段洪俊

（江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 金融學(xué)院，江蘇 淮安 223003）

在經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化加速以及生態(tài)優(yōu)先的增長(zhǎng)格局下，新冠疫情的“黑天鵝”特性對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生全面沖擊，打亂了以投資推動(dòng)為主的地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏，疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重約束進(jìn)一步加強(qiáng)了地方政府的融資需求。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求與供給嚴(yán)重不對(duì)稱，地方債納入預(yù)算內(nèi)管理加劇了地方政府的資金供求矛盾。財(cái)政公告顯示，江蘇省2018—2021年的債務(wù)余額分別為13 286.5億元、14 878.4億元、17 227.69億元、18 963.7億元，債務(wù)規(guī)?？偭糠€(wěn)居全國(guó)第一。2016年11月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確“中央不救助、省級(jí)負(fù)總責(zé)、地方負(fù)其責(zé)”的應(yīng)急處置原則。2019年6月10日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，通知要求高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，明確提出“堅(jiān)決問(wèn)責(zé)、終生問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任”的追責(zé)原則，為地方政府完善舉債融資機(jī)制，形成債務(wù)融資閉環(huán)管理體系作出了硬性監(jiān)管約束，有力推動(dòng)了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理。

一、地市層面地方債風(fēng)險(xiǎn)防控的背景與意義

在地方債管理收緊、新冠疫情反復(fù)的背景下高度重視防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的重要一環(huán)。由于體制、區(qū)域差異和經(jīng)濟(jì)增速等原因，地方債風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)源之一，是地方政府風(fēng)險(xiǎn)防范的“灰犀?！薄?018年啟動(dòng)的地方債限額管理將地方債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)在制度籠子中，但新冠疫情的“黑天鵝”屬性對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生系統(tǒng)沖擊?；谝咔槌B(tài)化防控的現(xiàn)實(shí)條件，從地方政府層面思考如何防范和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)既是各級(jí)地方政府的分內(nèi)職責(zé)，又是有效防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的必要舉措。

在我國(guó)政府性債務(wù)形成原因的研究中，劉尚希、趙全厚（2002）從兩個(gè)主要償債能力指標(biāo)源：資產(chǎn)存量與收入流量進(jìn)行政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，跳出了就債務(wù)論債務(wù)的傳統(tǒng)分析思路。［1］黃旭良（2011）認(rèn)為現(xiàn)今我國(guó)考核官員政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)過(guò)于看重其所轄地區(qū)的生產(chǎn)總值，這直接導(dǎo)致大部分干部為了加快建設(shè)與升職而擴(kuò)張當(dāng)?shù)氐耐顿Y，在財(cái)政收入并不樂(lè)觀的環(huán)境下，只能通過(guò)借錢達(dá)到目的。［2］肖珍（2012）指出由于以地區(qū)生產(chǎn)總值為代表的硬性指標(biāo)成為地方政府政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，加之地方政府性債券通常期限是五到十年，因此存在著本屆政府官員舉債的借款本息由下屆政府償還的現(xiàn)象，從而使得很多地方政府官員為了在職期間的短期利益罔顧地區(qū)財(cái)政狀況，大規(guī)模的舉債投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，期限錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。［3］時(shí)紅秀（2010）總結(jié)得出影響我國(guó)政府性債務(wù)的三個(gè)相對(duì)重要的因素，分別是不透明的政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)章制度、銀行發(fā)放貸款偏愛國(guó)企背景、政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)主義傾向。［4］蔣忠元（2011）基于KMV模型對(duì)江蘇省地方債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了計(jì)量分析。［5］趙劍鋒（2016）從地方債融資層級(jí)結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)、渠道結(jié)構(gòu)分析了東三省地方債融資結(jié)構(gòu)特征及面臨的結(jié)構(gòu)變遷制度風(fēng)險(xiǎn)。［6］上述文獻(xiàn)從不同角度對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的形成、地方債風(fēng)險(xiǎn)處置不當(dāng)?shù)奈：M(jìn)行了較為充分的討論，但這些文獻(xiàn)大都基于全國(guó)或者省級(jí)層面的分析?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示地方債的根源在于基層，特別是在地市層面，既有研究對(duì)此分析不足。

對(duì)于地方政府性債務(wù)的定義國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界與業(yè)界尚未形成共同認(rèn)可的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。迄今為止，審計(jì)署最早對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行定義，并在審計(jì)公告中進(jìn)行了注釋。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)本文所指的地方債分別為：政府直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。后兩類債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無(wú)需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。此外，較為權(quán)威的地方政府性債務(wù)定義源自2010年財(cái)政部、人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《2010年1—6月份地方政府性債務(wù)報(bào)表》文件。

