工資待遇弱于同級別職級公務(wù)員，吸引力降低〔6〕。如廳局級副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和一級巡視員相比，縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與一級調(diào)研員相比，正科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與一級主任科員相比，前者可能領(lǐng)導(dǎo)后者開展工作，比后者承擔(dān)更重的工作擔(dān)子；而且，工作中一旦出現(xiàn)偏差，還要被追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

責(zé)任更大，壓力更大，但收入不一定更高，出現(xiàn)了責(zé)任和利益“倒掛”的現(xiàn)象。部分資歷較老的干部受此影響，權(quán)衡利弊后不愿擔(dān)任實(shí)職，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)以健康原因?yàn)橛上蚪M織部門提出“退出領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的情況。在訪談中，一位組工干部反映，個(gè)別責(zé)任大、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多的部門，“選個(gè)局長都不好選，沒人愿意干，怕出問題”。這在一定程度上不利于職級和職務(wù)協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，也不利于在基層營造和諧穩(wěn)定的工作環(huán)境。

（三）職級晉升出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象

2019 年的職務(wù)與職級并行制度規(guī)定了公務(wù)員職級晉升的基本條件和基本資格。對基本資格的要求主要體現(xiàn)在擔(dān)任前一個(gè)職級的最低年限方面，包括2 年、3 年和4 年三個(gè)最低年限，與此前縣以下實(shí)施的并行制度規(guī)定的8 年、12 年、15 年三個(gè)年限要求相比，明顯縮短了職級晉升所需的資格時(shí)間，這有助于強(qiáng)化公務(wù)員的晉升預(yù)期。與此同時(shí)，職級晉升不是普惠性的，并行制度規(guī)定中明確指出，不是達(dá)到最低任職年限就必須晉升，也不能簡單地按照任職年限論資排輩，還必須結(jié)合德才表現(xiàn)、工作實(shí)績等綜合考慮。同時(shí)還規(guī)定，除了市縣級一級科員、省廳級以上一級科員和一至四級主任科員沒有職數(shù)限制外，其余都有嚴(yán)格的職數(shù)限制。職級職數(shù)與機(jī)構(gòu)規(guī)格有直接關(guān)系，按照各類別公務(wù)員行政編制數(shù)量的一定比例核定。并行制度對于職級晉升的程序也進(jìn)行了規(guī)定，需要遵循提出工作方案、民主推薦或民主測評、組織考察、面試、黨委（黨組）討論確定擬晉升人選、公示等晉升程序。在實(shí)踐中，干部職級到了一定層次之后，受職級職數(shù)的影響，職級再向上晉升越來越難，不可避免地會出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象。一位訪談對象在中央部委擔(dān)任正處級實(shí)職近十年，他說：“單位好不容易有幾個(gè)二級巡視員的職數(shù)，但競爭復(fù)雜程度和激烈程度堪比職務(wù)晉升。”這種情況帶有一定的普遍性。

從理論上來說，“賞不逾時(shí)”，及時(shí)激勵(lì)能夠調(diào)動人的積極性和創(chuàng)造性；過時(shí)激勵(lì)則容易使人產(chǎn)生漠然的態(tài)度，從而弱化激勵(lì)功能。相應(yīng)地在實(shí)踐中，在相對年輕和工作年限相對較短的干部群體中，職級晉升確定性高，干部對并行制度的評價(jià)高；年齡偏大、工作年限長的干部從制度實(shí)施中得到的獲得感偏低，評價(jià)相應(yīng)就低。問卷調(diào)查結(jié)果反映了這一點(diǎn)。在30歲以下、31～40歲、41～50歲、51～60歲四個(gè)年齡組別中，認(rèn)為職務(wù)與職級并行對激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)“效果非常明顯”和“有效果”的，比重分別是79.25%、79.64%、67.11%、38.81%。其中，51～60 歲年齡組別的肯定性評價(jià)相對其他組別明顯偏低。認(rèn)為職務(wù)與職級并行對激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)“沒什么效果”的否定性評價(jià)，在51～60歲這一年齡組別中達(dá)到24.85%，遠(yuǎn)高于其他年齡組（見圖1）。

圖2 不同工作年限組對職務(wù)與職級并行制度激勵(lì)效果的評價(jià)