2020年江蘇省地方政府債務(wù)限額為19 007.14億元，年末政府債務(wù)余額為17 227.69億元，在核定限額之內(nèi)；債務(wù)率為66.6%，較2019年末的59.7%增加6.9個(gè)百分點(diǎn)，負(fù)債率（政府債務(wù)余額/GDP）為16.77%，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但從地市層面來(lái)看江蘇十三地市債務(wù)率偏高，整體風(fēng)險(xiǎn)狀況不容樂(lè)觀（見表1）。

表1 2020年江蘇省各市債務(wù)數(shù)據(jù) 單位：億元

數(shù)據(jù)來(lái)源：WIND數(shù)據(jù)庫(kù)

表1數(shù)據(jù)顯示：在市級(jí)層面，債務(wù)余額地區(qū)分布差異較大且債務(wù)余額與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)相關(guān)，蘇北地區(qū)、蘇中地區(qū)債務(wù)率顯著高于蘇南地區(qū)，同一區(qū)域內(nèi)地區(qū)間的債務(wù)結(jié)構(gòu)差異也較大。以淮安和宿遷為例，兩者的債務(wù)率相差118個(gè)百分點(diǎn)，但全口徑債務(wù)率的差值卻高達(dá)594個(gè)百分點(diǎn)，造成這種差異的主要原因在于淮安的城投債務(wù)余額過(guò)大。從債務(wù)余額增速來(lái)看，在一般債務(wù)限額管理?xiàng)l件下，13個(gè)地級(jí)市債務(wù)余額平均增速為16.21%，增速較快，限額管理之外的城投債務(wù)率平均增長(zhǎng)71個(gè)百分點(diǎn)。全口徑債務(wù)率和債務(wù)率指標(biāo)普遍高于警戒指標(biāo)，顯示地市級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。江蘇省地方債風(fēng)險(xiǎn)的防范重心主要在地市級(jí)層面，尤其是限額之外隱性債務(wù)是風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)。因此，探討地市層面的地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范問(wèn)題具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、造成地方債風(fēng)險(xiǎn)的地方政府融資需求分析

地區(qū)生產(chǎn)總值的規(guī)模及變化直接反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，是影響投資需求的重要推動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“瓦格納法則”指出，當(dāng)國(guó)民收入增長(zhǎng)時(shí)，居民對(duì)公共服務(wù)的需求增加會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出以更大比例增長(zhǎng)。根據(jù)這一法則可知：地區(qū)生產(chǎn)總值越大，該地區(qū)人民的公共服務(wù)需求越大，由此帶來(lái)的結(jié)果是地方政府需要加大公共投資規(guī)模。根據(jù)相關(guān)研究，地方政府的融資需求可以用如下經(jīng)驗(yàn)公式來(lái)估計(jì)：地方政府融資需求=地方政府投資需求-地方政府投資能力=公共財(cái)政預(yù)算支出×24.7%+地方政府性基金支出×85.23%+融資平臺(tái)貸款-地方政府公共財(cái)政預(yù)算收入-政府性基金預(yù)算收入+地方政府本級(jí)財(cái)政支出×75.3%。使用這一公式對(duì)江蘇省13個(gè)地級(jí)市的融資需求進(jìn)行測(cè)算發(fā)現(xiàn)，融資缺口普遍存在，且蘇南、蘇北差異明顯。

從影響地方債風(fēng)險(xiǎn)的因素來(lái)看：政策上，“房住不炒”的房地產(chǎn)調(diào)控總基調(diào)對(duì)土地使用權(quán)出讓收入的影響越發(fā)明顯，償債的主要收入來(lái)源不確定性增強(qiáng)，導(dǎo)致地方債信用風(fēng)險(xiǎn)加大。經(jīng)濟(jì)上，規(guī)模過(guò)高的地方債發(fā)行與民間部門發(fā)生資金競(jìng)爭(zhēng)，從而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)；此外，地方債過(guò)高發(fā)行還會(huì)造成投資規(guī)模擴(kuò)張并加速資金流動(dòng)從而誘發(fā)通脹。實(shí)踐上，地方政府官員為追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而過(guò)度舉債，間接誘發(fā)政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。加之新冠疫情的外生沖擊又對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)管理提出新的挑戰(zhàn)。因此，在新經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件下對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，對(duì)于維持地方經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義。

三、地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型框架選擇

KMV模型是債務(wù)單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的經(jīng)典模型。KMV模型是在布萊克-斯科爾斯期權(quán)定價(jià)公式與莫頓風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)定價(jià)理論基礎(chǔ)上，由KMV公司于1997年將兩者巧妙結(jié)合而開發(fā)形成的債務(wù)違約測(cè)度模型，又稱預(yù)期違約概率模型。模型最初主要被用于分析上市公司的債券違約風(fēng)險(xiǎn)，由于KMV模型的底層技術(shù)是B-S公式，所以該模型主要使用到公司資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值、公司資產(chǎn)價(jià)值的波動(dòng)率和公司資產(chǎn)預(yù)期價(jià)值三個(gè)關(guān)鍵變量，通過(guò)計(jì)算預(yù)期資產(chǎn)價(jià)值與違約點(diǎn)的差值獲得違約距離，最后通過(guò)違約距離獲得預(yù)期違約概率。模型隱含的基本原理是公司的違約風(fēng)險(xiǎn)取決于公司現(xiàn)在及未來(lái)的資產(chǎn)價(jià)值。邏輯上，公司股權(quán)可以被視為公司債務(wù)的擔(dān)保，公司未來(lái)市場(chǎng)價(jià)值與公司債務(wù)價(jià)值的比較決定違約是否發(fā)生，如果未來(lái)公司價(jià)值大于債務(wù)價(jià)值，公司不會(huì)允許債務(wù)違約，反之，則違約不可避免。

KMV模型自問(wèn)世以來(lái)由于其理論和實(shí)踐上的雙有效性，在債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域被大量應(yīng)用。特別是自國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，主權(quán)債務(wù)危機(jī)不斷加劇，KMV模型也開始被用于評(píng)估政府主體的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。KMV模型如下：

其中DD表示債務(wù)違約距離，其值越小違約風(fēng)險(xiǎn)越高；Mt表示償債收入，Bt表示債務(wù)余額，GM為財(cái)政收入增長(zhǎng)率，σM表示財(cái)政收入波動(dòng)率。模型假定償債收入Mt為服從對(duì)數(shù)正態(tài)分布的隨機(jī)變量，則根據(jù)違約距離可計(jì)算債務(wù)主體違約概率：

其中N為正態(tài)分布函數(shù)。

四、淮安市地方政府債券信用風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估測(cè)算

衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，研究中主要使用兩個(gè)指標(biāo)。一是政府負(fù)債率，即期末政府債務(wù)余額與同期GDP之比，既反映當(dāng)期經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)債務(wù)的承擔(dān)能力，又表明單位政府債務(wù)的GDP創(chuàng)造能力。二是政府債務(wù)率，計(jì)算公式為期末政府債務(wù)余額除以政府綜合財(cái)力，衡量債務(wù)規(guī)模的大小。國(guó)際貨幣基金組織在報(bào)告中明確提出了“90%—150%”的安全參考區(qū)間，其中90%是保持政府財(cái)政可持續(xù)的下限，150%為政府財(cái)政維持的上限。另外文獻(xiàn)中常使用償債率和逾期債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)衡量政府短期內(nèi)到期債務(wù)的清償水平。償債率是用當(dāng)年債務(wù)實(shí)際還本付息總額除以政府綜合財(cái)力，反映政府償債能力的大小，指標(biāo)高低與償債能力成反比；逾期債務(wù)率是用期末逾期債務(wù)余額除以年末債務(wù)余額，反映到期償還債務(wù)壓力大小，與償債壓力成正比。

基于數(shù)據(jù)的獲得性，本文主要使用負(fù)債率和債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)，借助KMV模型對(duì)淮安市地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行測(cè)度評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出相應(yīng)政策建議。

對(duì)表2進(jìn)行數(shù)據(jù)分析可知，淮安市財(cái)政收入的對(duì)數(shù)值服從一階自回歸模型。借助統(tǒng)計(jì)分析軟件R語(yǔ)言對(duì)淮安市財(cái)政一般財(cái)政收入（CY）進(jìn)行時(shí)間序列一階自回歸分析可得：

表2 淮安市1999—2020年財(cái)政收入表

R2=0.9784，調(diào)整的R2=0.9771，F(xiàn)統(tǒng)計(jì)量 =770.5227，誤差平方接近1，F(xiàn)統(tǒng)計(jì)量顯著，說(shuō)明回歸方程顯著，可用來(lái)預(yù)測(cè)2021、2022年淮安市財(cái)政收入。

使用時(shí)間序列方程（4）對(duì)淮安市2021、2022年財(cái)政收入進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)結(jié)果如表3所示。