（四）并行制度實(shí)施中存在著區(qū)域差異、層級差異和群體差異

與東部、中部和東北的干部相比而言，西部地區(qū)干部感受到的制度激勵(lì)效果遜色不少。問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，來自東部、中部和東北的受訪者中，分別有54.06%、53.60%和52.0%作出了“效果非常明顯”的評價(jià)，三者基本持平。而西部的受訪者中作出“效果非常明顯”這一評價(jià)的只占18.93%。與此相呼應(yīng)的是，西部地區(qū)受訪者中，16.12%選擇了“沒什么效果”的否定性評價(jià)，遠(yuǎn)高于東部、中部和東北受訪者中4.45%，4.04%和5.20%的評價(jià)。究其部分原因，可以用楊開峰等人對西部基層公務(wù)員的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)來解釋，因?yàn)榉蠒x升職級條件人員納入實(shí)施范圍的制度受益面有待增大，換言之，政策實(shí)施結(jié)果低于預(yù)期，個(gè)體因此會感到不滿〔7〕。實(shí)踐上，并行制度實(shí)施在西部基層具有特別重要的意義，因?yàn)橄噍^而言，西部地區(qū)基層公務(wù)員工資待遇較沿海地區(qū)差異大，崗位吸引力相對不足，基層優(yōu)秀干部隊(duì)伍不穩(wěn)定情況突出。并行制度認(rèn)可度的區(qū)域差異，又會放大區(qū)域之間的發(fā)展差異。

與此同時(shí)，不同層級對并行制度認(rèn)可度也存在差異。職級職數(shù)比例限制直接影響不同層級單位中可供晉升的職數(shù)規(guī)模，是影響干部職級晉升的重要因素。但在不同層級，對相同職級的競爭程度差異很大。如在中央、省、自治州、直轄市和副省級城市機(jī)關(guān)，主任科員層級的晉升未規(guī)定職數(shù)比例限制，基本上只要符合其他晉升資格條件，規(guī)定的任職時(shí)間符合即可晉升，相當(dāng)于自然晉升。但到了其他基層行政機(jī)關(guān)，由于干部基數(shù)大，在主任科員層級就開始有了職級職數(shù)比例限制。調(diào)研員層面也是如此，在訪談中，有受訪者就指出：“二級調(diào)研員在縣級層面很少，大家爭得頭破血流。但在中央部委會有人去爭二級調(diào)研員嗎？很少?！?/p>

此外，不同群體對并行制度認(rèn)可度也有差異。2019 年出臺的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》為正廳級實(shí)職以下的干部設(shè)置了職級晉升通道，解決了職業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，但那些擔(dān)任正廳級實(shí)職的干部不屬于職務(wù)職級并行制度的受益者。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在科員及以下、科級副職、科級正職、處級副職、處級正職、廳局級副職、廳局級正職及以上等七個(gè)組別中，作出“效果非常明顯”和“有效果”肯定性評價(jià)的比重分別是83.25%、64.54%、81.51%、61.66%、76.68%、52.07%和36.65%。其中，廳局級正職及以上組別的肯定性評價(jià)相比較而言明顯偏低。與此相對照，作出“沒有什么效果”和“絕對沒效果”的否定性評價(jià)，七個(gè)組別的比重分別為4.63%、10.44%、4.56%、3.40%、8.42%、25.45%和47.12%（見圖3）。其中，廳局級正職及以上組別的否定性評價(jià)相比較明顯偏高，廳局級副職組別的否定性評價(jià)比重次之。深入訪談中發(fā)現(xiàn)，擔(dān)任正廳級實(shí)職的干部群體普遍感覺責(zé)任大、壓力大。如果缺乏有效的外部激勵(lì)，將容易導(dǎo)致這部分干部的工作積極性與歸屬感降低，產(chǎn)生責(zé)任和利益“倒掛”的現(xiàn)象，誘發(fā)“不干事不會出事”、坐等平穩(wěn)退休的心態(tài)。擔(dān)任副廳級實(shí)職的干部因?yàn)槁毤壜殧?shù)的限制，職級向上晉升困難，同樣也有相類似的感受。

圖3 不同行政級別組對職務(wù)與職級并行制度激勵(lì)效果的評價(jià)

三、進(jìn)一步完善職務(wù)與職級并行制度的關(guān)注點(diǎn)

作為干部人事管理制度的重要組成，以及全面從嚴(yán)治黨背景下激勵(lì)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)擔(dān)當(dāng)作為制度體系的有機(jī)構(gòu)成，職務(wù)與職級并行制度的實(shí)施產(chǎn)生了積極效應(yīng)，但也存在一些需要完善的方面。在既有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合問卷調(diào)查和訪談，筆者認(rèn)為進(jìn)一步完善職務(wù)與職級并行制度需要關(guān)注以下問題：