表3 淮安市預(yù)測(cè)財(cái)政收入

由于一般財(cái)政收入不可能全部用于債務(wù)擔(dān)保，根據(jù)文獻(xiàn)研究的經(jīng)驗(yàn)法則用于地方政府擔(dān)保的財(cái)政收入為40%—50%，本文選取擔(dān)保上限50%計(jì)算擔(dān)保額度，則淮安市2021、2022年的可擔(dān)保一般財(cái)政收入如表4所示。

表4 淮安市可擔(dān)保財(cái)政收入

本研究重點(diǎn)關(guān)注2021、2022年淮安市到期債務(wù)違約概率，利用上述數(shù)據(jù)可以計(jì)算淮安市一般財(cái)政收入近十年的平均增長(zhǎng)率μ為3.8%，一般收入對(duì)數(shù)波動(dòng)率σ為0.24，此外，淮安市財(cái)政局2020年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告披露，截至2020年底淮安市地方債務(wù)余額為360.99（一般債）億元。將這些參數(shù)代入公式（1）（2）可推算淮安市的債務(wù)違約距離和違約概率，計(jì)算結(jié)果如表5所示。

表5 淮安市債務(wù)違約距離與違約概率

地方債券安全發(fā)行的違約概率標(biāo)準(zhǔn)一般是參考公司債券評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。通常標(biāo)普BBB或者穆迪Baa3對(duì)公司債券的預(yù)期違約概率規(guī)定在0.5%之內(nèi)。并且，國(guó)際上地方債的違約概率一般為0.5%，通常情況是維持在0.2%與0.3%之間。一般而言，地方債券的信用風(fēng)險(xiǎn)要低于公司債券，國(guó)內(nèi)研究通常把地方政府臨界違約概率設(shè)定為0.4%，本文延續(xù)這一標(biāo)準(zhǔn)。從表5來(lái)看，淮安市三年期和五年期地方債近期違約概率均高于0.4%的臨界標(biāo)準(zhǔn)，違約風(fēng)險(xiǎn)較高。造成這一結(jié)果的主要原因是新冠疫情沖擊導(dǎo)致淮安市財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，財(cái)政收入波動(dòng)加大?；诨窗彩械膶?shí)證結(jié)果可知，地市層面受國(guó)家對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)管控程度的提升和宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素影響，中短期地方債違約風(fēng)險(xiǎn)上升，地方政府還款壓力較大。

淮安市地處蘇北，作為地市層面的地方債風(fēng)險(xiǎn)狀況具有較高的代表性，其風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生具有較強(qiáng)的共性因素，也有其獨(dú)特性。對(duì)于淮安市來(lái)說(shuō)，原來(lái)的自主發(fā)債模式在一定程度上促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時(shí)累積了過(guò)高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，自2018年實(shí)行債務(wù)限額管理后，地方債增長(zhǎng)受到限制，一定程度上緩解了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力，但地方資金需求在宏觀經(jīng)濟(jì)下滑和新冠疫情疊加沖擊下增加，如何進(jìn)一步優(yōu)化地方債券市場(chǎng)環(huán)境，完善相關(guān)配套措施，引入信用評(píng)級(jí)等中介組織，是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理亟待深入探討的議題。

五、地市層面地方債風(fēng)險(xiǎn)防范的主要建議

（一）對(duì)地市層面地方債風(fēng)險(xiǎn)基于系統(tǒng)性思維深度解析

金融經(jīng)濟(jì)中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有共性認(rèn)知，即風(fēng)險(xiǎn)是一種不確定現(xiàn)象。這一認(rèn)知與其他學(xué)科領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知類似。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析遵循相同的分析框架，都需要識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因子、測(cè)度風(fēng)險(xiǎn)大小、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)后果、設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)方案、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理體系等。有必要按照這一標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知框架對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深度解析。

地方債風(fēng)險(xiǎn)危害具有獨(dú)特性。地方債風(fēng)險(xiǎn)的直接表現(xiàn)是地方債到期不能還本付息是典型的信用風(fēng)險(xiǎn)，但與一般公司債信用風(fēng)險(xiǎn)不同的是它是公債風(fēng)險(xiǎn)。作為公債風(fēng)險(xiǎn)其發(fā)生的危害性更大，超出經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的范疇，并在一定程度上引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。特別是在我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制下，其危害毋庸置疑，這也是風(fēng)險(xiǎn)防范位列“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”首位的原因之一。

地方債風(fēng)險(xiǎn)因子具有獨(dú)特性。地方債風(fēng)險(xiǎn)因子包含地方政府債務(wù)到期的還款能力與還款意愿兩個(gè)層面，具有復(fù)合性特征。盡管公司債信用風(fēng)險(xiǎn)因子也包含以上兩個(gè)層面但其對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)的影響仍取決于還款能力，通常的信用風(fēng)險(xiǎn)分析模型也是主要圍繞債務(wù)主體的還款能力進(jìn)行模型設(shè)計(jì)并推導(dǎo)結(jié)論。與公司債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)因子不同的是，公共債務(wù)主體的還款意愿與還款能力在地方債風(fēng)險(xiǎn)分析中幾乎是同等重要，盡管邏輯層次上還款能力仍居第一位，很多地方債風(fēng)險(xiǎn)分析的文獻(xiàn)都對(duì)此分析不足。還款意愿之所以如此重要是因?yàn)榈胤絺鶆?wù)主體具有復(fù)合性，合同約定的債務(wù)主體并不能履行還款承諾，其還款意愿取決于隱性擔(dān)保主體意愿。

影響地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因子變化的因素眾多。作為公共債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)因子，這一風(fēng)險(xiǎn)因子的變化受諸多因素影響，其中最為重要的影響因素是債務(wù)總量規(guī)模與債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。債務(wù)總量大小與期限長(zhǎng)短是直接導(dǎo)致地方債風(fēng)險(xiǎn)因子如何變化的決定性因素。因此，地方債風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)是地方債的總量規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)，而非地方債的形成方式。在當(dāng)前國(guó)家對(duì)地方債管控“開前門、堵后門，化存量、控增量”的政策導(dǎo)向下，尤其注意調(diào)整地方政府隨意發(fā)債的非理性思維，把財(cái)政與市場(chǎng)化金融兩種融資思維相區(qū)分尤為重要。

（二）持續(xù)完善政府性債務(wù)管理機(jī)制，健全并優(yōu)化地方債風(fēng)險(xiǎn)管理體系

良性的債務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制可以有效地預(yù)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和地方金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，消除潛在危機(jī)?；诖?，政府應(yīng)全面把控債務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)，針對(duì)不同缺口、漏洞制定不同管理措施，防范風(fēng)險(xiǎn)于未然。一是確保新預(yù)算法的實(shí)施力度，實(shí)行全口徑預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，運(yùn)用科學(xué)的債務(wù)評(píng)估方法對(duì)各地地方政府債務(wù)進(jìn)行評(píng)估，并以此為依據(jù)制定短期和長(zhǎng)期的綜合解決對(duì)策；三是建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處理機(jī)制，有效穩(wěn)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)；四是建立地方政府償債機(jī)制，分階段、分批次、分輕重解決債務(wù)存量問(wèn)題。

（三）積極采取針對(duì)性舉措，在不增加新債務(wù)的前提下化解存量債務(wù)

由于地方政府的融資渠道有限，且地方政府債務(wù)資金的投向偏向于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和基建等長(zhǎng)期資產(chǎn)，只能訴諸銀行貸款。但是借短投長(zhǎng)、期限錯(cuò)配無(wú)疑增大了中短期債務(wù)的償還壓力以及債務(wù)償還過(guò)程中的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。而項(xiàng)目收益產(chǎn)生的現(xiàn)金流經(jīng)常不能完全覆蓋貸款本息，這種主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)，是因?yàn)榈胤秸呢?cái)政信用支持和中央政府的國(guó)家信用兜底，在銀行機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化的貸款審核過(guò)程中才能得以通過(guò)。針對(duì)地方債這一隱形擔(dān)保特性采取的靈活性針對(duì)性較強(qiáng)的舉措來(lái)化解存量債務(wù)是對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)治理能力的重大挑戰(zhàn)。

（四）發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，化解風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制與行政機(jī)制相融合

切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)控制，發(fā)揮地方債風(fēng)險(xiǎn)防控的制度優(yōu)勢(shì)。防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化行政管理力度是保障。單靠經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制、債務(wù)管理機(jī)制的完善，不足以徹底降低地方債風(fēng)險(xiǎn)，還需要加大行政管理力度，以充分發(fā)揮政府本身的職能作用?；诖?，政府應(yīng)建立強(qiáng)有力的行政管理機(jī)制來(lái)保障債務(wù)管理機(jī)制的運(yùn)行，加大監(jiān)督力度和強(qiáng)度。一是完善債務(wù)監(jiān)督管理體系，豐富監(jiān)管手段，加強(qiáng)審計(jì)工作透明性；二是完善績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制，將債務(wù)管理納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系及干部考核機(jī)制中，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是建立完善責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行終身責(zé)任制，加強(qiáng)政府相關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)力度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。