（一）通過控制兼任比例、嚴(yán)格兼任條件等多種方式防止“雙車道”變回“單行道”，同時(shí)探索更符合權(quán)責(zé)相匹配的制度，減少責(zé)任和利益“倒掛”現(xiàn)象

職務(wù)晉升和職級晉升并行不悖、互相補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)形成合力，推動形成干部職業(yè)發(fā)展與工作積極性提升之間的良性循環(huán)，更好地激勵(lì)干部隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)。中央層面出臺的政策，因?yàn)樯婕叭趾驼w，許多方面只能是原則性的規(guī)定和表述。這就要求地方在具體操作中，應(yīng)細(xì)化實(shí)施辦法：一是控制兼任比例，比如：按照領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)占總編制的比例，限定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兼任職級的比例，明確在符合條件人員小于對應(yīng)空余職級一定數(shù)量的情況下允許兼任，同時(shí)兼任人數(shù)不得高于對應(yīng)空余職級數(shù)量的一定比例，從而為職級公務(wù)員晉升職級留下空間；二是嚴(yán)格兼任條件，明確規(guī)定什么條件的干部可以兼任職級，在干部任職年限、年終考核等次、獲得重要獎勵(lì)、民主測評結(jié)果等方面進(jìn)行具體細(xì)化，讓真正優(yōu)秀的干部得到應(yīng)有承認(rèn)，這樣才不至于將“雙車道”變回“單行道”。與此同時(shí)，適當(dāng)拉大職務(wù)序列和職級序列的收入差別，在績效獎勵(lì)方面進(jìn)行適度區(qū)分，并繼續(xù)探索細(xì)化容錯(cuò)機(jī)制等配套機(jī)制，形成權(quán)責(zé)相匹配的制度，從而減少責(zé)任和利益“倒掛”的現(xiàn)象。

（二）探索混合采用自然晉升和選撥晉升的職級晉升模式，執(zhí)行時(shí)綜合按照職級水平和機(jī)構(gòu)本身規(guī)格來確定具體模式，減少職級晉升的“中梗阻”

對比2015 年實(shí)施的《意見》和2019 年整體推進(jìn)的公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，后者實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員職級晉升從年功制到功績制的轉(zhuǎn)化〔8〕。職級晉升不是吃“大鍋飯”，有壓力才有動力。運(yùn)用選撥晉升模式，意味著通過設(shè)置職級職數(shù)比例，在符合晉升資格條件的干部之間展開競爭，最終只有一定比例的人晉升。其優(yōu)勢在于可防止出現(xiàn)“躺平”熬資歷的心態(tài)與簡單論資排輩的現(xiàn)象。與此同時(shí)，要充分考慮到制度設(shè)計(jì)的初衷是為了穩(wěn)定隊(duì)伍激勵(lì)隊(duì)伍，是為了為那些長期認(rèn)真工作的干部提高待遇，使其獲得職業(yè)尊嚴(yán)。自然晉升模式意味著取消職級職數(shù)限制，簡化晉升程序，符合一定條件可以無需競爭而實(shí)現(xiàn)晉升，其優(yōu)勢在于可增加預(yù)期，減少不規(guī)范運(yùn)作的空間，使基層干部能夠更好地立足本職安心工作。綜合來看，在職級晉升模式上混合采用自然晉升和選撥晉升是科學(xué)合理的。

至于如何混合采用兩種模式，有學(xué)者主張按照職級高低來區(qū)別采用自然晉升和競爭晉升模式，即在較低職級，達(dá)到一定條件，如符合規(guī)定的職級任職年限、年終考核均為稱職等次、無違法違紀(jì)行為等，就自然晉升職級；而在較高職級，則采用選拔晉升模式，即要求在達(dá)到規(guī)定條件和資格者之間展開競爭性選拔，優(yōu)勝者晉升職級〔4〕。這種建議有一定合理性，但對處于相同職級而所在機(jī)構(gòu)層級不同的人來說，可能顯失公平。對此，可以考慮按照職級水平和機(jī)構(gòu)本身規(guī)格綜合確定混用自然晉升和選撥晉升的模式，即在哪一職級開始采用選拔晉升模式，要結(jié)合機(jī)構(gòu)本身規(guī)格來加以確定。同時(shí)，職級職數(shù)要向基層適度傾斜，改變那種機(jī)構(gòu)本身規(guī)格越高、職數(shù)越多的情況，真正起到穩(wěn)定和激勵(lì)基層干部隊(duì)伍的作用。

無論是采用自然晉升還是選拔晉升，干部年度考核結(jié)果都是重要依據(jù)。如何真正建立起科學(xué)合理、便于操作的干部考核評優(yōu)機(jī)制既是一個(gè)重點(diǎn)問題，也是一個(gè)難點(diǎn)問題。在評優(yōu)導(dǎo)向上，應(yīng)當(dāng)真正以實(shí)績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，不搞“輪流坐莊”“擊鼓傳花”；在評優(yōu)重點(diǎn)上，加強(qiáng)對承擔(dān)繁多或艱巨任務(wù)干部的激勵(lì)，加強(qiáng)對長期在一線踏實(shí)工作干部的激勵(lì)；在考核形式上，更緊密地將日?？己伺c年度考核結(jié)合起來，年度考核主要體現(xiàn)組織與同事的評價(jià)，日?？己酥饕獋?cè)重組織外群眾的評價(jià)，這樣可以更全面準(zhǔn)確地了解干部是否擔(dān)當(dāng)作為、履職盡責(zé)以及履職盡責(zé)的成效。

（三）多措并舉，減少職務(wù)與職級并行制度實(shí)施中存在的區(qū)域差異、層級差異和群體差異

減少區(qū)域差異主要需要通過健全財(cái)政保障機(jī)制的方式來實(shí)現(xiàn)。上級政府應(yīng)加大財(cái)政保障力度，做好財(cái)政轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌規(guī)劃，完善資金劃撥渠道，以減輕部分基層困難地區(qū)財(cái)政壓力；基層部門應(yīng)拓寬多層次多渠道資金來源，明確撥付資金用途，將職級晉升經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政年度預(yù)算之中，為干部激勵(lì)制度功能發(fā)揮提供有力的財(cái)政支持。

可以考慮通過將職級職數(shù)配置向基層傾斜來減少層級差異。在確定職級職數(shù)比例時(shí)，應(yīng)綜合考慮機(jī)關(guān)內(nèi)部干部數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)等因素，優(yōu)先向基層一線干部傾斜，尤其是向工作業(yè)績可能不那么突出但長期認(rèn)真工作的基層干部或工作環(huán)境惡劣堅(jiān)守一線的基層干部傾斜。結(jié)合各地方實(shí)際，可適當(dāng)增加基層機(jī)動統(tǒng)籌的職級職數(shù)，拓寬基層干部職務(wù)職級晉升的空間。

還可以考慮通過進(jìn)一步擴(kuò)大職級晉升制度受益面的方式來減少群體差異。干部激勵(lì)制度的本意在于通過增進(jìn)干部的職業(yè)榮譽(yù)感、自豪感、獲得感，起到穩(wěn)定隊(duì)伍、推進(jìn)建設(shè)、推動干事創(chuàng)業(yè)擔(dān)當(dāng)作為的效果。各層次、各年齡段的干部群體包括正廳級實(shí)職干部在內(nèi)，共同構(gòu)成了黨和國家事業(yè)的基礎(chǔ)，都需要持續(xù)的制度激勵(lì)。大部分正廳級實(shí)職干部處在50多歲這一年富力強(qiáng)的黃金年齡階段，工作經(jīng)驗(yàn)豐富。其積極性發(fā)揮得好，可以很好地推動所在部門工作；反之，則會成為工作環(huán)境中的消極因素。目前個(gè)別省份在解決這一問題上已經(jīng)有初步探索，如規(guī)定一些基本條件，包括任正廳級的年限達(dá)10 年以上、工作實(shí)績考核評價(jià)良好等，達(dá)到條件的可以享受副部級醫(yī)療待遇等。未來改革中，可以考慮在總結(jié)地方探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)穩(wěn)妥地進(jìn)一步擴(kuò)大職級晉升制度的受益面。

當(dāng)然，沒有持續(xù)有效的內(nèi)激勵(lì)，職務(wù)與職級并行制度的效果就難以真正發(fā)揮出來，即便短暫地起到作用，效果也難以持續(xù)。干部干事創(chuàng)業(yè)擔(dān)當(dāng)作為狀態(tài)的提升是一個(gè)持續(xù)不斷發(fā)展的過程，充分調(diào)動干部的理想信念等內(nèi)部因素是將職務(wù)與職級并行等外激勵(lì)轉(zhuǎn)化為內(nèi)激勵(lì)并促進(jìn)其不斷發(fā)展的基礎(chǔ)。